32781

אסֵפות עם לסוגיות חוקתיות

לא פחות מהצורך בהסדרים חוקתיים מועילים, זקוקה מדינת ישראל כי הסדרים אלה ייהנו מאמון הציבור. כינוס אספת עם – במודל מודרני – הוא דרך המלך לערב את האזרחים בתהליך שיפור שיטת המשטר

"רבי חנינא סגן הכהנים אומר: הוֵי מתפלל בשלומה של מלכות, שאלמלא מוראהּ, איש את רעהו חיים בְּלָעוֹ".[1]

שלוש מערכות הבחירות שהתקיימו בעת האחרונה בישראל, בזו אחר זו, ואשר בסופן הוקמה ממשלה הנקרעת בחוסר אמון פנימי, מעידות כי המערכת הפוליטית בישראל חולָה. אומנם ישנו ויכוח אם מקורו של הכֶּשל בשיטה הדמוקרטית הישראלית או שמא נובע הוא מאופיים של השחקנים הנוכחיים בזירה הפוליטית, יותר משהוא תוצר של השיטה; אך בין כך ובין כך, בתקופה מורכבת זו צפו ועלו במלוא עוזן מחלוקות מהותיות בנוגע לתפיסת הממשל בישראל וליחסי הכוחות בין שלוש הרשויות. הגבלת כהונת ראש הממשלה, מתן חסינות לנבחרי ציבור, סמכות בית המשפט העליון להתערב בנושאים חוקתיים, ועצמאות הכנסת מן הממשלה – כל אלה וכיוצא בהם הם נושאים שעלו בעת האחרונה לשיח הציבורי ונתונים, כך לפחות נראה לעין, במחלוקת חריפה בחברה הישראלית.

מאמר זה נכתב בעיקרו בין מערכת הבחירות השנייה (מועד 2019 ב) למערכת הבחירות השלישית (מועד 2020) והרבה לפני שהתרגש משבר הקורונה – אך הוא עודנו רלבנטי, ושמא רלבנטי שבעתיים. אומנם בסופו של דבר קמה ממשלת אחדות אולם העילות למשבר לא תמו; ולפתחנו מונחת השאלה הנצליח להפיק לקחים ממשבר פוליטי זה, לתקן את שיטת המשטר בישראל ולשכללהּ. שאלה מורכבת לא פחות היא השאלה אם בהינתן רמת האמון הנמוכה שרוחש הציבור בישראל כלפי המערכת הפוליטית, ובהינתן המחלוקות הפנימיות בחברה הישראלית, ישנה דרך להציע תיקונים בשיטה הקיימת (או לאשררהּ) באופן שיחזיר את האמון בדמוקרטיה הישראלית ולא יגרום לשבר נוסף.

הצורך באמון הציבור בשיטת המשטר ובמוסדותיה נובע מהתפיסה הדמוקרטית שבה השלטון הוא בגדר "נאמן" של הציבור וכל כוח המצוי בידי מוסדות השלטון נתון בידיהם מחמת היותם שלוחי הציבור. שליחות זו מוגדרת, במדינות רבות, באמצעות החוקה. ואכן, מלכתחילה קבעה מגילת העצמאות כי תיבחר אספה מכוננת במטרה לנסח את החוקה הישראלית. בפועל, האספה המכוננת הפכה לכנסת הראשונה, ומפעל החוקה – שזכה להתנגדות מפא"י והרשימות הדתיות – הסתיים ב"החלטת הררי". בהחלטה זו נקבע כי עקרונות החוקה הישראלית יתחברו פרקים-פרקים באמצעות חוקי היסוד.  מהחלטת הררי עולה, כפי שציין משה גולן במאמר קודם שהתפרסם מעל במה זו, כי חוקי היסוד יקבלו תוקף כפרקים של החוקה רק עם איגודם לכדי חוקה שלמה.[2] במילים אחרות: אין לישראל לעת עתה חוקה, גם אם יש לה חוקי יסוד. מעבר לכך יש לציין על אף המעמד הנורמטיבי העדיף-לכאורה של חוקי היסוד, הללו התגבשו בהליך חקיקה רגיל שאינו דורש רוב מיוחד.

מצב ייחודי זה הוא המקור למחלוקת פוליטית, משפטית ואקדמית סביב מעמדם הנורמטיבי של חוקי היסוד. אומנם במהלך השנים נעשו ניסיונות שונים לבסס חוקה לישראל, כולל על ידי הכנסת עצמה, אך הללו עלו בתוהו.[3] נראה כי למרות הביקורת על המצב הקיים, נבחרי הציבור מתקשים להגיע להסכמות רחבות בעניין תוכנם של עקרונות יסוד חוקתיים, והאופן שבו יש לאשררם, וזאת על אף חשיבות ביסוס כללי המשחק במדינה דמוקרטית.

במצב עניינים זה, עמימות חוקתית זו, התנהלה המדינה שנים רבות, אך עתה כאמור באו הדברים עד משבר. המשבר השלטוני-פוליטי שחווינו בעת האחרונה דורש מאיתנו לבחון מחדש את סוגיות היסוד החוקתיות – ולבחינה זו ערך רב גם אם בסופו של דבר יוחלט לשמר את המצב הקיים. אכן, לצד בחינת היסודות, עלינו לבחון את הדרך שבה יגובשו הפתרונות. מציאת מתודה הולמת לבחינת סוגיות היסוד של שיטת המשטר הישראלית חשובה לא רק משום שהדרך היא מחצית מהפתרון, אלא גם משום שבחברה הישראלית שורר חוסר אמון כלפי המתודות הקיימות. בעידן של קיטוב פוליטי וחברתי, מן הראוי ששאלות היסוד של השיטה יידונו בדרך המאפשרת שיתוף רחב ושקיפות – מתוך תקווה לאמון רחב כלפי המסקנות שיגובשו.

האם מתודה כזו היא בנמצא?

קודם שנבקש להשיב על שאלה זו, נפתח בשתי הקדמות. תחילה, נבחן את דרך ההכרעות הקיימת במדינת ישראל: מי הם הגורמים המשפיעים על אופן קבלת ההחלטות ומי מודר מהתהליך? לאחר מכן, נישא את מבטנו אל מדינות אחרות ונבקש ללמוד מהתמודדותן – המוצלחת או הכושלת – עם משברים דומים. לבסוף, נשוב ונציע מתודה לדיון בסוגיות היסוד של שיטת המשטר בישראל.

איור: מנחם הלברשטט

לא יציב, ולא במקרה

בטרם נתחיל במסענו, עלינו לשאול: האם אכן מן ההכרח לבחון מחדש את כללי המשחק שעל פיהם פועלת השיטה הדמוקרטית הישראלית? האומנם מעיד המצב הנוכחי על משבר דמוקרטי הדורש בחינה ותיקון (או אִשרור)? ואולי אין מדובר אלא בצירוף נסיבות אומלל שהוביל למצב דברים חריג ויוצא מן הכלל?

אנו נוהגים להתבדח – כך נהגנו גם לפני סבבי הבחירות האחרונים – כי מדינת ישראל הולכת לבחירות מדי שנתיים. ואומנם גם אם תחושה זו, באשר לפרק הזמן הממוצע שבין בחירות לבחירות בישראל, איננה מדויקת, הרי היא משקפת היטב מציאות שגורה ומצערת שבה כנסות ישראל אינן משלימות את ימיהן. מעיון בנתוני כנסת ישראל עולה כי למעט ארבע כנסות,[4] בית הנבחרים הישראלי אכן לא השלים מעולם את כהונתו. משך הכהונה הממוצע של כנסות ישראל, שאמור להיות לכל הפחות ארבע שנים,[5] עומד על כ-39 חודשים. עוד יש לציין כי עד שנת 1996, ממוצע משך כהונתן של כנסות ישראל עמד על כ-44 חודשים (החציון עמד על כ-48 חודשים), ולאחר מכן – על כ-32 חודשים (החציון על כ-36 חודשים).[6] גם מבט משווה על תדירות הבחירות במבחר מדינות בעלות משטר פרלמנטרי מעלה כי ישראל חריגה לרעה בתדירותן של מערכות הבחירות בה ב-25 השנים האחרונות.[7]

גם ממשלות ישראל אינן זוכות, בדרך כלל, לתקופת כהונה מַספקת. כיום, מכהנת בישראל הממשלה ה-35. בהתבוננות על יציבותן של ממשלות ישראל, על פי משך כהונתן, משתקפת תמונת ראי מסוימת לתמונה שהתקבלה בבחינת יציבות הכנסת.[8] עד לשנת 1996, כיהנו בישראל 26 ממשלות, ואורך חייהן הממוצע עמד על כ-19 חודשים בלבד (החציון עומד על כ-18 חודשים). רק ארבע ממשלות חצו את שלוש שנות כהונתן הראשונות.[9] מ-1996 ואילך, כיהנו בישראל שמונה ממשלות, ואורך חייהן הממוצע (הזהה לחציון) עמד על כ-30 חודשים. אולם גם בשנים אלו, רק שתי ממשלות הצליחו לכהן יותר משלוש שנים.[10] גם בסוגיית יציבות הממשלה, קו השינוי חופף למועד שינוי שיטת הבחירות בשנת 1996.

אכן, בסרט הזה כבר היינו: בשנות התשעים התגברה תחושת המיאוס מהאופן שבו התנהלה הפוליטיקה הישראלית. את ראשיתו של התהליך יש למקם בסוף שנות השבעים, כאשר החל תהליך איטי של שחיקת כוחן של המפלגות הגדולות. כתוצאה מכך, גדל כוח המיקוח של המפלגות הקטנות בעת הרכבת ממשלה. מבחינת התחושה הציבורית, תהליך זה הגיע לידי משבר כאשר שמעון פרס הפיל את ממשלת האחדות הלאומית ב-1990, אולם כשל בניסיונו להקים ממשלה צרה בסיוע החרדים ("התרגיל המסריח"). אירוע זה, ולצידו הדרישות שעימן נאלץ יצחק שמיר להתמודד כאשר הקים את ממשלתו, ו"ליל המיקרופונים" במרכז הליכוד (שקדם ל"תרגיל המסריח"), הובילו להפגנה בת עשרות אלפי משתתפים שנשאה את הכותרת "מושחתים נמאסתם". תחושה זו הייתה קרקע פורייה לצמיחת רעיונות בדבר שינוי שיטת הבחירות – במטרה לחזק את היציבות הממשלתית ולהפחית מכוחן של המפלגות הקטנות.

בעקבות "התרגיל המסריח" הוגשו כמה הצעות חוק פרטיות שנתגבשו לתיקון חוק יסוד: הממשלה. עיקר התיקון פיצל את הליך הבחירה כך שהבוחר הצביע ישירות לראש הממשלה, ובמקביל למפלגה המתמודדת לכנסת. הקמת הממשלה דרשה את אישורה של רוב הכנסת, וניתן היה להפיל ממשלה בהצבעת אי-אמון ברוב של 61 חברי כנסת. נקבע כי התיקון יחול החל מהבחירות של שנת 1996. בפועל, שינוי שיטת הבחירות הוביל להעצמה נוספת של המפלגות הקטנות. מנגד, לראש הממשלה שנבחר בבחירות ישירות לא ניתנה העצמאות הקיימת לראש מדינה נבחר – כפי שקיים בשיטה הנשיאותית. לאחר שתי מערכות בחירות מלאות (1996 ו-1999) ומערכת בחירות אחת לראשות הממשלה בלבד (2001), הוחלט לבטל את שינוי שיטת הבחירות.

ניתן לבחון את הגורמים לשינויים במידת יציבותן של הכנסת והממשלה בישראל ואת תרומתו של שינוי שיטת הממשל ליציבות הפרלמנטרית והממשלתית, אולם עיסוק בעניין זה יובילנו למחוזות חפץ אחרים. לצורך הדיון נניח כאן את התמונה המשתקפת מהנתונים דלעיל (וזאת גם בהתעלם מהנסיבות החריגות של התקופה האחרונה): זה שנים רבות שהפרלמנט הישראלי אינו מצליח לצלוח את תקופת הכהונה המלאה שנקבעה לו בחוק; וממשלות ישראל אינן מכהנות את פרק הזמן המֵרבי שיכולות היו לכהן (גם אם הן מכהנות פרק זמן ארוך מבעבר).

מצביעים ובוכים

על אף חוסר היציבות השלטונית, נראה כי אזרחי ישראל אינם מתנערים משיטת הבחירות הקיימת. לאורך שנים רבות בולטת ישראל לטובה ב"מדד ההשתתפות הפוליטית", מדד בינלאומי הבוחן את מידת ההשתתפות הפוליטית במדינות רבות בעולם.[11] מבחינת שיעור ההשתתפות בבחירות,[12] ישראל ממוקמת במקום ה-31 מתוך 200 מדינות, וזאת כאשר במקומות הגבוהים ממנה מצויות מדינות שרמת אמינות הנתונים בהן נמוכה (כגון סומליה שבה דוּוח על שיעור של 142% הצבעה), ומדינות שבהן קיימת חובה בחוק להשתתף בבחירות (כגון באוסטרליה).[13] ראוי לציין כי על אף שיעור ההשתתפות הגבוה יחסית, ישנה מגמת ירידה ברמת ההשתתפות של אזרחי ישראל בבחירות (אם כי מקבץ הבחירות האחרונות חרג ממגמה זו);[14] אלא שמגמה זו תואמת מגמות עולמיות, כפי שמעידים עליה ארגונים בינלאומיים רבים ובכללם הבנק העולמי[15] וה-OECD.[16]

מצב עניינים זה, העובדה שהציבור בישראל אינו מוותר על הזכות הדמוקרטית הבסיסית העומדת לו, אינו עולה בקנה אחד עם מידת האמון שרוחש הציבור כלפי מוסדות המדינה הרלבנטיים. רמת האמון של הציבור הישראלי במפלגות, בכנסת ובממשלה נמוך ועומד על 14%–30%.[17] גם בקרב מצביעי הימין, שהממשלה האחרונה (ה-35) הורכבה מנציגיהם, רק 48% הביעו אמון בממשלה, 38% הביעו אמון בכנסת ו-19.5% בלבד הביעו אמון במפלגות.[18]

למסקנה ניתן אפוא לקבוע כי הישראלים מאוכזבים מנבחרי הציבור, מהכנסת והממשלה, אך לא נואשו מהניסיון להשפיע על הרכב המוסדות הללו. תמונה זו מתחזקת במדד שפורסם בפברואר 2020 על ידי מכון מחקר אמריקני מוביל: כאשר ישראלים נשאלו אם ההצבעה בבחירות נותנת לאנשים מידה מסוימת של השפעה, 71% מהנשאלים השיבו בחיוב, וזאת על אף תחושת רבים מהם כי "לפוליטיקאים לא באמת אכפת מאיתנו" (59% מהנשאלים) וכי "המדינה אינה פועלת לטובת הכלל" (56% מהנשאלים).[19] ניתן להסיק מכך כי במקום שבו ישנה דרך מוסדית ומובנית להשפיע על נבחרי הציבור, גם אם מדובר בהשפעה מזערית, מרבית הישראלים יבחרו ליטול חלק אקטיבי במיצוי אפשרות ההשפעה הזו.

אלא שעם השנים דרכי המעורבות הפוליטית הצטמצמו. בעבר, התפקדות לאחת המפלגות טמנה בחוּבּה אפשרות להשפיע על הפוליטיקה הישראלית. כיום, כוחם של חברי המפלגה הצטמצם: רק חמש מפלגות נוקטות שיטת בחירה דמוקרטית לגיבוש הרכב הרשימה (הליכוד, העבודה, הבית היהודי, מרצ וחד"ש), וכוחן של המפלגות הללו בכנסת ה-23 עומד על 45 חברי כנסת בלבד.

במקביל להפחתת כוחם של חברי המפלגה, עולה בשנים האחרונות כוחם של השדלנים, הלוביסטים. לדוגמה, בשלהי כהונתה של הכנסת ה-20 (הכנסת הפעילה האחרונה), פעלו בכנסת 176 שדלנים רשומים. הלוביסטים פועלים במגוון שיטות ומטרתם היא לקדם את האינטרסים של לקוחותיהם – אל מול חברי הכנסת. במובן זה, בעל המאה הוא בעל הדעה.[20] אין זה מפתיע אפוא לגלות כי אף שמקובל לומר ש"בדמוקרטיה כל קול שווה", יש מי שסמוך לאוזנם של מקבלי ההחלטות וקולו משפיע יותר. מרשימת בעלי ההיתרים הקבועים לכניסה לכנסת ב-2016 (שפורסמה בעקבות בקשת חופש מידע) ניתן ללמוד כי נוסף על שדלנים-בשכר ישנן דמויות נוספות הלוחשות לאוזנם של מקבלי ההחלטות. ברשימה זו ניתן למצוא כ-110 בעלי קשרים לחברי הכנסת (לא כולם מוכרים) ו-132 נציגים של ארגונים ייצוגיים ומלכ"רים.[21]

כדי לנסות ולהתמודד על תשומת הלב של חברי הכנסת בסוגיות הנוגעות לציבור הרחב, בתחום החברתי-כלכלי, הוקם בשנת 2015 מיזם בשם "לובי 99", שתכליתו שדלנות בעבור הציבור. העמותה פועלת במימון המונים בלבד ובוחרת את הנושאים שבהם היא מתמקדת באמצעות משאל חברי העמותה בפתח כל מושב של הכנסת.[22] נדמה כי אלמלא התחושה שחברי הכנסת אינם פנויים לשמוע את עמדות הציבור, מיזם זה לא היה מצליח לגייס קרוב לרבע מיליון שקל – בכל חודש! – באמצעות מימון המונים בלבד.

דרך מעורבות חדשה, באופן יחסי, היא פנייה באמצעות הרשתות החברתיות. רשתות אלו יוצרות מראית עין של זמינות ונגישות למקבלי ההחלטות, אלא שבמציאות התמונה ורודה פחות: על אף התחושה הבלתי-אמצעית, בפועל מנוהלים מרבית החשבונות על ידי העוזרים הפרלמנטרים של חברי הכנסת (ברמת מעורבות משתנה).[23] כמו כן, מי שמכיר את תוכני החשבונות הללו יודע כי למעט מקרים חריגים, משמשים חשבונות אלה כדי לדברר את עשיית חבר הכנסת יותר מאשר לנהל שיח עם הציבור. בפועל, אין קשר ישיר בין רצונו של אדם להשפיע על אופן קבלת ההחלטות, לבין יכולתו לעשות זאת באמצעות הרשתות החברתיות.[24]

היעדר מסלולים מובְנים ויעילים לניהול שיח, או להשפיע על הפעילות השלטונית, בא לידי ביטוי גם בעמדות הציבור. במדד של ה-OECD משנת 2016, רק מעט מעל ל-30% מהנשאלים הישראלים ציינו כי השיטה הפוליטית בישראל מאפשרת לאנשים מהציבור להביע את עמדתם על הנעשה בממשלה.[25]

נסכם את דברינו עד כה: השיטה הישראלית אינה יציבה דייה. הגדרת "כללי המשחק" והדרך לעיצובם או לשינויָם, היכן שנדרש, טרם גובשו באופן מוסכם. הגופים הנבחרים זוכים לאמון נמוך בקרב הציבור, אך על אף משבר האמון, מרבית הציבור מבקש לנסות ולהשפיע.

משיבים את האמון: מהנעשה בעולם

גם קברניטיהן של מדינות אחרות בעולם נדרשו לשאול את עצמם, בעיתות משבר, כיצד ניתן לתקן את שיטת המשטר כאשר אי-האמון במוסדות השלטון כה גבוה. כאשר ישנו חוסר אמון גבוה בממסד, יִקשה עליו להציע פתרון בכליו שלו, היות שחוסר האמון עתיד לחלחל לכל פתרון שיוצע; ולפיכך נדרש השלטון לפנות לתהליך שיזכה לאמון ציבורי ואשר באמצעותו יזוקקו הפתרונות המתאימים שיונחו בפני הגורם המחליט. לאור הצורך למצוא חלופה מקובלת, הוחלט בחלק מן המדינות לבנות תהליכים בוני אמון בסיוע רחב מהציבור. תהליכים אלה לא הוצעו כתחליף לעבודת הרשות המבצעת או הרשות המחוקקת, אלא נועדו למצוא הסכמות המבוססות על ציבור רחב ככל שניתן. בחלק זה אבקש להציג כמה מקרים מן העולם שבהם שולבו תהליכים הפונים לקהל רחב, שתכליתם כינון מעורבוּת אזרחית (Civic Engagement) ואשר עוסקים בתחום החוקתי. מצויות מגוון דוגמאות לשימוש בכלי מעורבות אזרחית ישירה, אולם לאור ההקשר אבקש לייחד את הדיון דלהלן לשימוש בכלי אספת העם לשם בחינת סוגיות חוקתיות.

קולומביה הבריטית ואונטריו

קולומביה הבריטית, פרובינציה בדרום-מערב קנדה המונה כיום כ-4.8 מיליון תושבים, הייתה מן הישויות הפוליטיות הראשונות (אם לא הראשונה) שעשתה שימוש בכלי אספת העם לשם בחינת סוגיות חוקתיות. לצורך הבנת ההקשר, נדרש רקע קצר. שיטת הבחירות בפרובינציה זו דומה לשיטה האמריקנית (השיטה הרובנית): מכל אחד מ-79 אזורי הבחירה של הפרובינציה נשלח נציג לבית הנבחרים, זה שזכה במרבית קולות הבוחרים, ומכאן כי הייצוג בבית הנבחרים אינו ייצוג יחסי של כלל הקולות בפרובינציה, אלא של רוב הבוחרים בכל אזור בחירה.

בשנות התשעים זכתה המפלגה הליברלית למעט מאוד מושבים בבית הנבחרים לעומת חלקה היחסי בקרב המצביעים: בבחירות 1991 זכתה המפלגה הליברלית ל-33.25% מהקולות אך רק ל-17 מושבים מתוך 75; וב-1996 זכתה המפלגה למרבית הקולות – 41.82%, כ-2.4% יותר מהמפלגה הדמוקרטית החדשה – אולם קיבלה רק 33 מושבים בלבד בבית הנבחרים, לעומת 39 מושבים שבהם זכתה המפלגה השנייה בגודלה.[26] תופעה זו, שהיא ממאפייניה הבעייתיים של שיטת בחירות רובנית, הביאה את המפלגה להכריז כי היא מעוניינת לבחון את הצורך בשינוי שיטת הבחירות – וכי היא תעשה זאת דווקא כאשר תזכה למושבים רבים. ואכן, ב-2001 שיטת הבחירות שיחקה לטובת הליברלים באופן מובהק: המפלגה הליברלית זכתה ל-77 מושבים מתוך 79 וזאת בתמיכת 57.62% בלבד מכלל קולות הבוחרים.[27] על אף החיזוק שקיבלה המפלגה בזכות השיטה, עמדה הממשלה בהתחייבותה לבחון את שיטת הבחירות. לצורך חיזוק הלגיטימציה של תוצאות המהלך, החליטה הממשלה למנות אספת עם שהמלצותיה יועמדו למשאל עם. הממשלה התחייבה כי אם הציבור יתמוך בהמלצות שיתקבלו על ידי האספה ברוב של 60% מסך כל הבוחרים, וכן ברוב ב-60% מאזורי הבחירה – היא, הממשלה, תאמץ את רצון הבוחר. במובן זה, החליטה הממשלה להכריע בשאלת שיטת הבחירות בפרובינציה ללא מעורבות ישירה של פוליטיקאים.

לאספה נבחרו 158 נציגים, שניים מכל מחוז בחירה (גבר ואישה), בהליך מדורג. ראשית, נבחרו 200 איש (100 מכל מין) מכל אחד מ-79 אזורי הבחירה, באופן אקראי על פי מדגם סטטיסטי. המעוניינים להשתתף ביקשו להשיב על הפנייה ולהביע עניין בייצוג אזור הבחירה שלהם. בשל חוסר היענות של רבים מהנמענים, נשלחו עוד אלפי מכתבים (בסופו של ההליך נשלחו 23,000 מכתבים). כל אזרח שהשיב לפנייה הוזמן לפגישות הסבר שנערכו בכל אזורי הבחירה. בפועל, 1,700 אזרחים הגיעו למפגשים הללו – כ-7.4% מכלל האזרחים שאליהם נשלחה הפנייה. לאחר הסבר מפורט יותר על מטרות האספה ועל הליך העבודה, 964 אזרחים הביעו עניין בהשתתפות אקטיבית באספה. בכל מחוז נרשמו שמות המעוניינים, ושמותיהם של גבר ואישה נשלפו באופן אקראי. בסופו של יום התברר כי לא נבחר אף נציג המשתייך למיעוט הילידי הקנדי, ועל כן נערכה הגרלה נוספת בין כלל המשתייכים למיעוט זה שהביעו את רצונם להשתתף באספה, ונבחרו גבר ואישה ממוצא ילידי.[28] אחר כל התהליך מנתה האספה 160 אזרחים, ונוסף עליהם מינתה הממשלה יושב ראש לאספה שתפקידו היה לנהל אותה בפועל. המשתתפים זכו לתשלום בעבור ההשתתפות בתהליך, שולמו להם הוצאות הנסיעה והוסדרו תנאי לינתם – כל זאת כדי להבטיח שקושי כלכלי לא יהא חסם להשתתפות בתהליך.[29]

משתתפי האספה נפגשו בערך אחת לשבועיים, בסופי שבוע (שבת וראשון). התהליך נחלק לשלושה שלבים: השלב הראשון הוקדש ללמידה; השלב השני לשמיעת הערות מהציבור ולהיוועצות; והשלב השלישי לדיון בין חברי האספה לצורך קבלת החלטות בעניין שיטת הבחירות העדיפה. באוקטובר 2004 העבירה האספה את מסקנותיה, שהתקבלו ברוב גדול ובהצבעה חשאית. האספה החליטה לאמץ את שיטת "הקול היחיד הנייד" (STV), שיטת הבחירות הנהוגה באירלנד לדוגמה.[30] משאל העם התנהל במקביל לבחירות הכלליות שנערכו ב-2005, ותוצאותיו הראו כי אף שב-77 אזורי בחירה (מתוך 79) הובעה תמיכה במסקנות האספה, הנה מתוך כלל המצביעים שהשתתפו בבחירות ובמשאל העם (61.48% מבעלי זכות ההצבעה), "רק" 57.69% תמכו בשינוי. כיוון שכאמור לעיל נדרש רוב של 60%, המלצתה של אספת העם לא אושרה.[31] כעבור ארבע שנים, במשאל שנערך במקביל לבחירות המקומיות ב-2009, 60.91% מן המשתתפים תמכו דווקא בשימור שיטת הבחירות הקיימת.

ניתוח תוצאות ההליך בקולומביה הבריטית מורכב. אומנם בסופו של התהליך שיטת הממשל לא השתנתה, אך בפועל מרבית המשתתפים במשאל העם סמכו את ידיהם על המלצותיה של אספת העם – גם אם לא היה זה הרוב הנדרש לפי החלטת הממשלה. יתר על כן, סקרים שבוצעו ביססו את הטענה כי מידה ניכרת של התמיכה בהמלצת אספת העם נבעה מהאמון בהליך ולא מהשתכנעות עמוקה בצדקת ההמלצות.[32] נתון זה מציג את הפוטנציאל הגלום בשימוש בכלי ממין זה לשם יצירת אמון ציבורי בתהליך – וממילא גם בפתרון שנבחר.

הפער הגדול בין תוצאות שני משאלי העם, ב-2005 וב-2009, הוא נתון מעניין שכמה חוקרים ניסו להסבירו. בין הסיבות שמנו החוקרים הם ציינו כי משעה שהמפלגה הליברלית כבשה את השלטון, קהה זיכרון תוצאותיה הלא-מייצגות של שיטת הבחירות הרובנית בקרב תומכי המפלגה, וכך גם קָטְנה המוטיבציה לשנות את שיטת הממשל. עוד הציעו החוקרים כי השפעתה של אספת העם, שזכתה בסקרים לאמון גבוה מהציבור, התעמעמה בחלוף הזמן. נתון רלבנטי נוסף הוא נוסח המשאל שלא היה זהה בשתי הפעמים: ב-2005 נשאלו הבוחרים אם הם תומכים בהצעתה של אספת העם, ואילו ב-2009 הוצגה להם בחירה בין שימור המצב הקיים לשינוי על פי ההמלצה. לדעת החוקרים, הדבר השפיע על תמיכת מי שבחר במפלגת הרוב, המפלגה הליברלית, מתוך רצון לשמר את הקיים מבלי לבחון מהי ההצעה האלטרנטיבית.[33] בהמלצות שנתנו החוקרים פאנג ו-וורן (Fung and Warren) מאוניברסיטת קולומביה הבריטית, הם ציינו גם את הצורך להעמיק את הידע שמפורסם לציבור הרחב בטרם קבלת החלטה, וכן הציעו לבחון הפיכה של אספת העם לכלי המייעץ למחוקק.[34]

ניסיונה המעניין של קולומביה הבריטית הוביל מדינות נוספות לעשות שימוש בכלי זה. פרובינציית אונטריו בקנדה, המונה כיום כ-14 מיליון תושבים, קידמה מהלך דומה לשם בחינת שיטת הבחירות באספת עם, בשנת 2006.[35] אונטריו העתיקה כמעט אחד לאחד את המודל שנערך בקולומביה הבריטית.[36] האספה נתכנסה פעמיים בחודש, במשך שמונה חודשים, והמלצותיה לשינוי השיטה הועמדו למשאל עם אגב הבחירות המקומיות. באוקטובר 2007 הצביעו 63% מתושבי אונטריו נגד שינוי שיטת הממשל וההצעה נגנזה.[37]

איסלנד

בעקבות המשבר הפיננסי של 2008 חוותה איסלנד, מדינת אי קטנה בצפון האוקיינוס האטלנטי, שאוכלוסייתה מונה פחות מ-400 מאות אלף תושבים, משבר עמוק. בנקים קרסו, אלפי אזרחים פוטרו מעבודתם, גל מחאה שטף את המדינה מעוטת התושבים, והפגנות הובילו להתפטרות חלק מפקידי הציבור ובסופו של יום להקדמת הבחירות בשבועות מספר.[38] בעקבות המשבר החליטה קבוצת ארגונים חברתיים לכנס 1,500 איש שידונו בעקרונות היסוד שעל פיהם צריכה הממשלה האיסלנדית לפעול. קבוצת המתדיינים הורכבה מ-300 נציגים מחברות וארגונים בעלי עניין, ומ-1,200 אזרחים. האזרחים נבחרו באופן אקראי, מתוך כוונה לייצוג דמוגרפי, עד כמה שניתן, של אוכלוסיית איסלנד. הדיונים התקיימו בשלהי 2009 בקבוצות של 162 משתתפים, ובסופו של דבר הוסכמו העקרונות שלשיטת המשתתפים נדרשים להוביל את ממשל איסלנד: יושרה, שוויון, כבוד וצדק. המשתתפים דנו גם בכמה תחומים ספציפיים (כגון: חינוך, רווחה, כלכלה) בניסיון לצייר את התמונה האוטופית מבחינתם לגבי אופן הניהול של התחומים הללו. אף שהיוזמה צמחה מהשטח, ממשלת איסלנד הפכה לשותפה למהלך ואף מימנה כרבע מעלויותיו.[39] בסופו של דבר, הסיכום מהאספה היה בגדר הצהרות על כיוון ודרך. לנוכח ההד הרב של הליך זה, שבו השתתפו כ-0.5% מאוכלוסיית איסלנד, לא יכלה הממשלה להתעלם ממנו.[40]

המהלך הראשוני הוביל לכינוס אספת עם שנייה ב-2010. הפעם, נבחרו כאלף אזרחים (שוב באופן אקראי) ומשימתם הייתה לנסח את עקרונות החוקה החדשה של איסלנד. בהמשך לעבודתם, נבחרה מועצה של 25 נציגים שנבחרו בבחירות ישירות על ידי הציבור ועליה הוטל לגבש את העקרונות לנוסח החוקה בתוך ארבעה חודשים.[41] עבודתם הייתה שיתופית בחלקה: הציבור הוזמן להעיר על הנוסח המתגבש, ו-12 טיוטות של הנוסח המוצע הוצגו לציבור.[42] הנוסח הסופי הוגש לפרלמנט האיסלנדי ביולי 2011 וקיבל את אישורו של העם במשאל עם שהתקיים באוקטובר 2012, ברוב של שני שליש מהבוחרים.[43] אכן, על אף הליכי ההסכמה הרחבה, החוקה החדשה לא אושרה בפרלמנט מטעמים פוליטיים – נוכח שינוי הרכב הממשלה בבחירות 2013.[44]

גם במקרה זה, בדומה לדוגמה בקולומביה הבריטית ובשונה מהדוגמה של אונטריו, תוצאות המהלך מורכבות. מחד גיסא, ניכר שהמהלך זכה לתמיכה ציבורית רחבה, ומאידך גיסא, השינוי לא הושלם לבסוף – מחמת החלטת הדרג הפוליטי שהוא בעל הסמכות בנושא זה. נוסף על כך, ראוי לתהות הניתן להפיק לקחים מחברה ייחודית כמו זו האיסלנדית שאוכלוסייתה קטנה מאוד והומוגנית. כך או כך, איסלנד הציבה מודל ראשון ומעניין של ניסיון מוצלח לבסס חוקה על ידי הסכמות של כלל האוכלוסייה, ולא אגב תהליך עיבוד וניסוח של גוף מכונן שחבריו נמנים בדרך כלל על אליטה חברתית מצומצמת.[45]

לאחרונה הבטיחה ראש ממשלת איסלנד לקדם תיקונים בחוקה שקידומם נעצר ב-2013; ולשם כך ביקשה מאוניברסיטת איסלנד כי תערוך בחינה מקפת של עמדות הציבור בסוגיות חוקתיות נבחרות. בנובמבר 2019, נערך (בשיתוף עם אוניברסיטת סטנפורד) באיסלנד סקר "דליברטיבי"[46] – כלומר סקר המשתמש בשיטה ייחודית לדגימה ולחשיפת עמדות – בקרב 233 אזרחים איסלנדיים; הסקר כלל גם קבוצת ביקורת. הסקר נועד לבחון את עמדות הציבור ביחס לסוגיות החוקתיות שביקשה ראש הממשלה לבחון, וכן לברר אם דיון מעמיק בסוגיות אלו משנה את עמדות הציבור.[47] הסקר נערך בסוף-שבוע, לאחר שחומר מקדים בנושאים שנידונו בו נשלח למשתתפים. המשתתפים נחלקו לקבוצות דיון קטנות, ודנו בנושאים שעל הפרק, כגון שינויים במשרת הנשיא והצורך באישור שינויים בחוקה במשאל עם,[48] תוך אפשרות להעביר שאלות למומחים בתחום.[49] על אף השונוּת בין אספת העם, המייצגת ניסיון להגיע להסכמות באמצעות התדיינות של מדגם מייצג באוכלוסייה, לבין סקר שנועד לחשוף את עומק עמדות הציבור, מהלך עכשווי זה מעיד כי טרם נאמרה המילה האחרונה בנוגע לפרויקט גיבוש חוקה על ידי העם האיסלנדי.

אירלנד

בשונה מהניסיונות בקנדה ובאיסלנד שלא הושלמו, הליך דומה של אספת עם נערך בשנים האחרונות באירלנד וזכה להצלחה שהובילה לשימוש חוזר בכלי זה. החל בשנת 2009 ניסתה קבוצת מלומדים באירלנד לקדם יוזמה של דמוקרטיה דיונית.[50] על רקע הדיונים בבחירות 2011 בדבר הצורך בביצוע תיקונים בחוקה, קיימו ארגונים שונים, בשיתוף עם ממשלת אירלנד, ניסוי של "אספה חוקתית" (Constitutional Convention). האספה, שפעלה בין השנים 2012–2014, הורכבה מיו"ר שנבחר על ידי הממשלה, 33 פוליטיקאים (29 נציגי בית המחוקקים האירי ו-4 נציגים מצפון אירלנד),[51] ו-66 משתתפים שנבחרו באופן אקראי מתוך הציבור על בסיס חתך דמוגרפי מייצג. חברי האספה נפגשו במשך עשרה סופי-שבוע (שבת עד ראשון), וקיבלו תשלום על השתתפותם. לבקשת המשתתפים, פורסמו רק שמם ואזור הבחירה שלהם, וזאת כדי לצמצם את האפשרות של לוביסטים וקבוצות אינטרס להפעיל עליהם לחץ.

כל סוף-שבוע הוקדש לנושא נפרד. בתחילתו הוצגו ניירות עמדה ובהם מגוון דעות על ידי מומחים בתחומם; לאחר מכן, התקיים דיון בין המשתתפים על העמדות שהוצגו. היום הראשון הסתיים בדיון בשולחנות עגולים, בנוכחות מנחה ורושם – אשר העביר את התובנות למזכירות הוועידה. המזכירות ערכה מסמך שתִכלל את הדעות שהושמעו, והיה הבסיס לדיון וההצבעה שהתקיימו ביום השני למפגש. לבסוף, הועברו עשר המלצות לבית הנבחרים. שלוש מהן אף הועברו למשאל עם: נישואים חד-מיניים וביטול האישום הפלילי על ביזוי חפצי קודש, שזכו לאישור העם, והמלצה להוריד את גיל המינימום לנשיאות מ-35 ל-21 שנדחתה.

במקרה של המודל האירי, הניסוי הוכתר בהצלחה. בעקבות ניסוי זה החליטו המחוקקים לבסס מוסד קבוע של אספת אזרחים (Citizens' Assembly) שתמנה 99 אזרחים שייבחרו באופן אקראי (על פי מדגם סטטיסטי) כמייצגי האוכלוסייה. עם זאת, המוסד הקבוע שנוצר היה שונה מן המודל שבניסוי: הוחלט כי פוליטיקאים וחברי מפלגה, וכן עיתונאים, עובדים בתחום התקשורת ופעילים חברתיים בתחום שנידון בוועידה, יהיו מנועים מלהשתתף בה.[52] הוועדה שקבעה את מתודת העבודה הסבירה זאת בכך שלפוליטיקאים בשני בתי הנבחרים האיריים תינתן ממילא ההזדמנות להביע את עמדתם כאשר הסוגיות יגיעו לדיון בפניהם; לפעילים החברתיים, נכון יותר לתת פתחון פה כמייצגי האינטרסים השונים בדיונים המקדימים; ואשר לעיתונאים, השתתפותם עלולה לפגוע בדיון החופשי הפנימי (שאינו פומבי).[53] היו"ר ממונה על ידי הממשלה, ואין לו זכות הצבעה אלא במקרה של תיקו.[54] במקביל לאספה הוקמה ועדה משותפת לשני בתי הנבחרים באירלנד שתפקידה לבחון את דו"ח האספה. על פי ההסדר האירי, הממשלה אינה מחויבת להמלצות האספה, אולם נדרש ממנה לנמק את עמדתה לגבי כל אחת מהסוגיות שהאספה מעלה.[55]

בשנת 2016 נבחרה האספה הראשונה לפי מודל זה. האספה דנה בכמה נושאים ובכללם סוגיית איסור ההפלות באירלנד. נושא זה זכה להד תקשורתי רחב והוביל, בסופו של דבר, לשינוי מדיניות ההפלות באירלנד. בפברואר 2020 נבחרו חברי אספת העם השנייה. בפועל האספה השלישית נפגשה פעם אחת: פגישותיה הבאות בוטלו בעקבות משבר הקורונה. באתר הרשמי צוין כי האספה עתידה להמשיך ולהתכנס, לעת עתה באופן מקוון.[56]

אסטוניה

דוגמה מוצלחת אחרונה אביא מאסטוניה. בעקבות משבר פוליטי, שמקורו הודאה של חבר פרלמנט לשעבר על הונאה באופן גיוס התרומות למפלגה, כ-18,000 אסטונים (מתוך מדינה של כ-1.3 מיליון תושבים) חתמו על יוזמה בשם Charter 12, הקוראת למעורבות אזרחית גבוהה יותר בממשל. בעקבות התמיכה הציבורית במיזם, כינס הנשיא שולחן עגול להיוועצות. לבסוף הוחלט כי הדרכים למיסוד מעורבות אזרחית מקיפה יותר באסטוניה ייבחרו בהליך של מעורבות אזרחית רחבה שבסופו יתקיימו דיונים במסגרת של אספת עם. בתוך שלושה שבועות למן הפנייה לציבור, הוצגו 6,000 הצעות בפלטפורמה הדיגיטלית שנבנתה לשם כך – על ידי 2,000 משתתפים רשומים. הצעות אלו זוּקקו על ידי קבוצה בת שלושים מומחים והרשימה הסופית כללה 59 נושאים לדיון. הנושאים שנבחרו לובנו בחמישה סמינרים שאליהם זומנו המשתתפים שהיו פעילים בהעלאת הנושאים לדיון. בסיום הסמינרים נבחרו 18 הצעות לדיון באספת העם.

אספת האזרחים נתכנסה ליום אחד במהלך אפריל 2013. 314 משתתפיה (מתוך 550 המוזמנים), אשר נבחרו על פי חתך סטטיסטי מכלל האוכלוסייה (ולא רק מתוך הפעילים), דנו בהצעות המיטביות העשויות להגביר את מעורבות האזרחים בממשל. נכון לשנת 2014, שלוש המלצות (מתוך 15 שהוגשו לממשלה) עוגנו בחקיקה ועוד ארבעה נושאים הוסדרו על ידי הממשלה. בין הנושאים: הפחתת מספר האנשים הנדרש להקמת מפלגה (מ-1,000 ל-500); הפחתת סכום ההפקדה הנדרש כתנאי להגשת מועמדות להשתתף בבחירות, והגדלת מימון המפלגות על ידי המדינה; הרחבת הפיקוח על אופן מימון המפלגות, הגדלת השקיפות בעניין והגברת הסנקציות על המפרים את ההנחיות; והתחייבות לדון בנושא שקיבל לכל הפחות 1,000 חתימות של הציבור.[57] ניתן לראות כי המלצות אלו נגעו גם לאופן ניהול המערכת הפוליטית, ועיקרן התרת חסמים שהגבילו את מעורבות הציבור בממשל. מאז 2013 התקיימו עוד שלושה הליכים דומים בנושאים הנוגעים להזדקנות האוכלוסייה, התכווצות האוכלוסייה ומדיניות ייעור.[58]

מעורבות ישירה של האזרחים בסוגיות שבעבר נידונו על ידי הממשל לבדו מעסיקה מדינות רבות. יוזמות אלו נקשרות, בדרך כלל, לַצורך בהגברת אמון הציבור ובפתרון הכשל הייצוגי.[59] השימוש באספת עם, הפתרון שבו בחרתי להתמקד כאן, הוא כלי אחד מני רבים שנבחנו במדינות דמוקרטיות שונות. הניסיון לשכלל את השיטה הדמוקרטית הקיימת הוביל גם ארגונים בינלאומיים, כגון ה-OECD, לבחון את הניסיון ההולך ונצבר במיזמים מסוג זה, במטרה לעודד את השימוש בהם ולהרחיבו. במחקר מקיף שיצא ביוני 2020 בחן הארגון 289 מיזמים דליברטיביים על פי 60 מדדים שנקבעו.[60] החוקרים זיהו 12 דפוסים של מודלים, וביניהם המודל של אספת העם הוא החזק והמשוכלל ביותר. באספות עם, לדברי המחקר, נעשה שימוש בעיקר כדי להתמודד עם שאלות הנוגעות למערך המוסדי של המדינה ולשינויים חוקתיים. כמו כן, יש נטייה להשתמש במודל זה בהקשר למתח פוליטי במדינה.[61]  הדוח כולל ניתוח של המיזמים השונים, והצגת המלצות ותובנות לגבי אופן הפעלתם, והוא מעודד את השימוש בהם במקרים המתאימים.

נראה כי המגמה לשילוב תהליכים דליברטיביים כשיטה לקבלת החלטות מושכלות הזוכות לאמון ציבורי תלך ותגבר. טוב יהיה אם גם בישראל ייבחן שימוש בכלי דומה.

החלופה הטובה יותר

התבססות על כלי אספת העם כחלק מההליך הדמוקרטי איננה חפה מביקורת – לא מבחינה תיאורטית ולא מצד השימוש בכלי זה בפועל. דיון אקדמי ער מתנהל על מידת הצלחתו של כלי זה ועל ההצדקה התיאורטית של השימוש בו. קצרה כאן היריעה מלסקור דיון זה לעומקו ולאורכו, ולפיכך לא אתייחס אלא לנקודות מרכזיות בביקורת הנזכרת – בתמצות המתחייב מאופיו של מאמר זה.

יש המטילים ספק ביכולתו של הציבור הרחב, שאינו מיומן ואינו בעל השכלה מספקת, לקבל החלטות מורכבות בתחומים שאין הוא מומחה בהם. אומנם נעשה כאמור ניסיון לבסס את ההחלטה בתהליך דיוני, באמצעות העברת מידע למשתתפים, אך אין זה דומה למי שמקבל את הסמכות להכריע אחַר שצבר ניסיון בנושא הנידון. היכולת ללמוד נושא חדש, לבחון את רוחב שיקול הדעת ולקבל החלטות מושכלות אינה מיומנות שכל אחד ניחן בה. במובן זה, גיוס אזרחים באופן אקראי אינו מבטיח כי התוצאות שיתקבלו תהיינה מושכלות או מיטביות. יתר על כן, העובדה שפלוני נבחר מחמת השתייכותו לחתך דמוגרפי מסוים אינה מבטיחה כי עמדותיו מייצגות בהכרח את כלל החתך שאליו הוא משתייך. מסיבה זו יש לתמוה גם מדוע אין לראות בנציגים הקיימים, שנבחרו על ידי הציבור, נציגים טובים ומיומנים יותר שבכוחם להוציא לפועל מדיניות מורכבת בשם מי שבחר בהם.[62] בישראל, החשש מהסתמכות על ציבור לא מיומן עשויה לקבל משנה-תוקף נוכח הטענה כי הציבור הישראלי מצביע באופן שבטי וא-רציונלי. לפיכך יש לבחון האומנם שימוש בכלי אספת העם עשוי לנתק את המשתתף מדפוסי הצבעה שבטיים ולאפשר לו לבחון את הנושאים בענייניות הנדרשת.

ביקורת נוספת נוגעת להרכב המשתתפים בפועל. לטענה זו שני ראשים. הראש הראשון נוגע להרכב המשתתפים באספת עם. לטענת המבקרים, אדם המסכים להשתתף בתהליך מסוג זה, בוודאי כאשר מדובר בהליך הנמשך תקופה לא קצרה, משתייך ככל הנראה לציבור חזק ומודע-לזכויותיו; ולפיכך מדגם המשתתפים לעולם לא יהיה מייצג ושוב ייצוגם של קבוצות המיעוט ושל הציבור החלש ילקה בחסר. נוסף על כך, האתגר אינו מסתיים בהבאת נציגי אוכלוסיות שקולן אינו נשמע בשגרה ויש להבטיח כי בדינמיקה הקבוצתית, שעשויה להיות זרה לחלקם, לא יחששו נציגים אלה להביע את עמדתם.[63] ראש שני לעניין הרכב המשתתפים נוגע לטענה כי קיימת הטיה מובנית של דעות המשתתפים בדיון, שכן המוטיבציה להשתתפות בדיון ציבורי גבוהה יותר אצל מי שמבקשים לקדם שינוי.[64]

נקודת ביקורת אחרונה נוגעת ליכולת יצירתו של כלי יעיל שאינו נתון למניפולציה ולהטיה פוליטית או אחרת. החלטות בדבר הרכב האספה, בדבר החומרים שיוצגו בפניה ובדבר אופן ניהול ההתדיינות משפיעות כמובן גם על תוצאות האספה; ולפיכך יש המטילים ספק באפשרות הקמתו של מנגנון ניטרלי שאופן עיצובו לא יכתיב מראש חלק מהמסקנות. גם אם היוזמה תעלה מתוך החברה האזרחית, ולא מגופי ממשל, החשש להטיה כזו לא ייעלם, שכן חשש זה אמור גם כלפי עמדות הגופים האזרחיים.

אשיב על כמה מן הערעורים הללו. ראשית, אין חולק כי ישנם נושאים שנדרשת להם מומחיות שאינה קיימת בהכרח אצל מקבץ אנשים אקראי. מטעם זה, העוסקים במיזמים של "שיתוף ציבור", גם ברמת מעורבות נמוכה יותר, נדרשים להקדיש מחשבה יתרה על מנת לדייק את השאלה המונחת לדיון. יש לבחור את הנושאים שבהם ההכרעה נשענת על מידע אולם השיקולים העומדים בבסיס ההכרעה נוגעים לסוגיה אזרחית ערכית. לדוגמה, יש להבדיל בין הליך שיתוף ציבור המבקש לזקק את הערכים שעל פיהם נדרשת הממשלה לפעול (כפי שהיה באסטוניה), לבין הליך גיבוש מדיניות על אודות הדרך המיטבית להתמודדות עם התפרצות מחלת הקורונה – שבו נדרשת מיומנות מקצועית.

שנית, המחשבה כי נציגי הציבור הם המייצגים המיטביים של הציבור אינה משקפת כראוי את הפוליטיקה בת זמננו שבה קבוצות כוח זוכות לקשב ולהתייחסות יותר מאשר הציבור הרחב. אכן, יש להניח כי לא כל אדם המשתייך לחתך דמוגרפי מסוים מייצג את כל שותפיו לאותו חתך; אולם ככל שיש לנו עניין בניסיון לשמוע את קול הציבור, ובהינתן הסמכות שתינתן לאספת עם כגורם מייעץ, נראה ש"קולו של העם" יישמע באופן אותנטי יותר אילו קול זה יישמע בפועל מחתך מייצג.

נקודה אחרונה וחשובה לעניין הפורום המיטבי לדיון: כאשר אנו מבקשים לדון בסוגיות כגון שינוי שיטת הממשל, ייתכן כי דווקא הציבור הרחב – שאינו עסוק בהסדרים הפוליטיים דבר יום ביומו – יהיה פתוח יותר לשקול היבטים רחבים של כל שיטה, בניגוד למי שהפוליטיקה היא לחם חוקם.

נוסף על התשובות הללו חשוב לזכור כי בסופו של יום מדובר בכלי המסייע למחוקק או לממשלה לגבש מדיניות המשקפת הסכמות בציבור. ממילא, לגורם המופקד על מימוש המדיניות שמור הכוח שלא לממש את המלצות האספה אם הוא סבור כי באימוצן כרוך סיכון משמעותי. אכן, ראוי לדרוש כי אילו יידחו ההמלצות, ינמקו המחוקק או הממשלה את הדחייה. כיוון שדחייה כזו תוביל לביקורת רבה, ניתן להניח כי בעל הסמכות ינקוט אפשרות זו רק במקרים חריגים שבהם הסיכון ממשי.

אין ספק כי קיים אתגר גדול בגיוס משתתפים מחתכים מגוונים. לצורך כך נדרש שלא להסתפק בשיטת פנייה אחת אלא להשתמש בכלים גמישים ההולמים את אופי הציבור שאותו מנסים לרתום. דוגמאות לתהליך של פנייה יזומה לציבור ניתן למצוא גם בדוגמה של אונטריו וגם בדוגמאות ישראליות. כך, הוועדה לשינוי כלכלי חברתי שהוקמה בעקבות מחאת 2011 (ועדת טרכטנברג) ונעזרה באתר ייעודי להערות הציבור ויציאה למפגש בלתי אמצעי עם המוחים;[65] ועדת בגין-פראוור להסדרת הפזורה הבדווית שהובילה מהלך של "הקשבה לציבור" תוך הגעה ליישובים עצמם וניהול ההליך בשפה הערבית;[66] והוועדה למיגור הגזענות (ועדת פלמור) אשר קבעה את נושאי הדיון שלה על פי פניות שהגיעו מהקהילה הישראלית יוצאת אתיופיה.[67]  חשוב לשים לב שבדוגמאות הישראליות שהובאו כאן אין מדובר ב"שיתוף ציבור" כללי, אלא בפנייה יזומה לקבוצות מוגדרות שההליך נגע אליהן ישירות, ושלעתים קולן אינו נשמע בשיח הכללי.

גם אם ההיענות בשכבות מסוימות תהיה נמוכה, די בכך שבסופו של תהליך ינכחו באספה כמה נציגים בהתאם לשיעור גודלן של שכבות אלו באוכלוסייה. אכן חשוב לוודא כי יינתן שכר ראוי למי שייטול חלק באספת העם. מעבר למסר החשוב כי תרומתם של המשתתפים היא בעלת ערך, בתגמול כספי יש כאמור כדי תמריץ כלכלי הן למי שמשתייך לחתך סוציו-אקונומי נמוך הן למי שחושש מאובדן הכנסה קיימת. תשלום גם מייצר מחויבות שיש בה כדי להבטיח הליך דיוני רציף על ידי מרב המשתתפים שיקבלו את התשלום רק בתום ההליך.[68]

לעניין ההכרעה השבטית, יש להודות בכנות כי אין גורם אחד שיכול להיות אובייקטיבי לחלוטין בגיבוש עמדתו. כל אחד – נבחר הציבור, בעל המקצוע או האזרח האקראי שנבחר – מביא עימו תפיסות עולם שמקור חלקן ב"שבט" שאליו הוא משתייך, ולעיתים מוביל לדיון לא ענייני. אלא שזו דרכו של עולם:  וגם נבחרי הציבור ועובדי המדינה המקצועיים אינם נקיים מהטיות אישיות ו"שבטיות". עם זאת, הנקודה השבטית עשויה לפעול דווקא לטובת הדיון הענייני. בהינתן שבאספות עם דנים – בהגדרה – בסוגיה מסוימת, ולא במכלול המחלוקות כמו בבחירות כלליות, הדבר מאפשר גם למצביע ה"שבטי" לקיים דיון ענייני ולהצביע בנושא שנידון לפי מיטב הבנתו. טענה זו מגובה גם בתוצאות ממחקריו של פרופ' ג'יימס פישקין בתחום הסקרים הדליברטיביים. בפועל, נראה כי העברת המידע וקיום הדיונים המשותפים משפיעים על דעותיהם של אנשים באופן המאפשר להם למצוא הסכמות עם בעלי דעות שונות משלהם, ולא להתקבע בעמדות המוצא שלהם.[69]

על אף האמור, קשה להבטיח כי כלי אספת עם יהיה נקי לחלוטין מהטיות. יש מי שמצביע על הטיות שמקורן אפילו בהבדל שבין שני מציגים (פרזנטורים) של דעות מנוגדות. הטיה יכולה להתבסס גם על הופעתו החיצונית של המציג, על רהיטות לשונו או על מינו. למרות זאת, במסגרת הכלים שהצגנו ההטיה מצטמצמת: בעוד ניתן לדעת מה "יקנה" את אהדתו של איש ציבור ידוע, קשה יותר להטות את עמדתם של אנשים לא מוּכּרים הבאים מחתכים מגוונים של האוכלוסייה.

מבחינת ההיבט המתודי, יש לציין כי אספות העם נוהגות להיות מלוּות בידי מועצה מקצועית. מועצה זו, שבה חברים מומחי ידע מדיסציפלינות שונות והשקפות עולם מגוונות, נועדה להבטיח, ככל שניתן, יצירת תמונה מאוזנת בפני משתתפי אספת העם.

הקהֵל את העם

יציבות הממשל בישראל אינה מַסְפֶּקת ורמת האמון במוסדות השלטון נמוכה. גם העקרונות שעל פיהם פועלת שיטת המשטר בישראל נתונים בלב מחלוקת ציבורית קשה. מצב דברים זה מחייב אותנו לבחון-מחדש את יסודותיה של שיטת משטרנו ולעשות זאת באופן שלא יקלע אותנו מחדש בכף מחלוקות העבר. עלינו לצאת אפוא מתבניות קבלת ההכרעה הישנות, ולבחון האם קיים מודל אלטרנטיבי העשוי לזכות לאמון ציבורי רחב.

חשש מובן כרוך בבחינת מהלכים חדשים ומקוריים, ואנו נדרשים אפוא לבחון רעיונות אלה בזהירות ובמתינות – מבלי לקבור-לשווא יוזמות שיש בהן תקווה לשינוי חיובי. התועלת הצפויה לצמוח מרעיון אספת עם היא שיח רענן והגעה להסכמות רחבות לצד הגברת האמון בשיטה ובממסד. קשה להצביע על נזק שעשוי להיגרם בעטיו של ניסוי כזה – למעט בזבוז המשאבים שיושקעו בו.

ייתכן אומנם כי אחר ניסוי ראשוני שכזה נצטרף למדינות שניסיונן הדומה לא צלח, אולם ייתכן גם שנצליח למצוא דרך מעניינת, יצירתית ומעוררת תקווה – לשיח המאפשר דיון מעמיק יותר מאשר הכותרות השטחיות ברשתות החברתיות. אפשר גם שנצליח להשמיע את קולם של אלו שנשמעים פחות בשגרה, תוך מימוש העקרונות הדמוקרטיים בצורה טובה יותר. במידה שנצליח, יונחו על שולחן מקבלי ההחלטות פתרונות הזוכים להסכמה ותמיכה רחבה של הציבור.

אי אפשר להכריע בדבר מבלי לתת את הדעת על האלטרנטיבה: הסתפקות במנגנוני ההכרעה המצויים כיום. אם נסתפק בהם, ניוותר עם מחלוקות מהותיות לגבי עקרונות ניהול הממשל ולגבי מקורות הלגיטימציה לתיקון העקרונות הללו. ייתכן שקבוצת מומחים שפיה סמוך לאוזן השלטון תקדם את האג'נדות שהיא מאמינה בהן; ייתכן אפילו שיהיה מיזם שיחבר בין אליטה המצויה בצד אחד של המפה לבין אליטה הממוקמת בצידה השני. יש להניח שחלק מההצעות תהיינה טובות מאוד, ועדיין ניוותר מבלי שניתנה לנו האפשרות לממש חזון דמוקרטי ישיר יותר. מודל אספת העם אכן מאתגר, אולם כיוון שיש בכוחו לחבר אנשים מקצוות שונים ולהציג בפנינו אפשרות לניהול שיח מעמיק ומכבד יותר מזה שאנו רגילים לו, וכיוון שגנוזה בו תקווה להגיע להסכמות – ראוי כי נקדיש את המאמץ הכרוך בקיום ניסוי כזה. למעשה, ערכו של ניסוי שכזה אינו מוגבל רק לערך תוצאותיו; בשלב שבו אנו מצויים, הדרך לחיבור חשובה לא פחות מהיעד הסופי.

 


עו"ד רבקי דב"ש עבדה במשרד המשפטים קרוב לשני עשורים. בשנים האחרונות הקימה וניהלה את היחידה הממשלתית לחופש המידע והייתה חברה במטה הממשל הפתוח בממשלה. כיום יועצת ומרצה בתחום הממשל הפתוח.


 

תמונה ראשית: תל אביב לקראת בחירות לאסיפה המכוננת, 1949. באדיבות לע"מ, צילום: הוגו מנדלסון.


[1] משנה, אבות ג', ב.

[2] משה גולן, "ישראל זקוקה למועצה חוקתית", השילוח, 18 (פברואר 2020).

[3] שם.

[4] אלו הן הכנסת השלישית שנבחרה בבחירות שהתקיימו ביום 26.7.1955; הכנסת החמישית שנבחרה בבחירות שהתקיימו ביום 15.8.1961; הכנסת השישית שנבחרה בבחירות ביום 2.11.1965; והכנסת האחת־עשרה שנבחרה בבחירות שהתקיימו ביום 23.7.1984.

[5] לפי סעיף 8 לחוק יסוד: הכנסת, תקופת כהונתה של כנסת עומדת על ארבע שנים. מכיוון שיום הבחירות נקבע, כברירת מחדל, להיות ביום שלישי, השלישי לחודש חשוון (סעיף 9 לחוק יסוד: הכנסת), לעיתים תקופת כהונתה המלאה של הכנסת עולה על ארבע שנים.

[6] הנתונים לקוחים מאתר הכנסת, לשונית "היסטוריה".

[7] ראו סקירה של עופר קניג, "לראשונה בישראל: בחירות לכנסת פעמיים בשנה", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 30.5.2019.

[8] החישוב אינו כולל המשך כהונת ממשלה כממשלת מעבר.

[9] אלו הן הממשלה ה-13 בראשות לוי אשכול; הממשלה ה-15 בראשות גולדה מאיר; הממשלה ה-18 בראשות מנחם בגין; והממשלה ה-25 בראשות יצחק רבין.

[10] הממשלות ה-32 וה-34, שתיהן בראשות בנימין נתניהו.

[11] ראו תמר הרמן ואחרים, מדד הדמוקרטיה הישראלית: 2019, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2019, עמ' 128–129, המתבסס על מדד עולמי של The Economist. המדד משקלל כמה נתונים, וביניהם אחוז ההצבעה בבחירות.

[12] ישנן שתי דרכים לאמוד את שיעור ההשתתפות בבחירות. הדרך הראשונה היא הנתון הרשמי המתפרסם על ידי ועדת הבחירות המרכזית שבו אחוז ההשתתפות מחושב כיחס שבין מספר המצביעים בפועל לבין מספר המצביעים הרשומים בפנקס הבוחרים. הדרך השנייה היא בחינת אחוז ההשתתפות בבחירות על פי היחס שבין מספר המצביעים לבין מספר הבוחרים השוהים בפועל בישראל. ההבדל בחישוב נובע מהעובדה שפנקס הבוחרים כולל גם מידע על אודות אנשים המנועים מלהצביע מסיבות שונות, שהנפוצה מהן בשנים האחרונות היא היעדרות מהארץ בתקופת הבחירות.

[13] הנתונים לקוחים מתוך אתר ארגון International IDEA (The International Institute for Democracy and Electoral Assistance).

[14] עד שנת 2001 ממוצע ההשתתפות עמד על 80.3% מכלל הבוחרים הרשומים או על 80.2% מהבוחרים בפועל (אחוז המצביעים ביחס למספר הישראלים שהיו בארץ בעת ההצבעה). לאחר 2001, ממוצע ההשתתפות עומד על 68.2% מצביעים או 75.8% (בהתאמה). הנתונים לקוחים מתוך האתר של ארגון IDEA, ואליהם נוספו נתוני הבחירות הראשונות ב-2019 שהארגון השמיט, וכן נתוני בחירות 2020. את נתוני אחוז ההצבעה בפועל לבחירות שנוספו על ידִִי לא ניתן היה לחשב במדויק משום שהפרסום שנותר באתר הלמ"ס ביחס לנתון זה מצביע על קירוב של כ-5.8 וכ-5.9 בהתאמה, ולפיכך אינו מאפשר דיוק בנתון – ועל כן הממוצע שלאחר שנת 2001 הוא בקירוב יחסי.

[15] Governance and the Law: World Development Report 2017, Washington, DC: World Bank Group, p. 228.

[16] Society at a Glance 2019: OECD Social Indicators, OECD, 2019, p. 129.

[17] ראו הרמן ואחרים, מדד הדמוקרטיה הישראלית: 2019, עמ' 44. הממשלה והכנסת זוכות לרמת אמון של 30% בקרב הציבור היהודי, ו-28% ו-24% בקרב הציבור הערבי (בהתאמה); והמפלגות לזוכות לרמת אמון של 14% בקרב הציבור היהודי, ו-20% בקרב הציבור הערבי. אין זה מפתיע כי ישנה קורלציה בין רמת האמון לבין רמת התמיכה בהרכב הממשלה.

[18] הרמן ואחרים, מדד הדמוקרטיה הישראלית: 2019, עמ' 48.

[19]   "How people around the world see democracy in 8 charts", Pew Research Center (27.2.2020).

[20] ראו תחקיר על אודות הלוביסטים, בקרן התחקירים של "שקוף": https://shakuf.press/lobby/chapter1/.

[21] ראו במסמך הבא: https://docs.google.com/spreadsheets/d/1CHMZuvRTyh0-HNu0EsRpWONbeCczJ0WUqE9LAlYmh_c/edit#gid=2143258758. כמו כן, בעקבות בקשת חופש מידע חדשה, קיבל ארגון "שקוף" את רשימת ההיתרים, עדכנית לאוגוסט 2019: https://shkifut.info/2019/08/permits/.

[22] הסבר על אודות המיזם ראו באתר הארגון.

[23] חן סבג בן-פורת ואחרים, "של מי הסטטוס הזה בכלל? דפוסי שימוש של חברי כנסת ועוזריהם הפרלמנטריים ברשתות החברתיות", מגזין ברשת, 15 (2016).

[24] כיוון שהדיון במאמר זה נוגע להסדרת כללי המשחק הדמוקרטי, לא אדון כאן בהליכי שיתוף ציבור הנעשים על ידי הממשלה כחלק מהיוועצות לקראת גיבוש מדיניות ממשלתית.

[25] Government at a Glance 2019, OECD, 2019, pp.160–161. השאלה נוסחה במילים הבאות: "How: much would you say the political system in [country] allows people like you to have a say in what the government does?".

[26] הנתונים מתוך הערכים "1991 British Columbia general election" ו-"1996 British Columbia general election"באתר ויקיפדיה באנגלית (בהתאמה).

[27] הנתונים מתוך הערך "2001 British Columbia general election" באתר ויקיפדיה באנגלית.

[28] כיוון שהמיעוט הילידי בקולומביה הבריטית מונה קצת פחות מ-6% מהאוכלוסייה, נראה כי ייצוג זה אינו מספק. מקור הנתונים בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה של קנדה.

[29] ראו בכתובת https://participedia.net/case/1.

[30] מתוך מסמך העובדות (Fact Sheet) שפרסמה האספה בדצמבר 2004. על פי השיטה, בכל אזור בחירות יוכל הבוחר לדרג מועמדים מאחד עד שבע. הדירוג יכול להיעשות בעבור נציגים ממפלגות שונות. לא נדרש לדרג את כל השבעה, אולם צריך לדרג לפחות מועמד אחד. כיסאות בית הנבחרים יתמלאו באופן הבא: תחילה ימונו כל הנבחרים שקיבלו את מספר הקולות המספיקים (לפי שיטת חישוב מכלל הקולות) בעדיפות ראשונה; ככל שייוותרו מקומות נוספים, יפנו למי שקיבלו את מרב הקולות בעדיפות שנייה וכך הלאה עד שמספר המושבים יתמלא.

[31] ראו בכתובת https://elections.bc.ca/resources/outreach-and-education/electoral-history-of-bc/.

[32] עמית רון, "שיתוף אזרחים בדיון על שינוי שיטת הממשל: המודל הקנדי ואפשרות יישומו בישראל", פוליטיקה, 18 (2008), עמ' 124.

[33] ב-2005 נשאלו המצביעים אם הם מסכימים ל" change to the BC-STV electoral system as recommended by the Citizens’ Assembly". ב-2009 הבוחרים נשאלו לגבי שיטת הממשל: האם " the existing electoral system" או לשנות ל" single transferable vote electoral system proposed by the Citizens’ Assembly". ראו בכתובת thetyee.ca/Views/2009/07/08/WhoKilledSTV/.

[34] Archon Fung and Mark Warren, British Columbia, Canada: Citizens' Assembly on Electoral Reform: Case Study (Draft), p.13.

[35] מתוך האתר הרשמי: www.citizensassembly.gov.on.ca/en/default.html.

[36] Democracy at Work: The Ontario Citizens' Assembly on Electoral Reform – A Record of Ontario's First Citizens' Assembly Process, The Ontario Citizens' Assembly Secretariat, pp. 44-48.

[37] ראו באתר participedia.net/case/46.

[38] ראו באתר participedia.net/case/62.

[39] הנתונים לקוחים מהאתר הרשמי של האספה (באנגלית) http://www.thjodfundur2009.is/english/. ראו גם Alda Sigmundsdóttir, "The People of Iceland have Spoken", The guardian, 16.11.2009.

[40] ראו באתר participedia.net/case/62.

[41] המומחים נבחרו בבחירות ישירות, אולם בשל פגמים בהליך הבחירה, בית המשפט העליון באיסלנד פסל את הבחירה. בעקבות כך הפרלמנט בחר באותם 25 מומחים מטעמו.

[42] Hélène Landemore, "Inclusive Constitution-Making: The Icelandic Experiment", Journal of Political Philosophy, 23 (2014), pp. 12–13. הביקורת על השקיפות החלקית נוגעת לכך שרק הדיונים הפורמליים זכו לתיעוד ופרסום, אך מרבית ההסכמות גובשו במפגשי ביניים. הטיוטות הועברו ב-pdf, פלטפורמה שאינה פתוחה לעיבוד, ו-360 ההערות מהציבור (שאינן מראות על מערבות ערה), נענו בלקוניות (שם, עמ' 21–22).

[43] שם, עמ' 2.

[44] מהאתר participedia.net/case/131.

[45] ראו Landemore, "Inclusive Constitution-Making", pp. 7–8.

[46] מונח זה מתאר שיטה לביצוע מחקר עומק של עמדות ציבור. את השיטה פיתח פרופ' ג'יימס פישקין, העומד בראש המרכז לדמוקרטיה דליברטיבית באוניברסיטת סטנפורד. שיטה זו נועדה להתגבר על הכשלים שעלו משיטות הסקרים המוכרות. בשיטה זו, אופן עריכת הסקר בוחן את העמדות של ציבור שהוא אומנם מייצג מבחינה סטטיסטית, אך בניגוד לציבור הרחב ניתנה לו אפשרות להעמיק את הידע בנושא. על פי פרופ' פישקין, המתודה מאפשרת לזהות רבדים נוספים בעמדות הציבור, ולהיות כלי מסייע איכותי יותר למקבלי ההחלטות.

[47] ראו בכתובת cdd.stanford.edu/mm/2019/11/iceland-dp-press-release.pdf.

[48] "Summary of Conclusions of the Deliberative Poll – Public Consultation on Revision of the Icelandic Constitution, University of Iceland", Center for Deliberative Democracy (Stanford) & Prime Minister's Office, Iceland.

[49] ראו באתר הרשמי של הסקר (באנגלית): https://felagsvisindastofnun-verkefni.hi.is/wp-content/uploads/2020/02/endurskodun_stjornarskrar_en.html.

[50] דמוקרטיה דיונית שמה דגש על חשיבותו של דיון ציבורי רחב – של כלל האזרחים. לפי תפיסה זו, על מוסדות השלטון לייצר אפיקים מוסדרים ליצירת שיח פומבי מסוג זה, טרם קבלת הכרעות עקרוניות. ראו גם אפרת וקסמן ודנה בלאנדר, דגמים של שיתוף אזרחים, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2002, עמ' 73–74.

[51] הממשלה שמרה 6 מקומות, מתוך 33, לפוליטיקאים הצפון-איריים על פי מפתח של נציג אחד לכל מפלגה. שתי מפלגות הודיעו כי מדובר בעניין פנימי של אירלנד, ולכן ויתרו על מקומן.

[52] ראו באתר הרשמי של האספה: www.citizensassembly.ie/en/what-we-do/about-the-members/.

[53] ראו באתר The Citizens’ Assembly, “Final Report on the Manner in Which Referenda are Held and Fixed Term Parliaments” (21.6.2018), Appendix F, P. F2.

[54] ראו בכתובת https://participedia.net/case/5316.

[55] ראו שם.

[56]  שם, “What We Do”.

[57] "People’s Assembly in Estonia: Crowdsourcing Solutions for Problems in Political Legitimacy", Praxis Centre for Policy Research, 2014.

[58] rahvakogu.ee/in-english/.

[59] "כשל הייצוג" הוא כינויָה של הטענה כי בפועל נבחרי הציבור אינם מחויבים לציבור בוחריהם אלא לקבוצה קטנה יותר שהיא למעשה בעלת הכוח הפוליטי (כגון בעלי הון, גילדות מאוגדות, חברי מרכז מפלגה וכדומה).

[60] Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, OECD (June 2020), p. 13-14

[61] שם, עמ' 37.

[62] רון, "שיתוף אזרחים בדיון על שינוי שיטת הממשל", עמ' 128–129.

[63] ראו וקסמן ובלאנדר, דגמים של שיתוף אזרחים, עמ' 94–95.

[64] ראו הערת פאנג וורן לעניין ההליך בקולומביה הבריטית: democracy2017.sites.olt.ubc.ca/files/2011/10/653_303_Case_Study_British_Columbia.pdf.

[65] ראו דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי, 2011, עמ' 249–267. בפעילות הוועדה נעשה שימוש במתודות מגוונות, וביניהם אתר להערות הציבור, יציאה לשטח, מפגשי שיתוף פעולה וקבלת הערות מהציבור.

[66] ראו "הסדרת התיישבות בדואים בנגב: סיכום מהלך ההקשבה לציבור לגבי תזכיר החוק להסדרת התיישבות בדואים בנגב והמלצות למדיניות ולתיקון תזכיר החוק" הוגש לממשלה על-ידי זאב ב' בגין, 2013.

[67] הצוות למיגור הגזענות נגד יוצאי אתיופיה: דוח מסכם, 2016, עמ' 46–47.

[68] כפי שהתרחש בפועל באונטריו ובקולומביה הבריטית.

[69] ראו לדוגמה את תוצאות הניסוי שנערך בארצות הברית בספטמבר 2019 – "America in One Room".

עוד ב'השילוח'

לתת עומק לערכים שלנו
חינוך: לשחרר את האתוס
מסרבים, אבל הרבה פחות: סרבנות גט במאה ה-21

ביקורת

האומה
צור ארליך
קרא עוד
קרא עוד

קלאסיקה עברית

שאלה לוֹהטה
אליעזר בן-יהודה
קרא עוד
קרא עוד

ביטחון ואסטרטגיה

קרא עוד

כלכלה וחברה

קרא עוד

חוק ומשפט

קרא עוד

ציונות והיסטוריה

קרא עוד
רכישת מנוי arrow

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *