המיתוס המסוכן של "הדרג המקצועי"

שירות המדינה צמח מתוך תפיסות הרואות במומחה המקצועי אדם נטול-פניות והטיה הראוי לעצב את המדיניות הציבורית. במבחן המציאות, המומחיות כושלת, הניטרליות נעדרת והפקידים מנהלים את המדינה כחפצם

משבר הקורונה הדגים לתושבי מדינת ישראל את התלות העצומה של הדרג הנבחר בבירוקרטיה, דרג הפקידוּת הלא נבחר. נוכחותם הציבורית של אנשי הדרג המקצועי בטיפול במשבר הקורונה גברה והלכה, והממשלה הייתה תלויה בהם באופן כמעט מלא. אלא שכמה בעיות בלטו לעיני המתבונן חסר הפניות. ביניהן ניתן למנות את חוסר השקיפות של פעולת הפקידים; את חוסר המקצועיות שהפגינו בתחומי אחריותם; ואת העברת האחריות מהדרג הפוליטי לזה הפקידותי. הבירוקרטיה בישראל נהפכה למעמד שצבר במהלך השנים, בתהליך סמוי מן העין, עוצמה פוליטית גדולה. עוצמה זו תלויה באמונות שונות לגבי תפקודה, יכולותיה ותפיסת עולמה של הבירוקרטיה. בשלה העת להעמיד אמונות אלו במבחן הביקורת.

האידיאל הבירוקרטי

בעת המודרנית המוקדמת, עת החלו לבצבץ רעיונות ומודלים חדשים למדינה, ניסו ההוגים הפוליטיים למקם בהם את משרתי הציבור. כמו בדרך-כלל בתיאוריה פוליטית, את נקודת המוצא הנוחה ביותר לדיון מספק תומס הובס בספרו 'לווייתן' (משנת 1651). הובס התעניין במיוחד בשאלות הריבונות, הסמכות והציות, והקדיש פרק שלם ל"משרתי הציבור של כוח ריבוני". הפקיד, קבע הפילוסוף האנגלי, "דומה לעצבים ולגידים המניעים את אבריו האחדים של גוף טבעי", כלומר, הוא מתווך בין הריבון לציבור. משרתי הציבור הם "משרתים – כי הם משרתים את האיש המייצג, ואין הם יכולים לעשות מאומה נגד ציוויו או בלי סמכותו".[1]

הרעיון של הפקידוּת כמי שמוציאה לפועל מדיניות שנקבעת על ידי הריבון רווח ומוכר היטב. אלא שעם עליית הנאורות נוצרה תיאוריה חדשה, שהקנתה לבירוקרטיה מעמד ייחודי. שני רעיונות מרכזיים התלכדו במחשבה על "הטיפוס האידיאלי" של בירוקרטיה. האחד נוגע לאמונה תמימה ביכולות מדעי החברה, שיאפשרו לדרג של "מומחים" ואנשי מקצוע להפוך את המדיניוּת לעניין מדעי, בטיב ובדיוק של מדעי הטבע. השני נוגע לתחום הערכים, קרי, התפתחותן של תובנות אוניברסליות בדבר המוסר והצדק, שאם ייושמו ויגולמו על ידי ממסד ריבוני נאור, ישליטו גן עדן עלי אדמות. הטיפוס הבירוקרטי האידיאלי הוא אפוא מומחה בענייני מדיניות, המקדם את טובת הכלל על פי מערכת של כללים אוניברסליים.

הרעיונות הללו היו מוטיב מרכזי אצל אחד הפילוסופים המשפיעים ביותר במאה ה-19, פרידריך הֶגֶל. הגל הרחיב בעניין זה בחיבורו 'הפילוסופיה של המשפט', שפורסם בתחילת שנות ה-20 של אותה מאה. בחיבורו מתפייט הגל על "מעמד כללי" של עובדי ציבור, שבידיו "מופקדים ענייניו הכלליים של הציבור". בהגותו האידילית הצטייר המעמד הזה כמצטיין ב"אי-משוא-פנים, יושר ואדיבות". "פקיד המדינה", כתב הפילוסוף הגרמני, "עושה את מִשרתו לאינטרס העיקרי של קיומו הרוחני והפרטיקולרי". הוא מפגין "הַקרבה של הסיפוק העצמאי והגחמתי של תכליות סובייקטיביות". נוסף על כך, קבע הפילוסוף הגרמני, "הגורם האובייקטיבי במינוי הם הידע והוכחת קיומו של כושר. הוכחות אלה מבטיחות כי המדינה תקבל את מה שהיא מבקשת", ועוד: "נושאי התפקידים הציבוריים מתמנים לתפקידיהם הספציפיים לא על סמך אישיותם הבלתי-אמצעית, כי-אם לפי כישוריהם הכלליים והאובייקטיביים".[2]

מאה שנה אחרי הגל המשיך את הדיון בבירוקרטיה הוגה גרמני נוסף, שגם השפעתו על מדעי החברה הייתה עצומה: מקס וֶבֶּר. בחיבורו החשוב 'כלכלה וחברה' הקדיש ובר פרק מיוחד ל'בירוקרטיה', שבה ראה התפתחות היסטורית מערבית ייחודית.

ובר הוא אבי ההגדרה המפורסמת של המדינה: "ציבור של בני-אדם בתוך תחום ארץ מסוים התובע לעצמו (בהצלחה) את זכות המונופול לשימוש באלימות על פי הדין". אותה תביעה מוצלחת לשימוש באלימות, טוען ובר, נובעת מסמכות המקובלת על החברה. ובר מונה שלוש סמכויות רלוונטיות: מסורתית, כריזמטית ורציונלית. הבירוקרטיה שייכת לסוג הסמכות השלישי.

משרתי הציבור, שגם ובר מציגם באופן אידיאלי, הם ממלאי שליחות אישית וציבורית במסגרת פורמלית, חוקית, היררכית ומוגדרת היטב.[3] הפקידים הם אנשי מקצוע והפקידוּת היא מריטוקרטית, כלומר משרתי הציבור נבחרים על סמך יכולותיהם וכישוריהם. לדידו של ובר, הפקיד המקצועי "לא עוסק בפוליטיקה, אלא ב'מִנהל'", והוא מכלכל את עיסוקיו "בלא רוגז ומשוא פנים – בלא פניות". גם ובר האמין במומחיות הכרוכה בניהול מדינה ומדעי החברה, וראה בעיני רוחו פקידוּת הבנויה מ"מומחים לדבר, מאומנים היטב במשך שנות לימוד והתכשרות, ובעלי כבוד מקצועי-מעמדי מפותח מאוד, המזרז אותם לנהוג בצדק וביושר".[4]

כדאי לציין כי הגל וובר לא היו תמימים. הם ידעו היטב שהם מציירים דמות אידיאלית, ולכן פיזרו בחיבוריהם סייגים ברורים. הגל למשל זיהה את אחד החששות הגדולים ביותר בהתמודדות עם מעמד בירוקרטי רב-עוצמה, שמגיע "בדמות האינטרס המשותף של הפקידים בהיותם שׂדרה מאוחדת כנגד הכפופים להם וכנגד הממונים עליהם". משום כך הבהיר כי השאיפה "להסיר מכשולים כאלה … מצריכה ומצדיקה התערבות של הריבון".[5]

גם ובר, שבזמן כתיבתו כבר הייתה בירוקרטיה מעט ענפה יותר, היה מודע אפילו יותר לצד השלילי של העצמת הבירוקרטיה. ברוח הובס, הוא הבהיר כי הפקיד "מקיים את פקודת הרשות הממונה עליו במסירות ובדייקנות … אפילו בשעה שהוא רואה בה טעות גמורה … אילולא מידות מוסר מובהקות אלה, היה כל המנגנון מתפורר". הטרידה מאוד את ובר הסכנה הנשקפת כאשר מידות המוסר הללו לא נשמרות. כיוון שהכיר באינטרס של הבירוקרטיה לצבור כוח לעומת הריבון, הוא ראה בעליית המעמד הבירוקרטי סכנה לחירות – לצד היתרונות הרבים שכאמור מצא בה, וסברתו כי היא סממן לקדמה המערבית.[6]

במיוחד הטרידו את ובר פערי המידע שבין אנשי המקצוע לנבחרי הציבור, עניין שנהפך למושא מרכזי של מחקר בהמשך המאה ה-20. "כל בירוקרטיה" כתב, "מעוניינת להעצים את עליונות בעלי-המקצוע על ידי שמירת הידע שלהם וכוונותיהם כנסתרות. ממסדים בירוקרטיים תמיד נוטים להיות ממסדים של 'ישיבות סודיות'; הממסד מסתיר ככל יכולתו את הידע והפעולות שלו מפני ביקורת". עוד הדגיש הסוציולוג הגרמני המפוכח: "האינטרס הטהור של הבירוקרטיה בהשגת כוח משפיע הרבה מעבר לאותם מקומות שבהם אינטרסים פונקציונליים מצדיקים סודיות. המושג של 'סוד רשמי' הוא המצאה מיוחדת של בירוקרטיה, ושום דבר אינו מוגן באותה פנאטיות על ידי הבירוקרטיה כמו גישה זו, שלא ניתן להצדיקה באופן מהותי מעבר לאותם מקומות מוגבלים. בהתמודדותה עם הפרלמנט, הבירוקרטיה, מתוך אינסטינקט כוח ברור, נלחמת בכל ניסיון של הפרלמנט להשיג ידע בזכות המומחים שלו או קבוצות עניין … הבירוקרטיה מברכת באופן טבעי על פרלמנט מיודע באופן גרוע ולכן חסר כוח – לפחות כל עוד הבורות משרתת באופן כלשהו את האינטרסים של הבירוקרטיה".

דוקטרינת דול

בניגוד להגל ולוובר, אנו נמצאים בעמדת היתרון של חוכמה בדיעבד. צברנו ניסיון רב וידע על התנהלותן בפועל של בירוקרטיות מודרניות ענפות, מן הסוג שלא היה לנגד עיניו של ובר, שבתקופת כתיבתו הממשלות היו מצומצמות בגודלן לאין שיעור מכפי שהן כיום, וחלשו על אחוזים ספורים בלבד מן התוצר הלאומי – וקל וחומר שלא לנגד עיניו של הגל, שכתב חיבור תיאורטי כמעט לגמרי. נתקלנו מאז במִנהל ציבורי מושחת, בפקידוּת מסואבת, בבירוקרטיות כושלות, ואנו יודעים שהיה בחששותיהם צדק רב.

והנה, למרות חוכמתנו וניסיוננו, שבחי הבירוקרטיה שנישאו בפי הגל וובר הם כחרזנות עלובה לעומת השירה האפית שמשוררים לה הבירוקרטים שלנו. הנה לדוגמה תיאור הבירוקרטיה בישראל, כפי שנכתב בדו"ח רשמי של נציבות שירות המדינה שיצא בשנת 2017, כמאתיים שנה אחרי הגל ומאה שנה אחרי ובר. אין מדובר במסמך המגדיר את מהותה של הבירוקרטיה, אלא בדין וחשבון שכתב עו"ד רון דול, היועץ המשפטי של נציבות המדינה, אשר עוסק בנושא נקודתי, אם כי לא שולי, המתואר בכותרתו: "מסמך מדיניוּת קביעוּת וסיום העסקה בשירות המדינה".[7]

האמירות במסמך דול על הבירוקרטיה נחשבות בו לאמת מובנת מאליה. הן כמעט אגביות במובן זה שהן מוצגות כתוצאה ברורה מאליה של הקביעוּת בשירות המדינה. ובכן, לפי דול, הבירוקרטיה היא "שירות ציבורי מקצועי" בעל "אופי אובייקטיבי וממלכתי". פקידינו, הרואים בשירותם "קריירה לחיים", משרתים "ממשלות שונות ושרים מתחלפים", ולכן ברור שהם "ניטרליים פוליטית". הבירוקרטיה מקבלת "החלטות ענייניות", היא "נטולת שיקולים זרים ופוליטיים", ולנגד עיניה עומד "האינטרס הציבורי של כלל האזרחים". הפקידים נהנים מ"אשראי מקצועי", המוענק רק לאלה "הפועלים מטעם הגוף הציבורי", משום ש"התנהגותם נתפסת בעיני הכול כפעילות אובייקטיבית ומקצועית". זאת משום שפקיד הציבור, בניגוד למקבילו במגזר הפרטי, "פועל מתוך פרספקטיבה ארוכת-טווח". לא רק זאת, הוא גם "שם לנגד עיניו את טובת הציבור", "עובד בשביל הציבור", ו"מגן על האינטרסים של הציבור".

לנוכח התכונות התרומיות הללו של פקידינו, מובן לגמרי מדוע דול – פקיד ציבורי בעצמו, כזכור – מסיק כי הפלא של שירות המדינה גם "מוביל להכרה שיש להעניק יחס ייחודי לפקידי ציבור, שונה מזה שניתן לעובדים במגזר הפרטי", כולל "הגנות מפני פיטורים שאין למקביליהם הלא ציבוריים".

אין ספק שהטיפוס האידיאלי של הגל וובר יכול לקנא בפקיד הישראלי כפי שהוא מצויר ב"דוקטרינת דול" לשירות הציבורי. דול אף מרחיק לכת – וכאן ישים

לב הקורא הדרוך כיצד מתחילים הדברים לחרוק מעט – כאשר הוא קובע כי הפקיד צריך לדעת להגן על טובת הציבור לנוכח "גחמה של מנהל מסוים… אם הדבר אינו מתיישב עם הנחיות ממוניהם". במקום אחר הוא כותב כי הפקיד "ישים לנגד עיניו את טובת הציבור, לפני טובת הממשלה המכהנת". דול, אם כן, מזהה פער בין טובת הציבור לבין טובת הממשלה, וסבור שלפקידים יש קביעוּת כדי שיוכלו לעצור את הממשלה המכהנת. לא רק שאין אצלו סייגים להשחתה האפשרית של הפקידוּת, הוא אף מעמיד אותה כניצבת מול הדרג המדיני. הגל וובר מתחילים להחוויר מעט.

דוקטרינת דול מציבה ארבעה מיתוסים מרכזיים ביחס למגזר הציבורי; אלה הם מיתוסים רווחים ומתמידים כדוֹגמה דתית בתעמולה הבירוקרטית מאז ימי הגל.[8] שניים מהם נוגעים למקצועיותו של הדרג הפקידותי, ושניים להיעדר הטייתו.

(1) מיתוס המומחיות. ב"מומחיות" אני מתייחס כאן לפן האינטלקטואלי, בעיקר בכל הקשור לסוגיות מדיניוּת הנשענות על דיסציפלינות מתחומי מדעי החברה. הבנתם האינטלקטואלית העמוקה כביכול של הפקידים בתחומי עיסוקם, היא המסמיכה אותם לתת המלצות מחייבות בענייני מדיניוּת.

(2) מיתוס המקצועיות. ב"מקצועיותו" של הדרג הבירוקרטי אני מתייחס להכשרתו וכהונתו הארוכה של הפקיד, שב"דוקטרינת דול" מעמידה אותו כבעל (א) יכולות ביצוע מצויינות ו-(ב) שיקול דעת מקצועי העולה אפילו על זה של מקבילו בשוק הפרטי.

(3) מיתוס האובייקטיביות. האמונה בדבר ה"אובייקטיביות" של הדרג הפקידותי מתייחסת לטענה שהוא חף מאינטרסים עצמיים, ולכן אין בהמלצותיו חשש להטיה של קידום עצמי. רק טובת הכלל לנגד עיניו.

(4) מיתוס הניטרליות. הניטרליות נוגעת לאמונה בדבר חוסר הטייתו הפוליטית-אידיאולוגית של הדרג הבירוקרטי.

בעמודים הבאים אדון באמונות הללו בזו אחר זו, תוך התייחסות לכמה מקרי מבחן מובהקים הנוגעים לבירוקרטיה הישראלית. כזכור, דוקטרינת דול באה להצדיק את מוסד הקביעות, ואת דפוסי השכר שנהנים ממנו במגזר הציבורי; הדיון יתמקד אפוא גם בעניין זה.

מיתוס המומחיות

"אף אחד ממדעי החברה לא יכול לנבא משהו ששווה שקל. זה לא רק בכלכלה אלא גם במדע המדינה, בסוציולוגיה. ניסינו לתת תחזיות, וזה לא עבד". כך התבטא ב-1985 סיימור מרטין ליפסט, פרופסור ידוע למדע המדינה וסוציולוגיה בסטנפורד, שהיה נשיא האגודה האמריקנית למדע המדינה.[9]

הפקולטות למדעי החברה, שקמו במאה ה-19, הושתתו בין היתר על ההנחה שהן מכשירות אנשים לתפקידי ממשל בירוקרטיים ובכך מביאות תועלת למדינות המממנות אותן. לימוד ענייני החברה באופן "מדעי", סברו המייסדים של הדיסציפלינות הללו, מגבש ידע מתקדם, באיכות מחקרית גבוהה, שהוא רלוונטי בתחומי הפעולה המעניינים את המדינה. האקדמיה מייצרת למדינה פקידים במעמד של "מומחים", שיעזרו לה לעצב מדיניוּת.

אכן, במובן מסוים כל אקדמאי וכל פקיד הם מומחים במה שהם עושים. אלא שהטענה הזאת נכונה באופן כללי לכל עיסוק. גם הפרופסור לספרות אנגלית הוא מומחה, גם נהג הרכב הממשלתי הוא מומחה, וכך גם רואה החשבון והכלכלן. הסיבה לכך היא שמומחיות היא דבר מורכב. יש בה היבט טכני, היבטי ניסיון, ידע תחומי (הפרופסור לספרות מצטט את שייקספיר, רואה החשבון יודע לספק מאזן) וכישורים. אבל הסיבה לכך שמדעי החברה סבורים שהם רלוונטיים בכל הנוגע להמלצות מדיניוּת איננה רק הדברים הללו, אלא במיוחד ידע מסוים מאוד שמדעי החברה מתיימרים לאחוז בו: ידע בעל תוקף מדעי.

מדעי החברה נוסדו תחת ההשפעה ההיסטורית של הצלחת מדעי הטבע, בתקופה שבה האמינו רבים שאפשר יהיה להגיע במקביל לידע חברתי מדעי. זו רק שאלה של "מתודה מדעית". משום כך מדעי החברה מתנהגים ונראים כאילו הם מדעי הטבע. יוקרתם האקדמית עומדת על הידמותם למדע: הם אוספים תצפיות, משתמשים בכלים ונוסחאות מתמטיים, בונים מודלים מורכבים, מפרסמים בכתבי-עת עם ביקורת עמיתים, ובחלק מצומצם ממדעי החברה גם עורכים ניסויים. לכן, הם טוענים, המחקר שלהם מקנה הבנה טובה יותר, מדויקת יותר, מדעית יותר, בכל הנוגע לתהליכים חברתיים בתחומים שונים.

הבעיה היא שאלו הן פרוצדורות. גם אסטרולוגים או קוראים בקפה יכולים לעמוד בהן, אם יהיו מתוחכמים דיים. אין בעיה לבנות מודל סטטיסטי מתוחכם שינתח את דפוסי שאריות הקפה בכוס ויתאים אותם לניבויים עתידיים שונים. מה אם כן המבחן, שיכול להבחין בין האסטרולוג לפיזיקאי? בין השרלטן למדען?

התשובה היא שמהתיאוריה המדעית נגזרת סדרת ניבויים הנבחנת בניסוי מבוקר. ברור לכול שבניגוד לתיאוריה פיזיקלית מוצלחת, אם הניבוי של המודל האסטרולוגי המתמטי יהיה ספציפי הוא ייכשל (או יצליח רק באופן מקרי). מדעני הטבע, אם כן, מנסחים כללים שמהם נגזר ניבוי של תופעה עתידית שטרם נבחנה, וצדקתה נבדקת בבחינה אמפירית, לרוב בניסוי מבוקר כהלכה. כך שהמומחיות של מדעי הטבע נקבעת בסופו של דבר על ידי הטבע, לא על ידי העמיתים ששופטים אותם.

הנקודה המרכזית, אם כן, היא שמדעי הטבע תלויים באופן הכרחי ביכולתם לספק תחזית ולבחון אותה. רק כך מקבלת התיאוריה המדעית את הערך המיוחד שלה. ולכן גם אם בתחומים אחרים יש ידע רב, הבחנות מעניינות, תיאוריות מרתקות, והם בהחלט מעשירים אותנו, את הבנתנו ואת מחשבתנו – כמו תיאוריות רבות במדעי החברה – הם לא נחשבים למדעיים.

את הדרך הארוכה הזו – שהיא כמובן רק קצה קצהו של הדיון במדע ובפילוסופיה של המדע – עשינו כדי לשאול את השאלה הביקורתית הבסיסית ביותר ביחס לכל דיסציפלינה עם יומרה מדעית: עד כמה ביכולתם של מדעי החברה לעמוד במבחן התחזית?[10]

האביב הערבי

ב-2011 שטפה את המזרח-התיכון שרשרת של מאבקים פוליטיים עזים ואלימים, שזכו לכינוי "האביב הערבי". המהומות התחילו בסוף 2010 בתוניס, שם שרף את עצמו למוות רוכל ושמו מוחמד בועזיזי, אחרי שעבר התעמרות שלטונית. כעת לשאלה: כמה מומחים למזרח-התיכון, מכלל הדיסציפלינות של מדעי החברה, העוסקים באזור על שלל תופעותיו וגווניו, חזו את שרשרת המהפכות הזו, ואפילו באופן חלקי או עמום?

ובכן, לפחות בזמן אמת, איש לא התיימר לקחת לעצמו קרדיט כזה.[11] ג'ף גודווין, סוציולוג וחוקר מהפכות מאוניברסיטת ניו-יורק, כתב על ארגון 'קרן השלום', שהשתמש במיטב המומחיות של מדעי החברה כדי לבנות אינדקס מורכב ומתקדם של "מדינות כושלות". מטרת המדד היא לבחון חוסר יציבות ב-177 מדינות, כדי לתת "למעצבי מדיניות ולציבור … אזהרה מוקדמת לעימות", וכך לקדם את השלום בעולם. ב-2011, מבין המדינות שחוו את "האביב הערבי", רק תימן הייתה ברשימת המדינות המדאיגות, במקום ה-15. מצרים וסוריה בקושי הגיעו למקום ה-50 (עם ציונים דומים לאלו של קולומביה והפיליפינים), ותוניס, לוב, ובחריין, מוקדים מרכזיים של "האביב הערבי", קיבלו ציונים טובים ומצאו את עצמן בחצי השני, היציב והמבטיח.

גודווין מסכם את מסקנתו: "מדעני החברה יכולים לדבר באופן אינטליגנטי למדי על המסלול של חברות מסוימות. אבל הטבע הקונטינגנטי מאוד של ההתנהגות האנושית הופך את החיזוי המדויק של המסלול הממשי או אפילו הסביר של חברות לבלתי-אפשרי". אכן, אחרי כל משבר, כאשר אלפי מומחים בכל העולם נכשלים בחיזוי אירוע אדיר ממדים, מגיעים גם מאמרים אפולוגטיים כמו זה של גודווין, שמסבירים בדיעבד מדוע מדעי החברה לא מצליחים לחזות אירועים דרמטיים, ברשימת סיבות ותואנות ארוכה ומגוונת.

למעשה, האמת קשה אפילו עוד יותר. מפני שגם גודווין המצטנע, עם הביקורת העצמית והמתודולוגית, עושה לעצמו הנחות רבות. מדעי החברה לא רק שאינם יכולים לחזות "במדויק" את התהליכים החברתיים והפוליטיים; גם בהכללות גדולות מאוד, ממוצע החיזוי שלהם לעתיד איננו קרוב ל"ממשי" או "סביר" בשום קנה מידה רלוונטי לעיצוב מדיניות.

ברית המועצות

אין מדובר רק במזרח התיכון. קריסת ברית המועצות היכתה בהלם את העולם כולו. השפעותיה ניכרות עד היום; העולם הפך מעולם דו-מעצמתי, שבו שתי אימפריות גרעיניות נלחמו זו בזו על הגמוניה עולמית, לעולם חד-מעצמתי, שבו ארה"ב הגמונית לבדה. בתקופת המלחמה הקרה היו עיניהן של סוכנויות הביון המרכזיות וקהילות מודיעין עצומות נשואות לברה"מ. יחד איתם בחנו את האימפריה הסובייטית אינספור "מומחים" ליחסים בינלאומיים, מדעני מדינה, כלכלנים, סוציולוגים, אנתרופולוגים, סובייטולוגים, ומה לא. המשאבים שהושקעו בכך היו עצומים.

בכל זאת, כמעט איש לא חזה את הקריסה המהדהדת של המעצמה הכושלת. כולם היו שבויים בקונספציות אקדמיות, פוליטיות ואינטלקטואליות, ולא ראו את הקריסה האדירה שעמדה מעבר לפינה. שלא במפתיע, רוב האקדמאים נפנפו את הכישלון העצום הזה בטפיחה קלה של ניגוב אבק מהשרוול, והמשיכו, בביטחון של עובדים קבועים, להסביר בדיעבד מדוע, בעצם, הקריסה הייתה עניין צפוי לגמרי.

רובם, אבל לא כולם. פרופ' ריצ'רד פייפס, סובייטולוג מהארוורד שהיה גם יועצו של הנשיא רייגן, ניסה ביושר להסביר את מחדל המומחים:

השקעתי מחשבה רבה בניסיון להבין את הקהות המקצועית הזו, ולא הגעתי לתשובה מדויקת. נראה סביר שבעיקרו של דבר כישלון בעלי-המקצוע להבין את המצוקה הסובייטית נעוץ באדישותם לגורם האנושי. בשל רצונם לחקות את הצלחת מדעני הטבע, ששיפוטיהם "נטולי ערכים", הפוליטולוגיה והסוציולוגיה הפכו ליותר ויותר מכניות, בנו מודלים ונסמכו על סטטיסטיקות (שרבות מהן זויפו), ותוך כדי התהליך, איבדו מגע עם מושא מחקריהם – ההומו ספיינס המבולגן, שסותר את עצמו ואיננו צפוי. כל מי שבילה שעה בשוטטות ברחובות מוסקבה, העיר העשירה ביותר בברה"מ, בעיניים פקוחות, היה משליך את הסטטיסטיקות המגוחכות של ה-CIA, שהציגו את צמיחת התל"ג הסובייטי ואת רמת החיים בברה"מ ככמעט חצי מאלו האמריקניים. שיחה עם אזרחים סובייטיים בראש פתוח הייתה מגלה שמראית העין של תמיכה רחבה במשטר הייתה כוזבת. אבל עדויות כאלו נדחו באופן כללי כ'אנקדוטליות' ולכן לא ראויות לתשומת-לב רצינית.

הערה נוספת של פייפס ראויה למחשבה: "המעטים שכן חזו את נפילת הקומוניזם היו כמעט ללא יוצא מן הכלל חובבנים, בדרך כלל מהצד השמרני. הם בחנו את המצב בלי יומרה ל'מדעיות', הפעילו שכל ישר והתייחסו לגורמים מוסריים שהמומחים נמנעו מהם בקפדנות".

פייפס מסכם את מאמרו החשוב כך:

בכל הנוגע למקצועות מדע המדינה וסוציולוגיה, אם יש להם תביעה להיחשב כדיסציפלינות מדעיות, כפי ששמותיהם מרמזים, הם בוודאי חייבים לנקוט ביקורת-עצמית נמרצת כדי לקבוע מה לא עבד. עד כה, הם נכשלו בכך. ניתוח-שלאחר-המוות מתודולוגי שכזה הוא חיוני, אחרת הם יעשו טעויות דומות בעתיד. קהילת המודיעין הלאומית תלויה מאוד באקדמיה למתודולוגיה אנליטית, ונוטה לשכפל את מסקנותיה. לכן, טעויות אקדמיות עלולות, באופן עקיף, להשפיע באופן מזיק מאוד על העצות שניתנות למקבלי ההחלטות וכתוצאה מכך על המדיניות שהם נוקטים.[12]

שוב נדגיש, מדובר באירוע ההיסטורי החשוב ביותר מאז מלחמת העולם השנייה. אירוע שטלטל והפך את העולם. המשאבים שהושקעו בהבנה, מחקר ומידול של התהליכים בברה"מ היו עצומים ומתקדמים ככל האפשר. מי שנחשבו למומחים הגדולים בעולם, לחזית ה"מדע", הוצבו למשימה. אך כגודל ההשקעה והיומרה – כך גודל הכישלון.

תחזיות באספמיה

אז מה קורה עם מדעי החברה? האם יש שם מומחים המסוגלים לנפק תחזיות וניבויים סבירים בתחומי ההתמחות שלהם, או שמדובר באחיזת עיניים אינטלקטואלית אחת גדולה, בדיסציפלינות שבפועל מבחינת הידע שלהן שקולות לחוג להיסטוריה – שאליו אני רוחש כבוד לאינסוף, אך אין לו יומרה מדעית במובן שציינו – ומבחינת המודלים והתיאוריות שלהן שקולות לפְרֶנוֹלוֹגְיָה?

לעתים רחוקות קורה ואחד מאנשי מדעי החברה מפנה את הזרקור הדיסציפלינרי הביקורתי ואת כלי העבודה של מדעי החברה לעבר מדעי החברה עצמם. פרופסור פיליפ טֶטלוֹק, מדען מדינה מאוניברסיטת פנסילבניה, הוא אחד מהם, ולזכותו רשומה הבחינה היסודית ביותר של יכולתם של בעלי היומרה למומחיות במדעי החברה לחזות אירועים עתידיים.

במשך 20 שנה, בין 1984 ל-2003, ערך טטלוק תחרויות חיזוי ענפות. הוא אסף כמעט 300 מומחים מתחומים שונים, אקדמאים, אנשי ממשל, עיתונאים וכד', וביקש מהם לתת תחזיות כלליות במגוון תרחישים פוליטיים וכלכליים בתחומים שונים, כולל אלו שבהתמחותם. למשל, טטלוק ביקש מן המומחים לבחור בין שלוש תוצאות אפשריות ביחס לעתיד כלשהו, כמו לגבי כלכלה של מדינה כלשהי: האם הם צופים צמיחה, סטטוס קוו, או שקיעה.

בסה"כ בחן טטלוק מעל ל-80 אלף תחזיות – והתוצאות היו קודרות מאוד. הניבויים בטווח של שנים ספורות היו כמעט שקולים למזל, או במילים אחרות, לא ניכרה בהם שום מומחיות או מקצועיות, גם בתחומי המומחיות (לכאורה) של נותני התחזית. הם היו משיגים תוצאות טובות יותר לוּ היו קובעים ששלוש התוצאות שמכסות את תחום הניבוי אפשריות באותה מידה.

טטלוק כותב: "התחזיות של מומחים בתחום הידע שלהם לא היו מוכוונות ומובחנות יותר מאשר של מסיגי-גבול חובבנים … בכל הנוגע לידע, אנו מגיעים לנקודה של תשואה שולית פוחתת לתחזית באופן מטריד".[13] יתר על כן, אולי עצוב מעט לשמוע, אבל ככל שהחוזה היה אדם בעל פרופיל ציבורי גבוה יותר, כך התחזיות שלו נטו להיות גרועות מהממוצע, או במילים אחרות, ה"מומחיות" שלו הייתה להיכשל בתחזיות.

ממצא מרתק נוסף של טטלוק נוגע לפער הביטחון העצמי של ה"מומחים". אף שכמעט לא הצליחו בתחזיותיהם יותר מחובבנים, המומחים (בעיני עצמם) נהנו מביטחון עצמי גדול. כאשר ביקש מהם טטלוק לנמק את הבחירות שלהם, ל"מומחים" היו הסברים ענפים ומורכבים הרבה יותר מאשר לחובבנים. אבל כשבוחנים את התוצאות המעשיות, מתברר שהסיפורים האלה היו הטיה, יומרה לידע – שלא לומר הונאה עצמית.

אם כן, ה"מומחים" במדעי החברה נשמעים טוב. יש להם ז'רגון, תיאוריות, סטטיסטיקות ומודלים, והרבה מאוד ידע בתחום המחקר שלהם. אבל מבחינה מעשית, אין להם שום יתרון בתחזיות על פני הלא-מומחה.

המסקנות של טטלוק אמורות להיות מטלטלות. לדבריו,

בעידן של היפר-התמחות אקדמית, אין שום סיבה להניח שהכותבים בכתבי-עת יוקרתיים – מדעני מדינה מכובדים, מומחים בתחום מחקר, כלכלנים, וכד' – יותר טובים מעיתונאים או קוראים קשובים של הניו-יורק טיימס בפירושם של מצבים מתפתחים … הכישורים האנליטיים העומדים בבסיס התהילה האקדמית לא תורגמו ליתרון בחיזוי ותרגילי עדכון-אמונות … אם התוצאות הללו מייצגות את המצב האמיתי, אין זה מפתיע שיש כל כך הרבה סלידה בקרב אקדמאים בכירים מתרגילי חיזוי (הגישה ההפוכה מזו שהייתי מצפה לה לוּ סברו שיש להם יתרון באלה).

מומחיות בתחומי מדעי החברה, אם כן, עד כמה שהיא אמורה להיות מדעית, היא פיקציה.

בחוגי מדעי החברה אומרים לא פעם שאין להם שום יומרה לחיזוי. אלא שאסור להתייחס לטענה הזו ברצינות. מדובר בצניעות מזויפת. אותם אנשים שמצטנעים לנוכח בחינה אמפירית של הבנתם בתחום, לא מנעו מעצמם אף פעם להמליץ על מדיניוּת למקבלי החלטות – ואף יותר מלהמליץ. כל המלצה כזו מבוססת על ההנחה שיש בתחום מומחיותם ידע ייחודי ומתקדם המאפשר להם להעריך שמדיניוּת מסוימת תניב תוצאות מסוימות – כלומר, לתת תחזית. על כך מבוססת יוקרתם האקדמית, המתבררת כשרלטנות – אם כי, בניגוד למנחשים בכדורי בדולח, היא באה עם משכורת נאה וקביעוּת.

כלכלה

אף על פי שהעדויות נוסח טטלוק הולכות ומצטברות, מדעי החברה ממשיכים לטעון שהם מדעיים. בתוך מדעי החברה, גם רוב הכלכלנים נמנעים מלתת תחזית ריאלית. אך בכל זאת, ישנו תחום אחד יוצא דופן, שבו העיסוק האקדמי המקצועי מחייב לספק תחזיות: שוקי המניות.

פרופ' דניאל כהנמן, זוכה פרס נובל בכלכלה, מספר על מחקר שנערך באוניברסיטת דיוק, שבו בחנו את הניבויים של מומחים בחברות גדולות באשר לתשואות מדד המניות המפורסם Standard & Poors (S&P). החוקרים בדקו 11,600 תחזיות, ומצאו, למרבה העניין, שהתחזיות עמדו ביחס שלילי קל לביצועים בפועל, כלומר, הן טעו יותר מאשר צדקו. היה עדיף להטיל מטבע.

הבחינה כללה גם את בדיקת רמת הביטחון העצמי של אותם מומחים, וגם היא גילתה שלא היה שום קשר בין היכולות בפועל לרמת הביטחון. למעשה, מספר כהנמן, הביטחון העצמי המופרז, כתוצאה מיומרה חסרת כיסוי, התברר כעניין מסוכן: "המחקר הראה שמי שהפגינו הכי הרבה ביטחון ואופטימיות ביחס למדד S&P היו גם בעלי ביטחון-מופרז ואופטימיות בנוגע לסיכויי החברה שלהם, שלקחה יותר סיכונים מאחרים".[14] כשמביאים בחשבון, כפי ששם לב גם טטלוק, שהביטחון העצמי מוביל לבולטות ולהסתמכות-יתר על ה"מומחה" הפופולרי מצד גורמים כמו משרדי ממשלה, הסיכון של היומרות המופרכות של "מדעני" החברה מתגלה כעניין לאומי.[15]

מי שהדגיש יותר מכל את "בעיית המומחה" הוא נסים ניקולס טאלב, מחבר רב-המכר 'הברבור השחור'. טאלב הוא מתמטיקאי בעל השכלה רחבה, העוסק, לצד משרה אקדמית חלקית, בניהול סיכונים בשוקי המניות. טאלב מדגיש שוב ושוב בספריו עד כמה האקדמאים הקוראים לעצמם "מומחים" הם בפועל חסרי מושג. הם מומחים ביצירת מודלים מתמטיים, אבל לא ביצירת מודלים מתמטיים עובדים – כלומר, כאלה היכולים לתת תחזית מוצלחת יחסית לבסיס של אנשים רגילים או אפילו סתם מזל.

ב-2007, עם סימני הקריסה המוקדמים של משבר הדיור, כתב טאלב על מודל רווח שפותח בתחום הפיננסים ושמו MPT (Modern Portfolio Theory). מפתחו של המודל זכה בפרס נובל, ובכל זאת, אומר טאלב, "אנו לומדים ממשבר למשבר של-MPT יש התוקף המדעי והאמפירי של אסטרולוגיה (בלי האסתטיקה), ועדיין מתעלמים מהלקחים הללו במה שמלמדים 150,000 סטודנטים בבתי-ספר לעסקים ברחבי העולם".[16]

טאלב מספר גם איך פגש ב-2009 בכנס בקוריאה את נשיא קרן המטבע העולמית, שהציג לקהל את תחזיות הקרן לחמש השנים הקרובות. טאלב העצבני לא הצליח להתאפק, וצעק לקהל שבפעם הבאה שמישהו מקרן המטבע יראה להם תחזיות, שידרשו לראות גם את התחזיות שהציגו בין 2004 ל-2007 ל-2008 (שנת המשבר הגדולה שאותה לא חזו). כך הם ייווכחו שאנשי קרן המטבע "משרתים כמומחים בזמן שהם מציעים את התוקף המדעי של אסטרולוגים".[17] לגיבוי טענתו מביא טאלב עובדות נוספות רבות, שכולן מוכיחות אותה נקודה: בניגוד לנדרש מכל מדע, הכלכלנים האקדמאים מסרבים לקבל את תוצאות העמדת התיאוריות והמודלים שפיתחו במבחן המציאות. בכך, הוא פוסק, "הם דומים לרפואה ימי-ביניימית".

ואומנם, לפני זמן רב הוכיח חוקר יווני, פרופ' ספיירוס מקרידקיס, העוסק בהערכת תחזיות, כי מודלים מורכבים רבים ונחשבים בתחום אינם מצליחים לנבא טוב יותר ממודלים פשוטים. הגילוי הזה, שנדחה בתחילה, חזר על עצמו שוב ושוב, בהיקפים הולכים וגדולים של מחקר, עד שנאלצו לפרסמו ולהודות בו.[18] אבל מקרידקיס גילה את מה שכל שאר מבקרי מדעי החברה גילו: ההתאמה למציאות לא מעניינת. מפתחי המודלים המורכבים ממשיכים לפתח אותם, והם הופכים ליותר ויותר מסובכים, אף שהם אינם טובים יותר במאומה. הסיבה היא שהסיבוך נהפך בפני עצמו למדד למומחיות ומיומנות אקדמית, וכמו הז'רגון המלאכותי והביטחון העצמי המופרך, הוא משמש במדעי החברה כתחליף למבחן האמיתי של מודל מדעי: הצלחה בניבוי.

מעניין לציין שהמעטים שמעזים לבקר את תוקף המודלים המתמטיים שמפתחים האקדמאים העוסקים בשווקי המניות – גם אם ביקורתם מרוככת יחסית לטאלב וחבריו – נוטים להגיע במקור ממדעי הטבע. כך פרופ' ריקרדו רבונטו, שמגיע מהנדסה גרעינית והנדסת חומרים,[19] כך ד"ר עמנואל דרמן, שהגיע מפיזיקה תיאורטית,[20] וכך ד"ר פול וילמוט, שמגיע ממכניקת זורמים.[21] ב-2009 פרסמו דרמן ווילמוט את "המניפסט של הממדל הפיננסי", מסמך משעשע אך רציני בהחלט, הנפתח כך: "רוח רפאים מרחפת מעל השווקים – רוח רפאים של חוסר-נזילות, אשראי קפוא, וכישלונם של מודלים פיננסיים".[22] במניפסט הם מבחינים בין פיזיקה לתיאוריה הפיננסית, שניסתה "לחקות את הסגנון והאלגנטיות" של הראשונה, ומבקשים להיות "צנועים מאוד בהחלת מתמטיקה על שווקים, וזהירים במיוחד מול תיאוריות שאפתניות".[23]

הניבוי של האייק

לפחות כלכלן והוגה מפורסם במיוחד אחד לא היה מופתע מן הממצאים הללו. פרידריך האייק, זוכה פרס נובל בכלכלה, הזהיר כבר לפני עשרות שנים מפני היומרה של ידע בכלכלה. האייק התלונן כבר ב-1945 על כך ש"רבים מהוויכוחים המתנהלים עכשיו בתחומי התיאוריה הכלכלית והמדיניות הכלכלית כאחד נובעים מתפיסה מוטעית של מהות הבעיה הכלכלית של החברה", וכי "חוששני שהשיפורים שנעשו באחרונה בתיאוריה הכלכלית, בייחוד אלו מהם הכרוכים במתמטיקה, לא תרמו להבהרתה של בעיית היסוד הזו".[24]

חלק ניכר ממפעלו האינטלקטואלי הקדיש האייק להוכחה שמבחינה רציונלית, הידע הנדרש לכלכלן כדי לקבל החלטות מדיניוּת רציונליות לא יכול להיות נגיש לו. באופן משעשע במכוון, את נאומו בקבלו את פרס נובל בכלכלה הקדיש ל"העמדת הפנים של ידע" בכלכלה. הוא הזכיר שם את הבחנתו בין מדע, כפי שהוא בא לידי ביטוי במדעי הטבע, ל"מדענות" (Scientism) של הכלכלה ושאר מדעי החברה המחקים אותם, שהם "באופן נחרץ לא מדעיים במובן האמיתי של המילה, מאחר שהם כוללים יישום מכני ולא ביקורתי של הרגלי מחשבה לשדות שונים מאלו שבהם נוצרו".

טענתו העקרונית של האייק היא שמושא המחקר האנושי של מדעי החברה בכלל, והכלכלה בפרט, מסובך ומורכב מדי ויש בו מרכיבים מרכזיים שאינם מדידים – והיום היינו מוסיפים, שהוא באופן אינהרנטי מורכב מדי גם בעבור כל סדר גודל של כוח חישובי שנוכל לייצר. משום כך, אגב, במדעי החברה תיאוריות סותרות חיות זו לצד זו בלי שום בעיה.

אפשר להתעמק עוד הרבה בסיבות לכשל היומרה של מדעי החברה. כאן אנו מתעניינים בפן המעשי הבירוקרטי של הבעיה: יוקרת ה"מומחה" מתורגמת למעמד של מכתיב מדיניוּת. התיאוריות הכושלות הופכות למסדי תכנון מדינתי. בוגרי מדעי החברה, בעלי אמונות שווא ביכולתם להשתמש בהכשרתם האקדמית כדי לתכנן מדיניות "נכונה", ממלאים את שירות המדינה. הפונקציות הפקידותיות במשרדים השונים מלאות בבוגרים הללו, ששבים לחיק האקדמיה להתמחויות קצרות, עם תואר ראשון, שני או שלישי. "מדעני מדינה" עולים לנו מיליונים רבים במשרות אקדמיות, ועוד מיליארדים בהמלצות מדיניוּת שאינן מועילות לדבר, ובדרך כלל הן אפילו גרועות יותר ממדיניוּת המבוססת על היכרות עם התחום ושכל ישר.

הדיפלומה נותנת לבוגרי מדעי החברה יוקרה של "מומחים" בעלי ידע מיוחד המאפשר להם לקבוע מדיניוּת, רפורמות, רגולציות ותקציבים. המומחיות המיוחסת למדעי החברה מתורגמת להעצמה גדולה של פקידים בעלי התמחות, שגם פוליטיקאים רבים מאמינים שיש להם ידע מיוחד שניתן לתרגם להמלצות מדיניוּת. אשרי הבורות.

מיתוס המקצועיות

לעיל הגדרנו מקצועיות בעזרת שני היבטים: יכולות ביצוע ושיקול דעת. בהתאמה לכך, נחלק את הדיון במקצועיות הבירוקרטיה לשניים: (א) יעילוּת ו-(ב) רמה או איכות מקצועית המופגנת בשיקול דעת.

אפתח בחוויה אישית. ב-2016 ניהלתי את מערך ההסברה במשרד ראש הממשלה נתניהו במשך כשנה. כשנכנסתי לתפקיד נפגשתי עם מנהלי המחלקות, וניסיתי להבין את המבנה הארגוני של המערך. השאלה שלי הייתה פשוטה לגמרי במונחי ארגון: אילו מחלקות ויחידות יש במערך, אילו פונקציות הן ממלאות, ומי מאייש את התפקידים השונים.

אף אחד במערך לא ידע לתת תשובה מספקת לשאלות האלו. כן ידעו לספר לי איך עקפו כל מיני מגבלות ונהלים בירוקרטיים כדי לאייש משרות מסוימות. למשל, ליחידת הקַשָּׁבוּת יש, בשל ההיסטוריה שלה, תקנים רבים, ולכן אנשים שיש בהם צורך ביחידות אחרות מוגדרים כקשבים ובפועל ממלאים תפקידים אחרים. הבעיה היא שהגדרתם כקשבים פוגעת בתנאים שלהם והם ממורמרים. מן הצד השני היו כמה עובדים, כולל במשרה מלאה, שאיש לא ידע להסביר מה הם עושים, מה היקף עבודתם (או מי מודד אותה), ולמה בכלל יש בעבודתם צורך.

מהר מאוד הבנתי שאי-אפשר לנהל בכזה חוסר סדר ארגוני. הלכתי למחלקת כוח אדם, במחשבה שאולי משם תבוא הישועה. והנה זה פלא, אכן היה להם תרשים ארגוני, אלא שהוא היה בן כמה שנים, לגמרי לא מעודכן ולא מתאים למציאות; לא במבנה, לא בהגדרת הפונקציות הנדרשות מהמערך, ואפילו לא בפרט הטריוויאלי ביותר בכוח-אדם: האיושים בפועל. כשהצעתי שאולי לנציבות שירות המדינה יש תרשים ארגוני מעודכן יותר, כמעט נחרשתי מרעמי הצחוק.

ניגשתי, אם כן, להגדיר מחדש את התפקוד והמבנה של המערך, כדי שיהיה מותאם יותר לצרכים ולמציאות. שמח וטוב לב ניגשתי למנהלים הרלוונטיים כדי לעדכן אותם. דאגתי שהמבנה החדש יתבסס על כוח האדם הקיים ועל תקציב תיאורטי דומה. התמימות שלי שעשעה אותם שוב. אינני יכול לעשות דבר מבלי לעדכן את הנציבות ולקבל ממנה הסכמה פורמלית לשינויים; זה, הבטיחו לי, ייקח לפחות שנה, וסביר שהרבה יותר. לפני זה – אסור לזוז ולוּ מילימטר. מניסיונם הרב, עדיף לנסות ולהסתדר עם מה שיש ולבנות מעקפים בכל מקום שאפשר.

במילים אחרות, הבירוקרטיה במשרד הבכיר במדינה הבהירה לי היטב שהדבר הכי טוב לעשות, כדי להשיג תוצאות ניהוליות, הוא לעקוף אותה ואת הנציבות, את הכללים ואת הנהלים. אם אנסה לעבוד איתם, ההישגים יצטרכו לחכות לגורמים שהקצב שלהם איטי יותר מאשר העצלן – שהוכתר כחיה האיטית ביותר בכדור הארץ רק משום שהבירוקרטיה הישראלית איננה בעל חיים.

בשנה של שירותי הציבורי הבכיר פגשתי אנשי מִנהל ציבורי טובים, מוכשרים וחרוצים, בכל הטווח שבין המנהלים הבכירים ביותר ועד עובדים זוטרים. כולם, ללא יוצא מהכלל, נאלצו לבזבז זמן רב על נושאים טפלים ומיותרים – ומי שעשה זאת די זמן הפנים את השיטה כל כך, שכבר לא הבין שהם טפלים ומיותרים. כולם גם ידעו להגיד שחלק מעובדיהם או מקביליהם לא יוכלו לעזור בשום משימה שדורשת תפוקות אמיתיות, ושאין שום דרך לשנות את זה. הוותיקים, שהיו מרבית חייהם בשירות המדינה, האמינו שככה זה בכל מקום עבודה גדול: אינספור נהלים, קצב זוחל להחריד, חוסר יכולת לשנות, ועובדים מחמיצי פנים שצריך לנהל איתם משא ומתן על כל משימה, כי הם קבועים, מאוגדים, ויכולים לנקום במנהליהם.

נפוליאון, בשנותיו הראשונות כקיסר, מצא מערכת מס צרפתית עם אדמיניסטרציה עצומה. מובן שהייתה מושחתת, אבל לא פחות מכך היא הייתה מנופחת, גדולה ובלתי-יעילה. 200,000 גובי מיסים עבדו כדי לממן לכתר, ולאחר מכן לממשלת המהפכה, את אוצר המדינה. נפוליאון, בדרכו הנחרצת, הפחית את מספר הבירוקרטים באופן חד. הוא נפטר מ-194,000 גובים, ונשאר עם 6,000 בלבד (אין מדינה מודרנית שיכולה לעשות צעד כזה בשירות המדינה).

כיצד השפיע הצעד הדרסטי על הכנסות המדינה ממיסים, אתם שואלים? ובכן, הן הוכפלו.[25]

יעילות היא ההיבט הראשון של מה שאנו מכנים מקצועיות. אדם מקצועי יותר הוא מי שיודע לבצע אותה עבודה בפחות זמן, או להשיג איכות משופרת באותו זמן. כל ארגון צריך להתנהל עם שכבה אדמיניסטרטיבית כלשהי שאיננה עוסקת בתוצר הסופי, אלא במעטפת. צריך רואי חשבון, מנהלי כוח אדם, אנשי רכש וכד', וצריך שכבה של ספקי שירותים. המִנהל וספקי השירותים אינם תורמים ישירות לתפוקה, אבל באופן עקיף השפעתם גדולה. מִנהל תקין מאפשר ומעודד תפוקה גבוהה; מִנהל גרוע – רכש מסורבל ואיטי, דו"חות פיננסיים שלא מגיעים בזמן או שגויים, תכנון לקוי, ניהול כוח אדם גרוע, וכיוצא בזה – יפגע בתפוקה, ואפילו באופן דרמטי.

מדוע תפקודם של המגזרים הציבוריים יעיל פחות – ואפילו הרבה פחות – יחסית למקבילותיהם בשוק הפרטי? לשאלה הזאת, שפרנסה לא מעט סאטיריקנים, תשובות רבות. אחת התשובות הנודעות היא "העיקרון הפיטרי", שפרסם לורנס פיטר מאוניברסיטת דרום קליפורניה.[26] הניתוח של פיטר קובע כך: "בהיררכיה נוטה כל עובד לעלות לדרג חוסר-הכישרון שלו". כתוצאה מכך "עם הזמן נוטה כל משרה להיתפס על ידי עובד שאינו מוכשר למלא את התפקידים הכרוכים בה".

הרעיון המשעשע אך כואב של פיטר הוא שבמערכת שמתגמלת עבודה מוצלחת על ידי קידום, כל עוד העובד מתפקד היטב הוא ימשיך להתקדם, עד שיגיע לתפקיד שאותו כבר לא יעשה טוב, ושם ייתקע. ההיגיון הזה חל במסגרות רבות, אך ההשפעה שלו חמורה שבעתיים במערכות ממשלתיות בירוקרטיות, מפני שבאופן מהותי אין להן יכולת לפתח מנגנוני הגנה מפניו.

ב-1944 כתב לודוויג פון-מיזס חיבור חשוב שכותרתו בירוקרטיה, ובו הציג את הבעיה העקרונית בניסיון להשוות את היעילות של מערכות בירוקרטיות ממשלתיות למגזר הפרטי. לצורך כך השתמש מיזס בתובנות פורצות הדרך של האסכולה האוסטרית לכלכלה בתורת המחירים.

עסקים מוכוונים על ידי רווחים מדידים, וכך יש להם מדד ביצועי שמכווין את הניהול שלהם. הם משווים בהתמדה את ההוצאות להכנסות, וכך בוחנים את יעילותם בפועל בלי הרף. אם לא יעשו זאת, יאבדו רווחים עד כדי פשיטת רגל. מה קורה בבירוקרטיה הממשלתית? באיזה מדד ליעילות היא יכולה להשתמש? כאן מתגלה בעיה לא פחות ממהותית. "במנהל הציבורי אין קשר בין רווח להוצאה", כותב מיזס. "איננו יכולים להקצות ערך אריתמטי כלשהו למערכת של ממשלה ומִנהל".[27]

חוסר היכולת להקצות מדדי יעילות אמיתיים, מסביר מיזס, יוצר מערכת שלמה של תמריצים ממין אחר לגמרי ואחראי לסביבת עבודה שונה בתכלית. זאת לא בעיה של ניהול, אלא של מערכת סגורה שאין לה מדד אמיתי שיאפשר לה להתייעל. "לשווא תציעו רפורמה בירוקרטית על ידי מינוי אנשי עסקים כראשי מחלקות שונות", טוען מיזס. "סביבת העבודה של פעילות המחלקה נקבעת על ידי חוקים והנחיות שהם מעבר לסמכותה". מיזס בוחן הצעות שונות למדידת יעילות בירוקרטית, ומראה שכולן מחטיאות את המטרה:[28] אין שום שיטת הערכה אובייקטיבית היכולה להחליף את מערכת המחירים של השוק.

הבעיה הזו עמוקה וחותכת לכל אורך המִנהל הציבורי. בשם היעילות מחפשים שם "כלי ניהול מתקדמים" כדי להתייעל, אבל מדובר במשחק פנימי חסר השפעה אמיתית. למשל, ניקח כתיבת דו"ח כלשהו של המִגזר הציבורי. אנו יכולים לנסות לחשב בממדים כמותיים את התשומות; משאבי הזמן, כוח האדם, והעלויות הכספיות שהושקעו בכתיבתו. אבל איזה ערך יש לדו"ח עצמו? את זה לא נוכל למדוד. כל המדדים שנמציא ייבחנו יחסית לפעילות הפנים-בירוקרטית, כלומר, בלא קריטריון חיצוני ולכן ללא תוקף מציאותי.

הנקודה המיזסית הזו עמוקה וחשובה ביותר. השירות הציבורי מנסה כמובן להיות כמותי ולספק מספרים ומדדים, ולנגד עיניו ניצבות מטרות בתחום הריאלי והמדיד, כמו צמצום תאונות הדרכים, שיפור רמת החינוך או מתן מענה לחסרי בית. אבל בהעדר מנגנון של שוק, ובהינתן שהשירות הציבורי הוא מונופול, המדידה הזו אינה מעצבת את התרבות הארגונית ואינה מספיקה כדי להפוך אותו ליעיל.  בשוק הפרטי המאזן נקבע על ידי הצרכן, לא על ידי המפעל. מפעל יכול להיות  יעיל מאוד במדדים הפנימיים שלו, אבל אם אין לקוחות לסחורתו, הוא ייסגר וייחשב לכישלון. המדדים של הבירוקרטיה – אפילו אם, שלא כמו בישראל, היא מתפקדת באופן סביר – הם פנימיים ויחסיים לעצמם. כמו במשל המפורסם על העולם, מדובר בצבים הנמצאים זה על גבו של זה "כל הדרך למטה". אין לבירוקרטיה קריטריון חיצוני, כמו הבחירות החופשיות של צרכנים בתנאי שוק תחרותי, שיקנה למדדים שלה משמעות אמיתית.

זו בדיוק הסיבה לכך שרבים מאיתנו מבינים שלפעמים דווקא כשהבירוקרטיה מתפקדת, כשהפקידים חרוצים ומלאי מרץ, היא מייצרת עוד יותר חוסר יעילות. למשל, נשווה בין פקיד שתייק 200 מסמכים, הפיק 30 דו"חות, הגיש 100 בקשות וזימן 500 ישיבות, לבין פקיד שתייק רק 100, הפיק 15 דו"חות, הגיש 20 בקשות וזימן 100 ישיבות. האם הראשון יעיל יותר? במונחי התשומות המנהליות, שבהן הוא נמדד, ודאי שכן. אבל האם הוא מייצר יעילות מערכתית? כנראה ההפך הוא הנכון, מפני שהמערכת בעיקר נפגעת מ"יעילות" שכזו. במערכת פרטית, שנמדדת לפי רווח, יש בוחן מציאות: מה עושה הלקוח. מה שנחשב במִנהל הציבורי ליעילות, יחשב לסרבול, אלא אם כן יוכח שהוא מוסיף למאזן הרווח, שתלוי בדעתם של הצרכנים.

פרדוקס היעילות ההפוכה הזו מוּבנה במִנהל הציבורי. לכן מנהלים רבים בבירוקרטיה שמחים כשעובדיהם עושים מעט, מפני שאחרת הם מקשים על כל שאר העובדים ביצירת עבודה מיותרת. כאשר התוצרת חסרת ערך חיצוני, בטלה סמויה הופכת לברכה בירוקרטית; שביתה איטלקית כדרך חיים. בכל משרד ממשלתי יכולים לספר לכם על הרבה עובדים כאלה, שאין הבדל בין הגעתם לעבודה ליציאתם לחופש, ומוטב שכך.

היעדר הקריטריון החיצוני הוא האחראי הראשי להדגשה הגדולה של תשומות במערכות בירוקרטיות. תשומות רבות הן מדידות ומספקות מספרים יפים. אבל את מי הן מעניינות? מתי בפעם האחרונה, כשקניתם מוצר כלשהו, התעניינתם בשאלה כמה קשה עבדו מייצריו? האם הוציאו "לילות כימים"? האם "נשכבו על הגדר"? האם "ערכו דיונים מקיפים וממושכים"? האם "בחנו את הסוגיה לעומק"? האם "קראו מאות דו"חות"? האם ערכו "עשרות ישיבות"? התשובה היא שכנראה אף פעם. למה שאתם קונים יש מבחינתכם ערך, ואם עלותו מוצדקת מבחינה זו, התהליך שבזכותו הגענו למעמד שבו שני הצדדים מרוויחים מעסקה, פשוט לא מעניין. הצרכנים מתעניינים במוצר הסופי ובמחיר, העסקים במאזני הרווח שלהם, והתוצאה היא יעילות. אבל לבירוקרטיה אין מקבילה למעמד-הקנייה הקובע. ברוב המקרים מה שיש לה הוא "תהליכים" ותשומות, ולכן היא שרה הלל להשקעה. "התשומה כשלעצמה" היא מה שנחשב. לכן גם, בניגוד לשוק הפרטי, אין בבירוקרטיה כישלונות, וכמעט אף פעם לא סוגרים יחידות או מפטרים מנהלים ועובדים. בהיגיון הפנימי של הבירוקרטיה זה מובן לגמרי.

כולנו מכירים היטב גורמים רבים המקשים על ניהול מוסדות המדינה. ועדים אימתניים, קביעוּת, היעדר אחריות, היעדר סנקציות, בעיה בהגדרת המשימות, מנהלים חובבנים שעיקר הכשרתם וניסיונם מגיע משירות המדינה, ועוד כהנה וכהנה. התובנה של מיזס עמוקה יותר, בכך שהיא מסבירה כיצד הבעיות הללו באות לעולם: הן נובעות מבעיה מהותית במדידת היעילות של הבירוקרטיה. רק בסביבה סגורה כזאת יכולות תופעות כאלה לפרוח בקנה מידה גדול. בסביבה עסקית הן היו מובילות לקריסת העסק, ולכן הן הרבה פחות רווחות בה.

רמה מקצועית

בירוקרטיות נוטות להלל ולשבח את אנשיהן, ובוודאי שישנם אנשים מוכשרים רבים המכהנים בתפקידים ממשלתיים.  אך מכיוון שאנו בוחנים ארגון שהוא היררכי במהותו, השאלה החשובה ביותר ביחס לרמת כוח האדם היא מהם הקריטריונים לקידום, ובמילים אחרות, איך מוודאים שהאנשים הנכונים הופכים למנהלים.

האידאל המוצהר של כל ארגון הוא להיות, או לפחות להיראות, מריטוקרטי, קרי, שקידום עובדיו נקבע על סמך ערך, כישורים והישגים. כיצד מתקדמים בארגון בירוקרטי-ממשלתי? הבעיה של מיזס רלוונטית מאוד גם כאן. בהיעדר קריטריון חיצוני לאיכות, בהיעדר תחרות שקובעים בה שופטים אובייקטיבים וחסרי פניות (כמו הלקוחות בשוק הפרטי), איך מקדמים אנשים בבירוקרטיה? מה מבטיח לנו את איכותם ורמתם?

המעגל הסגור הבירוקרטי, ההופך את התשומות לעיקר ואת התפוקות לטפל, יוצר כשל איכות מובנה. לא שאין בבירוקרטיה אנשים מוכשרים, אלא שדרכי הקידום של הבירוקרטיה לא מאפשרות להבחין ביניהם לבין המוכשרים פחות. כל מה שיש לנו הוא קריטריונים פנימיים. את הבעיה הזו הסביר גם פיטר בספרו: "מידת כישרונו של עובד נקבעת לא על ידי אנשים מבחוץ, אלא על ידי הממונה עליו בהיררכיה". האדם מבחוץ, שזקוק לשירות אמיתי, "מעדיף תפוקה". הפקיד, לעומת זאת, "מעריך תשומה". זהו היפוך גמור, אומר פיטר, של "היחסים שבין אמצעים למטרה".

גם מיזס התייחס לסוגיית הקידום הבירוקרטי, והגיע למסקנות לא נעימות. לצורך קידומו הפקיד תלוי בשני דברים מרכזיים: יחסים אישיים עם קובעי הקידום ועמידה בדרישות פורמליות. "הכפיף תלוי בשיפוט של הבכיר על אופיו, לא על עבודתו", אמר מיזס, ועל הדרישות הפורמליות הוסיף כי "בשירות הציבורי הקידום תלוי קודם כול בוותק … כל הדרישות [לקידום] מתייחסות לדברים פחות או יותר שטחיים … מכשיר הבחירה הזה עוצר לפעמים את האנשים המתאימים ביותר לעבודה, ולא תמיד מונע את מינויו של אדם חסר כל כישורים. התוצאה הגרועה ביותר שנוצרת היא שהעניין המרכזי של הפקידים נעשה התאמת עצמם לדרישות הפורמליות".

הטענה איננה שאין בירוקרטים מוכשרים, אלא שאין לבירוקרטיה מדדים אמיתיים לבחינתם, ולכן הפן הפורמלי והיחסים האישיים הופכים לעיקר. "כישלונה של הבירוקרטיה האירופית", הדגיש מיזס, "בוודאי לא נעוץ בחוסר היכולת של כוח האדם שלה. הוא תוצאה של החולשה הבלתי-נמנעת של כל מִנהל לענייני הציבור. היעדר אמות המידה שהיו יכולות, בדרך בטוחה, לאשר הצלחה או אי-הצלחה בביצוע החובות של הפקיד, יוצר בעיות בלתי-פתירות".

משבר הקורונה חשף את מדינת ישראל באופן מובהק לכשל האיכות של הדרג המקצועי. המשבר דרש ממומחי בריאות הציבור והאפידמיולוגים לעמוד במבחן. התברר כי גם בעלי תואר פרופסור, שמחזיקים בתיקים מלאי תשומות ובעבר עשיר בתפקידים בירוקרטיים בכירים, התקשו לתפקד ברגעי האמת. האפידמיולוגים הבכירים של שירות המדינה –  שבתוך המערכות, במבחנים הבירוקרטיים, נחשבו למומחים ומקצועיים והפכו לבכירים שבבכירים – חשפו את יכולותיהם המקצועיות למבחן חיצוני, והתוצאות היו עגומות.

הסתבר שבמִנהל יש אפידמיולוגים בעלי תארים בכירים שלא יודעים לבנות מודל התפשטות למגפה, ואפילו לא יודעים איך לבחור בין מודלים שונים. התבטאויותיהם – וזו הייתה הפעם הראשונה שבאמת שמענו אותם בנושא הרה גורל – היו שערורייתיות ולגמרי לא מקצועיות, והדבר העקבי היחיד בהן היה חוסר העקביות. כשהתבקשו לתת הערכות ותחזיות, הם נפנפו ידיים ולא ידעו להסביר מה עומד בבסיסן. הם התנדנדו בין שיא לשפל, בין אופוריה להיסטריה, בקצב שלא היה בינו ובין הנתונים האפידמיולוגיים שום קשר.

יותר מכך, הנחיותיהם החובבניות – שניתנו בביטחון ויוהרה של מי ששואב את בכירותו ממעמדו הבירוקרטי – סיכנו את בריאות הציבור, באופן שהיה מוביל לפיטוריהם המידיים בכל ארגון סביר (כולל בשירות המדינה של מדינות מתוקנות; ישראל איננה כזו). הם המשיכו לעשות פוליטיקה ארגונית מבישה במהלך המשבר הלאומי, גם בין המשרדים וגם בתוכם. הם הוכיחו שבשגרה הם לא בנו שום מכשיר רלוונטי להתמודד עם מגפה. אך בכל פעם שבה הוכיחו את חובבנותם, הם נופפו, כמו פקידים ראויים לשמם, ברקורד התשומות המרשים שלהם ובתפקידים שעשו בשירות המדינה.[29] קורונה מה קורונה, מעגל הקריטריונים הפנימיים של המִנהל הציבורי לא נפרץ ולו לרגע.

קידוש הקביעות

אפשר להרחיב על עניינים אלו עוד הרבה.[30] אבל מרגע שמבינים כמה דרמטי הוא היעדרו של קריטריון חיצוני ליעילות ולאיכות, קשה להיות מופתעים מהתוצאות השליליות. כעת, במקום להמשיך ולדבר באופן תיאורטי, נפנה לבחינת עבודה בירוקרטית ישראלית: מסמך מדיניוּת שנכתב על ידי בכירים בנציבות שירות המדינה, הגוף שאחראי על ניהול ואיכות כוח האדם במִנהל הציבורי, ועניינו מוסד הקביעות, אולי הגורם המשמעותי ביותר ביחסי העבודה בשירות המדינה, ביעילותו ובאיכותו. זהו אותו מסמך שפתחנו בו לעיל, שחיבר אותו מיודענו דול.

הסיפור מתחיל ביוני 2013, עת פרסמה נציבות שירות המדינה את "דו"ח ועדת הרפורמה לשיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה". רק אחרי שהממשלה אישרה את עיקרי הדו"ח נזכרו בנציבות שקביעוּת היא אולי המנגנון העיקרי המשפיע על הניהול בשירות המדינה, וכדי לבצע "היערכות ארגונית" ליישום הדו"ח שהם עצמם כתבו, "עולה הצורך לבחון באופן מעמיק ושלם את נושא הקביעוּת וסיום העסקתם של עובדי מדינה".

כמקובל במגזר הציבורי, זה לקח יותר משנה, אבל לבסוף הגיע אותו יום, באוגוסט 2014, שבו סוף סוף "מינה נציב שירות המדינה צוות עבודה לגיבוש מסמך מדיניוּת לבחינת נושא הקביעוּת". ניהול הצוות הופקד בידי היועץ המשפטי של הנציבות, עו"ד רון דול. באפריל 2015 הוצגו ממצאים של הבחינה לנציב שירות המדינה, עו"ד משה דיין. כלומר, חלפו כשנתיים מאז שהממשלה אישרה את הדו"ח המקורי של הנציבות עצמה, שהוגש, כזכור, מבלי שבחן כראוי את מוסד הקביעוּת. אבל זה עוד לא הכול. המסמך הסופי של עבודת הצוות יצא במאי 2017, שלוש שנים אחרי הקמת הצוות לבחינת הנושא. אפשר לבקר את מסקנות הוועדה, אבל אין ספק שהיא נותנת דוגמה אישית מצוינת לאיכות הניהול בשירות המדינה בכלל ובנציבות שירות המדינה בפרט.

נעבור לבחון את תוכן המסמך. פיסת המידע האמפירית העיקרית שמספקת ועדת דול היא סקר שנערך בקרב "חברי הסגל הבכיר בשירות המדינה" בנושא הקביעוּת.[31] בחוסר מקצועיות מתודולוגית מרשים, המסמך לא מפרט כמה מנהלים השתתפו בסקר, מה ואיך נשאלו, כמה סירבו להשיב וכו'. לפחות הוא מואיל לסכם את ממצאיו.

למרבה הפלא, רק היגד זכה לרוב: 60% מהבכירים בשירות המדינה שהשתתפו בסקר "חושבים שצריך לצמצם או לסייג את הקביעוּת בשירות הציבורי". באופן כללי, מעמדו של מוסד הקביעוּת לא ממש טוב בקרב אותם פקידים בכירים. רק 39% "חושבים שקביעוּת בשירות המדינה שומרת על אינטרס הציבור ומבטיחה שירות ממלכתי", ורק 33% "מסכימים שהקביעוּת תורמת למקצועיות, למומחיות ולאובייקטיביות של עובדי המדינה".

ועוד. 43% "סבורים שהקביעות מהווה תמריץ לעובדים לא יעילים", ושתי הקביעוֹת הנוספות שזכו לאחוזים הגבוהים ביותר, של 49%, היו ש"עובדי מדינה עם קביעוּת מהווים 'מסמר בלי ראש', שכן לא ניתן לפטרם", וש"כללי הקביעות מאפשרים להסתדרות זכות וטו על פיטורים בשירות המדינה". 39% מאמינים "שהקביעוּת פוגעת בניהולו של השירות הציבורי", לעומת 35% ש"חושבים שהתנהלות העובד בתפקיד אינה מושפעת מאופן העסקתו". ולמרות הכול, רק 15% מאמינים "שצריך לבטל כליל את הקביעוּת בשירות הציבורי", אם כי הרוב, כפי שראינו, קורא לרפורמה כלשהי ביחס אליה.

נסכם: באופן עקרוני, אפילו מהסקר החובבני הזה עולה תמונה ברורה שלפיה רוב המנהלים בשירות הציבורי, בירוקרטים בכירים, חלקם אולי עם קביעוּת בעצמם, רואים במוסד המרכזי המאפיין את שירות המדינה בעיה, וכמעט חצי מהם רואים בה אפילו בעיה קשה.

באופן עקרוני, הנציבות, כגוף מקצועי ואיכותי, לאור ממצאים חמורים שכאלו, הייתה צריכה להבין שכדי "לשפר את מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה", מתוך המבט "המעמיק והשלם" של בכירי שירות המדינה, היא צריכה לחשוב על דרכים לצמצם את מה שרוב המנהלים הבכירים רואים בו אבן נגף בניהול עובדים.

מה קרה בפועל? "לדידנו", קובע מסמך דול של בכירי הנציבות, "לא הקביעוּת היא הפוגעת בתפקוד ובפריון של עובדי המדינה, אלא ניהול לקוי … עיקר הבעיה בתחום זה הוא העדר כלי ניהול ומידע ניהולי, וכן קיימים ליקויים באיסוף ובשימוש יעיל של מידע על עובדים". במילים אחרות, הנציבות קובעת שלא הקביעוּת היא הבעיה, אלא המנהלים שחושבים שהיא בעיה, שאין להם כלי ניהול וידע מתאימים.

כיצד תומכת הנציבות את קביעתה זו, היוצאת נגד דעתם של רוב המנהלים הבכירים ששאלה? התשובה הקצרה: היא לא. המסמך מותיר את הקורא שמחפש את התימוכין לקביעה זו פעור פה. התשתית העובדתית קלושה. המספר הרלוונטי היחיד שמביא הדו"ח הוא מספר המפוטרים בעלי הקביעוּת על רקע אי-התאמה, וממנו עולה שבשירות המדינה לא הייתה אף לא שנה אחת בין 2006 ל-2014 שבה פוטרו בשל אי-התאמה יותר מ-95 עובדים, מתוך מעל ל-70,000.[32] אפילו הנציבות מודה שמדובר ב"מספר זניח ללא ספק".

מעבר לאותם מספרים, המוכיחים שהקביעוּת בהחלט מהווה מכשול גדול בפני התייעלות, ועדת דול כמעט שלא מתייחסת ליעילות ולא דנה בהשפעה בפועל של הקביעות על היכולת לנהל עובדי מדינה. דול מזכיר את "תסכולם" של מנהלים בשירות המדינה "מן הקושי להניע ולהמריץ עובדים הנהנים מהגנות הקביעוּת", אבל לא מנסה להבין כיצד הקביעוּת משבשת את סביבת העבודה ואת הדינמיקה הבעייתית שהיא מייצרת, שעליה מוחים רוב המנהלים.

מודל ההעסקה בשירות הציבורי, מבשר דו"ח דול, מציב את ישראל בסמיכות למדינות כמו צרפת, גרמניה, ספרד, פורטוגל, שוודיה ויוון, והרחק ממדינות כמו ארה"ב, אנגליה, שוויץ, קנדה, אוסטרליה וניו-זילנד. אבל הוא לא מספק שום השוואה מושכלת בין השירותים הציבוריים של המדינות הללו, שלפחות תתמוך באופן כלשהו בטענתו שעדיף להידמות לשירות הציבורי בצרפת ויוון מאשר לקנדה או לניו-זילנד.

הדו"ח, אם כן, לקוי מיסודו ומלא חורים ככברה. במקום לדון ביעילות הקביעוּת, הוא מסיט את תשומת הלב להערכת עובדים. צוות הנציבות מזהה מחסור ב"תהליכים" של "מדידה" ו"הערכת עובדים", והוא קובע כי מחסור זה, ולא הקביעוּת, הוא הסיבה לכך שהמנהלים מתקשים בניהול. הדו"ח מתעלם אפילו מכך שהקביעות מעמידה קשיים תהומיים בפני היכולת של מנהלים לתת הערכות עובדים אמיתיות לכפיפיהם, שאותם לא ניתן לפטר.[33] במקום זאת הוועדה מציעה – כנהוג בוועדות פקידים – להקים עוד גופי נציבות ומחלקות שיחלשו על תוספת שלל תהליכים בירוקרטיים, מסמכים, מדדים ו"מומחים", שנועדו "לעזור" למנהלים בשירות המדינה להעריך את עובדיהם.

כאשר הוא כן מואיל לדון בקביעוּת, מסמך דול טוען שבעצם אין דבר כזה, והבעיה היא שהמנהלים הבכירים לא מבינים זאת. קביעוּת היא "מיתוס", כמו גם המחשבה "שלא ניתן לפטר עובד מדינה". הטענות הללו אולי נכונות מבחינה פורמלית, אבל הן מוזרות מאוד לאור דו"ח דול עצמו, שמבהיר היטב למנהל שיקרא אותו כי עובדי מדינה זוכים מבחינת הנציבות למעמד קבוע למהדרין. כך למשל קביעתו המודגשת כי "אין כלל קיום למוסד הקביעוּת אלא בשירות הציבורי", וש"קיים דמיון בין מקורותיה של הקביעוּת בשירות המדינה, לבין כללי הקביעות הנהוגים … למשל באקדמיה". וכן: "ככל שמדובר במוסד הקביעוּת בשירות המדינה, אנו עוסקים בזכות מהותית ולא דיונית בלבד".

יתר על כן, צוות דול מהלל את הקביעוּת בשלל סופרלטיבים, שמעלים אותה לדרגה של קדושה ממש. בשביל דול מדובר במוסד הכרחי וחסר תחליף, מבוסס על ערכי יסוד. הקביעוּת, הוא קובע בפאתוס, "ייעודה להגן על ערכים דמוקרטיים עליונים", לא פחות. "היא בסיס קיומו של שירות מדינה ממלכתי ומקצועי". בזכותה שירות המדינה "אובייקטיבי". בלעדיה לא יהיו "הפעלת שיקול דעת חופשי והבעת דעה מקצועית, עצמאית וממלכתית". הקביעוּת מבטיחה "מיומנות ומומחיות", "המשכיות ויציבות". "דוקטרינת דול" כולה, מסתבר, תלויה בקביעוּת.

עד כדי כך מהלל דול את הקביעוּת, עד שלטענתו רק בזכותה אפשרי לפקיד לשרת "ממשלות שונות ושרים מתחלפים", שכן היא מצמיחה "ניטרליות פוליטית". לנקודה אחרונה זו נחזור בהמשך, רק נציין שבאופן עקרוני ברור שהקביעוּת משיגה את ההפך הגמור. העובד הלא-קבוע הוא זה שישרת בשווה את כל הממשלות, או שיעזוב או יפוטר. העובד הקבוע, לעומת זאת, יכול להשתמש בכלים בירוקרטיים לאינספור כדי לפגוע במימוש המדיניות של הדרג הנבחר, בזמן שהוא שר שירי הלל ל"מקצועיות", "ניטרליות" ו"ערכים דמוקרטיים עליונים".

ועדת דול, אם כן, לא הייתה רק איטית, חובבנית, לא מקצועית ולא משכנעת – היא בכלל לא בחנה את הסוגיה שמונתה לחקור. דול היה צריך לבחון עד כמה הקביעוּת מזיקה ולהציע לבעיה פתרון, ובמקום זאת הקדיש שנים כדי לכתוב מסמך בנושא שלא נשאל עליו, שנשען על ההנחה התיאורטית שהקביעוּת היא מוסד הכרחי בדמוקרטיה. יתר על כן, הוא מפגין מידה מרהיבה של חוסר הבנה ניהולית, לצד פִּרכות וסתירות. כך הוא טוען שאין קביעוּת בזמן שהוא מהלל את קיומה כ"ערך דמוקרטי עליון", מבקש לייעל את שירות המדינה הגמלוני על ידי סרבולו, ולשפר את הניהול הקלוקל על ידי סיבוכו. ועדת דול היא מופת של השירות הציבורי במרעו – מצד הגוף בשירות המדינה שאחראי על יעילות עובדי המדינה. אפילו האירוניה מסמיקה במבוכה.

לסיום מן הדין שנעיר על הנזק אולי החמור ביותר שגורם מוסד הקביעוּת, שאותו קשה לאמוד ושלא תמצאו בשום מסמך מדינתי. הקביעוּת, כפי שחשים רוב המנהלים הבכירים, ללא ספק מזיקה לשירות המדינה – אבל את נזקה העיקרי היא מחוללת מחוצה לו. היא יוצרת תמריץ תעסוקתי גדול לישראלים מוכשרים להצטרף לשירות המדינה במקום לעבוד, ליזום וליצור בשוק הפרטי. אותם ישראלים מוכשרים, שהיו יכולים להביא למשק, לציבור ולמדינה תרומה סגולית יצירתית, ניהולית, יזמית, טכנולוגית, תעשייתית, מדעית וכו', מתפתים לקריירה של פקידים מאוגדים, יושבי ישיבות, שוכני ועדות וכותבי דו"חות. העלות העקיפה הזו, שקשה לאומדה, עשויה להיות עצומה, ויש בה פגיעה פוטנציאלית חמורה ביכולותיה של מדינת ישראל, בשגשוגה ובפיתוחה במגוון גדול מאוד של תחומים.

דו"ח דול הוא הדגמה חיה לטענות המרכזיות של דיוננו על מקצועיות ואיכות הדרג המִנהלי. מסקנת דו"ח דול, כי הפתרון איננו הפחתת הקביעות אלא העצמת הנציבות, מעבירה אותנו הישר לפרק השלישי: האובייקטיביות.

מיתוס האובייקטיביות

אנו מתייחסים כאן לאובייקטיביות כטענה בדבר חפות מאינטרסים עצמיים (להבדיל מניטרליות, שנדון בה להלן, שעניינה היעדר הטיה פוליטית). האדם האובייקטיבי שוקל את המצב לגופו, באופן מרוחק ומנותק ממנו, ואין בהמלצותיו חשש להטיה של קידום עצמי. אין לו משוא פנים, הוא חסר פניות, ומול עיניו תמיד רק טובת הכלל. לפי המודל האידיאלי שמופיע גם במסמך דול, הבירוקרט הממשלתי דואג "לקבל החלטות ענייניות, נטולות שיקולים זרים … לטובת האינטרס הציבורי של כלל האזרחים".

המיתוס האובייקטיבי עומד בלב הטענה המשפטית, ההולכת ומתרחבת בישראל עד אין גבול, כי יש להעדיף את הבירוקרטיה על פני השלטון הנבחר בכל הנוגע להמלצות מדיניוּת. מפני שבעוד שהשרים הם אינטרסנטים ומוטים, חשודים מיידיים בשחיתות ומידות פגומות, "הדרג המקצועי" הוא ישות אובייקטיבית; ואת "האינטרס הציבורי" מוטב להפקיד בידי הגורם האובייקטיבי.

שאלתנו כעת, אם כן, היא: האומנם הדרג הבירוקרטי הוא חסר פניות?

בשנת 1957 פרסם פרופ' נורתקוט פרקינסון, היסטוריון וקצין בריטי, את ספרו חוק פרקינסון.[34] בספר הוא הציג את העובדות הבאות. בין 1914 ל-1928 צומצם מִספר האוניות הגדולות בצי הבריטי ב-68%, ומספר הקצינים והחיילים ירד ב-31.5%. אבל בעוד שהצי חווה צמצום גדול, מספר הפקידים והלבלרים של המספנות עלה ביותר מ-40% ומספר פקידי הצי עלה ב78.5%. כך נוצר, אומר פרקינסון, "צי מרהיב על היבשה". באופן דומה מספר הפקידים במשרד המושבות הבריטי, מוסד מִנהלי מובהק, עלה מ-372 ב-1935 ל-1,661 ב-1954, אף כי בפרק הזמן הזה מספר המושבות ירד עד מאוד.

פרקינסון, שניסה להסביר את גדילתה של הבירוקרטיה בזמן שהיקף עבודתה אמור לרדת, ניסח באופן הומוריסטי – אך ברצינות עקרונית – את חוק פרקינסון. החוק קובע כי "העבודה מתרחבת בהתאם למידת הזמן המוקצב להשלמתה מלכתחילה", כלומר, אין בבירוקרטיה קשר בין נפח העבודה לבין הזמן שעובר עד השלמתה. לחוק זה הוסיף פרקינסון שני מניעים בירוקרטיים: "(1) רצונו של פקיד להגדיל את מספר הפקידים הכפופים לו, אך לא את מספר מתחריו", ו-"(2) טיבם של פקידים שהם מייצרים עבודה זה לזה". כך הולכת הבירוקרטיה וגדלה בלי קשר להיקף העבודה הממשי שהיא אמורה לבצע.

תופעת הגדילה הלא רציונלית של מוסדות בירוקרטיים, הנוגעת למספר העובדים, תקציבם ומדדים נוספים, מוכרת לכל מי שעוסק בבירוקרטיה. אבל איך ומדוע מתרחשת הגדילה הזו? תשובה אפשרית מספקת התיאוריה של "בחירה ציבורית". מדובר בתיאוריה של מדע המדינה המתבססת על כלים בעיקר מתחום הכלכלה כדי לחקור מוסדות מדיניים. כמו שאר התיאוריות במדעי החברה גם היא כמובן איננה "מדעית", אבל כמו חלק מאחיותיה, ואולי אף יותר מהן, היא מספקת זווית ההתבוננות מעניינת והיבטים מעוררי מחשבה.

אחד מיסודותיה החשובים של "הבחירה הציבורית" הונח בשנת 1962, כאשר פרסמו הכלכלנים ג'יימס מ' ביוקנן וגורדון טלוק ספר פורץ דרך שבו דחו את המחשבה הפוליטית התמימה שלפיה "שחקנים פוליטיים מופעלים בעיקר על ידי הרצון לקדם את הטוב הציבורי".[35] במקומה הציגו המחברים מבט ריאליסטי ומפוכח יותר, שלא שואל מה הממשלה צריכה לעשות, אלא מהם החוקים, הלחצים והאינטרסים הפועלים על השחקן הפוליטי אשר קובעים מה בסופו של דבר עושה הממשלה בפועל. טלוק וביוקנן – שזכה בפרס נובל על תרומתו לתחום – העבירו את הדגש מההתייחסות הכוללנית ל"ממשלה" ו"משטר" לשחקנים האינדיבידואלים, שכמו כל פרט יש להם מערכת אינטרסים שמשפיעה על החלטותיהם.[36] בדיוק כמו ביחס לשחקנים בשדה הכלכלה, הנחת העבודה שלהם ביחס למגזר הציבורי היא שהאדם הוא אגואיסט, רציונלי, וממָרֵב תועלת.[37]

שלוש שנים לאחר מכן פרסם טלוק ספר נוסף שהוקדש כולו לניתוח האופן שבו העקרונות הללו באים לידי ביטוי בבירוקרטיה – בעולם האדמיניסטרציה העצום שהתפתח במדינות המערביות אחרי מלחמת העולם השנייה.[38] התחום זכה לפיתוח נוסף על ידי חוקרים כניסקנן, דנליבי, וינטרוב ואחרים, שבחנו את האופנים שבהם הבירוקרטיה דואגת להגדלה מתמדת של תקציביה, מנצלת את יתרון המידע שלה על פני הדרג הפוליטי, ויוצרת רשת קשרים אישיים שבהם אינטרסים של קידום ומאזני כוחות מעצבים מדיניות.[39]

תיאוריות הבחירה הציבורית אינן חד-צדדיות במובן זה שמטרתן לבקר את הבירוקרטיה. הן מדגימות אומנם באופן מקיף למדי את האופן האינטרסנטי שבו פועלת הפקידוּת, אבל לא פעם החוקרים מתמקדים באפשרויותיו של המממן הפוליטי לייעל את הבירוקרטיה ולשפר את המִנהל. למרבה הצער, ממתוק יוצא עז, משום שלָרוב הספרות הזו מבהירה עד כמה הצעדים הללו יקרים במונחי תשומות ודורשים יכולת גבוהה והתמחות של מקבל ההחלטות. כך הם דווקא מבארים, בסופו של דבר, מדוע מקבלי החלטות רבים מבכרים פשוט "לזרום" עם הדרג הבירוקרטי.

אפשר להרחיב עוד ועוד בהצגת התחום וטענותיו, אבל הנקודה המרכזית ברורה. תיאוריית הבחירה הציבורית מעשירה, מחדדת ומספקת דוגמאות רבות לאינטואיציה מבוססת-הניסיון שלנו, שלפיה הבירוקרטיה איננה מנגנון של מלאכים מומחים המפעילים את תובנותיהם המוסריות והמקצועיות בשירות האינטרס הציבורי, אלא בני אדם בשר ודם, בעלי עניין אישי ומוסדי. הבכירים בשירות הציבורי מקבלים החלטות שטובות להם ולמוסדות שהם עומדים בראשם (המקרינים עליהם ישירות). גם אחרי התחלה טובה ומבטיחה, כתב דאונס כשתיאר את התפתחותם של מוסדות בירוקרטיים, "המטרות של בכירי הארגון נוטות להפוך לשמירת והרחבת הארגון כשלעצמו, ומתרחקות מהשגת המטרות הפורמליות המקוריות של הארגון".[40]

אין ספק שישנם משרתי ציבור רבים טובים וראויים. אך כולם חיים בעולם בירוקרטי שבו נדרשים קשרים בינאישיים ומתמודדים עם כפיפויות מורכבות, אינטרסים, יחסי עבודה ותחרות עם גופים ואנשים אחרים, ולכל השחקנים יש מוטיבציות עצמיות הן במובן האישי, הן – כשמדובר בבכירים מקבלי החלטות – במובן המוסדי.

הפגמים הללו אינם ייחודיים למשרדי ממשלה; אך הבעיה הייחודית של הבירוקרטיה היא שבהינתן דרג פוליטי חלש שלא מעוניין להתעמת איתה, אין עליה כל פיקוח אמיתי. משום כך דווקא הבירוקרטיה עומדת בפני הסכנה הגדולה ביותר שהפגמים האנושיים לא ירוסנו בה וישפיעו לרעה. במילים אחרות, הבירוקרטיה היא החשופה ביותר לסכנת השחתה, משום שהחתולים הבירוקרטיים הם השומרים על השמנת המִנהלית. כך, למרבה הצער, דווקא מי שצריך הכי הרבה פיקוח – נהנה מהכי מעט.

כשבוחנים באופן כלכלי את התנהלותה של הבירוקרטיה, ההגנה הנמרצת של הפקידים נוסח דול על מוסדות כמו קביעוּת מתבהרת מאליה. מדובר בשירות עצמי מובהק, עטוף במלל של "מומחיות", "מקצועיות", "אובייקטיביות" ואפילו "ערכים דמוקרטיים". כדי להדגיש נקודה זו, נבחן דוגמה ישראלית חשובה נוספת שעשויה לברר איזו תיאוריה מתאימה יותר למציאות, "דוקטרינת דול" או "בחירה ציבורית".

שכר במגזר הציבורי

כל דיון על הכנסות והוצאות הממשלה צריך להתחיל בתובנה הבאה: בסופו של חשבון, המגזר הפרטי מממן את המגזר הציבורי. הכנסות המדינה מגיעות בעיקר ממיסים על צריכה ועל עבודה. המיסים הללו מגיעים אומנם גם מעובדי המדינה, אבל המיסים ש"מכניסים" עובדי המדינה הם למעשה חלק מהוצאות המדינה – שכן הם נגזרים מהשכר שהמדינה משלמת להם. במילים אחרות, באופן מהותי הכסף מגיע מהמגזר הפרטי, המייצר. יחידות הערך הכלכליות האמיתיות של מדינה הן העסקים שלה. הוצאות ציבוריות תלויות בעיקר ביכולתם של עסקים לייצר ערך בשוק החופשי.

בהינתן התלות הזו של המגזר הציבורי במגזר הפרטי, רצוי ואף ראוי שעלות המגזר הציבורי, כמו גם השכר הנוהג בו, יהיו קשורים למאפיינים הכלכליים של המגזר הפרטי. אם הנתמך ייקח יותר מדי, לא יישאר גם לתומך וגם לו. גם מבחינה מוסרית, לא למותר להעיר, לא הוגן לאלץ את המממן לתת לממומן יותר מאשר הוא עצמו מרוויח.

מה קורה בהקשר זה במדינת ישראל? נפנה לבחינת השכר במגזר הציבורי.

הוצאות השכר במגזר הציבורי של ממשלת ישראל גדולות מאוד. ב-2018 הוציאה המדינה על שכר בשירות המדינה 184 מיליארד שקל, כמחצית מתקציב המדינה.[41] חשוב מכך, הנתונים מראים באופן מובהק שישראל יצרה מצב שבו ההשתכרות בשירות הציבורי חורגת בהרבה בהשוואה למגזר הפרטי.

השכר הממוצע במגזר הציבורי גבוה בהרבה מאשר במגזר הפרטי: 14.2 אלף לעומת 10.5 אלף. הפרשי השכר הללו מבטאים, בין השאר, גדילה לא פרופורציונלית בשכר שהמגזר הציבורי נהנה ממנו לעומת השוק הפרטי. בעשור האחרון הגידול הממוצע בשכר במגזר הציבורי היה כפול ממקבילו במגזר הפרטי – כ-20% לעומת 10% בלבד. כן, המגזר הפרטי מממן למגזר הציבורי שיפור תנאים גדול הרבה יותר מזה שהוא עצמו נהנה ממנו.

בעבר נהגו לטעון שהשכר בשירות המדינה נמוך יותר מאשר בשוק הפרטי, אבל הקביעוּת, אותו "יסוד דמוקרטי" המקנה ביטחון תעסוקתי, מפצה על הפער. לא עוד: היום השכר בעבור רוב המשרות בשירות המדינה, כולל "משפטנים, בוגרי מדעי החברה והרוח ועובדים ללא תואר אקדמי גבוה", גבוה במידה ניכרת מאשר במקבילותיהן בשוק הפרטי[42] – ועל גבי המשכורת הגבוהה הזו נוספת גם הקביעוּת. יש כאן לא רק חוסר היגיון כלכלי, אלא גם חוסר צדק ובעיה מוסרית.[43]

תנאי העבודה אינם רק המשכורת. היתרונות של עובדי המגזר הציבורי גדולים עוד יותר. עובד המדינה נהנה מעלייה קבועה בשכרו על סמך ותק בלבד, בלי קשר לביצועים; בשנים האחרונות לקריירה, שבהן המשכורות של עובדי השוק הפרטי מתחילות לרדת (עם הירידה בתפוקה), זהו יתרון אדיר. עובדים מתמידים בשירות המדינה עלו בשכרם בעשור האחרון ב-50%, בעוד אקדמאים ופרקליטים בשירות המדינה נהנו מעלייה עצומה של יותר מ-100% בשכרם. וכל זה בלי להיכנס לסוגיות הפנסיה, שמגזרים שונים בשירות המדינה נהנים בה מתנאים מופלגים בשווי כולל של עשרות מיליארדים.

לא רק שבמגזר הציבורי מרוויחים יותר, גם עובדים בו פחות. בשירות המדינה עובדים בממוצע במשרה מלאה 150 שעות פחות בשנה מאשר במגזר הפרטי, ויש שעות מופחתות נוספות לחלק מהעובדים, כעובדי הוראה, עובדים סוציאליים ובעלי משרות הורה. עובדי מדינה זכאים ל-30 ימי מחלה (בעוד חוקי העבודה החלים בשאר המשק מעניקים רק 18), בתשלום החל מהיום הראשון, ושני "ימי הצהרה" ממכסת ימי המחלה. הם גם זכאים, ללא תלות בוותק, ל-22 ימי חופשה בשנה (בשאר המשק, בוותק מינימלי, מדובר ב-12 ימי חופשה בלבד), עוד ימים להשתלמויות והכשרה, חופשה להורים בחודש אוגוסט ועוד. הממונה על השכר מצא שבפועל עובדי מדינה עובדים בממוצע רק ארבעה ימים בשבוע במקום חמישה.[44]

התופעות הללו, לטעמי, גובלות בשחיתות; מסיבת הוללות על חשבון המגזר הפרטי. והנה, למרות כל היתרונות שבעבודה פחותה בשכר גבוה ועם קביעוּת, במגזר הציבורי 67% מהמועסקים המאוגדים בהסכם קיבוצי נמצאים בסכסוך עבודה עם המדינה, ב-67 סכסוכים מוכרזים. פלא של יחסי עבודה.

משבר הקורונה הציף ביתר שאת את הפערים בין המגזר הפרטי והציבורי בישראל. במגזר הפרטי איבדו רבים את מטה לחמם. שכירים פוטרו, עסקים התרסקו, ומיליון איש נכנסו לאבטלה. במגזר הציבורי, לעומת זאת, הקורונה כמעט לא הורגשה. מדינת ישראל לקחה הלוואות עתק והיא מתחייבת לגירעון גדול, שאותם יממן המגזר הפרטי – אבל המגזר הציבורי ממשיך לקבל את רוב תנאיו המופלגים כאילו אין משבר.

מי שציפה שהמגזר הציבורי ישתתף בקשיי המשבר קיבל שיעור יסודי ב"בחירה ציבורית". ומי שמבין בתמריץ השלילי שיוצרות ממשלות ישראל כשהן משעבדות את האינטרס הציבורי לאינטרס של המגזר הציבורי, לא יכול שלא לראות בכך הפקרות מִנהלית ופוליטית, חמורה ויקרה הרבה יותר מכל שחיתות פלילית שפוליטיקאי בישראל חשוד בה.

האינטרס המגזר-ציבורי והפיקוח

המגזר הציבורי אינו אויב. הוא מספק שירותים חשובים למדינה, ויש בו גם כוח אדם איכותי. אבל אסור לשכוח שהוא מתחרה על המשאבים שמייצר המגזר הפרטי. ובתחרות הזאת, הקִרבה שלו לעוצמה הפוליטית, והדינמיקה של הפוליטיקה הישראלית, מעניקה לו כוח רב מאוד בלא הצדקה. המגזר הציבורי, כשחקן בעל אינטרס עצמי מובהק, מגייס את כוח הכפייה של המדינה ומנצח את המגזר הפרטי בנוק-אאוט.

מצאנו שתי דוגמאות מרכזיות לכך שהמגזר הציבורי דואג לאינטרסים המובהקים שלו, על חשבון טובת הציבור: הקביעוּת והשכר. "דוקטרינת דול" בעליל איננה משכנעת. האידיאולוגיה החדשה אומרת שהפוליטיקאים מחויבים לאמץ את עמדות הפקידוּת, שהיא "מומחית", "מקצועית", ו"אובייקטיבית", ולכן המלצות המדיניוּת שלה הן מעבר לכל חשד. העובדות מראות שיש מקום רב לפקפק בטענות הללו. המגזר הציבורי עצמו פועל כקבוצת לחץ אימתנית. במגוון רחב של תחומים, חלק גדול מההחלטות שמקורן בבירוקרטיה משרת את האינטרסים שלה.

לא נורא שיש לקבוצה אינטרסים; הבעיה היא שבשירות המדינה אין מי שיפקח עליהם. מי שאמור לפקח על שירות המדינה, בתיאוריה, הם נבחרי הציבור. בפועל, הם הולכים ומתנערים מאחריותם, ומעבירים אותה לפקידוּת, שמפקחת על עצמה. בישראל מתחולל תהליך ארוך שבו הפקידוּת הופכת את הביקורת על הבירוקרטיה לשולית, ואת סמכויות הביקורת שלה היא מסבה לחקר פוליטיקאים. אם אנו מגדירים ניגוד עניינים לא כקבלת טובת הנאה אישית, אלא כשימוש במשאבי מדינה שלא לטובת הציבור, כל אדם בשירות הציבורי, בכל המערכות, יכול לספר לכם על אינספור ניגודי עניינים ובזבוזים אדירים. בכירים בארגונים רואים את מוסדות הציבור שעליהם הופקדו כרכושם הפרטי ועושים בהם כבשלהם. איש לא בודק, איש לא ייחקר, איש לא ייענש.[45]

בעת האחרונה בכירי המגזר הציבורי קוראים לעצמם "שומרי סף", ומנסים לשכנע אותנו שאחד מתפקידיהם הוא למנוע משוא פנים של הפוליטיקאים כלפי קבוצות לחץ שונות. הטענה הזו נשענת כל כולה על מיתוס האובייקטיביות, שלפיו פקידים ללא משוא פנים צריכים להציל את הציבור מנבחריו המושחתים. יש כאן מהפכה גמורה בתפיסה הדמוקרטית. נבחרי הציבור עונים לציבור, שנותן להם את הסמכות להפעיל את מוסדות המדינה, ובכלל זה לבקר את הפקידוּת ולנהלה. אצלנו קורה ההפך הגמור. הלא-נבחרים מבקרים ומדיחים את הנבחרים, תוך המצאת סמכויות שמעולם לא ניתנו להם על ידי הדרג הפוליטי.

בלי ששמנו לב לכך, גם המילה "ממלכתי" השתעבדה לטובת הבירוקרטיה. באופ שבו משתמשים בה היום אפילו פוליטיקאים, משמעותה היא בעצם "ממסדי" או "מערכתי". איך רואים זאת? כאשר תוקפים פוליטיקאים ש"מעזים" לבקר אחד ממוסדות המדינה כמי שאינם "ממלכתיים". כלומר, הממלכתיות איננה דאגה לאינטרס הציבורי, כביטוי לטובת הכלל, אלא דאגה לטובתם של מוסדות המדינה כשלעצמם. כמובן, את ההיגיון של המשוואה הזו הצגנו שוב ושוב – בעיני עצמם, כמו ב"דוקטרינת דול", טובת המוסדות הבירוקרטיים היא טובת המדינה.

זהו המקום לעבור לדיון במיתוס הניטרליות.

מיתוס הניטרליות

כשדנתי קודם לכן במוסד הקביעוּת בשירות המדינה, טענתי שהיא תורמת דווקא לפוליטיזציה של המִנהל הציבורי, מפני שהיא מאפשרת לפקידים לא לבצע את עבודתם כהלכה כאשר הם לא מזדהים עם הדרג הפוליטי. אכן, לכל פקידוּת באשר היא יש מומחיות מובהקת, שבה היא מקצוענית לעילא: פיתוח שיטות בירוקרטיות למסמוס השגת יעדים.

אבל המצב חמור הרבה יותר. בשנים האחרונות רואה הבירוקרטיה את עצמה כמקור של עוצמה פוליטית חליפית לשלטון הנבחר. לא רק חליפית – עליונה. מתפתחת היום אידיאולוגיה בירוקרטית, שבמסגרתה מוצדקת ומוכשרת מסירת הכוח הריבוני של הציבור מידי נציגיו לידי המעמד החדש והנישא, הפקידוּת הלא נבחרת. לא רק שהפקידות הזו איננה נבחרת, למעשה היא גם לא ממוּנה, שכן בפועל – גם כאן בשל נסיגת פוליטיקאים מאחריותם – בעיקר היא ממנה את עצמה.

הפרכת מיתוס הניטרליות מורכבת יותר מאשר קודמיו, ונוכל לדון בה בקצרה בלבד. האידיאולוגיה הבירוקרטית איננה מוצהרת, אלא נשענת בעיקר על שינוי תוכנם של מושגים קיימים – אתגר ידוע המוכר בספרות בשם “essentially contested concepts”. נדרשת כאן חשיבה ביקורתית, המתחקה אחרי השינוי ההיסטורי במובנם של מושגים שונים, מחקר שמטבע הדברים אין המקום להציגו כאן.

בכל זאת, פטור בלא כלום אי-אפשר, ולכן נציג את עיקרי התופעה על קצה המזלג. כדי לטעון לניטרליות מצד הבירוקרטיה, צריכה הפקידוּת לעמוד על שתי רגליים עיקריות. הראשונה היא זיהוי ה"פוליטי" עם ה"מפלגתי". כלומר, הטענה שהפקידוּת איננה "פוליטית", משמעה שהיא איננה "מפלגתית", כלומר, פקידים אינם מזדהים בגלוי עם מפלגה או מועמד מסוים (זה גם נאסר בתקשי"ר). הרגל השנייה היא האמונה שהפוליטיקה צריכה להצטמצם מאוד לתחומים שבהם אין לפקידים "מומחיות", "מקצועיות", ו"אובייקטיביות". במילים אחרות, תחום מדיניוּת שבו הפקידוּת מייחסת לעצמה הבנה, איננו "פוליטי".

בבסיס העניין עומדת ההנחה שיש מדיניוּת ציבורית "נכונה", במובן מעשי או מוסרי, והתפקיד של הפקיד הוא לעצב וליישם אותה. האם מישהו מעוניין במדיניוּת שגויה או לא מוסרית? לכן הפקיד, ולא הפוליטיקאי, הוא המופקד העיקרי על שמירת הטוב הציבורי וקידומו. היות שיש לדעתו בעניין זה רק שתי דרכים, הדרך הנכונה והדרך הפסולה, הוא "ניטרלי". הוא הרי בוחר בדרך "הנכונה".

מדובר, כפי שכבר נכתב כאן, ביוהרה ויומרה מופרכות, אלא שלרוב אנו ממהרים להשתכנע שמה שטוב לנו טוב גם באופן כללי. כעת אנו מגיעים לעניין עקרוני יותר: כל מדיניוּת מתבססת גם על השקפת עולם. יעדי המדיניות תמיד קשורים וכרוכים באידיאולוגיות פוליטיות, משטריות וחברתיות. כל מדיניוּת היא עניין מורכב, שתלוי מאוד במשקלים השונים שאנחנו נותנים לרכיבים על-סמך ערכים שונים. האמצעים, התכליות, המשקלים והערכים הללו הם חלק מהתפיסות הפוליטיות שלנו, מהעדפותינו האידיאולוגיות, שמועשרות בהיסטוריה, לאומיות, דת, תרבות, ושלל גורמים נוספים.

נשמע מובן מאליו? ובכן, ניכר שהדברים הללו אינם מקובלים על בכירי השירות הציבורי, הסבורים שמומחיותם והכשרתם מאפשרות להם לנטרל את המרכיב הפוליטי-אידיאולוגי בקביעת מדיניות. מהיכן נובע בלבול תהומי שכזה? כמו ברוב הדברים שאמורים להיות ברורים מאליהם אך אינם, מקור הבלבול הוא אינטלקטואלי. והמוסד המבלבל מכולם הוא האקדמיה.

הכשל האקדמי

השפעתה של האקדמיה על עיצוב תודעת הפקידוּת גוברת והולכת בכל העולם, וגם בארץ. כל עובד בעמדה בינונית ומעלה בשירות המדינה הוא בעל השכלה אקדמית, לא פעם מתקדמת, בדרך כלל בתחומי החברה והרוח. את עיקר ההבנה והכלים בנוגע לעיסוקם רוכשים הבירוקרטים באוניברסיטה.

בתיאוריה, לא אמורה להיות בכך בעיה. האקדמיה אמורה להיות מקום שבו נחשפים למגוון דעות. הסטודנט למדעי החברה והרוח אמור לצאת עם הבנה עשירה של הבדלי המדיניוּת בין הצדדים השונים של הוויכוח הפוליטי, והבנה של מרכיביהם הערכיים והאידיאולוגיים. חידוד העמדות דרך ניגודיהן אמור להפרות את המחשבה, להפוך אותנו לאזרחים טובים ונבונים יותר, ובין השאר להבהיר שהחלטות מדיניוּת הן במידה רבה שאלות פוליטיות של העדפה וערכים, בעלות פנים מורכבות.

למעשה, ההשכלה הגבוהה עברה רביזיה חריפה בעיקר החל בשנות ה-90, והיא רחוקה היום מהאידיאל הזה מרחק שמיים וארץ. אם יש דבר שמאפיין את האקדמיה בימינו, הרי זו דווקא ההטיה הגדולה וחסרת-התקדים לטובת השמאל הפרוגרסיבי.

שלושה חוקרים אמריקנים (לנגברג, קוויין, וקליין) פרסמו בספטמבר 2016 מחקר שבדק את ההתפלגות הפוליטית של הסגל בחמישה חוגים בכל אחת מארבעים האוניברסיטאות המובילות בארה"ב. הם מצאו את היחס הטוב ביותר בין דמוקרטים לרפובליקנים בחוגים לכלכלה, שבהם על כל 4.5 דמוקרטים היה רפובליקני אחד. בחוגים למשפטים היחס היה 8.6 ל-1; בפסיכולוגיה 17.4 ל-1; בתקשורת 20 ל-1; ובהיסטוריה 33.5 ל-1.[46]

הממוצע הכללי שמצאו החוקרים היה 11.5 דמוקרטים על כל רפובליקני, כלומר, יותר מ-91% של חברי הסגל היו משמאל. בכמעט 40% מהמחלקות שנבדקו לא נמצא אפילו רפובליקני אחד. והחדשות הגרועות ביותר עוד לפנינו: זה הממוצע על פני כל הגילים של הסגל; ככל שהסגל היה צעיר יותר, כך המספרים היו מוטים יותר. במילים אחרות, הרע ביותר עוד לפנינו. גם מחקרים אחרים מצאו ממצאים דומים,[47] וגם בישראל מעט המחקרים שנעשו העלו הטיה דומה.[48]

ג'ונתן היידט, פרופסור לפסיכולוגיה חברתית ואתיקה באוניברסיטת ניו-יורק (ודמוקרט), סיכם זאת בטענה שהאוניברסיטאות הפכו ממוסדות 'מחפשי אמת' למוסדות של 'צדק חברתי'. לדבריו, "בתחילת שנות ה-90, היחס הכולל של שמאל-ימין באקדמיה, ביחס לכלל המחלקות, היה שניים לאחד… עד 2005 היחס השתנה לחמישה לאחד… אם מסתכלים על הליבה – מדעי הרוח והחברה, למעט כלכלה – זה קרוב יותר ל-10 ל-1 או 20 ל-1. במילים אחרות, הקול הימני, הליברטריאני, והשמרני-חברתי, נעלם באופן יסודי בין 1995 ו-2005".

כל פקיד בכיר, בארץ כמו בכל מִנהל בעולם המערבי, עובר אינדוקטרינציה פוליטית חריפה, המלבישה את הפרוגרסיביות בלבוש של "מומחיות", "מקצועיות" ו"אובייקטיביות". הסטודנטים חיים במוסד שבו העמדות הפרוגרסיביות נחשבות ל"ניטרליות", נבונות וצודקות. זה נכון בארץ, וזה נכון בבית-הספר למדיניות בהארוורד, שאליו נשלחת הפקידות הבכירה בישראל בכספי קרן וקסנר (שערורייה בפני עצמה, שלא נרחיב עליה כאן).

הפרוגרסיביות נחשבת לאבן הבוחן של החוכמה בקרב האנשים המשכילים שמלמדים מדיניות באוניברסיטה. מושגים בסיסיים ושנויים במחלוקת פוליטית חריפה ועמוקה לא נלמדים ככאלה, כמה שמכונה “essentially contested”, אלא כבעלי פתרון רציונלי, פרוגרסיבי להפליא. במעמד צד אחד מצדיקים את מדיניוּת השמאל כמוצלחת, מוסרית, רציונלית, מובנת מאליה, מקצועית, מומחית – ולכן ניטרלית. אם בכלל דנים במדיניוּת שבה תומך הימין, מרשיעים אותה ככושלת, אם לא כאכזרית.

נוסף על כך, בלב האידיאולוגיה החדשה הזו, לפחות בבתי-הספר שעוסקים במדיניוּת, עומדת כהנחת יסוד הטענה שאת ענייני המדיניוּת צריכים לנהל – ניחשתם נכון – "מומחים", "מקצועיים", "אובייקטיביים", וכעת גם: "ניטרליים". במילים אחרות, זוהי פילוסופיה פוליטית המצדיקה את הבירוקרטיה בהוראתה המילולית: שלטון הפקידים.

הצלחתה של אינדוקטרינציה תלויה בכך שהיא לא נחשבת לאינדוקטרינציה; לפחות מי שיבחן את הדברים בקרב הנציגים הבכירים של הבירוקרטיה הישראלית, יגלה שהטריק הגדול של האקדמיה – עובד לא רע בכלל. מתוך האינדוקטרינציה הזו יוצאים לחברה לא רק סוכני בורות, אלא גם כל הפקידים הבכירים בשירות המדינה.

ההצלחה מתבטאת בכך שגם פקידים שאולי מצביעים ימין בקלפי, סבורים שכפקידים עליהם לקדם מדיניות שהיא פרוגרסיבית במהותה. הרי אותה הם למדו כ"ניטרלית". הפקידים בהווה ולעתיד יוצאים ממערכת ההשכלה הגבוהה עם מערך שלם של מחשבה פוליטית וערכית, סט של כלי מדיניות, וז'רגון שעוזר להם להיחשב כ"מומחים", "מקצועיים", ו"אובייקטיביים", שרק מקדמים מדיניות "נכונה". מבחינה ארגונית, אין להם שום אינטרס להיות ביקורתיים כלפיה או לנסות להשכיל את עצמם מעבר לדיפלומה האקדמית.

כך קונה האידיאולוגיה השמאלית אחיזה אינטלקטואלית במוסדות המדינה בארצות המערב בכלל ובישראל בפרט. האקדמיה מייצרת שכבה בירוקרטית מועצמת, מוטה מאוד לשמאל באופן לא מודע, המיישמת את ערכיה וחולשת על נדבכים מרכזיים בעיצוב המדיניוּת הלאומית, על חשבון נבחרי הציבור ובחירת העם.

"בירוקרטיה מהותית"

בעולם דמוקרטי תקין, מדיניוּת מוצעת במסגרת מצע מפלגתי, על מנת לקבל הסמכה מהבוחר ליישומה. בישראל, שבה האקטיביזם השיפוטי מכונה "דמוקרטיה מהותית", אין פלא לגלות תפיסה דומה של "בירוקרטיה מהותית". בהתאמה, על פי עיקר האידיאולוגיה של אנשי המִנהל הציבורי, "בירוקרטיה פורמלית" היא מושג מיושן, שלפיו הפקידוּת צריכה ליישם את המדיניוּת שקובעים נבחרי הציבור. התקדמנו מאז ל"בירוקרטיה מהותית", המוסמכת מטעמים מוסריים, מקצועיים, אובייקטיביים וניטרליים לקבוע ולקדם את המדיניוּת בעצמה. אם השר מתנגד, היא מייאשת אותו במקרה הטוב, מחליפה אותו במקרה העוד יותר טוב, ואם צריך – גם לוקחת אותו לבית המשפט, כדי לקבל פסיקה "מהותית".

אנו בדרך כלל מודעים לאקטיביזם הפקידותי הזה בעיקר בזירה המשפטית, אבל בפועל הוא רווח בכל המשרדים ומוסדות המדינה. הפקידים שם פשוט נהנים משילוב של חוסר תשומת לב ציבורית עם מַעטֵה סודיות מִנהלית שמקס ובר לא היה מסוגל לחלום עליה. לצערי הרב הם גם נהנים, נקודה עצובה במיוחד, מחסות מיניסטריאלית.

הדרג הנבחר

נסכם. האידיאולוגיה של שירות המדינה כוללת ארבעה מרכיבים מרכזיים, ארבעה מיתוסים. דיוננו הראשון עסק במומחיות בתחומי מדעי המדינה, ומצא שאדם עם שכל ישר והיכרות עם הנתונים מגיע למסקנות והמלצות מדיניוּת לא פחות טובות – ולא פעם אף טובות יותר – מאשר "מומחים" בתחומי מדע החברה. השני בחן את המקצועיות של שירות המדינה, ומצא כי בירוקרטיה ממשלתית סובלת מבעיות מהותיות שפוגעות בהכרח במקצועיותה, הן מבחינת תפקודה המעשי, הן מצד איכותה. השלישי בדק את האובייקטיביות של שירות המדינה, והעלה חשד כבד לכך שלמעמד החדש, הדרג הפקידוּתי, לא רק שיש אינטרסים עצמיים והוא שחקן בזירה הציבורית, אלא הוא גם מממש אותם ללא היסוס על חשבון טובת הציבור. אחרונה בחנו את הניטרליות הפוליטית שהפקידות מייחסת לעצמה, ומצאנו שבעקבות "בגידת האינטלקטואלים" באקדמיה, השקפות השמאל הפרוגרסיבי נלמדות ומופנמות כלא-מוטות, וכך הן מחלחלות לתחומי קביעת המדיניוּת של המִנהל הציבורי כמדיניות ה"נכונה" היחידה.

המדינוֹת המודרניות הן הישויות הפוליטיות העשירות, החזקות והמורכבות ביותר בהיסטוריה. הן גובות אחוזים אדירים מהתוצרים הלאומיים הגדולים מאי-פעם. למִנהלים הציבוריים יש תחומי אחריות חסרי תקדים בגודלם, ועוברים דרכם סכומי עתק (שחלקם הגדול יוצא על עצמם). הפקידים הציבוריים מטפלים בהיקפים ותקציבים גרוטסקיים שהאזרחים נכפים לספק בזמן שהתוצאות הנדרשות מהן לא ברורות, יש להם שפע סמכות ללא אחריות, הכללים המגדירים את הצלחתם שרירותיים, והם אחראים על עצמם ללא כל פיקוח ממשי.

מדובר באוסף אילוצים שהמסקנה הישרה העולה ממנו היא שתחת ההנחה שתכלית העל היא טובת הציבור, אין דרך לנהל בירוקרטיה מודרנית באופן רציונלי. השפע העולמי ועליית מדינות הרווחה המודרניות יצרו בפועל מעמד עצמאי ורב-עוצמה במיוחד. כל אדם בעל השכלה ליברלית מבין כי גלומה פה סכנה ממשית שמי שאמורים להיות משרתי הציבור יהפכו לאדוניו.

בנקודה זו כדאי להסב את תשומת הלב לכך שבישראל, יחסית לרוב מדינות ה-OECD, מצב השירות הציבורי גרוע במיוחד. מסיבות היסטוריות מגוונות, ובשל משבר הנהגה פוליטי, הדרג המקצועי שלנו מתפקד גרוע ממקביליו, אך הוא חזק ובעל סמכויות יותר מהם.[49]

ישראל היא עדיין דמוקרטיה, ונבחרי הציבור הם האחראים. אבל משבר הקורונה סיפק לנו הזדמנות פז לראות כיצד השרים בורחים מאחריותם, ואת מקומם תופס הדרג הבירוקרטי. יש לדעת כי התהליך הזה מתרחש במשך עשרות שנים, אלא שברובו הוא מתחולל הרחק מעין הציבור. הדרג המדיני הנבחר העביר באופן מעשי לפקידים עוד ועוד מסמכויותיו, התנער מאחריותו, והפך למשרת הבירוקרטיה. השרים לא מתפקדים כמעט כקובעי מדיניות, אלא כפונקציה שנמצאת בין דובר המשרד ליו"ר ועד העובדים שלו.

אני נוהג לספר בהרצאותיי על ההבדל בין השרים המקצועיים בארה"ב לשרים הפוליטיים אצלנו. בארה"ב השר הנכנס מכנס את בכירי המשרד ואומר: "התמניתי על מנת שאוכל ליישם מדיניוּת מסוימת. אלה הם יעדי המשרד לשנים הקרובות. מי שמעוניין לתרום, אשמח שיישאר ויסייע. מי שלא מעוניין, ניפרד כידידים". בישראל השר נכנס למשרד, מכנס את הבכירים ואומר שני דברים: "ראשית, בחודשים הקרובים אני עומד 'ללמוד את המשרד'. שנית, אני מבטיח שלא יהיו במשרד זעזועים או מהפכות".

בצדק רב הפקידוּת מבינה את דברי השר כך: "חברים יקרים, המפתחות בידיכם. עשו מה שאתם מבינים, אני אגן עליכם ואהלל אתכם. אני רק מבקש שלא תזיקו לי". במילים אחרות, השרים מבהירים לאנשי המשרד, שהם לא רק רואים אותם כסמכות הקובעת, אלא הם גם מאמצים במלואה את האידיאולוגיה הטובה ביותר למִנהל הציבורי: "מה שטוב לעובדי המשרד – טוב למדינה".

לא פעם ולא פעמיים ניגשו אליי בתום ההרצאה עובדי משרדים שונים כדי לספר לי שהתיאור הזה קולע היטב לדינמיקה עם השרים הנכנסים. גם לא מעט שרים, חלקם בהחלט בכירים, הסבירו לי בשיחות פרטיות שהדבר הכי חשוב הוא "להסתדר" עם הדרג המִנהלי. אם הקורא זקוק לעוד בחינה, ישים נא לב לכמות החנופה הנשפכת מהדרג הפוליטי לעובדי המדינה, וכעת ינסה לחשוב מתי בפעם האחרונה שמע שר קורא לרפורמות מִנהליות שישיבו אליו סמכויות או אחריות, או מודה שגילה במשרדו בעיות קשות וחוסר יעילות; בשיחות פרטיות, אני מבטיח, כולם יודעים להודות בכשלים מהותיים לאינספור – כולל הבירוקרטים בעצמם.

השיטה הישראלית, שבה לשרים אין הבנה ועניין לקדם מדיניוּת, ושתפקידיהם במשרדים הם בגדר תחנות מעבר בקריירה פוליטית, גורמת לפחד מהבירוקרטיה להפוך לגורם המרכזי בכהונת השרים. מכיוון שאין להם מראש מטרות מדיניוּת לאומיות לקדם, ומכיוון שהציבור מקבל בתמימות את "דוקטרינת דול" – שאותה השרים בעצמם מפיצים – יש לשרים רק מה להפסיד במאבק עם הפקידים. מה גם שהפקידוּת פועלת במערכת משולבת, ויודעת לגייס לטובתה את התקשורת, האקדמיה, עולם המשפט והאופוזיציה הפוליטית. השרים המוחלשים מעדיפים להעביר עוד ועוד מסמכויותיהם לדרג הפקידותי והמשפטי, ומגדילים עוד יותר את ההכרח של מי שבא אחריהם "להסתדר" עם המשרדים.

המסקנה העגומה היא שבכל הנוגע לקביעת מדיניוּת, ישראל רחוקה מלהיות דמוקרטיה תקינה. פתרון לבעיה בסדר גודל הזה חייב להיות מקיף ושורשי. תחת כנפי אידיאולוגיה בירוקרטית מופרכת, אנשי השירות הציבורי הפכו למעמד-על חזק ומדאיג, שפוגע בלב עקרון הייצוג הדמוקרטי. המִנהל הציבורי בישראל דורש רפורמה יסודית מאוד, בנוסח פירוק והרכבה מחדש. מובן מאליו שאת הרפורמה הזו לא יכולים לבנות ולנהל הפקידים בעצמם. מהלך כזה דורש מנהיגות פוליטית אמיצה ואחראית, שמוכנה להתגייס למערכה קשה אך הכרחית.

למען האמת, כרגע אינני רואה כזו בנמצא. אבל כאמור, בתחומי הפוליטיקה אין מקום ליומרות מדעיות וכל תחזית היא הימור. לכן אני תמיד נכון להפתעות – בוודאי חיוביות.


רן ברץ הוא ד"ר לפילוסופיה; כיהן בעבר כראש מערך ההסברה במשרד ראש הממשלה; מקים אתר 'מידה', אתר שמרני-ליברלי העוסק בתחומי מדיניוּת שונים; מייסד ומנהל עמותת 'אל הפרט: חירות ואחריות אזרחית'; בעל טור ב'מקור ראשון'; ומרצה במוסדות רבים על מדיניוּת, בעיקר בסוגיות של משטר ומדינה, ביטחון וכלכלה.


תמונה ראשית:בניין משרד החינוך בירושלים, באדיבות ויקימדיה Hoshvilim / CC 4.0


[1] תומס הובס, לויתן, מאנגלית: אהרן אמיר, ירושלים: שלם, תש"ע, עמ' 167.

[2] הציטוטים מתוך: פרידריך הגל, הפילוסופיה של המשפט, מגרמנית: גדי גולדברג, ירושלים: שלם, תשע"א, בעיקר סעיפים 291–296 (עמ' 268–271); ומתוך שלמה אבינרי, תורת המדינה של הגל, תל-אביב: ספרית פועלים, 1975, עמ' 170–172. בהקשר הדיון במוסד הקביעוּת שיבוא בהמשך, אציין כי אבינרי טוען שבסעיף 194 הגל קובע ש"פקידי הציבור צריכים ליהנות ממעמד של קביעוּת בתפקידם כדי שלא יהיו חשופים ללחצים פוליטיים ישירים", אבל בסעיף אין מוזכר עניין כזה, ונראה שלהפך, הגל קובע שפקיד שלא ממלא את תפקידו יועבר מתפקידו.

[3] ראו "בירוקרטיה" בחיבור "כלכלה וחברה", כפי שתורגם אצל Hans H. Gerth & C. Wright Mills (eds.), From Max Weber: Essays in Sociology, Oxford University Press, 1946.  ובר מונה שם עשרה סימנים לבירוקרטיה, ביניהם סמכויות מוגדרות, היררכיה, תקנות כתובות, קביעוּת, מינויים על סמך כישורים ועוד.

[4] הציטוטים מתוך מקס ובר, הפוליטיקה בתורת מקצוע, שוקן, תשכ"ב, ומ"בירוקרטיה".

[5] הגל, פילוסופיה של המשפט, עמ' 270, סעיף 295.

[6] להרחבה בעניין זה: Sebastiaan Tijsterman & Patrick Overeem, “Escaping the Iron Cage: Weber and Hegel on Bureaucracy and Freedom”, Administrative Theory & Praxis, 30 (1), 2008, pp. 71-91. לא למותר לציין בהקשר זה את אלקסיס דה טוקוויל, שכתב בחיבורו הדמוקרטיה באמריקה (מצרפתית: אהרן אמיר, ירושלים: שלם, תשס"ח) כעשור אחרי הגל וכתשעים שנה לפני ובר (ועל פי הודאתו, כתב זאת מתוך קושי רב להמשיג את חששו המופשט) על המדינה הדמוקרטית העריצה, שבה מתקיימת מעין פשרה בין "העריצות המִנהלית לריבונות העם", ומתקבל שלטון "אפוטרופסי, כול יכול"; ראה בכרך השני, חלק ד, פרק ו (עמ' 761–769).

[7] https://www.gov.il/BlobFolder/policy/end_of_employment/he/EndOfEmployment.pdf

[8] ההגדרות שלהלן טכניות ונועדו להדגיש היבט מסוים בתיאוריה הבירוקרטית, לכן המונחים אינם במשמעותם היומיומית השכיחה, שהיא רחבה וגמישה הרבה יותר.

[9] והיחיד שהיה גם נשיא האגודה לסוציולוגיה. מצוטט אצל Karen. J.Winkler, “Questioning the Science in Social Science, Scholars Signal a ‘Turn to Interpretation’”, Chronicle of Higher Education, 1985.

[10] כאן המקום לציין שבעשרות השנים האחרונות יש במדעי החברה מגמה רחבה למדי הטוענת שצריך לעבור ממחקר "כמותי" למחקר "איכותי", ולהשיל את ההידמות למדעי הטבע. ייתכן, לאור מה שיוצג בהמשך, שזו מסקנה מתבקשת, אבל כדאי גם לציין שהמשמעות היא שבמקום יומרה למדע יעברו מדעי החברה לאזורים האינטלקטואליים של היסטוריה וספרות.

[11] Jeff Goodwin, “Why We Were Surprised (Again) by the Arab Spring”, Swiss Political Science Review 17(4), 2011: 452–456.

[12]Richard Pipes, “The Fall of The Soviet Union”, in Lee Edwards (ed.), The Collapse of Communism, Hoover Institution Press, 1999, pp. 47-49.

[13] את הדברים פרסם טטלוק בספרו Philip E. Tetlock, Expert political judgment: How good is it? How can we know? Princeton University Press, 2006. במחקר מזכיר טטלוק את אבחנתו של ישעיהו ברלין בין "שועלים" ל"קיפודים": מתברר שאנשים בעלי ניסיון וידע רחב מצליחים יותר בניבוי מאשר מומחים לתחום. טטלוק המשיך את המחקר שלו בכיוון מעניין זה, של חיפוש ואפיון "חזאי-על", כלומר, אנשים המצליחים בחיזוי יותר מאחרים. על מסקנותיו ראו ספרו  Philip E. Tetlock and Dan Gardner, Superforecasting: The Art and Science of Prediction, Crown, 2015.

[14] ראו Daniel Kahneman, Thinking Fast and Slow, Penguin, 2011, pp. 261-262. טאלב מזכיר מחקר אחר עם תוצאות דומות של טיצקה וזיילונקה; ראו Nassim N. Taleb, The Black Swan: The Impact of the Highly Improbable, Random House, 2019, p. 167.

[15] נציין כי גם בתחומי מדעי החברה שבהם מבצעים ניסויים, כמו בפסיכולוגיה, מחקרים מצטברים מראים שאחוז גבוה מאוד מהניסויים אינם הֲדירים. התופעה קרויה "משבר השחזור", ויש לגביה חומר רב. כאן ניתן למצוא סיכום קצר של הבעיה: https://science.sciencemag.org/content/sci/349/6251/aac4716.full.pdf .

[16] נסים ניקולס טאלב, אנטי-שביר: איך לשרוד ולנצח בעולם של ברבורים שחורים, אור-יהודה: כנרת, זמורה-ביתן, דביר, 2014, עמ' 172–173. לדיון נוסף על הכשלים המהותיים בכלכלה בכל הנוגע לשוק המניות ראו Pablo Triana, Lecturing Birds on Flying: Can Mathematical Theories Destroy the Financial Markets? Wiley, 2009.

[17] Nassim Nicholas Taleb, “The IMF and Our Increased Dependence on Faux-Experts”, Huffpost, 18.3.2010.

[18] מקרידקיס מתמצת את הסיפור בספרו Spyros G. Makridakis, Robin M. Hogarth and Anil Gaba, Dance with Chance, Oneworld, 2010, Chap. 9.

[19] Riccardo Rebonato, Plight of the Fortune Tellers: Why We Need to Manage Financial Risk Differently, Princeton University Press, 2007.

[20] Emanuel Derman, Models Behaving Badly: Why Confusing Illusion with Reality Can Lead to Disaster, on Wall Street and in Life, Wiley, 2011.

[21] ראו למשל מאמרו "על השימוש, השימוש השגוי, והשימוש לרעה במתמטיקה בפיננסים": Paul Wilmott, “The Use, Misuse and Abuse of Mathematics in Finance”, Philosophical Transactions: Mathematical, Physical and Engineering Sciences, 358.1765, 2000.

[22] Emanuel Derman and Paul Wilmott, “The Financial Modelers' Manifesto”. זמין במרשתת.

[23] כדאי להזכיר כאן גם את המתמטיקאי דיוויד אורל, העוסק בחיזוי וכתב ספרים ביקורתיים על מודלים במדעים שונים ובכלכלה. ספרו המפורסם ביותר הוא David Orrell, Apollo's Arrow: The Science of Prediction and the Future of Everything, Harper Collins, 2007.  מאז הוא כתב גם את Economyths: 11 Ways Economics Gets It Wrong, Icon, 2017 (Revised and extended edition of the 2010 edition); ויחד עם וילמוט את:Paul Wilmot & David Orrell, The Money Formula: Dodgy Finance, Pseudo Science, and How Mathematicians Took Over the Markets, Wiley, 2017.

[24] פרידריך האייק, "השימוש בידע בחברה", 1945. מאנגלית: צור ארליך (טרם ראה אור).

[25] אליסטיר הורן, כמה רחוק מאוסטרליץ? נפוליאון 1805–1815, אור-יהודה: כנרת, זמורה-ביתן, דביר, 2005, עמ' 37.

[26] לורנס ג' פיטר וריימונד האל, העקרון הפיטרי, מאנגלית: אהרן אמיר, חיפה: שקמונה, 1970.

[27] לעיתים הממשלה אחראית על תוצאות מדידות, לפחות באופן חלקי, כמו למשל מדדי הידע הבינלאומיים שנכפים על מערכת החינוך כגון PISA (אם כי גם במקרה זה אין אחראי ואין סנקציות על כישלון). הטענה היא שלאדמיניסטרציה הבירוקרטית, למִנהל הממשלתי, אין ולא יכול להיות מדד חיצוני רלוונטי.

[28] מאז מיזס הוצעו עוד מדדים ושיטות ניהוליות לבחינת תפקודה של הבירוקרטיה המִנהלית, אך הן חשופות לאותה ביקורת עקרונית.

[29] באמתחתי אוסף נכבד של דוגמאות לכל אחת מהטענות כאן, אך אשאיר את הטיעון בכלליותו. גם אפידמיולוגיה איננה מדע, אלא תחום נסמך-מדע, מפני שהניסויים בה מוגבלים ומושא המחקר שלה תלוי בהתנהגות הציבור. בעולם, אפידמיולוגים מקצועיים הציגו מודלים מתעדכנים, שנסמכו על הידע שהם צוברים בשגרה בעבודתם השוטפת. הם גם נזהרו בהערכותיהם ובתחזיותיהם והיו מודעים למגבלותיהם. בישראל התברר שמה שמכונה בשירות המדינה אפידמיולוגיה הוא פיקציה. הוא לא קשור לשום ידע, יכולת, כישורים או עבודה שגרתית של איסוף נתונים ארציים ומקומיים, אלא למסלול השירות שעשו. זאת הייתה הדגמה חיה לכשל המבחנים הפנימיים למטרות קידום. לא רק אנשי משרד הבריאות הפגינו חוסר בקיאות והבנה ויכולת ביצוע בעייתית, אלא גם רבים במשרד האוצר.

[30] לצערי איש אינו חוקר אותם ברצינות בישראל, ויתר על כן, בירוקרטיות אוהבת מאוד סודיות וערפול המונעים מכל קריטריון חיצוני לחול עליהן. בישראל אין כמעט שקיפות והבירוקרטיה פועלת במחשכים ממש, משום שחלק גדול ממנה קשור באופנים שונים למערכת הביטחון וחוסה בסודיותה – שגם היא מופרזת ביותר ונועדה בעיקר לצרכי ביטחון הפקידוּת; בביטחון ישראל הסודיות המופרזת פוגעת הרבה יותר מאשר מועילה.

[31] ממצאיו מפורטים בנספח ו'.

[32] הסטטיסטיקה איננה כוללת את "משרד החינוך, צה"ל ומשטרת ישראל", שגם בהם, מבשר הדו"ח, "מוענק סוג של קביעוּת". אלו מספרי המפוטרים בשנה החל משנת 2006 ועד 2014, בהתאמה: 45, 45, 71, 52, 59, 47, 62, 82, 95. נזכיר כי ב-2008 חווה השוק הפרטי בארץ ובעולם משבר כלכלי גדול; את שירות המדינה הוא אפילו לא דגדג. מספר העובדים בתוספת משרד החינוך, המשטרה, והמערכת הרפואית, ללא עובדי מערכת הביטחון שמספרם מסווג, הוא כ-200,000. מספר עובדי המגזר הציבורי במובנו הרחב ביותר הוא כ-700,000 (לא כולל משרד מבקר המדינה, שופטים, עובדי כנסת ופוליטיקאים).

[33] להרחבה ראו מאמרם של מתן רוטמן ואלון תובל, "מיתוס הקביעות בשירות המדינה: גורמים ופתרונות", השילוח 19, אפריל 2020.

[34] נורת'קוט פרקינסון, חוק פרקינסון, מאנגלית: יוסף נדבה, תל-אביב: הדר, 1988.

[35] ובמקור: James M. Buchanan and Gordon Tullock, The Calculus of Consent: The Logical Foundations of Constitutional Democracy, University Of Michigan Press, 1962.

[36] אני עוקב בסיכום אחרי Jeff R. Clark and Dwight R. Lee, “The Impact of The Calculus of Consent”, in Lee (ed.), Public Choice, Past and Present: The Legacy of James M. Buchanan and Gordon Tullock,. Springer, 2013.

 [37] Dennis C. Mueller, Public Choice II, a revised edition of Public Choice, Cambridge University Press, 1989, pp. 1-2.

[38]  Gordon Tullock, “The Politics of Bureaucracy”, In Charles K. Rowley (Ed.), The selected works of Gordon Tullock: Vol. 6. Bureaucracy, Liberty Fund, (1965) 2005. שני מקדימיו המפורסמים של טלוק היו כאמור ובר ומיזס. דאונס, עוד אחד מאבות הבחירה הציבורית, כתב גם הוא ספר חשוב שהתמקד בבירוקרטיה: Anthony Downs, Inside Bureaucracy, Little Brown, 1967. הספר זמין במרשתת.

[39] אני מקצר כאן במקום שאפשר להרחיב, כמובן. להכרת התפיסות הרווחות בתחום הבחירה הציבורית ראו: William A. Niskanen, Bureaucracy and representative government, Aldine-Atherton, 1971; Paul G. Wyckoff , "The Simple Analytics of Slack-Maximizing Bureaucracy", Public Choice 67, no. 1 (1990): 35-47; William A. Niskanen, “Bureaucracy”, In William F. Shughart II and Laura Razzolini (eds.), The Elgar companion to public choice, Edward Elgar, 2001, pp. 258–270; Patrick Dunleavy, Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science, Harvester Wheatsheaf, 1991, p. 202; Michael McKee and Ronald Wintrobe, "The Decline of Organizations and the Rise of Administrators: Parkinson's Law in Theory and Practice", Journal of Public Economics, 51 (1993), pp. 287-308.

[40] במבוא ל- Downs, Inside bureaucracy. המבוא זמין במרשתת.

[41] הנתונים מתוך דו"חות הממונה על השכר באוצר לשנת 2018. זמינים במרשתת. לא מצאתי נתונים משווים ברורים, אך על פי נתוני הבנק העולמי נראה שבאופן יחסי לתמ"ג מדובר בהוצאה גדולה מהמקובל במדינות המפותחות, ייתכן שאפילו גדולה בהרבה. ראו כאן: https://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2010/tnm1015.pdf. כדאי גם לציין כי אחרי משבר 2008 מדינות OECD רבות ערכו רפורמות ניכרות בשירות הציבורי שלהן.

[42]  ראו עמירם ברקת, "המגזר הציבורי מתנפח: עובדים רק ארבעה ימים בשבוע, ולא תאמינו בכמה קפץ שכר הרופאים", גלובס, 11.2.2019; עמרי מילמן, "עובדי משרדי הממשלה מרוויחים 30% יותר מהשכר הממוצע במגזר הפרטי, כלכליסט, 4.2.2020.

[43] אינני יכול להסתיר את חוסר הנחת שלי מן העובדה שמדובר בעשור של ממשלות ימין בראשות בנימין נתניהו, שהציג בעצמו לישראל את בעיית האיש הרזה (המגזר הפרטי) הסוחב על גבו את האיש השמן (המגזר הציבורי). לזכות נתניהו עומדת מדיניות פיסקלית שמרנית שבולטת לטובה בעולם, אבל בכל הקשור לשירות המדינה הלכנו בשנים הללו לאחור באופן מובהק. את המחיר על כך נשלם עוד שנים רבות.

[44] לא רק השכר עולה יותר מאשר במגזר הפרטי, המגזר הציבורי גם מתנפח מעבר לקצב הגדילה של המגזר הפרטי. למשל, דו"ח הממונה על השכר מציין כי מספר המשרות במשרדי הבריאות והחינוך גדל בחמש השנים האחרונות ב-15%, לעומת כ-10% במגזר הפרטי. זה נתון לא אנקדוטלי, מפני שמדובר במשרות רבות, אבל האמת היא שבהתאם לעקרון הסודיות הבירוקרטית, קשה מאוד בישראל למצוא נתונים כלליים ועקביים לאורך השנים בנוגע לגודל המגזר הציבורי – אם כי ברור שהוא מתנפח מאוד.

[45] דאונס (Downs, Inside bureaucracy) תיאר זאת היטב: "המובילים של כמעט כל מוסד ממשלתי מפחדים מבדיקה חיצונית, מאחר שבדיקה כזו כמעט בוודאות תגלה סוג התנהגות כלשהו שיסתור את המטרות הפורמליות של הארגון. הפחד מחקירה גורם לריסון הארגונים מפני עימותים חזיתיים זה עם זה, וזו אחת הסיבות לכך שרשויות מנהליות (שלא כמו עסקים) גוועות רק לעתים רחוקות. יתר על כן, הפחד מחקירה גורם לראשי גופים ממשלתיים להעריך נאמנות אישית כתכונה בקרב הכפיפים הישירים שלהם".

[46] Mitchell Langbert, Anthony J. Quain and Daniel B. Klein, “Faculty Voter Registration in Economics, History, Journalism, Law, and Psychology”, Econ Journal Watch 13(3), September 2016, pp. 422–451. זמין במרשתת.

[47] "Jonathan Haidt, “New Study Indicates Existence of Eight Conservative Social Psychologists”, Heterodox: The Blog, 7.1.2016.

[48] תנועת 'אם תרצ'ו ערכה מחקר על הוראת הלאומיוּת באקדמיה, וחשפה גם את גודל ההטיה במחלקה לפוליטיקה וממשל באוניברסיטת בן-גוריון; 'המכון לאסטרטגיה ציונית' ערך מחקר על החוגים לסוציולוגיה וגילה הטיה חזקה שמאלה.

[49] ישראל גם סובלת מהרבה פחות שקיפות של המערכת הבירוקרטית. אגב, לא מעט מדינות OECD ערכו רפורמות בשירות הציבורי שלהן אחרי משבר 2008.

יובל של יתמות ספרותית
שלום יכול לחיות עם ערכים
לעמוד בפיתוי הוולגרי

ביקורת

קרא עוד

קלאסיקה עברית

שאלה לוֹהטה
אליעזר בן-יהודה
קרא עוד
קרא עוד

ביטחון ואסטרטגיה

קרא עוד

כלכלה וחברה

קרא עוד

חוק ומשפט

קרא עוד

ציונות והיסטוריה

קרא עוד
רכישת מנוי arrow

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *