מיכאל פרל

פורסם בגליון

הרחק מהים התיכון: הזינוק של אירלנד

Getting your Trinity Audio player ready...

מדינות PIIGS – פורטוגל, איטליה, אירלנד, יוון וספרד – נחשבו סמל הכישלון הכלכלי האירופי בעקבות משבר ה'סאב-פריים'. אך מדיניות כלכלית נבונה ושיטתית חיזקה את אירלנד וחילצה אותה מהמשבר, ואילו שאר המדינות מדשדשות הרחק מאחור. מהו סוד ההצלחה האירי, ומה יכולה ישראל ללמוד ממנו?

לאחר שנפלה חומת ברלין ונשלמה תבוסתו של המחנה הקומוניסטי, רבים ציפו שהוויכוח הקוטבי בין התפיסות הכלכליות השונות ישכך. באותן שנים היה נדמה שהאידיאולוגיה הקולקטיביסטית המעצימה את תפקיד המדינה במערכת הכלכלית, מצדיקה חלוקה מחדש של ההון ומפחיתה מחירותם של הפרטים להחליט על גורלם – הולכת להיעלם מן העולם, או לפחות לסגת לאחור. אך “קץ ההיסטוריה” בושש לבוא; תפיסת העולם הזאת ממשיכה להתקיים גם היום בלא מעט ממדינות המערב, והדיון הכלכלי סוער מתמיד: היכן עובר הקו בין דאגה ראויה לאזרח ובין “האכלתו בכפית”? במה ראוי שתשקיע המדינה את תקציבה, וכמה עליה להשקיע בהם? האם ועדי עובדים וחוקי עבודה נוקשים מגנים על העובדים או פוגעים בהם? מה ערכו של הייצור המקומי לעומת הסחר הגלובלי? והאומנם מדיניות המעודדת הפרטה מפחיתה את רמת השחיתות, או דווקא להפך? שאלות אלו ואחרות ממשיכות להלהיט את השיח הציבורי במדינות רבות, ואף עמדו לאחרונה בבסיסן של הבחירות בארצות הברית.

לעתים רחוקות מזמנים האירועים ההיסטוריים אפשרות לבחון את הפרדיגמות הכלכליות באופן פרקטי ומציאותי, ובחינה כזו מניבה תוצאות מדויקות יותר מכל סימולציה תיאורטית בתנאי מעבדה. המשבר הכלכלי העולמי בשנים 2007–2008 סיפק לנו מקרה בוחן שכזה: במהלכו נחשפו הפערים בין מדינות שהשכילו לנהל מדיניות כלכלית אחראית ולטפח תעשיות טכנולוגיות מצליחות, ובין מדינות שהתנהלו בבזבזנות ובמקביל טיפחו את תעשיות העבר הלא רלוונטיות.

הביטוי המובהק ביותר לפערים הללו, וממילא גם המחכים ביותר, עולה מהשוואה בין אירלנד לשאר מדינות ה-PIIGS. ה-PIGS היה הכינוי שהוצמד בסוף העשור הקודם לכמה מדינות דרום-אירופיות שלחופי הים התיכון, אשר הוגדרו כעקב אכילס של כלכלת האיחוד האירופי וגוש האירו. הרשימה המפוקפקת – שכונתה גם 'קלאב מד' על ידי כמה כלכלנים – כללה תחילה את פורטוגל (P), איטליה (I), יוון (G) וספרד (S), וכשבשלב מסוים הצטרפה אליהן גם אירלנד נוספה עוד I לראשי התיבות ונוצר הכינוי PIIGS.

רוב המדינות המדוברות הציגו ביצועים כלכליים בעייתיים למדי מתחילת המילניום, לרבות צמיחה אפסית וירידה בהיקפי הייצור ובצריכה הפרטית. הללו הצטרפו לבעיות בסיסיות ומתמשכות יותר, כגון שחיתות שלטונית, חוסר יעילות של המגזר הציבורי, העלמות מס נרחבות מצד האזרחים ושיעור אבטלה הולך ועולה.

ההשלכות לא איחרו לבוא. יחס החוב-תוצר של מדינות אלו הלך וגדל (כלומר, החוב הלאומי גדל לעומת כלל המוצרים שהמדינה מייצרת); הבורסות רשמו ירידות קבועות והתשואה מן האג"חים הממשלתיים גדלה לכ-7% (ככל שגדל הסיכון שהמדינה לא תחזיר את ההלוואה, כך גדלה התשואה מן האג״חים); שיעור האבטלה זינק, ולעומתו שיעור צמיחת התמ״ג צנח. לדוגמה, יוון הציגה ב-2010 צמיחה שלילית (0.3%-), שיעור אבטלה של כמעט 10% ויחס חוב-תוצר של 125%; באירלנד כ-13% מן התושבים היו מובטלים בשנה זו; ואת השיא השלילי רשמה ספרד: כחמישית מתושביה לא השתתפו במעגל העבודה באותה שנה.

מצבן הקשה של מדינות ה-PIIGS הפך אותן לתלויות בנושים שלהן – 'הטרויקה': הבנק האירופי, מועצת אירופה וקרן המטבע הבין-לאומית. הכלכלה האיטלקית למשל הצליחה לשמור את ראשה מעל למים בזכות התערבות מסיבית של המוסדות הכלכליים האירופיים. בשנים 2011–2012 רכש הבנק האירופי המרכזי איגרות חוב של ממשלת איטליה בסכום כולל של יותר מ-100 מיליארד אירו. הבנק גם הזרים כ-268 מיליארד אירו לבנקים האיטלקיים לפי התכנית למימון מחודש ארוך טווח עד 2013; הסכום היה כרבע מתקציבה של קרן התכנית. גם הכלכלה הספרדית זכתה לסיוע נרחב: הבנק האירופי המרכזי הזרים כ-316 מיליארד אירו לבנקים הספרדיים באותה תכנית, כ-40% מתקציב הקרן.

ארגונים וקרנות אלו נשלטו ומומנו בעיקר על ידי מדינות מערב אירופה וצפון אירופה החזקות: גרמניה, בריטניה וצרפת. המדינות הללו לחצו לבלום את המגמה הבעייתית בתור תנאי למתן הסיוע, ועמדו על הצורך להפחית את ההוצאות ולפתח מנועי צמיחה להגדלת ההכנסות. בעקבות לחצים אלו הונהגו רפורמות עמוקות בכלכלת מדינות ה-PIIGS והחלה מדיניות צנע שבאה לידי ביטוי בקיצוצים נרחבים בהוצאה הממשלתית. כל מדינה ביצעה את המהלכים הללו באופן שונה, לפי חומרת המשבר הכלכלי שלה, מצבה הפוליטי ותגובות הציבור, ולכן התוצאות של אותם מהלכים היו שונות לחלוטין. יש מדינות שממשיכות להשתרך מאחורי שאר חברות האיחוד האירופי כמעט בכל המדדים, ואילו אחרות הציגו התאוששות מסוימת, גם אם רק בעוד זמן רב יתאפשר להגדירן כיציבות ומשגשגות. אמנם יש הבדלים רבים בין המדינות, ולכל מדינה היסטוריה, תרבות ומאפיינים מקרו-כלכליים משלה, אך עיקרון כלכלי אחד עובר בין המקרים השונים הללו כחוט השני: מדינות שהשכילו לבצע רפורמות שנועדו ליצור ליברליזציה של המשק, הקטנת המעורבות הממשלתית, ביעור השחיתות, הורדת נטל המס, ואווירה שמעודדת יזמות טכנולוגית – כלכלתן נסקה. לעומתן, המדינות ששימרו ואף הרחיבו את מדיניותן הקיימת – דרכו במקום, ולעתים אף שקעו עמוק יותר בבוץ.

התגובה השלילית ביותר למשבר ולתכנית הסיוע התרחשה ביוון: ביולי אשתקד היא הייתה המדינה המפותחת הראשונה שהצטרפה למועדון הלא מכובד של מדינות חדלות פירעון, מועדון שבו חברות גם זימבבואה וסודאן. בשנים האחרונות, ובייחוד תחת שלטון מפלגת השמאל 'סיריזה', יוון בלטה בהתנגדותה לרפורמות שהשית עליה האיחוד האירופי, והגיעה כמעט למצב של 'גרקזיט' – יציאתה מן האיחוד האירופי. עם זאת, בסופו של דבר נכנעה יוון לתכתיבי ה'טרויקה', קיצצה מאוד את תקציבה ואפילו מכרה חלק מן האיים שבבעלותה על מנת לגייס כסף.[1]

חרף הקיצוצים המשמעותיים שערכה בתקציבה, אתונה לא הצליחה לייצב את כלכלתה ולעצור את הדימום הפיסקלי שבו היא נתונה כבר יותר מעשור. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה של האיחוד האירופי, יחס החוב-תוצר של יוון אשתקד היה כ-180% – היחס הגבוה ביותר באירופה. כמעט רבע מאזרחיה היו מחוסרי עבודה, והבורסה היוונית הגיעה לשפל כשהמדד המוביל במדינה היה הנמוך ביותר מזה כשני עשורים. התשואה מאיגרות החוב הגיעה בפברואר של השנה שעברה לשיא של 12%, ובכך חשפה את מידת האמון של המשקיעים ביכולתה של ממשלת יוון להחזיר את חובותיה.

הסיבה לכך היא, שהרפורמות המבניות שנקטה ממשלת יוון היו קוסמטיות למדי, והן לא כללו טיפול מעמיק בבעיות השורשיות של כלכלתה. המגזר הציבורי נותר מנופח, תקציבי הרווחה נותרו גבוהים, גביית המסים לא נעשתה אפקטיבית, השחיתות השלטונית נותרה על כנה ואילו שיעור הפריון נותר אחד הנמוכים באירופה. כך למשל, כ-25% מן הכלכלה היוונית (כ-55.3 מיליארד דולר) מתנהלת בשחור.[2] גם הוצאות הביטחון של יוון נותרו מנופחות, ובשנים 2014–2015 הן היו כ-2.4% מן התוצר בכל שנה – שיעור גבוה מן הנדרש בהנחיות נאט״ו ומן הגבוהים באירופה. לאור האמור לעיל ברור מדוע יכולתה של יוון להיחלץ מן המשבר הייתה מוגבלת למדי.[3]

הדוגמה ההפוכה לטרגדיה היוונית היא אירלנד, שכלכלתה צפויה להיות השנה זו ששיעור הצמיחה שלה היה המהיר ביותר באיחוד האירופי. מועצת אירופה העריכה כי כלכלת אירלנד תצמח ב-4.9% ב-2016 (פי 3 מצפי הצמיחה של גוש האירו) וב-3.7% ב-2017. הנתונים החיוביים משתקפים גם במדדים חשובים אחרים, כגון שיעור הגירעון שהיה אשתקד – 0.9% (לעומת 3.8% ב-2014, ו-2.3% ב-2015).[4]

מקור: Fraser Institute – Economic Freedom of the World: 2016 Annual Report

השיפור המטאורי במצבה של אירלנד אינו נובע מצירוף מקרים או מחסד האל, אלא מיישומה של מדיניות כלכלית אחראית ומחושבת. את השורות הבאות אקדיש לניתוח כמה עקרונות חשובים באותה מדיניות, והם רלוונטיים בהחלט גם למדינת ישראל. אך לפני שאדון במדיניות עצמה אציג בהרחבה את שורשיו של המקרה האירי, שאינם נטועים באמצע שנות האלפיים אלא כמה עשרות שנים קודם לכן.

קצת היסטוריה

ההבדל המרכזי בין אירלנד לשאר מדינות ה-PIIGS נעוץ במצבה טרם כניסתה למשבר.

בסוף שנות השמונים של המאה הקודמת אירלנד הייתה המדינה הענייה ביותר בצפון אירופה ואחת העניות ביבשת, ורמת החיים בה הייתה נמוכה הרבה יותר מזו של רוב מדינות אירופה, ובהן שכנתה מצפון – בריטניה הגדולה.[5] עם זאת, בתחילת שנות האלפיים התחולל מפנה במדיניותה הכלכלית והחברתית של אירלנד והתפתחה בה כלכלה חופשית-ליברלית בזכות המסים הנמוכים והרגולציה המועטה. אירלנד נהייתה מופת לשגשוג והצלחה כלכלית, והובלתה ברוב המדדים הכלכליים הורגשה היטב בכל בית במדינה.[6]

בתחום המיסוי חלה מהפכה של ממש באירלנד. מס החברות למשל הופחת באמצע שנות התשעים בחצי, לאחר ששיעורו היה כ-50% בתחילת אותו עשור. בתחילת שנות האלפיים המס כבר הגיע לרמתו הנוכחית – 12.5%.

למעשה, אירלנד נעשתה אזור סחר חופשי של ארצות הברית. חברות אמריקניות שביקשו להכות שורש באירופה בחרו לעשות זאת באירלנד בשל התנאים המועדפים שזכו להם שם. יתרה מזו, גם המגזר העסקי באירלנד בתחומי התעופה, האנרגיה, התקשורת ועוד, ייבא שיטות עבודה ומבנים ארגוניים מארצות הברית. גם עובדה זו תרמה להשתלבות מהירה של חברות אמריקניות בנוף האירי.

ההתקדמות הכלכלית שהגיעה בעקבות שינויים אלו זיכתה את אירלנד בכינוי 'הנמר הקלטי'. בשנת 2000 לדוגמה רמת החיים באירלנד הייתה שנייה רק לזו שבלוקסמבורג, וההכנסה הממוצעת לנפש באירלנד הייתה גבוהה מזו שבגרמניה; בשנות השמונים ההכנסה הממוצעת של אירלנד הייתה נמוכה ב-30% מן הממוצע באיחוד האירופי, ואילו בשנת 2007 התייצבה אירלנד במקום הרביעי בדירוג העולמי של תמ”ג לנפש.

גם רמת האבטלה באירלנד ירדה במהירות, ובמתאם כמעט מלא עם הפחתתו של מס החברות: משיעור של כ-16% בתחילת שנות התשעים, לכ-4% בתחילת העשור הראשון של שנות האלפיים. כחצי עשור לאחר מכן אירלנד כבר ייבאה עובדים מחוץ למדינה כדי לאייש משרות שלא נמצאו להן עובדים.[7]

זה סופה של כל בועה

אך תקופת הזוהר האירית לא ארכה זמן רב. בסוף העשור הראשון של שנות האלפיים הדאיג מצבה של אירלנד את הצמרת הפיננסית באירופה לא פחות מן המשבר הנוכחי של יוון ואיטליה. הסיבה לכך הייתה, שלצד הזינוק ברמת החיים שהביאה עמה נסיקתה של הכלכלה האירית, התפתחו בה גם תופעות פיננסיות בעייתיות למדי, ובבוא היום הם גם הביאו לקריסתה.

כאמור, הצמיחה המואצת והרגולציה המקלה של המערכת הבנקאית משכה לאירלנד השקעות זרות רבות. הכסף הזול הביא לצמיחתה של בועת אשראי, וכפועל יוצא גם לצמיחתה של בועת נדל״ן. כלומר, הכסף ניתן (בין בהלוואות רגילות בין במשכנתאות) ללווים שאין ביכולתם להשיב את ההלוואה, תוך כדי העלמת עין מן הסיכון הכרוך בכך. בדומה לתהליך שהוביל למשבר ה'סאב-פריים' בארצות הברית, גם באירלנד כמעט כל אדם היה יכול לרכוש דירה, כמעט ללא הון עצמי או ערבויות, ובעיקר ללא דירוג אשראי מספק. הבועה הפיננסית גדלה כל כך עד שהיא התחרתה בכלכלה הריאלית של המדינה (התוצרת והשירותים).

ב-2008 צנחו מחירי הנדל״ן בגל ההדף של המיתון הגלובלי. אירלנד עצמה נכנסה למיתון ב-2007, ובתי אב רבים לא עמדו עוד בתשלומי המשכנתא ונאלצו לאבד את ביתם לבנקים, ואילו הבנקים 'נתקעו' עם בתים זולים שלא היה להם ביקוש, וממילא לא קיבלו תמורה הולמת להלוואות שהנפיקו.

בעייתית עוד יותר הייתה בועת האשראי של ממשלת אירלנד. עם פריצת המשבר עשתה הממשלה שגיאה חמורה: היא פרשה את חסותה על הבנקים הקורסים והבטיחה לערוב להפסדיהם. בעקבות שגיאתה זו החלה אירלנד ללוות כסף בסוף שנת 2007, בעיקר מבנקים אירופיים, כדי לכסות על הוצאות הממשלה. ב-2010, כאשר הממשלה התעשתה והבינה שהטעות הזאת עשויה למוטט את כלכלת המדינה – כבר היה מאוחר מדי. במהלך נדיר וחריג, ראש הבנק האירופי המרכזי דאז, ז׳אן קלוד טרישה, איים על אירלנד שאם תחדל מלתת ערבויות לבנקים במדינה, היא תמצא את עצמה מחוץ לגוש האירו. בעקבות האיום נאלצו משלמי המסים האירים להיפרד מ-64 מיליארד אירו (כ-14 אלף אירו מכל אזרח) בפריסה ל-3 שנים. אמנם הצעד הזה הגן על משקיעים אירופיים שהיו חשופים לבנקים המקומיים, אך למעשה הוא הביא לפשיטת רגל של הרפובליקה האירית.[8]

שיאו של המשבר הגיע ב-2009, כאשר על פי כל המדדים הכלכלה פשוט קרסה. התמ״ג צנח בשנה זו בכ-15%, לעומת שיעורו שנתיים קודם לכן. הבורסה צנחה משיא של 10,000 נקודות באפריל 2007 לשפל של 1,987 נקודות בפברואר 2009, שיא שלילי של כעשור וחצי. בשנים 2008–2012 זינק שיעור האבטלה מ-6.5% ל-14.8%, ובשיאה של התופעה היו 326 אלף אירים מובטלים (שיא כל הזמנים מאז שהחלו המדידות ב-1967).[9] האמון של הציבור בבנקים היה הנמוך מאז ומעולם, ואלה שלא איבדו את כל כספם החלו לערום מזומנים מתחת למזרן.

אף על פי כן, לעומת שאר חברי ה-PIIGS, הסיוט של אירלנד לא נמשך זמן רב והיא יצאה מחוזקת מן המשבר. בדומה לאיטליה, ספרד ויוון, גם אירלנד סיכמה על חבילת חילוץ עם מוסדות האיחוד האירופי וקרן המטבע הבין-לאומית כדי למנוע משבר חמור יותר. בהסכם שנחתם בסוף 2010 קיבלה דבלין 67 מיליארד אירו בתמורה להתחייבויות מרחיקות לכת, ועיקרן קיצוצי עומק בהוצאה הממשלתית.[10] גם במקרה זה לא עברה התכנית בשקט בקרב מדינות האיחוד, ובראשן בריטניה. קולות רבים וזועמים הושמעו כדי להתנגד לחילוצה של אירלנד, אשר לפי החישוב עלה 300 ליש״ט לכל משפחה בבריטניה.[11] הדברים הגיעו לידי כך שדובר על הוצאתה של אירלנד מן האיחוד האירופי, פעולה שתוארה כ״גדיעת איבר אחד להצלת כל הגוף״, אך מהלך זה לא תפס תאוצה.

הכלכלה האירית החלה להשתקם כבר בשלהי תכנית החילוץ התלת-שנתית. בשנת 2015 הגיעה הכלכלה האירית לשיעור צמיחה של 7.8%, שיעור גבוה יותר מזה של מעצמות שהובילו בשעתו את שיעורי הצמיחה בעולם, כגון סין והודו.[12] יחס החוב-תוצר של אירלנד ירד ב-2015 משיא של 32% ל-1.5% בלבד, ושיעור האבטלה ירד משיא של 15% ל-8.1%.[13]

לפני שנמשיך להסבר המהפך, יש להוסיף סיוג חשוב: חרף הנתונים החד-משמעיים, מצבה של אירלנד עדיין אינו מזהיר והכלכלה במדינה עוד לא חזרה לביצועים שהציגה לפני המשבר. אמנם שיעור האבטלה ברפובליקה האירית מצוי בירידה מתמדת, אך הוא עדיין יותר מ-7%, וגובה המשכורות בשוק הפרטי עדיין נמוך למדי. אף על פי כן – אירלנד נמצאת על המסלול להצלחה.

קסם אירי

ההסבר השגור שניתן להיחלצותה המוצלחת של אירלנד מן המשבר הדגיש את ההקפדה על מדיניות הצנע שהנהיגו ממשלות הרפובליקה. במובן הזה, ההן העיד גם על הלאו: שאר חברותיה של אירלנד למועדון ה-PIIGS לא דבקו כמוה במשימה, ולכן (לפחות על פי הסבר זה) לא הצליחו להיחלץ מן הבוץ ששקעו בו.[14]

ואכן, אירלנד עשתה את המצופה ממנה על ידי נושיה. בשנים 2008–2014 חתכו ממשלות הרפובליקה 18.5 מיליארד אירו מהוצאותיהן והצליחו לגייס עוד 12 מיליארד אירו בעזרת שינויים בחוקי המיסוי וגבייה מוגברת.[15] המהלכים הללו לא נעשו בקלות כמובן. בטווח הקצר פגעו הקיצוצים באופן אנוש בשירותי הבריאות, הדיור הציבורי והחינוך, ולמעשה – כמעט בכל תחומי החיים של האירי הממוצע. הקיצוץ העמוק בתקציבי החינוך, הרווחה והבריאות הותיר משפחות רבות על סף קו העוני. תכניות לנכים ולילדים עם צרכים מיוחדים צומצמו למינימום, ותכניות רווחה נוספות בוטלו. ״מה שמספרים לנו הסוכנים שלנו בשטח הוא, שיש מצב גובר והולך של מצבים מורכבים, שבהם אנשים מוצאים את עצמם תחת לחץ עצום של תשלום חשבונות, החזרי חובות ועוד – מה שגורם להידרדרות לעוני״, אמר ג׳ון מארק מק׳אפרטי, ראש מחלקת צדק חברתי בארגון הצדקה הבין-לאומי 'סנט וינסנט דה-פול'.[16] צעדי הצנע אף זכו לביקורת מצד ארגון 'אמנסטי אינטרנשיונל' והאו״ם, שטענו שהקיצוץ הנרחב של אירלנד בתקציביה פוגעת בזכויות האדם ובזכויות האזרח של תושביה.[17]

אך התיאוריה הזאת, שבזכותה פקידי האיחוד האירופי טפחו לעצמם על השכם ונציגי ממשלת אירלנד יכלו להסביר לציבור את קשייו, אינה מבהירה את התמונה כולה. קבוצת כלכלנים מאוניברסיטת מסצ׳וסטס מצאה טעות חישובית, קטנה לכאורה, אך כזו שערערה את המתודולוגיה הכלכלית שעליה נשענה טענה זו. החוקרים שברו את הפרדיגמה הקיימת משנת 1949, ולפיה יש קשר הדוק בין שיעור החוב של מדינה לשיעור הצמיחה שלה.

במילים אחרות, צמצום הגירעון (בין במדיניות צנע ובין בדרכים אחרות) הוא מרכיב חשוב בעידוד הצמיחה, אך הוא אינו הגורם הדומיננטי – וודאי שלא היחיד. מוסדות האיחוד האירופי נשענו בכל כובד משקלם על פרדיגמה זו כדי לדרוש מן המדינות הכושלות לנקוט צעדי צנע – שמצד עצמם לא התבררו כערובה להצלחה. יוון כאמור נקטה כמעט את כל צעדי הצנע שהתבקשה להם על ידי ה'טרויקה', ולמרות זאת לא הצליחה לאושש את כלכלתה.[18]

מה היה אם כן המפתח להתאוששותה של אירלנד מן המשבר? מדוע דווקא היא הצליחה במקום שבו מדינות אחרות נכשלו?

ראשית, שוק היצוא האירי התמקד בעיקר בשני שחקנים – ארצות הברית ובריטניה, שהתאוששו אף הן ממשבר באותה תקופה וחזרו לרכוש תוצרת אירית. אך להתאוששות האירית הייתה סיבה חשובה יותר: המדיניות הכלכלית העקרונית של ממשלות הרפובליקה, ובעיקר הקלת ההגבלות על השוק וקידום מנועי צמיחה.

מסוף שנות השמונים טיפחה אירלנד מדיניות של שוק חופשי. הממשלה שהקימה מפלגת 'פיאנה פייל', שעלתה לשלטון בשנת 1987 אחרי כמה ממשלות שניהלו מדיניות סוציאליסטית כושלת, קיצצה את ההוצאה הממשלתית במידה ניכרת, ובמהלך קיצוץ זה גם ביטלה מוסדות וארגונים ציבוריים. הממשלה גם הנהיגה מהלך למיתון שכר העובדים בתמורה להפחתת מס ההכנסה, וכך נבלמה בועת השכר, וממילא גם בועת המחירים שצמחה בעקבותיה. לצד הקיצוצים הגבירה הממשלה את השקעתה בתכניות לחיזוק עסקים ותשתיות כדי להצמיח עסקים קטנים ובינוניים ולמשוך זרים להשקיע בעסקים באירלנד.

כזכור, אמנם פעולות אלו הזניקו את הכלכלה האירית – אך הן לא מנעו את המשבר העמוק. המהלכים החשובים באו במהלך המשבר ובעקבותיו, כשהממשלה האירית השכילה להמשיך בליברליזציה של השוק ולעודד יזמות טכנולוגית מקומית ובין-לאומית. על פי מדד החופש הכלכלי של מכון 'הֶריטֶג׳', הבוחן את החופש הכלכלי בשווקים של מדינות העולם, אירלנד נמצאת במקום השני באירופה (אחרי שווייץ) ובמקום השמיני בדירוג הגלובלי. למעשה, אירלנד ניצבת בראש הדירוג האירופי כבר כמה שנים בזכות המדיניות שלה. הליברליזציה של השוק באה לידי ביטוי בחמישה היבטים: מדיניות תקציבית, שמירה על שלטון החוק ועל זכויות הקניין, רגולציה, שוק העבודה ומדיניות המיסוי. נבחן תחילה כל אחד מהיבטים אלו בנפרד, ולאחר מכן תסייע ההתבוננות בכולם יחד לענות על השאלה המרכזית: מדוע צדקו האירים וכל השאר טעו.

מדיניות תקציבית והוצאה ציבורית

ניהולה של מדיניות תקציבית מאוזנת הוא אחד האתגרים הגדולים הניצבים בפני ממשלות מערביות בעידן המודרני, הנתבעות להוצאות גדולות מסיבות שונות. הציבור הרחב רגיל לרמת חיים גבוהה, שמסופקת בחלקה על ידי שירותים ממשלתיים. 'מדינת הרווחה', שהייתה מקובלת ברוב מדינות האיחוד האירופי, הרגילה את הציבור לקבל שירותים מסוימים מן הממשלה, כגון חינוך ובריאות. לכך צריך להוסיף תופעות נוספות כגון הגירה של אוכלוסיות חלשות, הזדקנות האוכלוסייה המקומית והעלייה בשיעור האבטלה – תופעות שמורידות את יצרנות השוק המקומי ודורשות הגדלה של ההוצאה הממשלתית כדי לכסות על כך.

בדרך כלל כדי לעמוד בציפיות הללו חייב התקציב לגדול באופן מתמיד. הדילמה שעומדת מול הממשלות הללו קשה מנשוא. אפשרות אחת היא ״להגדיל את העוגה״, אלא שבהיעדר מקורות הכנסה נוספים, הגדלה זו תחייב להלוות כספים על ידי הנפקת אג״חים או באופן ישיר מממשלות זרות. לצד אפשרות זו, קיימת תמיד גם האפשרות להקטין את התקציב על ידי צמצום השירותים הממשלתיים, אך הקטנה כזו דורשת ללכת לציבור ולומר לו למתן את ציפיותיו ולהדק את החגורה.

מבחינה כלכלית, האפשרות הרצויה – ברורה. אך גם ברור מדוע רוב הממשלות בוחרות דווקא באפשרות הראשונה, הנוחה יותר והנבונה פחות.

במארס 2012 חתמו 25 מ-27 מדינות האיחוד האירופי על אמנה שהייתה אמורה לחייב את מדינות האיחוד לנהל מדיניות פיסקלית אחראית. אף שכל מדינות ה-PIGS חתמו אף הן על האמנה, הן לא עמדו בהתחייבותן. הסיבה לכך פשוטה: ממשלותיהן נכנעו ללחץ הפוליטי וויתרו על מה שהיה נדרש כדי לשמור על מדיניות תקציבית אחראית.

יוון סיימה את 2015 בגירעון של 7.5%, הנתון הגרוע ביותר במדינות ה-OECD. אחריה משתרכות מאחור ספרד ופורטוגל עם 5.1% ו-4.4%, בהתאמה. איטליה נמצאת במקום מעט טוב יותר (2.2%), ואילו אירלנד סיימה את 2016 בגירעון תקציבי קטן משל חברותיה – 0.9%.[19] מדינות ה-PIIGS סוחבות אפוא חטוטרת מכבידה מאוד – חוב לאומי גדול. העובדה שהן אינן מסוגלות להנהיג מדיניות פיסקלית שבעזרתה יוכלו לסיים את השנה במאזן חיובי, מראה שהחטוטרת רק תגדל ותמשיך להכביד על כלכלתן.

מדד נוסף לבחינת חוסנה הכלכלי של מדינה, ובעיקר לבחינת החופש הכלכלי בה, הוא שיעור ההוצאה הממשלתית מתוך כלל התוצר של המדינה. כשנכנס בנימין נתניהו ב-2003 לתפקיד שר האוצר בממשלת שרון, הוא הציג את המדיניות הכלכלית שלו: ״האיש הרזה ששוקל 45 קילו סוחב אדם שמן ששוקל 55 קילו״, אמר אז נתניהו והדגיש כי אם האדם הרזה ימשיך לרזות, ואילו זה השמן ימשיך להשמין – הכלכלה תקרוס. כלומר, ככל שהמגזר הציבורי מנופח יותר, כך המדינה חלשה יותר והכלכלה שלה אטרקטיבית פחות.

במקרה של מדינות ה-PIGS האדם הרזה כבר תשוש מסחיבתו של האדם השמן, שרק הלך והשמין. המדינות הללו המשיכו להוביל את דירוגי המדינות באירופה ומדינות ה-OECD בהוצאה הממשלתית. ב-2014 זכתה פורטוגל למעמד המפוקפק של הממשלה הבזבזנית ביותר בקבוצה (והשישית במדינות ה-OECD), כש-51.8% מן התמ״ג שלה הגיע מקופת הממשלה. באיטליה המצב מעט טוב יותר, אך גם שם המגזר הציבורי גדול יותר מזה הפרטי. שאר חברות הקבוצה הציגו אף הן נתונים בעייתיים למדי: מכון 'הריטג׳' מיקם את מדינות ה-PIIGS, למעט אירלנד, בתחתית הדירוג על פי נתון זה (ראו טבלה).

באשר לאירלנד, על פי נתוני ה-OECD, שיעור ההוצאה הממשלתית שלה מתוך התמ״ג עמד על כ-37% ב-2014. זהו השיעור החמישי הנמוך ביותר במדינות הארגון והשלישי הנמוך ביותר באירופה (אחרי שווייץ ולטביה).[20] אך שוב עלינו לסייג קביעה זו: דבלין רחוקה מאוד מן ההגדרה 'ממשלה קטנה'; ההוצאה הממשלתית שלה נותרה גבוהה יחסית למרות הקיצוצים בתקופת הצנע.[21]

* לפי נתוני ה-OECD לשנת 2014. ** לפי נתוני מדד החופש של מכון הריטג׳ ל-2016.

אסדרה ובירוקרטיה

העול הרגולטורי והבירוקרטי נחשב אחד הגורמים המרכזיים בצינון ההתלהבות של משקיעים זרים במדינה כלשהי. עלויות האסדרה (רגולציה), הזמן שלוקח להשיג רישיונות לבנייה והקמת עסק, מגבלות ועלויות האסדרה הסביבתית והבריאותית, הם רק חלק קטן משיקוליו של משקיע פוטנציאלי. בין ההיבט הקודם שניתחנו ובין ההיבט הזה יש קשר ישיר, כיוון שמוסדות וגורמים ציבוריים נוטים להצדיק את קיומם על ידי הוספת חוקים ותקנות והגברת הפיקוח עליהם. כך הופכת האסדרה הממשלתית מגורם הכרחי שהיה אמור להיות תקן מינימלי לאיכות, בטיחות וכדומה, לצרור אינסופי של הגבלות שרירותיות ויקרות המגבילות את העסקים. מסיבה זו הגדלת ההוצאה הממשלתית מעידה לרוב גם על העצמת העול האסדרתי.

מדינות ה-PIIGS, למעט אירלנד, התאפיינו ברגולציה מסובכת ויקרה שהקטינה את כוח המשיכה שלהן לעסקים בין-לאומיים והקשתה על העסקים המקומיים. מסקנה זו עולה מנתוני הבנק העולמי, שעורך מדי שנה ב-190 מדינות וישויות מדינתיות סקירה מקיפה של כלל ההיבטים הקשורים להקמת עסק וניהולו, ומרכז את הנתונים בדו”ח שנקרא "Ease of doing business"[22]. בין היתר, נמדדים בדו”ח קריטריונים כגון רישום עסק, חיבורו לתשתית חשמל, רישום נכסים, קבלת אשראי ועוד.

האסדרה המוטלת על עסקים באיטליה, הממוקמת במקום ה-50 בדירוג העולמי, נחשבת אחת המערכות המסורבלות והלא ידידותיות באירופה. דו”ח מיוחד שערכה קרן המטבע הבין-לאומית מצא כי הרגולציה האיטלקית מפגרת הרחק מאחורי הסטנדרטים המקובלים ב-OECD, ופיגור זה בא לידי ביטוי בשלל חוקים שפוגעים בעיקר בעסקים הקטנים והבינוניים – עמוד השדרה המרכזי של הכלכלה האיטלקית. לפני שאופה הפיצה יוכל לפתוח מסעדה, הוא יצטרך לעבור 'ויה דולורוזה' של טפסים, אגרות וחתימות, ובסופה יקבל את אישור העסק, האישור למכירת מזון ועוד. הקוסמטיקאית האיטלקייה שעובדת מביתה תתקשה מאוד לקבל אשראי כדי לרכוש את כיסא הטיפולים שרצתה; בתחום האשראי איטליה מצויה במקום ה-101 מתוך 190. גם יבואן האקססוריז מסין יצטרך להתאמץ כדי לייבא סחורה, כיוון שמכון התקנים המקומי מגן בתוקף על היצרנים המקומיים. המחקר גם מצא כי האסדרה בתחום חברות ההזנק במדינה כבדה במיוחד ביחס למדינות ה-OECD[23].

ראש הממשלה האיטלקי היוצא, מתאו רנצי, אכן חרת על דגלו את הליברליזציה של המגזר העסקי והבטיח לערוך רפורמות שיקלו על הנטל האסדרתי, אך למעשה מעט מאוד השתנה בשל המבוי הסתום שאליו נקלעה המערכת הפוליטית במדינה. רנצי התפטר מתפקידו בדצמבר האחרון לאחר שהפסיד במשאל העם שנועד לשנות את מבנה השלטון האיטלקי.

יוון, הממוקמת במקום ה-61 במדד הכללי, נחשבת אף היא אחת המדינות שנטל האסדרה בה הוא המעיק ביותר באירופה. כמו באיטליה, גם ביוון הבעיה המרכזית היא משך הזמן שלוקח לקדם אישורים, היתרים ורישומים שונים. ניקח לדוגמה את בתי המרקחת: מחד, החוק היווני מתיר למוכרי התרופות להרוויח עד 35% יותר ממחיר העלות של כל תרופה; תשואה נאה לכל הדעות. מאידך, החוקים והתקנות החלים על שאר ההיבטים שבהחזקת בית מרקחת מרחיקים כל איש עסקים סביר מלהיכנס לתחום. היזם יצטרך לרכוש רישיון בעלות של כ-400 אלף דולר, או לחלופין לרשת אותו. הוא גם ייאלץ לבדוק שאין בית מרקחת אחר ברדיוס של 250 מטרים, ונוסף לכול – עליו להוכיח שיש לו קהל לקוחות פוטנציאלי המונה לפחות 1,500 איש.

ליוון יש בעיה חמורה ייחודית נוספת – הגבלת הכניסה למקצועות מסוימים. ריבוי גילדות מקצועיות וחוקים שתומכים בהן גרם לתחומים שלמים – החל בעריכת דין, עבור בנהיגה במשאית וכלה במכירה בבסטה ברחוב – להיעשות נחלתם של מקורבים או של אלה המוכנים לשלם כסף רב.[24] ״אי אפשר לעסוק בשום מקצוע בלי רישיון מהמדינה. הרישיון הזה עולה כסף וכדי לקבל אותו ולשמור עליו, אתה חייב לעבור דרך המוסדות הבירוקרטיים. זה אומר שלא משנה איזו השכלה וניסיון יש לך, אתה חסום בפני מגוון רחב של מקצועות, כל עוד אין לך כסף או קשרים״, סיפר לי תאנוס צימרוס – המייסד והיו”ר של מפלגת המרכז 'יוצרים מחדש את יוון', שהתמודדה ב־2012 בשתי מערכות בחירות, וכיום הבעלים של חברת פרסום ושיווק – בראיון שערכתי עמו בשיאו של משבר החוב ב-2014.[25]

כשעוברים לקצה המערבי של היבשת, המצב משתפר מעט. לאורך שנים נחשבה ספרד מדינה לא ידידותית לעסקים זרים, בשל האסדרה היקרה והמסובכת שהייתה נהוגה בה. אך בשנים האחרונות, בעקבות רפורמות שהנהיגה הממשלה השמרנית, השתפר מצבה והיום היא ממוקמת במקום ה-32. עם זאת, לספרדים יש עוד הרבה מה לשפר: במדד ההקלות להקמת עסק ספרד מצויה במקום ה-85 והלא מחמיא. יש לציין שבספרד – הבנויה מ-17 אזורים אוטונומיים – יש שונות גדולה מאוד ברגולציה המוטלת באזורים שונים; אזור מדריד ואזור לה-ריוחה למשל נחשבים אזורים נוחים מאוד לעשיית עסקים ביחס לשאר האזורים במדינה.

מצבה של פורטוגל, המדורגת במקום ה-25, טוב בהרבה ממצבן של חברותיה לקבוצה; אפשר להקים עסק בפורטוגל בפחות משבוע ימים. פורטוגל היא גם אחת המדינות היחידות באירופה שבה אין צורך בהון התחלתי כדי להקים עסק. אך אירלנד, הממוקמת במקום ה-18, עוקפת גם את פורטוגל. האקלים האסדרתי באירלנד נוח מאוד להקמת עסקים, ובתחום הזה היא משפרת אף יותר את מיקומה ומדורגת במקום ה-10. גם בכל הנוגע לרישום נכסים, קבלת אשראי לפעילות ותחומים אחרים, אירלנד ממוקמת גבוה יותר משאר חברות ה-PIIGS. נוסף על כך, האירים מובילים בחקיקה בתחום דיני התחרות ודיני ההגבלים העסקיים, ויצרו מערכת המקלה על יחסי העבודה ומונעת התערבות מיותרת של המאסדר, הרגולטור. הדובדבן הוא בתחום האסדרה של חברות הזנק: על פי דוח קרן המטבע הבין-לאומית, אירלנד נחשבת המדינה הידידותית ביותר בתחום זה.[26]

שוק העבודה

שוק העבודה האירופי התפרסם בשנים האחרונות בעיקר בזכות המגמות המדאיגות שלו, ובראשן התמעטות האוכלוסייה הכשירה לעבודה והעלייה ברמת האבטלה ברוב מדינות מערב אירופה ומרכזה.

גם בתחום זה הובילו מדינות ה-PIIGS את המגמה השלילית. המשבר הכלכלי ב-2008 הכניס את יוון, ספרד, איטליה ופורטוגל לסחרור שממנו הן לא יצאו עד היום. מאז פרוץ המשבר ועד היום, שיעור האבטלה בארבע המדינות הללו מטפס מעלה, כמעט ללא הפסקה. שיעור הצעירים המובטלים, אשר גם כך היה גבוה במדינות אלו עוד לפני פרוץ המשבר, הרקיע שחקים ובכמה מן המדינות הוא יותר מ-50%.

במרבית המקרים שיעור המובטלים הגבוה נובע בעיקר מהיעדר צמיחה במשק (ובעקבותיו אי-יצירת משרות חדשות), וכן מחוקי עבודה נוקשים שפוגעים בגמישות המעסיק לגייס ולפטר עובדים ובחופש שלו לנהל אותם כפי שהוא רואה לנכון: החוקים מגבילים את היכולת להעסיק עובדים במשרה חלקית, את העסקתם של עובדים בתפקידים מסוימים (חוקי גילדה למיניהם) ואת הזכות של העובד לוותר מרצון על זכויות מסוימות.

כל מדינות ה-PIIGS נקטו בעקבות המשבר מדיניות של ליברליזציה בשוק העבודה, בין בזכות מניע פוליטי פנימי בין בשל לחץ מצד הנושים שלהן. בין היתר קוצץ שכר המינימום והוגמשו החוקים הנוגעים לפיטורי עובדים, והממשלות גם סתמו 'פרצות' כגון הטבות וקצבאות שמנעו מאנשים להיכנס לשוק העבודה. אולם ברוב המקרים המהלכים היו מעטים מדי ומאוחרים מדי.

יוון, אחד ממוקדי האבטלה הקשים ביבשת, שבה קצת פחות ממחצית מהאוכלוסייה משתתפת במעגל העבודה, התחילה את שנת 2008 עם כמעט 8% מובטלים, סיימה את שנת 2010 עם יותר מ-20% מובטלים, וב-2013 כבר התקרבה ל-30%; בקרב הצעירים ביוון היו בתחילת 2008 יותר מ-20% מובטלים, ולאחר כשנה בלבד שיעור זה הוכפל והגיע ליותר מ-40%.

כמעט 10% מן הספרדים היו מובטלים בתחילת 2008, ושיעור המבוטלים במדינה הגיע ליותר מ-25% ב-2013. עם זאת, מצבם של הצעירים היה גרוע הרבה יותר: ב-2008 כחמישית מהצעירים הספרדיים היו מובטלים, ולאחר ששיעור זה זינק מדי שנה בכ-10%, בתחילת 2012 מצאו את עצמם יותר ממחצית הצעירים יושבים בבית ללא תעסוקה.

מצבן של איטליה ופורטוגל טוב יותר מן ההיבט הזה: שיעור המובטלים שלהן לא היה גבוה יותר מ-20%, וכיום 'רק' כ-12% מאזרחיהן מובטלים. עם זאת, מצבם של הצעירים שונה לחלוטין: יותר מרבע מהצעירים בפורטוגל אינם עובדים, וזהו שיפור ניכר לעומת שיעור האבטלה שלהם ב-2013 (כ-40%); ואילו באיטליה שיעור האבטלה של הצעירים משנת 2013 קרוב ל-40%.

אירלנד חריגה בקבוצת מדינות ה-PIIGS גם בנושא האבטלה, ושיעור ההשתתפות שלה במעגל העבודה הוא 60.3%. אמנם שיעור המובטלים באירלנד גבוה מן הממוצע של מדינות ה-OECD, ובשיא המשבר כמעט הגיע ל-10%, אך מאז חלה בו ירידה חדה ועקבית וכיום הוא בסביבות 8%. מצד שיעור אבטלת הצעירים, גם באירלנד היו תקופות בעייתיות, ובהן כמעט שליש מהצעירים היו מחוץ למעגל העבודה, אך כיום שיעור זה התמתן ועומד על כ-17%.[27]

מלבד שיעור האבטלה הגבוה אך בקשר הדוק אליו, יוון – המדורגת במקום ה-136 במדד חופש שוק העבודה – מתאפיינת בחוקי עבודה נוקשים ומגבילים.[28] מצב זה נובע מן המדיניות הסוציאליסטית שניהלו הממשלות ששלטו בה בעשור האחרון, ובעיקר מפלגת פאסו״ק (המפלגה הסוציאל-דמוקרטית), וביתר שאת בשנתיים האחרונות – בשלטונה של מפלגת סיריזה. כך למשל, בתחום חקיקת עובדי הקבלן יוון נחשבת אחת המדינות המחמירות ב-OECD: חל בה איסור להעסיק עובדי קבלן לתפקידים קבועים, איסור להעסיק עובדי קבלן ליותר מ-3 שנים, ועוד. יש ביוון גם הגבלות מחמירות על הזכות לשבור שביתה (והן נתנו כוח רב לאיגודי העובדים), ופיצויי הפיטורין בה מוגדלים (והם מרתיעים מעסיקים מלהעסיק עובדים חדשים). בשנים האחרונות התמתנה מעט מגמה זו בעקבות רפורמות בתחום חוקי העבודה, למשל הורדת שכר המינימום – חלקן בלחץ ה'טרויקה' בהסכם על מתן חבילות החילוץ ליוון. עם זאת, שינויים אלו אינם מרחיקי לכת.[29] מצב דומה פחות או יותר של שוק העבודה קיים גם בפורטוגל (מקום 160 במדד), בספרד (126) ובאיטליה (123).

להבדיל מהיבטים כלכליים אחרים, אירלנד אינה מעוז ליברלי בכל הנוגע לשוק העבודה שלה. אף על פי כן, בהשוואה לשאר חברותיה במועדון ה-PIIGS, אירלנד (המדורגת בתחום זה במקום ה-37) בולטת לטובה בגמישות ובחופש היחסי של שוק העבודה שלה. כך למשל, בתחום עובדי הקבלן (שבו מדורגת אירלנד במקום ה-12 ב-OECD) יש למעסיקים חירות רבה: אין איסור להעסיק עובדי קבלן במשרות קבועות, ואין הגבלה על תקופת העסקת עובד בדרך זו, אולם המעסיק נדרש לקבל אישור מיוחד להעסקת עובדי קבלן.

לפגמים בשוק העבודה יש היבטים נוספים. באופן כללי מדינות ה-PIIGS נחשבות סמל למוסר עבודה ירוד ולחוסר יעילות. לא מזמן זכתה יוון בתואר המפוקפק: המדינה העצלנית ביותר באירופה.[30] כך גם בספרד, הנודעת בזכות תרבות ה'סייסטה' (שנת צהריים): יום העבודה המקובל בספרד נמשך לרוב משעה 9:00 בבוקר עד השעה 19:00 בערב, אך יש בו כשלוש שעות הפסקה באמצע. פיצול זה (הנהוג גם בישראל בתחומי שירות מסוימים) גורם לספרדים הן חוסר יעילות בעבודה, הן חוסר יכולת לעבוד בעבודות נוספות בתור פרילנסרים. איטליה נודעת בזכות 'השביתה האיטלקית' שלה – צורת שביתה שעיקרה ביצוע העבודה באופן איטי ולא יעיל, למשל על ידי הקפדה יתרה על נהלי הבטיחות או סירוב לעבוד שעות נוספות.

ארגון ה-OECD סוקר את תפוקת העובדים במדינות השונות ומחלק ציונים על פי כמה קריטריונים שמגדירים את המושג 'פריון'. למרות הפולקלור המשעשע שהצגתי קודם לכן, אמנם שיעור הפריון של יוון, פורטוגל, ספרד ואיטליה היה נמוך למדי, אך הוא לא חרג בהרבה מן הממוצע של מדינות ה-OECD (כ-104 נקודות ב-2015).[31]

לאחר שבשנת 2008 השתרכה אירלנד מאחורי כמעט כל מדינות ה-OECD עם 88 נקודות, היא צמצמה את הפער ועלתה לכ-100 נקודות כעבור כשנתיים בלבד. ב-2013 החל הפריון האירי לנסוק, וב-2015 שיעורו היה גבוה בכ-30% יותר מזה של שאר חברות ה-PIIGS. חשוב לציין שעל פי מחקר שערך הבנק המרכזי של אירלנד, שיעור הפריון בתעשיות ה'רגילות' במדינה הוא שיעור ממוצע למדי, אולם הפריון בתעשיות ההיי-טק במדינה, בעיקר בזכות נורמות עבודה שיובאו מארצות הברית, גבוה מאוד ומושך את כל השוק למעלה.[32]

נטל המס

המיסוי הוא סוגיית מפתח בשיקוליהן של חברות גלובליות להשתקע במדינה מסוימת. המס המוטל על כל דולר שמרוויחה חברה מסוימת מספק תמונת מצב חדה ומידית לעלות הכרוכה בשהייה במדינה זו או אחרת. מדינות רבות מתחרות ביניהן על החברות הזרות, ולכן משנות את גובה המס הרלוונטי. למס יש כמובן גם השפעה על השוק המקומי: מיסוי נמוך משאיר יותר כסף בידיהם של בעלי העסקים, והם יכולים להשקיע אותו בחזרה במשק וכך ליצור עוד מקומות עבודה, תוצרת נוספת וכדומה.[33]

גם ביחס לסוגיה הזאת המדינות המודרניות נתונות בדילמה. מחד, הטלת המס היא דרכה של המדינה לגבות כסף לתקציבה – כלי הכרחי לקידום כל הנושאים שהממשלה רוצה בטובתם; כפי שציינו לעיל, איזון תקציבי הוא אתגר קשה מאוד לכל ממשלה, ולכן ממשלות אינן ממהרות להפחית את שיעור המס. מאידך, ובאופן פרדוקסלי לכאורה, מחקרים רבים מראים שהפחתת נטל המס דווקא עשויה להגדיל את הכנסות המדינה ממסים. גם הצד השני של המטבע נכון: מחקר שנערך לאחרונה בארצות הברית גילה שהעלאת המסים בתקופתו של ממשל אובמה לא העלתה את הכנסות המדינה ממסים.

לתופעה הזאת כמה סיבות אפשריות: ראשית, עלייה בשיעור המס מגבירה את העלמות המס, והיא גם משנה את אופן ניהול המשק, בין מצד השכירים בין מצד העצמאים. ברוב המקרים, ככל שחלק גדול יותר מן ההכנסה הולך למדינה, כך המוטיבציה של העובד והמעסיק לייצר יותר – פוחתת.[34] לא פחות חשוב מכך, עלייה בשיעור המס גם מבריחה משקיעים – מהלך שכמובן גורם הפסד לקופת המדינה.

סוגיה מרכזית נוספת בהסתכלותן של חברות ועסקים על תשלום המסים הוא הקושי בתשלום המס. מדינות שיש להן מדיניות מסים מורכבת עלולות להטיל נטל כבד על תאגידים וליצור עבודה מרובה, שבאה לידי ביטוי בעלויות גבוהות. לכן, כשבוחנים את נטל המס במדינות השונות יש להתחשב הן בגובהו של המס הן בזמן שיש להשקיע בתשלומו.

באופן לא מפתיע, כדי לממן את ההוצאה הציבורית הגבוהה ואת עלויות תשלום החובות הכבדים של מדינות ה-PIIGS, הממשלות הללו הטילו על הציבור ועל התאגידים מסים גבוהים מאוד יחסית. איטליה מובילה את הרשימה ולה מס חברות בשיעור של 31.4%, מלבד מסים נוספים המוטלים על עסקים במדינה באופן ישיר ועקיף. שיעור המס הכולל שמוטל על עסקים באיטליה הוא כ-62% מן ההכנסה הכללית. איטליה גם מובילה בכמות סוגי המס שהעסק נאלץ לשלם ובכמות השעות המושקעות בתשלום מסים בשנה.

ביוון ישלם בעל העסק מס בשיעור כולל של כ-50.7% מהכנסתו, ובכלל זה מס חברות ששיעורו עומד על 29%. מס החברות הגבוה נובע משתי העלאות מס שבוצעו בין היתר לפי דרישת הנושים של יוון: מ-20% ל-26% ב-2011, ומ-26% ל-29% ב-2015. יוון גם בולטת לרעה מצד הזמן שיש להשקיע בתשלום מסים: בעל עסק ממוצע משקיע 196 שעות בשנה לטובת תשלום המסים.

המצב בספרד טוב רק במקצת: המס הכולל הוא בשיעור של 49% מן ההכנסה, ומס החברות הוא 25% (לפני 2016 עמד על 28%).

מצבה של פורטוגל בתחום זה טוב לעומת מצבן של חברותיה: מס החברות שלה עומד על שיעור של 21%, לאחר שתי הפחתות: מ-25% ל-23% ב-2013, ומ-23% ל-21% ב-2014. נטל המס הכולל אף הוא נמוך יותר – 39.8%. עם זאת, הזמן הנדרש להשקיע בתשלום מסים הוא הגבוה מבין כל מדינות ה-PIIGS ואחד הגבוהים באירופה.

אם כן, ניתן לומר שבאופן כללי מדיניות המס של מדינות ה-PIGS מורכבת ולא ידידותית. לעומת זאת, המצב באירלנד שונה לחלוטין.

רגילים לכנות את אירלנד 'מקלט מס', אולם היא איננה מקלט מס במובנו הקלאסי של הביטוי, כלומר, אקס-טריטוריה שדרכה יכולים תאגידים בין-לאומיים ואנשים פרטיים להעביר סכומי כסף גדולים ללא מיסוי. עם זאת, אירלנד בהחלט מיצבה את עצמה כמקום מועדף בעולם בכלל ובאירופה בפרט לניהול פעילות תאגידית. מדיניות המיסוי שלה היא אחד מגורמי המפתח למשיכת השקעות זרות ולהתפתחותן של יזמות מקומיות מצליחות.

בראש ובראשונה, לאירלנד מדיניות מסים פשוטה ולא מסובכת. הבנק העולמי דירג אותה במקום החמישי בקלות תשלום המסים – מדיניות המובילה לחיסכון רב בהוצאות תשלום המסים.[35] גם מס החברות הנהוג ברפובליקה האירית הוא 12.5%, שיעור נמוך למדי ביחס לשיעורי מס זה במדינות אירופה החזקות: צרפת, בריטניה, גרמניה (כמעט 30% מס), וכאמור גם ביחס לכל שאר חברות ה-PIIGS; לצורך ההשוואה, שיעור המס הממוצע בקרב מדינות ה-OECD היה ב-2015 24.85%.[36] יתרה מזו, ב-2015 הפחיתה דבלין את מס החברות שחל על רווחים מפטנטים ומקניין רוחני ל-6.25%.

למעשה, המס ששילמו החברות היה נמוך הרבה יותר בזכות מדיניות המאפשרת מתן מס מופחת לתאגידים שדבלין חפצה ביקרם.[37] מדיניות זו זכתה גם לביקורת מצד מוסדות האיחוד האירופי והממשל האמריקני. לטענתם, תאגידים רבים, ובהם 'גוגל', 'פייסבוק' ו'אפל', מנצלים את הפרצות בחוק האירי על מנת לשלם מס אפסי. בשנה שעברה הורתה הנציבות האירופית ל'אפל' לשלם לאירלנד 13 מיליארד אירו, לאחר שלטענתה ענקית הטכנולוגיה שילמה מס מגוחך של פחות מ-1% על רווחיה באירופה. לטענתם, מדיניות מס זו פוגעת בתחרותיות בשוק האירופי בפרט ובסחר הגלובלי בכלל. עוד מוקדם לומר כיצד תשפיע החלטה זו על האטרקטיביות של אירלנד, אך נכון לעכשיו רוב מדינות היבשת מתקשות להתחרות עמה על תשומת לבם של התאגידים.[38] וההשלכות לא איחרו לבוא: לאחרונה החליטה ממשלת הונגריה להוריד את מס החברות שלה ל-9% על מנת שתוכל למשוך אליה תאגידים ולהתחרות במקלטי מס כמו אירלנד.[39]

שחיתות ושלטון החוק

שחיתות שלטונית והיעדר אכיפה ניאותה של מערכת המשפט, הן במישור הפלילי הן במישור האזרחי, הם גורמים מרכזיים בהרתעת משקיעים זרים וכך הם מבריחים עסקים בין-לאומיים. כל אלה פוגעים בוודאותם של המשקיעים באפשרות לקבל את השקעתם חזרה ולהרוויח מפעילותם העסקית. ספרד, יוון, פורטוגל ואיטליה נעשו עם השנים סמלים לשחיתות שלטונית באירופה, החל במעורבות של המאפיה במוסדות השלטון האיטלקיים וכלה בתרבות השוחד של המגזר הציבורי היווני. שתי מדינות אלו למשל נמצאות ברמת השחיתות הרחק מתחת מדינות כמו קובה, ערב הסעודית וירדן, ולכן זרימת ההון הזר לשטחיהן נפגעה מאוד.

איטליה נחשבת המדינה המושחתת ביותר בגוש האירו. היא מדורגת במקום ה-68 (מתוך 168) במדד המדינות המושחתות. ״הפוליטיקאים לא הפסיקו לגנוב, הם הפסיקו להתבייש בכך״, אמר שופט בית המשפט העליון של איטליה, פיירקמילו דוויגו, בראיון בשנה שעברה. ״עכשיו הם מצהירים באופן בוטה על זכותם לעשות את מה שעשו בעבר רק במחשכים״.[40]

כאמור, לשחיתות האיטלקית הזאת נלווית גם מעורבות מקיפה של גורמים מן המאפיה האיטלקית, השולטים עד היום בתחומים רבים במשק המקומי. לפעמים המציאות עולה על כל דמיון: בתחילת השנה שעברה פורסם שנציג של חברת ביטוח אמריקנית מצא בתא הדואר שלו קופסה ובה תשעה קליעים – אחד לו, אחד לאשתו ואחד לכל אחד משבעת ילדיהם.[41]

השחיתות השלטונית והנפוטיזם שמאפיין את המגזר הציבורי ביוון (שמוקמה במקום ה-58 במדרג) הם פרקטיקות המושרשות כה עמוק בהתנהלות המדינה, עד שהן הצליחו לשרוד את שלוש תכניות החילוץ שכפו נושי המדינה עליה. שוחד, קידום אינטרסים של מקורבים והימנעות מתשלום מסים הן רק חלק מן הבעיות השורשיות שמהן סובלת יוון, והן פוגעות אנושות בכלכלתה. "בחלק מהמדינות השחיתות היא וירוס קטן וחולף – אצלנו מדובר בסרטן ששלח גרורות לכל חלק בגוף. נכון, לא כולם מושחתים. אך השיטה היא כה מושחתת עד שהבודדים הללו כבר לא עושים את ההבדל", סיפר לי תאוס צימרוס. ״חילופי השלטון ביוון, משמעם חילופי קליקות. זו רק שאלה של מי שודד את הקופה ומי ממנה מקורבים. תוסיף לזה את נושא השוחד. ביוון יש מושג שנקרא 'מס שירות' – אם אתה רוצה שעובד ציבור יעשה משהו כראוי – תשמן אותו”.

ספרד הוגדרה ב-2014 על ידי ארגון 'טרנספרנסי אינטרנשיונל' כאחת המדינות המושחתות באירופה. המערכת הפוליטית בספרד 'מתודלקת' בהון עתק של גורמים אינטרסנטיים, המבקשים בתמורה להון זה הטבות שיקדמו את ענייניהם. מחקרים מצאו כי בכמה מקרים חברות שהייתה להן תפוקה נמוכה צמחו מהר הרבה יותר מחברות מצליחות שהתנהלו כשורה, בעיקר בעקבות מדיניותם של גורמי ממשל שהיטיבה עם חברות אלו. אין ספק שעובדה זו פגעה מאוד בכלכלתה של המדינה.[42]

אף שדורגה במקום גבוה יותר (28) משאר חברותיה במועדון ה-PIIGS, גם פורטוגל נחשבת אחת המדינות המושחתות באירופה. השחיתות השלטונית והתאגידית רווחות במדינה וחוברות זו לזו. כך למשל, ראש הממשלה לשעבר ז׳וזה סוקרטש היה מעורב בשלל פרשיות פליליות, ובהן הלבנת הון והימנעות מתשלום מס, ואילו מיגל רלווס, אף הוא ראש ממשלה לשעבר, נחשד בקניית תואר אקדמי פיקטיבי. השחיתות במדינה אינה מאפיינת רק את המגזר הציבורי: במחקר שנערך בשנה שעברה נמצא כי כמחצית מן המנכ״לים במדינה הודו שנקטו אמצעים בלתי חוקיים לקידום ענייניהם. גם יזמה חיובית לכאורה כגון 'ויזות הזהב' – מסלול לרכישת אזרחות לזרים שיכולים להזרים למדינה הון או לייצר מקומות עבודה – הושחתה ונעשתה כלי לגיוס כספים לפוליטיקאים ולעסקנים.[43]

ומנגד ניצבת, איך לא, אירלנד – הנחשבת אחת המדינות הכי פחות מושחתות בעולם. אף שבשנים האחרונות היו בה כמה מקרים (אם כי לא רבים ביחס לשאר חברות ה-PIIGS) של שחיתות שלטונית, השחיתות התאגידית היא מחזה נדיר למדי באי הקלטי. ב-2015 דורגה אירלנד במקום ה-16 במדרג השחיתות הציבורית של מדינות העולם.[44] בתי המשפט במדינה נחשבים עצמאיים וזוכים לאמון גבוה בשל הציבור. אך לא תמיד זה היה מצבה של אירלנד: בתקופה שקדמה לעידן 'הנמר הקלטי', המדינה נחשבה אחד המקומות המושחתים באירופה, ובמערכת הפוליטית והציבורית שלה הכול היה נתון למכירה. לדוגמה, ראש ממשלת אירלנד לשעבר (1987–1992) צ׳רלס הוהי הורשע במעשי שחיתות רבים; בין היתר הוא סייע לאיש העסקים הסעודי מחמוד פוסטוק לקבל אזרחות אירית בתמורה ל-50 אלף פאונד.

אירלנד הגבירה את האכיפה בתחום עבירות השחיתות, ובעיקר במלחמתה במעלימי המסים, במהלך תכנית החילוץ. לאחר מכן, ב-2012, הממשלה העבירה כמה חוקים שהחמירו את הענישה על מעשי שחיתות, לרבות תקופות מאסר ממושכות.

באשר ליכולתה של מערכת המשפט לפתור סכסוכים עסקיים ולשמור על זכויות הקניין של פרטים ושל חברות, כאן דווקא יש שונות מסוימת בין מדינות ה-PIIGS. יוון נמצאת במקום ה-69 בעולם בשמירה על קניין ובמקום ה-133 באכיפת חוזים, והיא צריכה לעבוד קשה מאוד כדי לשכנע משקיעים שכספם יוחזר להם בבוא העת. אמנם בתי המשפט במדינה הצליחו לשמור על כוחם ועל עצמאותם חרף השחיתות הפושה במדינה, אך הם אינם מצליחים להגן על זכויות הקניין ולאכוף פתרונות לסכסוכים עסקיים.[45]

מצבה של איטליה, המדורגת במקום ה-54 בשמירה על זכויות קניין ובמקום ה-108 באכיפת חוזים, טוב מעט יותר. מערכת המשפט בה עצמאית וחזקה יחסית, כפי שהוכח פעמים רבות במלחמתה במאפיה, אולם הסחבת המשפטית עשויה לגרום לחברה או לאדם פרטי לחכות כמה שנים עד שיקבלו את כספם. מצבן של ספרד ופורטוגל – המדורגות במקום ה-28 בשמירה על זכויות קניין (שתיהן יחד) ובמקום ה-29 וה-19 בהתאמה במדד אכיפת החוזים – טוב יותר, בעיקר הודות למערכות המשפט העצמאיות יחסית במדינות אלו.[46] אירלנד מדורגת במקום ה-3 בעולם בשמירה על זכויות הקניין וביישוב סכסוכים בתחום העסקי. מערכת המשפט האירית עצמאית ונותנת מענה ראוי ומספק, המשרה ביטחון רב על אלה המבקשים להשקיע במדינה.[47]

מעגני הסיליקון

להצלחה הכלכלית של אירלנד יש ממד נוסף: הבחירה להשקיע בהיי-טק ובטכנולוגיות מתקדמות. שאר מדינות ה-PIIGS המשיכו לשים את יהבן על ייצור סחורות ותוצרת של לואו-טק, מתוך שאיפה שעלייה בהיקפי היצוא תצמיח את כלכלתן. עם זאת, בתקופה שלאחר המשבר ירד הביקוש למוצרים אלו במידה חדה, ולכן גם הופחת היצוא של מדינות אלו. למעשה, שיעור היצוא מתוך התוצרת הכללית של ספרד, יוון, פורטוגל ואיטליה הוא 25%–30%. אירלנד לעומת זאת זנחה את הניסיונות להשיג צמיחה על ידי עידוד הצריכה והיצוא ה'קלאסי', והתרכזה בעידוד יצוא מוצרים ושירותים טכנולוגיים. בדיעבד, הימור זה התברר כהימור נכון.

אירלנד הצליחה למשוך אליה הון זר, הן כהשקעה בחברות מקומיות הן על ידי פתיחת מרכזי פיתוח, שיווק ומטות כלליים של חברות טכנולוגיה זרות, כגון ענקי טכנולוגיה אמריקנים – גוגל, פייסבוק, טוויטר ועוד. למעשה, הקמת 'מעגני הסיליקון' (כינוי לרובע תעשיית הטכנולוגיה בדבלין, הסמוך למעגני ה'גרנד קנאל'), הפכה את אירלנד למרכז הגדול ביותר של תעשיית ההיי-טק האמריקנית מחוץ לארצות הברית.

מדיניות זו אפיינה את הממשלה האירית עוד מסוף שנות השמונים, והיא המשיכה ביתר שאת כן במהלך המשבר ולאחריו. המטרה בשלהי שנות השמונים הייתה למשוך את חברות החומרה הגדולות לפתוח קווי ייצור באירלנד, ומטרה זו הושגה בהצלחה; כבר ב-1989 הצליחו האירים לשכנע את 'אינטל' להקים מרכז פיתוח בדבלין. עם זאת, לאורך השנים עלויות הייצור הגבוהות יחסית גרמו לחברות רבות להעתיק את מושבן למזרח הרחוק ולמזרח אירופה, שהחלה לפתוח את שעריה להשקעות זרות. כפי שכבר ראינו, האירים התמחו בהסתגלות לתנאים השונים של הכלכלה הגלובלית: עם שקיעתו של גל תעשיית החומרה, אירלנד עלתה על הגל הבא – תעשיית התוכנה. בשנות האלפיים המוקדמות הצליחה אירלנד להפוך ליצואן התוכנה השני בגודלו בעולם.

לאחר מכן חלה דעיכה מסוימת בהשקעות בשוק האירי, עם מיתונה של פריחת חברות התוכנה הגדולות. אך המגמה שוב התהפכה במהרה עם עלייתן של חברות האינטרנט. נקודת המפנה הייתה החלטתה של חברת גוגל להקים את המטה האירופי שלה בדבלין ב-2004, לאחר מאמצים רבים מצד ממשלת אירלנד. האירים הבינו שכניסתה של 'גוגל' תמשוך חברות רבות נוספות מן התעשייה ותיצור מומנטום חיובי, והם אכן צדקו. 'גוגל' מעסיקה כיום כ-9,000 עובדים באירלנד באופן ישיר ועקיף, והיא נעשתה אבן שואבת לענקיות אינטרנט אחרות שהחליטו להקים את מטותיהן בדבלין.

לא זו בלבד שהמשבר הכלכלי לא הפסיק את המגמה הזאת, אלא שהיא אף התגברה. בעיצומו של המשבר ב-2008 הצליחה דבלין לגייס כ-8 פרויקטים גדולים במימון זר על כל מיליון תושבים, ואילו שאר חברותיה לקבוצת ה-PIIGS גייסו בקושי שניים-שלושה פרויקטים כאלה. לקראת סוף 2010 מספר הפרויקטים הזרים באירלנד פר מיליון איש כבר זינק ל-12, ואילו אצל ספרד, פורטוגל, איטליה ויוון מספר הפרויקטים דווקא ירד לאחד-שניים.[48]

בשנים 2009–2014 הצליחה אירלנד להביא לשטחה גם את החברות טוויטר, דרופבוקס, לינקדאין, אייר BnB, סיילס פורס, זינגה ועוד. מעניינת לא פחות היא העובדה שרוב החברות הללו כלל לא הגיעו בעקבות האטרקטיביות של השכר האירי הנמוך יחסית. למעשה, תעשיית הטכנולוגיה והשירותים היא היחידה שצמיחתה לא נשענה על שכר זול של מדינה במיתון, אלא דווקא התאפיינה בעליית שכר, גם בימי המשבר הקשים.

בשנה האחרונה התבררה התמונה המלאה בנוגע לממדי ההצלחה של אירלנד בתחום זה ובנוגע לתרומתה של התופעה ליציאתה מן המשבר ולנסיקתה הכלכלית. מגזר יצוא השירותים והטכנולוגיה גדל במידה מעוררת השתאות והשאיר מאחור את שאר ענפי היצוא וכן את שוק הצריכה המקומי.

על פי נתוני ה-OECD, בשנת 2015 הפכה אירלנד (כ-4 וחצי מיליון איש בלבד) ליצואנית שירותי המחשוב והמידע הגדולה ביותר בעולם. היא גם הצליחה למשוך תעשיות 'גבוהות' נוספות, ובראשן תעשיית הביו-מד (BioMed). אירלנד נמצאת כיום במקום השני, אחרי סינגפור, במדד העולמי של משיכת ההשקעות הזרות (FDI). על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה של אירלנד, ישנם כ-1,000 תאגידים זרים בשטחה של המדינה. היא מאכלסת 8 מ-10 חברות התרופות ומשחקי המחשב, ו-15 מ-20 חברות המכשור הרפואי הגדולות בעולם.

ב-2015 ייצאה אירלנד סחורות ושירותים בהיקף של כ-90 מיליארד דולר, וכ-40 מיליארד מהם הם מוצרי טכנולוגיה ושירותי טכנולוגיה. מגזר זה הגיע ב-2015 לשיעור של 113% מגודל התמ״ג האירי, וכמעט 90% מהיקף היצוא הזה הגיע מחברות בבעלות זרה (לרוב אמריקנית) הפועלות באירלנד.[49]

מלבד ההשקעות הישירות של התאגידים באירלנד, נוכחותן של החברות הללו הביאה ל'תופעות לוואי' מבורכות רבות שהזניקו את הכלכלה האירית קדימה. הם הובילו ליצירת אלפי מקומות עבודה לאוכלוסייה משכילה ורב-לשונית, שמשכו גם לא מעט כישרונות מרחבי העולם בכלל ומן האיחוד האירופי בפרט. נוסף על כך, נוצר ונצבר ידע יקר ערך, והוא קידם את הקמתן של יזמות מקומיות.

בוחרים מנצחים

כל הנתונים שהבאנו עד כה מעוררים את השאלה: מהו סוד הקסם האירי? כיצד הצליחה מדינה שעד לפני כ-30 שנה הייתה אחת המדינות העניות באירופה, שמיקומה הגיאוגרפי רחוק מאוד ממרכז היבשת, ושהתשתיות (האקדמיות, הטכנולוגיות והפיננסיות) שלה ברמה נמוכה למדי, להפוך לשער הכניסה לענקיות הטכנולוגיה של ארצות הברית?

התפיסה שהנחתה את האירים טענה שהיעדר הרקע הדרוש לרוב היזמים במדינה, ובעיקר קוטנו ומגבלותיו של השוק האירי (שכמה מהן מניתי לעיל), גורמים לכך שהם אינם יכולים להישען רק על כוחות השוק. לשיטתם, כלכלה קטנה חייבת לאמץ מדיניות פרו-אקטיבית כלפי יזמים, כלומר, לא לחכות להופעתן של בעיות ולא לפספס הזדמנויות, ושמדיניות זו תהיה גם מותאמת אישית, כלומר, למצוא את התנאים המתאימים לכל חברה לטובת משיכתה לשטחי המדינה והישארותה שם. ונוסף על כל אלו – למצוא גם את הדרך המתאימה לטפח יזמות מקומית.

שיטת העבודה האירית נשענה על מה שנקרא ״בחירת מנצחים״. הרעיון פשוט למדי: יצירת תנאים מועדפים ותמריצים לחברות זרות מצליחות ולשחקנים מקומיים שנראה שיש להם פוטנציאל להצליח.[50] על פי שיטה זו פנו גורמים ב-IDA (הגוף הממשלתי האמון על משיכת השקעות זרות) לחברות מצליחות בעמק הסיליקון כדי לנסות למשוך אותן להקים נציגות באירלנד, ולשם כך הובטחו להן הבטחות מסוגים שונים. במקרה של 'גוגל', שאותו הזכרנו לעיל, ה-IDA עמל 5 שנים כדי לשכנע את קברניטי החברה להכות שורש דווקא באירלנד ולא בשווייץ, כפי שהם תכננו בתחילה.

באשר לחברות שכבר נמצאו בשטחה של אירלנד, השיטה הייתה דומה: גורמים ב-IDA ניסו לאתר את הצרכים והבעיות של החברות בזמן נתון ולסייע להן ככל האפשר. כך למשל הם ניהלו משא ומתן עם החברות על הנחות במס, סייעו להן לגייס עובדים מקומיים ועזרו להן להפחית את נטל הבירוקרטיה.

באירלנד פועלת גם רשות היזמות האירית, המשמשת מרכז (hub) לרוב צורכי השחקנים ב'אקו-סיסטם' היזמי. הרשות הקימה קרנות במימון ממשלתי לעידוד סטרטאפים, פיתחה מרכזי טכנולוגיה במימון המדינה, בנתה תכניות רישות (נטוורקינג) ליזמים, ועודדה גופים פרטיים להזרים כסף ליזמות הטכנולוגיות. כך למשל, יועצים כלכליים היו בקשר מתמיד עם בנקים וקרנות כדי להסביר להם על היתרונות שבהשקעה ביזמות, ומהי הדרך הטובה ביותר לעשות זאת. מלבד הסובסידיות ונתינת הלוואות בערבות המדינה, הרשות גם סייעה ליזמים לפתור בעיות רגולטוריות ולהתמודד עם הבירוקרטיה.

והשיטה הניבה פירות: מחקרים שנערכו בתחילת שנות האלפיים הראו כי בתי תוכנה וחברות טכנולוגיה איריות שקיבלו סיוע מן המדינה הגדילו את היצוא וצמחו במידה ניכרת למדי.[51]

מסקנות ולקחים

משבר מדינות ה-PIIGS מספק מקרה בוחן מרתק להתנהלות כלכלית של מדינות בעתות משבר ומגדיר כמה 'כללי אצבע' של 'עשה ואל תעשה'. לפי האמור לעיל, ברור שהכלכלנים ואנשי התקשורת שהכניסו את אירלנד לקבוצה אחת עם שאר מדינות ה'קלאב-מד' ערבבו מין בשאינו מינו. ספרד, פורטוגל, איטליה, ובעיקר יוון, הן דוגמאות מובהקות למדינות בעלות מדיניות סוציאל-דמוקרטית אירופית שפרחה בסוף המאה הקודמת והתנפצה בקרקע המציאות. שנים ארוכות של מדיניות תקציבית בזבזנית, שוק עבודה נוקשה, שחיתות שלטונית וחוליים נוספים החלישו את הכלכלות של המדינות הללו והביאו לסטגנציה שהתבררה כהרסנית.

המשבר הכלכלי הגלובלי ששטף את העולם ב-2008 חשף את החולשות של כלכלות ה'קלאב-מד' והציב אותן על פי תהום. גם אירלנד נחשפה במערומיה כשפרץ המשבר, ונשאה על גבה בועת נדל״ן מנופחת, מערכת בנקאית מוחלשת וחוב הולך ותופח. בזמנו היה נדמה שהמומנטום של ״הנמר הקלטי״ נבלם ושהפריחה הכלכלית ששטפה את הרפובליקה האירית היא אפיזודה חולפת.[52]

אך השנים האחרונות חידדו את ההבדלים בין ארבעת הכלכלות לכלכלה האירית. לעומת יוון, אירלנד השכילה לאמץ את מדיניות הצנע כדי לזכות בחבילת החילוץ האירופית, ולאחר שהורידה מגבה את החטוטרת הזאת התפנתה לשיקום כלכלתה. היא גם השכילה לשמר את האופי הליברלי של המשק למרות הלחץ הפוליטי מבפנים ומבחוץ. ומלבד כל זאת – אירלנד נכנסה למשבר מוכנה. המבנה הליברלי של השוק האירי, לצד תשומת הלב והמשאבים שהושקעו בתחום החדשנות, אפשרו להשאיר את כלכלת הרפובליקה על מסלול הצמיחה.

כששאר חברות ה-PIIGS, בעידודם של המוסדות האירופיים, הסתמכו על ייצוא סחורות (חומרי גלם ומוצרים תעשייתיים), אירלנד שמה את כל הז׳יטונים על ייצוא שירותים בתחום המידע.[53] אירלנד כאמור הצליחה לשכנע את ענקיות הטכנולוגיה האמריקניות שכדאי להן להשקיע דווקא בה ולוותר על כל החלופות האחרות. הצלחתם של האירים נבעה גם מיכולתם להכיר במגבלותיהם; הם הבינו שמדינת-אי בקצה המערבי של אירופה שיש לה אוכלוסייה כה קטנה, תתקשה להתחרות מול שכנותיה על אפיקי יצוא.

בשורה התחתונה, הלקח מן ההשוואה בין אירלנד לשאר המדינות הוא, שאחד ממנועי הצמיחה המהירים והאפקטיביים ביותר שניתן לאמץ כדי לחלץ את הכלכלה מן המשבר הוא פיתוח תעשיית היי-טק מפותחת. לא פחות חשוב מכך, יש ליצור 'אקו-סיסטם' שיאפשר לתעשייה זו להתפתח ולהצליח – הן על ידי ליברליזציה של הכלכלה הן על ידי השקעה ממשלתית ממוקדת של משאבים ותשומת לב. חשוב להבין את כפל הפנים הזה: בה בשעה שאירלנד היא מגדלור של כלכלה ליברלית ביחס למדינות האיחוד האירופי, המודל שהיא מעמידה רחוק מן המודל הליברטריאני השואף למעורבות אפסית של הממשלה במגזר העסקי. אמנם האירים צמצמו למינימום גורמים המדכאים את המגזר הפרטי כגון מיסוי ורגולציה, אך הם גם השקיעו משאבים ממשלתיים רבים בפיתוח פרויקטים המעודדים יזמות וחדשנות.

בהכללה ניתן לפרוט את המתכון האירי לכמה 'כללי אצבע' בסיסיים:

אחריות פיסקלית – ניהול מדיניות תקציבית אחראית.
ממשלה קטנה – קיצוץ בהוצאה הציבורית, בין השאר על ידי צמצום גופים ממשלתיים מיותרים.
הורדת הנטל הרגולטורי – מדיניות אסדרה ידידותית שדורשת דרישות מינימליות מבעלי העסק.
הפחתת המסים כדי ליצור תחרות – מציאת הנוסחה שתאפשר להפחית את המסים לרמה האפשרית הנמוכה ביותר.
דיני עבודה מקלים – ביטול חקיקה שכביכול מיטיבה עם העובדים אך למעשה פוגעת בהם.
מדיניות להעסקה קבלנית – הסרת רוב ההגבלות על העסקה קבלנית.
ביעור השחיתות השלטונית והתאגידית.
קיום מערכת משפט יעילה וזריזה.
עידוד היזמות בתוך המדינה בעזרת תמריצים וייעוץ.
משיכת חברות טכנולוגיה זרות וליווי שלהן לאחר הקמתן.

בין דבלין לירושלים

ההשוואה בין ישראל לאירלנד – מתבקשת. שתיהן כלכלות-אי (באופן יחסי); לשתיהן אוכלוסיות קטנות למדי; שתיהן מדינות צעירות יחסית; שתיהן מדינות לאום; שתיהן נמצאות בנחיתות גיאוגרפית מצד שוקי היצוא שלהן; ושתיהן מדגישות מאוד את תחום החדשנות והיזמות.

אף על פי כן, מצבן הכלכלי של שתי המדינות אינו דומה: אירלנד מובילה ברוב המדדים העולמיים, ואילו ישראל מדשדשת בהם במקום לא טוב באמצע. אכן, מצבנו טוב יותר מזה של ספרד, פורטוגל, יוון או איטליה מצד כמעט כל היבט אפשרי (יחס חוב תוצר, תמ״ג לנפש, שיעור צמיחה ועוד); ואכן, חשוב לציין שגם את המשבר הכלכלי חווה השוק הישראלי בעוצמה פחותה, במידה רבה בזכות התנהלות כלכלית נבונה ואחראית – אך בכל זאת הכלכלה הישראלית רחוקה מאוד מזו האירית.

אם נבחן את ישראל על פי הקריטריונים שבעזרתם בחנו את מדינות ה-PIIGS, נמצא שברובם היא רחוקה מאוד מן הנתונים המרשימים של אירלנד. בתחום הרגולציה למשל, הנודע במחוזותינו לשמצה: ישראל נמצאת במקום ה-52 במדד קלות עשיית העסקים. כל מי שאי-פעם ביקש לפתוח עסק, ניהל מפעל, בנה בניין או ניסה לייבא דבר מה לישראל, ודאי יודע כמה משוכות עליו לעבור עד שישיג את מטרתו. בעיה זו לא נעלמה מעיני ראשי המדינה, וראש הממשלה בנימין נתניהו אף התייחס לא פעם לנושא: “בישראל יש עודף רגולציה, עודף בירוקרטיה, עודף משפטיזציה. השילוב של שלושת הדברים הללו גורם לישראל להיות פחות ופחות תחרותית, ופחות אטרקטיבית לעסקים”, אמר לפני כשנה.[54] על פי אומדן שנערך ב-2014, נטל הרגולציה עולה למשק הישראלי כ-150 מיליארד שקל בשנה.[55]

שיעור מס החברות בישראל הוא 25%, לאחר שהופחת ממנו 1% ב-2015, אך הוא עדיין גבוה למדי (ודאי יחסית לאירלנד, לקפריסין שכנתנו ולמדינות נוספות באירופה, שאצל רובן שיעור מס החברות נמצא דווקא בתהליך ירידה). מס החברות הגבוה נמצא בישראל בקורלציה הפוכה לשיעור הצמיחה במשק, כלומר – ככל שמס החברות עלה, שיעור הצמיחה ירד.[56] לצד מס החברות, המגזר העסקי בישראל סובל גם משיעורי מס גבוהים אחרים, למשל בתשלום מס הכנסה, מע״מ, מס על רווחי הון ועוד.

באשר לפריון העבודה, ישראל נמצאת בתחתית הדירוג בקרב מדינות ה-OECD, והפער בינה ובין הממוצע בארגון הולך ומתרחב. מן ההיבט הזה ישראל נמצאת בפער ניכר מאירלנד, ואפילו בפער לא קטן מספרד. על פי דו”ח שפרסם פורום 'קהלת', הנתונים נובעים בעיקר מהכשרה לקויה של ציבור העובדים, מכוחם המוגזם של ארגוני העובדים במגזר הציבורי, מקשיחותו של שוק העבודה, מן הקושי להקים עסק, מריכוזיות וחוסר תחרותיות בענף הבנקאות ועוד. לצד סיבות אלו המחקר גם מציין כמה סיבות פרוזאיות יותר, כגון חוסר היעילות של התחבורה הציבורית, תפקודו הלקוי של דואר ישראל ומוסר תשלומים גרוע.[57]

אמנם בכל הנוגע לשחיתות שלטונית ותאגידית ישראל רחוקה מיוון ומאיטליה, אך היא ודאי גם אינה קרובה לאירלנד. לכאורה מיקומה של ישראל במדד השחיתות של 'טרנספרנסי איטרנשיונל' הוא מיקום לא רע – המקום ה-32 מתוך 168 – אך כשמסתכלים בפרטים הקטנים, התמונה עגומה הרבה יותר. על פי דו״ח שחיבר הארגון ב-2014, ממשלת ישראל והמפלגות הפוליטיות זכו לניקוד נמוך מאוד – 58 ו-60, בהתאמה, מתוך 100. כפי שציינו לעיל, לנתונים אלו יש קשר ישיר לכלכלה: חלק גדול מן השחיתות נגרם בשל גודלו של המגזר הציבורי וריבוי הרגולציה.

גם מערכת המשפט הישראלית נחשבת אטית ולא יעילה. על פי בדיקתו של עיתון 'הארץ' ב-2014, נמצאו כעשרים תיקים שהתנהלו בבית המשפט העליון יותר מעשר שנים, ושלושים תיקים התנהלו במשך שמונה שנים. וגם אם אין זו הסיבה הבלעדית לכך, בתחום אכיפת החוזים ישראל נמצאת במקום ה-89 בעולם.[58]

שוק העבודה הישראלי קשיח למדי ומיטיב בעיקר עם העובדים על חשבון טובת המעסיקים. הסיבה לכך נעוצה בעיקר בשני גורמים: כוחם של ארגוני העובדים (בעיקר במגזר הציבורי) ומגמת פסיקה מיטיבה לעובדים בבית הדין לענייני עבודה. אלה מביאים לריבוי שביתות, לירידה ברצונם של מעסיקים להעסיק עובדים, לחוסר יעלות של המגזר הציבורי ולקשיים נרחבים בהטמעת רפורמות ממשלתיות חיוניות.[59]

לעומת זאת, ישראל – כמו אירלנד – משקיעה משאבים רבים בעידוד יזמות וחדשנות: גם בישראל יש מדיניות של הטבות מס לחברות טכנולוגיה זרות שמבקשות להגיע לישראל; גם ממשלת ארצנו הקטנטונת משקיעה מאמצים בהבאת החברות הללו, ולפעמים אף משתמשת בשיטה האירית ופונה ישירות למנכ״לים; גם ישראל מפעילה רשות לחדשנות (ותקציבה השנה הוא כ-1.5 מיליארד שקל), שמפעילה קרנות ומספקת שירותי יעוץ ליזמים. אך למרות כל זאת, חוסר התחרותיות וחוסר הגמישות המאפיינים את השוק הישראלי פוגעים במאמצים הללו ומנטרלים את השפעתם הברוכה.

ישראל מציגה את עצמה כ'אומת הסטרטאפ' בזכות ההון האנושי הרב שיש לה, אך היא לא השכילה למצות פוטנציאל זה עד תומו. נכון שישראל היא בית למרכזי פיתוח גדולים של ענקיות הטכנולוגיה, אולם אם היא לא תקדם רפורמות שמטרתן להפוך אותה לאטרקטיבית אף יותר לחברות בין-לאומיות, יש חשש שמצבה ייסוג לאחור.

יש כמה תסריטים עתידיים מטרידים מאוד, ובראשם מגמת ההתכנסות של חברות אמריקניות בתוך גבולות ארצות הברית. בחירתו של דונלד טראמפ לנשיאות ארצות הברית הדאיגה מדינות רבות, ובראשן אירלנד, בשל מדיניות המסים המהפכנית שלו. טראמפ הבטיח להפחית מאוד את המסים, ובראשם מס החברות (כיום – 35% על ההכנסות הגבוהות). התחייבותו של טראמפ להפחית את המס לשיעור של 10% עלול לעורר חברות אמריקניות רבות שהקימו מפעלים מחוץ לארצות הברית – לשוב אליה.

המאמר הזה ניסה להציג כמה 'כללי אצבע' שניתנים ליישום גם בישראל. בשנים האחרונות ממשלות ישראל אכן קידמו כמה מהלכים חיוביים בתחומים שנידונו כאן, כדי לנסות לקדם את כלכלת ישראל אל קדמת הבמה העולמית. הפחתת מס החברות ב-2015, עריכת הרפורמות במערכת המשפט בשנים האחרונות, וההקלות על היבוא – כל אלו היו צעדים בכיוון הנכון. ישנם גם כמה סימנים חיוביים בנוגע לעתיד, למשל הצעתו של השר כחלון להפחית את מס החברות לחברות ההיי-טק לשיעור של 6%–12% (בהתאם לגודל החברה).[60]

אך צעדים אלו אינם מספיקים, כיוון שאין הם נוגעים בבעיות העומק של הכלכלה. חלק מן הסיבות לכך נעוצות במבנה המערכת הפוליטית בישראל ובשיח הציבורי הרווח בה בנושאים כלכליים. גודל התקציב ומספר משרדי הממשלה – הגדלים ללא פרופורציה – הם תולדה ישירה של אילוצים קואליציוניים, המתעלמים משיקולים כלכליים ארוכי-טווח. האווירה הציבורית בישראל נוטה באופן אינטואיטיבי לכיוון הסוציאליסטי, נטייה שרק התעצמה לאחר מחאת האוהלים בקיץ של שנת 2011. סיסמאות פופוליסטיות כגון ״צריך להגדיל את העוגה״ (בהקשר לגובה התקציב), ״די להפרטה״ ו״צדק חברתי!״ השתרשו עמוק במצעים המפלגתיים ובאמירות הפוליטיות, וכיום כבר לא ניתן למצוא מפלגה שתכריז בגלוי על הקטנת התקציב, על הפרטת מוסדות, או על הפחתת מיסי חברות – פעולות שעשויות להצעיד את כלכלת ישראל קדימה.

על ישראל להחליט אם בכוונתה להיות 'אירלנד של המזרח התיכון' או שמא היא מבקשת דווקא את חברתן של מדינות ים תיכוניות כמו ספרד ויוון. הפוטנציאל הישראלי קיים – אם תשכיל ישראל לאמץ את המודל האירי, היא תוכל להמשיך ולהתחזק מבחינה כלכלית וחברתית ולשגשג עוד שנים רבות.

תמונה ראשית: Bigstock

[1] "ממשלת יוון מוכרת חלק מאיי המדינה כדי להימנע מחדלות פירעון", אתר The Marker, 25.6.2010.

[2] Lionel Reynolds, "The Greek Economic Crisis, The Social Impacts of Austerity: Debunking the Myths", Global Researsh (website), 13.2.2015.

[3] Jeremy Bender, "Greece's Military Budget is Getting Bigger Even as the Country's Economy Lurches Towards Mayhem", Business Insider (website), 29.6.2015.

[4] "Ireland Government Budget", Trading Economics (website).

[5] Philippe Legrain, "Ireland's Recovery Has Nothing to Do With Austerity", Foreign Policy (website), 24.2.2016.

[6] מגמה זו לא נעלמה מעיניו של בנימין נתניהו, שר האוצר או יו"ר האופוזיציה באותם ימים: בהרצאותיו ובנאומיו הרבה להשתמש במודל האירי כמודל לחיקוי לכלכלה הישראלית; ראו לדוגמה את דבריו מתחילת שנת 2007: גיא גרימלנד, "נתניהו בכנס Software 2007: 'טכנולוגיה עם כלכלה חופשית תיקח אותך עד למעלה'", אתר 'הארץ', 28.3.2007.

[7] Jonathan Chait, "Ireland Then and Now", New Republic (website), 22.11.2010.

[8] לגריין, ההתאוששות של אירלנד (לעיל, הערה 5).

[9] על פי לשכת הסטטיסטיקה של אירלנד (ISA).

[10] לגריין, ההתאוששות של אירלנד (לעיל, הערה 5).

[11] Tim Shipman and Hugo Duncan, "Every Family in Britain Will Have to Pay £300 to Bail Out the Irish", The Daily Mail Online, 22.11.2010.

[12] John Shmuel, "How Ireland Pulled Off an Economic Miracle That Rivals China, India", Financial Post (website), 16.5.2016.

[13] שם.

[14] Samuel Brazys and Aidan Regan, These Little PIIGS Went to Market: Enterprise Policy and Divergent Recovery in European Periphery, Dublin 2016.

[15] Rory Hearne, "Ireland's Austerity 'Success' is No Model for Greece", Irish Examiner (website), 4.7.2015.

[16] "Special Report Day 3: Is Austerity Working – The Social Impact", Irish Examiner (website), 7.8.2013.

[17] "Austerity is Undermining Ireland's Human Rights, Says Amnesty International", anphoblacht (website), 22.11.2012.

[18] ברזיס ורייגן, ה'חזירים' הקטנים (לעיל, הערה 14).

[19] "Ireland Sees 2016 Budget Deficit of 0.9 pct of GDP", Reuters (website), 4.1.2017.

[20] על פי הנתונים שבאתר OECD: http://data.oecd.org/gga/general-government-spending.htm.

[21] Arthur Beesley, "Budget Deficit Higher Than Government's Official Forecast", The Irish Times (website), 20.4.2016.

[22] הדירוג מתפרסם באתר הבנק העולמי: http://www.doingbusiness.org/rankings.

[23] ראו את הנתונים המובאים בדו"ח שפרסמה קרן המטבע הבין-לאומית: Lusine Lusinyan et al., International Monetary Fund – Italy: Selected Issues, Washington 2011.

[24] Suzanne Daley, "Push to End Job Barriers Rattles Greece and Economy", The New York Times (website), 14.10.2010.

[25] מיכאל פרל, "ללא שינוי מבני, אין טעם שהאירופאים ימשיכו לשפוך פה כסף", כלכליסט, 7.7.2015.

[26] דו"ח קרן המטבע הבין-לאומית (לעיל, הערה 23).

[27] על פי הנתונים שבאתר OECD (לעיל, הערה 20).

[28] על פי הנתונים שבאתר 'הריטג": http://www.heritage.org/index/country/greece.

[29] על פי הנתונים שבאתר OECD (לעיל, הערה 20).

[30] ראו את הפרק הרביעי בדו"ח: European Unity on the Rocks: Greeks and Germans at Polar Opposites; פורסם באתר Pew Research Center: http://www.pewglobal.org/2012/05/29/chapter-4-views-of-eu-countries-and-leaders/.

[31] הפריון הוא מדד ליעילות העובדים במשק, הבודק את התפוקה האמתית של העבודה בזמן נתון ונמדד בתמ"ד לפי שעת עבודה.

[32] Mark Cassidy, "Productivity in Ireland: Trends and Issues", Central Bank and Financial Services Authority of Ireland: Quarterly Bulletin (Spring 2004), pp. 83-105.

[33] חננאל ארמן, "הפחתת מס החברות: צעד בכיוון הנכון", אתר 'מידה', 7.12.2015.

[34] David Allen, "Why Higher Tax Rates Don't Necessarily Mean More Revenue", The Daily Signal (website), 31.3.2015.

[35] הדירוג מובא באתר הבנק העולמי: http://www.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/ireland.

[36] Ben Chapman, "Ireland's Economy Grows 26.3% in 2015 as Corporations Flock to Low Tax Rate", The Independent (website), 13.7.2016.

[37] Tim Wallace, "Ireland Slashes Corporation Tax to Just 6.25pc – But There's a Catch", The Daily Telegraph (website), 14.10.2015.

[38] Simon Bowers, "The Apple Tax Ruling – What This Means for Ireland, Tax and Multinationals", The Guardian (website), 30.8.2016.

[39] "Hungary to Cut Corporate Tax Rate Below Ireland's to Lowest in EU", The Irish Times, 17.11.2016.

[40] Jonathan Webb, "Corruption in Italy is Getting Worse, Says Supreme Court Judge", Forbes (website), 25.4.2016.

[41] Erik Larson and Sergio Di Pasquale, "When Doing Business in Italy Means a Box of Bullets in the Mail", Bloomberg (website), 14.4.2016.

[42] "Inside Jobs", The Economist (website), 2.5.2015.

[43] Carolina Duarte De Jesus, "Portugal: When Corruption Rules", Le Journal International (website), 24.1.2015.

[44] נתוני השחיתות הציבורית מובאים באתר: http://www.worldaudit.org/corruption.htm.

[45] על פי הנתונים שבאתר 'הריטג" (לעיל, הערה 29).

[46] הנתונים מובאים באתר הבנק העולמי: http://www.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/portugal.

[47] על פי הנתונים שבאתר "הריטג": http://www.heritage.org/index/country/ireland.

[48] ברזיס ורייגן, ה'חזירים' הקטנים (לעיל, הערה 14).

[49] שם.

[50] שם.

[51] Seán Ó Riain, Enterprise Policy and Ireland's Economic Recovery, Dublin 2014.

[52] דוגמה אחת מן התקשורת הישראלית – ב-8.4.2010 פורסמה באתר The Marker הידיעה הזאת: דפנה מאור, "יבבת הנמר הקלטי: איך הפכה אירלנד מההבטחה הגדולה לאסון כלכלי".

[53] ברזיס ורייגן, ה'חזירים' הקטנים (לעיל, הערה 14).

[54] מוטי בסוק, "נתניהו: בישראל עודף רגולציה, עודף ביורוקרטיה ועודף משפטיזציה", אתר The Marker, 6.3.2016.

[55] אורה קורן, "'הרגולציה עולה למגזר העסקי 150 מיליארד שקל בשנה'", אתר The Marker, 8.9.2014.

[56] ארמן, הפחתת מס (לעיל, הערה 34).

[57] מיכאל שראל ואשר מאיר, המלצות וממצאים בענייני פריון העבודה בישראל, ירושלים 2016.

[58] רויטל חובל, "בדיקת 'הארץ': התיקים המעוכבים בעליון יותר מעשור", אתר 'הארץ', 7.2.2014.

[59] דידי סן, "המהפכה החוקתית של דיני העבודה בישראל", אתר 'מידה', 14.5.2014.

[60] עמירם ברקת, "חברת ההיי-טק ישלמו 12% מס חברות, החברות הגדולות – 6%", אתר 'גלובס', 14.7.2016.