ניהול משבר הקורונה בישראל

נגיף הקורונה חולל מגֵפה עולמית ומשבר כלכלי אדיר ממדים – שעודם נמשכים. כיצד יכולה הייתה מדינת ישראל לטפל במשבר בצורה מיטבית, תוך ניצול יתרונותיה, ומדוע לא עשתה כן?

הקורונה בעולם ובישראל

נגיף הקורונה התפרץ לראשונה במחוז ווהאן שבסין בשלהי 2019, ומשם התפשט לכל קצוות תבל. ב-31 בדצמבר 2019 הודיעו הסינים לארגון הבריאות העולמי על אודות הנגיף; עד אמצע ינואר 2020 הוא התפשט במחוזות נוספים בסין, ומאז החלו להתגלות מקרים ראשונים של הנגיף מחוץ לסין. בשלהי ינואר 2020 הודיע ארגון הבריאות העולמי כי הקורונה היא מגֵפה עם חשש להתפשטות בינלאומית. ב-31 בינואר 2020 התגלה חולה ראשון בנגיף באיטליה. חודש וחצי לאחר מכן, ב-13 במרץ 2020, הכריז ארגון הבריאות העולמי כי אירופה הפכה למרכז הכובד של המגפה. מספר המתים הגדול ביותר מהנגיף היה אז באיטליה; אחריה מוקמו ספרד ובריטניה שבהן היו שיעורי תמותה של אלפים. מדינות נוספות שסבלו מהתפרצות בקנה מידה גדול היו איראן, צרפת, שבדיה, בלגיה ואחריהן ארצות הברית וברזיל. עד ה-26 במרץ 2020 הפכה ארצות הברית למדינה שבה מספר המאובחנים הגדול ביותר בעולם – ובכך עברה את איטליה וסין.

ברוב המדינות שבהן התפרץ הנגיף הוחלט על מדיניות של סגר ובידוד: בשבוע הראשון של אפריל 2020, כחצי מאוכלוסיית העולם (3.9 מיליארד נפש) הייתה תחת סוג של סגר או תחת מגבלות תנועה אחרות. כמה ממדינות המזרח, כגון דרום קוריאה, טאיוואן ואף ניו-זילנד, שנפגעו מן הנגיף בשלב מוקדם היטיבו ליישם תוכניות ונוהלי חירום והתמודדו עימו בצורה טובה יותר מאשר זו שנהגה במדינות אחרות. עד כה דוּוח על עשרות מיליוני מקרי קורונה ברוב ארצות העולם, ובצידם גם מאות אלפי מקרי תמותה.

ב-23 בינואר 2020, לאחר שנתגלה כי הנגיף התפרץ מחוץ לסין, הוציא משרד הבריאות בישראל הנחיות כיצד לנהוג באדם שמפתח את תסמיני המחלה; ב-30 בינואר נדרשו החוזרים מסין לשהות בבידוד, מחשש שנדבקו בנגיף, ונאסרו טיסות מסין לישראל. ב-17 בפברואר הורחבה הוראות הבידוד גם לשבים מסינגפור, תאילנד, מקאו, הונג קונג ודרום קוריאה. ב-18 בפברואר הצהיר ראש ממשלת ישראל כי מדינת ישראל הצליחה למנוע את כניסת הנגיף לשטחהּ.

כעשרה ימים לאחר מכן, ב-27 בפברואר 2020, התגלה בישראל חולה קורונה ראשון שלא שהה בבידוד. החולה חזר מאיטליה ארבעה ימים קודם לכן, והוביל למקרי ההדבקה הראשונים בישראל. באותו יום הודיע שר הפנים כי מעתה תיאסר כניסת תיירים איטלקים ארצה. בעקבות מקרים אלה ומקרים נוספים, עד סוף פברואר 2020 נשלחו למעלה מ-5,000 ישראלים לבידוד. בסוף חודש מרץ, מספר חולי הקורונה המאומתים בישראל עמד על 4,347: 80 מהם במצב קשה; 81 מהם במצב בינוני; 16 מהם נפטרו. כמו כן דוּוח על 134 מחלימים.

בחודשים הבאים המשיך הנגיף להתפשט בישראל וננקטו נגדו שורת מגבלות ואמצעֵי זהירות. בכללם: סגר נרחב, ריחוק חברתי, וחובת עטיית מסכות. המִפנה החיובי הראשון בישראל התחולל באמצעו של חודש אפריל 2020, כאשר לראשונה מאז התפרצות הנגיף, מספרם של המחלימים המאומתים היומי היה גבוה ממספר הנדבקים המאומתים היומי (209 מחלימים לעומת 158 נדבקים). מתאריך זה ואילך נכנסו לתוקף הקלות על התקהלות, מסחר ופעילות מחוץ לבית, עד שחרור כמעט מלא של המגבלות שנכנסו לתוקף בשיא התפשטות הנגיף.

בשעת ששורות אלו נכתבות (יולי 2020), ישנה עלייה יומית, מחודשת ומדאיגה, במספרם של החולים המאובחנים ואנו נתונים בעיצומו של גל שני – חריף ומסוכן לא פחות מן הראשון. מסקנות המאמר דלהלן – שנכתב בעקבות התמודדותה הלקויה של מדינת ישראל עם הגל הראשון, למרות צבר יתרונות יחסיים שאמורים היו לאפשֵר לקברניטי המדינה יכולת תמרון גבוהה-בהרבה מזו שגילו בפועל – תקֵפות גם להתמודדות עתידית עם גלי קורונה נוספים וכן להתמודדות עם משברים מסוגים אחרים.

 

יתרונותיה של מדינת ישראל ביחס למשבר הקורונה

תחילה נפנה לתאר את יתרונותיה של מדינת הישראל שהיו עשויים לאפשר לה התמודדות מוצלחת עם הנגיף.

זמן התרעה ארוך

מהרגע שבו הכריז ארגון הבריאות העולמי כי מגֵפת הקורונה היא סכנה בינלאומית ועד גילוי המקרה הראשון של הנגיף בישראל חלף כמעט חודש שלם. היה זה פרק זמן ארוך-בהרבה מזה שניתן למשל למדינות דוגמת דרום קוריאה וטייוואן שהיטיבו כאמור להתמודד עם המשבר. במושגי מעבר משגרה לחירום, חודש הוא פרק זמן ארוך מאוד. לשם השוואה, במצבי חירום ביטחוניים, לקראת מלחמה בישראל, זמן ההתרעה המקובל נמדד בשעות.

ישראל היא "מדינת אי" עם שער כניסה אחד

לתוך מדינת ישראל כמעט אין מי שנכנס דרך היבשה או הים. כניסת זרים או אזרחים לשטח המדינה נעשית כמעט לחלוטין דרך האוויר; ולא עוד אלא שלישראל נמל תעופה בינלאומי אחד ויחיד, נתב"ג, המשמש נקודת מעבר הכרחית לרובם המוחלט של המגיעים ארצהּ. עוד בטרם גילוי מקרי הדבקות בישראל, נדרש היה להטיל שליטה ופיקוח הרמטיים בנתב"ג; באלו לבדם היה די כדי למנוע מהנגיף להיכנס לישראל.

אוכלוסייה צעירה

בשלב מוקדם, באופן יחסי, של התפרצות הנגיף התברר כי הוא מסוכן בעיקר לאוכלוסייה מבוגרת, בעוד השפעתו על צעירים קטנה, וילדים כמעט שאינם נפגעים ממנו (וגם אינם נוטים לפתח תסמינים). האוכלוסייה בישראל צעירה ביחס למדינות אירופה, ולנתונים דמוגרפיים אלה נודע אפוא יתרון משמעותי בעניין המגֵפה. לשם השוואה, גילם של רק כ-25% מכלל האוכלוסייה בישראל עולה על חמישים, בעוד באיטליה מדובר ב-44% מהאוכלוסייה; בישראל גילם של 35% מהאוכלוסייה הוא מתחת לעשרים, ובאיטליה שיעור הצעירים עומד על 18% בלבד. למרבה המזל, לא רק שאוכלוסיית ישראל היא צעירה אלא ששיעורי ההידבקות בישראל היו גבוהים במיוחד בקרב צעירים; עובדה זו גם היא פעלה לטובת ישראל משום שסיכויי ההחלמה של צעירים שנדבקים בנגיף גבוהים פי כמה וכמה מאלה של מבוגרים.

תרבות וניסיון של מעבר מהיר משגרה לחירום

לאורך כל שנות קיומה, נאלצה מדינת ישראל להתמודד עם מצבי חירום לאומיים בשל סיבות ביטחוניות. מאז הקמתה, השתתפה מדינת ישראל בשבע מלחמות צבאיות מול מדינות אויב; התרחשו בה שתי אינתיפאדות; טילים ורקטות שוגרו על אזרחיה באופן מסיבי (קטיושות מהצפון בשנות השמונים, מלחמת המפרץ הראשונה, מלחמת לבנון השנייה ומאמצע העשור שעבר גם מרצועת עזה); והתעוררו נגדה גלי טרור לאומני בלתי-פוסקים. עקב מצב ייחודי זה, נצבר בישראל ניסיון חסר תקדים במעבר משגרה לחירום, וניסיון זה בא לידי ביטוי ביכולות שונות ובמערכות ארגוניות וטכנולוגיות מן המתקדמות בעולם. נמנה אותן בפירוט.

משרד הביטחון ויכולות הרכש והשינוע: מאז ומתמיד נדרשה מדינת ישראל לרכוש ציוד חיוני ולשַנעוֹ ארצה בתנאים קשים של לחץ זמנים, היעדר תמיכה בינלאומית ומחסור בתקציב. למן מלחמת העצמאות, דרך משבר האמברגו שהכריזה צרפת על ישראל אחרי מלחמת ששת הימים, ועד הצורך הדחוף ב"רכבת אווירית" במלחמת יום כיפור, הובן בישראל כי נדרש להקים מערכת שבמצבי חירום תוכל להביא ארצה ציוד חיוני – בכל דרך.

יותר מכך. ישנו יחס הפוך בין הצורך במלאי של ציוד, תחמושת, חלפים ושאר ציוד חיוני, לבין היכולת לרכוש ציוד ולשנע אותו בחירום: ככל שיכולת הרכש והשינוע חזקה יותר, כך ניתן להקטין את רמות המלאי הקיים ולחסוך כסף רב. מכל הסיבות הללו, נבנתה במשרד הביטחון מערכת ארגונית מרשימה המסוגלת – תוך זמן קצר – לעשות ביעילות שלושה דברים: (א) ליצור קשר עם עשרות חברות גדולות בארץ כתעשייה האווירית, רפאל, אלביט וכיוצא בזה; (ב) להשתמש בהן, באנשי הרכש שלהן ובמאות הסוכנים שלהן כדי להגיע, לרבות באופן פיזי, כמעט לכל מפעל בעולם; (ג) וליצור דיאלוג של דרג בכיר עם מקבלי החלטות במדינות רבות על מנת לשנע ציוד לישראל (לרבות הפעלה של מטוסי חיל האוויר). בתחילתו של משבר הקורונה, הפעלת משרד הביטחון לשם ביצוע רכש הייתה נדרשת מאוד ומתבקשת מאוד – וחבל שלא כך קרה. הציוד הרפואי הנדרש היה ייחודי ולא סטנדרטי, המערכת נזקקה לכמויות גדולות של ציוד ממין זה, ונדרש לספקו במהירות גבוהה תוך כדי תחרות גדולה מול מדינות אחרות בעולם. בישראל, רק מערכת דוגמת משרד הביטחון ערוכה למשימה כבדה כזו; עקב אי-הפעלתה בַּזמן נגרמו בשלבים הראשונים חוסרים קריטיים בציוד.

פיקוד העורף: פיקוד העורף הוקם בישראל ב-1992 בעקבות מלחמת המפרץ הראשונה והתווסף לשלושת הפיקודים המרחביים של הצבא. תפקידו של פיקוד העורף הוא לתת מענה לאזרחים במצבי חירום בתחומים הבאים: (א) פיתוח מתודולוגיות ותוכניות לשעת חירום לכל איום פוטנציאלי על אזרחי המדינה; (ב) תקשורת עם כלל הציבור במצבי חירום באמצעות הוצאת הודעות, התראות והנחיות מיוחדות; (ג) הצטיידות וציוד האוכלוסייה בשעת חירום (כגון חלוקת מסֵכות גז לאזרחים במקרה של התקפות אב"כ); (ד) עבודה משותפת עם שאר הגופים הציבוריים כדי להבטיח את המשך פעילות המשק והכלכלה בזמני חירום. לפיקוד העורף ניסיון ארגוני ומעשי רב, לרבות היכולת לנהל בו-זמנית מיליוני אזרחים, בעזרת מרכז תקשורת ודוברוּת (שבכוחו לעבוד 24/7), ולהעביר להם מידע בעברית, ערבית, רוסית ואמהרית.

מערכות החירום בעיריות: מערכות החירום בעיריות ובמועצות המקומיות והאזוריות בישראל נבנו ביעילות לפחות מאז 2006 בעקבות מלחמת לבנון השנייה. במוקדי החירום בעיריות נמצאים קצינים של פיקוד העורף שיודעים לתכלל את הפעילות בהתאם ולהשתמש במערכת שליטה ובקרה (שו"ב) של הפיקוד לשם יצירת תמונת מצב אחידה.

פיתוח טכנולוגי בתחומי ביטחון ורפואה: מפא"ת (=המִנהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית) הוא גוף במשרד הביטחון המופקד על פיתוח טכנולוגיות ואמצעים חדשים. זהו גוף עתיר תקציבים וידע, ומעל לכול גוף המשופע בכוח אדם טכנולוגי איכותי. הוא מסוגל להפעיל בסד זמנים קצר את התעשיות שבתוך הצבא, תעשיות ביטחוניות ותעשיות "מדיקל" (היודעות לייצר כמעט כל פתרון חדש) ולשלב בין תעשיות אלו – והכול בנוהל חירום ובמהירות שיא.

יכולות מודיעיניות: לישראל יכולות מודיעיניות גבוהות בזכות טכנולוגיות המשלבות סנסורים עם מערכות בינה מלאכותית ברמה המתקדמת ביותר בעולם. נוסף על כך, היא בעלת ידע וניסיון המאפשרים לה לתרגם טכנולוגיה למודיעין, כדי לקבל תמונת מצב עד רמת האדם הבודד (במילים אחרות: אם ניתן לאתר מחבל המסתתר ברצועת עזה, ניתן גם לאתר חולה קורונה במרכז הארץ).

קופות החולים בישראל: קופות החולים בישראל הן מהמתקדמות בעולם בכל הנוגע למערכות מידע וקשר עם המבוטחים. במדינת ישראל קיימות ארבע רשתות המספקות שירותי קופת חולים; ולכל אחת מהן תשתית עם פריסה ארצית של עשרות סניפים וצוות רפואי מיומן, המאפשרת תהליכים יעילים וממוחשבים לשם סגירת מעגלי טיפול. ביכולתן של קופות החולים לעבור במהירות משגרה למצב חירום. בכלל זאת: פריסת נקודות שירות, מעבדה, סיקור, טיפול עד הבית ומתן שירותים תומכים.

צבר יתרונות יחסיים אלה העמיד את מדינת ישראל בנקודת פתיחה טובה מאוד מול מגפת הקורונה, ושימוש נכון בהם עשוי היה לצמצם בצורה משמעותית את השלכותיה הקשות. אך התוצאות בשטח היו אחרות – וכדלהלן.

ניתוח התוצאות עד כה

הבחינה הרפואית

בציבור הישראלי התקבל הרושם כי מבחינה רפואית, תוצאות הגל הראשון של משבר הקורונה היו טובות מאוד, מחמת מספרם הנמוך של המונשמים והנפטרים; אך המשבחים את ישראל בעניין זה נטו להשוותהּ למדינות כגון איטליה ובלגיה – שבהן התוצאות הרפואיות של התפרצות הנגיף היו קטלניות במיוחד. בחינה עולמית רחבה יותר מעלה תמונה שונה: אפילו בנקודת הזמן המיטבית מבחינת בישראל, בתום הגל הראשון (מאי 2020) ובטרם הופעת הגל השני, ברשימה הכוללת 215 מדינות שמצויים לגביהן נתונים על שיעור תמותה למיליון נפש (כתוצאה מנגיף הקורונה), ל-158 מדינות היו נתונים טובים יותר מישראל.[1]

במדינות שבהן שיעור המתים למיליון נפש היה גבוה פי 20 מישראל, נבע הדבר משתי סיבות: (א) מספר הנדבקים בהן היה גבוה פי 2 מאשר בישראל; (ב) מספר המתים מבין הנדבקים היה גבוה פי 10. במילים אחרות: מדיניות הבידוד בישראל תרמה מעט – באופן יחסי – להקטנת מספר הנפטרים, ואילו הגורמים שתרמו בצורה משמעותית למספר המתים הנמוך היו גילם הצעיר באופן יחסי של הנדבקים ואיכות הטיפול הרפואי (בהשוואה למדינות כגון איטליה וספרד).

יתרה מכך. הנזק הרפואי החמור ביותר בעת משבר הקורונה הוא הנזק שהסֵבה המגפה דווקא למי שהיה זקוק לטיפול רפואי חיוני שלא כתוצאה ישירה מהנגיף. בעת המשבר, הונחו בתי החולים בארץ לעבוד בקיבולת נמוכה, בשיעור של 20%, בעבור כל מי שאינו חולה בקורונה. כך למעשה נדחו טיפולים רפואיים חיוניים, ודחייה זו גרמה – או עתידה חלילה לגרום – לתמותה מוקדמת של אזרחים רבים. השלכות המדיניות הזו עלולות להיות ארוכות טווח ואת היקף תוצאותיה נוכל לאמוד רק בעתיד.

ניתוח התוצאות הרפואיות בתום הגל הראשון בישראל מצייר לפנינו תמונה שלילית – למרות הרושם האמור. עתה, בעיצומו של הגל השני, ברור עוד יותר כי מצבה הרפואי של ישראל הוא בכי-רע ביחס למדינות העולם. בעת כתיבת שורות אלו, מתוך 215 המדינות המנויות ברשימה הנזכרת, מצבן של 180 מדינות טוב יותר מזה של מדינת ישראל – מבחינת נתוני תחלואה לנפש.

הבחינה הכלכלית

חלק מהנזקים הכלכליים שנגרמו בעטיו של משבר הקורונה היו כפי הנראה בלתי-נמנעים, בבחינת "כוח עליון", אך חלק לא מבוטל מהם נגרם כתוצאה מהמדיניות שננקטה ומן השגיאות שנעשו. תמונת המצב הכלכלי בישראל רעה כבר עתה, אך המשמעות הכלכלית האמיתית תתברר רק בהמשך כאשר יחלו הדיונים לגבי תקציב המדינה.

שיעורי האבטלה שפורסמו באמצע יוני עמדו על 18% – פי 4.5 משיעור האבטלה טרם הקורונה.[2] יותר מ-50% מהעסקים במדינת ישראל נפגעו מן המשבר במידה משמעותית; ועל פי הערכות שונות, כ-60,000 עסקים צפויים להיסגר בשנה הקרובה בשל המשבר.[3] לראשונה מזה 20 שנה, ברבעון הראשון של 2020 חלה ירידה חדה ביותר של כ-7.1 אחוז בתוצר המקומי הגולמי.[4] לפי ההערכות, גם לאחר שהמשק יתאושש במידה מסוימת בהמשך, תירשם ירידה של כ-5.4% בתמ"ג בשנה זו.[5]

הבחינה החברתית

מדיניות הבידוד והסגר הממושך, כמו גם הפגיעה הכלכלית שנגרמה בעטיו של המשבר, נתנו את אותותיהם ויצרו גם בעיות חברתיות. מעֵבר לגידול בפערים הסוציו-אקונומיים בחברה ולעליית שיעור העוני, בעת משבר הקורונה נרשמה עלייה מדאיגה של 16% במקרי אלימות במשפחה.[6] ישנו גם חשש מגל ההתאבדויות גדול (בעיקר בקרב קשישים) בעקבות בדידות, דיכאון וקשיים נפשיים אחרים שנוצרו מחמת המשבר.

בתיאור המציאות הקשה אין די, ויש לחקור לעומק את הסיבות שהובילו אליה. אפנה כעת לתיאור הגורמים שהכשילו את ישראל בדרכה להתמודד עם משבר הקורונה; וראשית כול – לנרטיב שליווה, ועודנו מלווה, את המשבר.

חשיבות הנרטיב

הנחת יסוד רווחת גורסת כי התמודדות מוצלחת עם משבר לאומי תלויה בראש ובראשונה בקיומן של יכולות ובהפעלתן היעילה; אך האמת מורכבת יותר, משום שנקודת המוצא להתמודדות נכונה היא הכרתית. הדרך מתחילה בהמשׂגה נכונה של האירוע, בנרטיב שעל פיו אנו ממסגרים את המציאות, ובהנחות היסוד שעל פיהן אנו בוחרים לפעול. לשם המחשה ניטול את ההתנהלות האמריקנית במלחמת וייטנאם. דוגמה היסטורית זו ממחישה היטב את חשיבות הנרטיב ומבהירה כיצד חוסר הבנה שלו, או הגדרתו בצורה שגויה, מובילים לתוצאות הרות אסון.

בסוף שנות ה-60 של המאה הקודמת נגררה ארצות הברית למה שנקרא לימים "מלחמת וייטנאם". במערכה השתתפו שתי מדינות, דרום וייטנאם וצפון וייטנאם. דרום וייטנאם הייתה מדינת חסות אמריקנית שהתנהלה לכאורה בדומה לתרבות האמריקנית החופשית והמתירנית; לעומתה, צפון וייטנאם הייתה מדינה קומוניסטית נוקשה שנתמכה בגלוי על ידי שתי מעצמות קומוניסטיות – ברית המועצות וסין. צפון וייטנאם התגרתה בדרום וייטנאם כאשר תמכה במחתרת בשם ה"וייטקונג", ארגון גרילה שחדר לדרום וייטנאם וביצע בה פעולות טרור.

הסיפור שארצות הברית סיפרה לעצמה ולאחרים היה כדלהלן: העימות בין דרום וייטנאם לבין צפון וייטנאם הוא עימות בין מדינה חופשית לבין הקומוניזם. ההיגיון האמריקני הניח כי כל תושבי דרום וייטנאם יתמכו ללא סייג בכוחות אמריקניים שיגיעו למדינה כדי להציל אותם מהקומוניזם הצפוני. נוסף על כך, ההנהגה האמריקנית חששה כי אם תפסיד בווייטנאם, תתרחש תגובת שרשרת שתביא לכך שמדינות נוספות ייפלו לידיים קומוניסטיות – תחילה במזרח אסיה ואחר כך בכל העולם. מהנחת יסוד זו נבעו שתי מסקנות: ראשית, הניצחון בווייטנאם חיוני כדי למנוע את השתלטות הקומוניזם על העולם; שנית, הניצחון מובטח משום שהאומה הדרום-וייטנאמית עתידה לסייע לכוחות האמריקניים, בדיוק כפי שעשו הכוחות האמריקניים למען צרפת ויתר אירופה במלחמת העולם השנייה.

"סיפור" זה התאים לתפיסת העולם האמריקנית אך לא שיקף את המציאות כפי שהיא. זו הייתה שונה בתכלית. האומה הווייטנאמית היא אומה גדולה וגאה הקיימת מאות שנים. הווייטנאמיים ניצחו בעבר את הסינים ואת היפנים, ובסוף שנות ה-50 של המאה הקודמת ניצחו את הצרפתים ששלטו בהם; אלא שבמקום ליהנות מעצמאות מלאה כפי שקיוו, התקבלה – מעל לראשם – החלטה בינלאומית שחילקה את המדינה לשתי מדינות: צפון וייטנאם ודרום וייטנאם. הצפון כאמור היה נתון תחת שלטון קומוניסטי; הדרום אמור היה להיות עצמאי, ובפועל היה נתון תחת השפעה צרפתית ואמריקנית. העם הווייטנאמי, על שני חלקיו, לא קיבל זאת: הווייטנאמיים שאפו להתאחד ולשוב ולהיות מדינה אחת, ולא הקדישו תשומת לב רבה למאבק בין קומוניזם לבין קפיטליזם. השאיפה לעצמאות לאומית הייתה הנרטיב הדומיננטי בתודעתם של בני האומה הווייטנאמית: בצפון באופן מלא אך גם בדרום. מאחר שרוב תושבי הדרום התנגדו למעשה לפעולות ממשלתם (וממילא היו גם נגד האמריקנים), ונוכח תנאי השטח של המדינה שרובה מכוסה בג'ונגלים המיטיבים עם לוחמי גרילה, לאמריקנים לא היה כל סיכוי לנצח. ב-1975 הם אכן הובסו באופן סופי.

המסקנה הכללית מדוגמה זו – שרבות הן דומותיה – היא שתיאור נכון של המציאות והמשׂגה מדויקת של האתגר הם תנאי הכרחי להצלחה ולתשלום מחיר נמוך ככל האפשר אל מול התמודדות חדשה. ובכן, גם בכל הנוגע להתנהלות הישראלית במשבר הקורונה, הבעיה הראשונה והבסיסית היא הגדרה לא נכונה של הנרטיב. נגיף הקורונה נתפס כמחלה שיש לטפל בה – הא ותו לא – וכפועל יוצא נתפס כעניינה של מערכת הבריאות לבדה. אלא שכפי שנראה בהמשך, אין זו בעיה רפואית גרידא אלא אתגר משמעותי ורחב יותר שנכון לכנותו "משבר לאומי". לא מדובר בסמנטיקה בלבד; כאשר מגדירים אירוע כמשבר לאומי יש לנהל אותו בהתאם. ניהולו של משבר לאומי שונה לחלוטין מפתרונה של בעיה רפואית.

 

כיצד יש לנהל משבר לאומי

העיקרון המנחה את אופן ההתמודדות עם משבר לאומי הוא גיוס מֵרב המשאבים הלאומיים בלוח זמנים מהיר ככל האפשר. אין מדובר בגיוס משאבים פיזיים בלבד אלא בגיוס כל הידע, הניסיון, יכולות המחשבה, התכנון והמדע. רתימת כלל המשאבים הלאומים להתגברות על המשבר עשויה לכלול גם צעדי חירום מדודים שיפגעו (באופן זמני) בפעילויות שאינן קשורות למשבר, ואף להביא לפגיעה מסוימת בזכויות אדם. את העיקרון המַנחה הזה, גיוס מרב המשאבים, יש לתרגם לכמה כללים ברורים וכדלהלן.

הכלל הראשון הוא ניצול יתרונות יחסיים. בעת משבר לאומי אין לשאול "מי הוא זה שתפקידו לעשות פעולה מסוימת?" אלא "למי ישנו יתרון יחסי בפתרון הבעיה הקונקרטית שלפנינו?". יתרון יחסי, מטבעו, אינו יתרון מוחלט. גם אם גורם X יודע לעשות שתי פעולות – נקרא להן "פעולה א" ו"פעולה ב" – בצורה מיטבית, יותר מגורם Y, עדיין ייתכן שלגורם Y שמור יתרון יחסי בנוגע לפעולה ב. הא כיצד? הבה נניח שישנו צורך לבצע בו-זמנית את פעולה א ואת פעולה ב. אומנם גורם X יודע לעשות היטב את שתי הפעולות אך לא בו-זמנית: אם יעשה רק את פעולה א, או רק את פעולה ב, תפוקתו תהיה מלאה; אך כאשר הוא עושה את שתיהן, יאפיל הדבר באופן חלקי על ביצוע הפעולה השנייה. לעומת זאת, גורם Y יודע לבצע רק את פעולה ב – אומנם ביעילות פחותה מאשר גורם X אך עדיין בצורה טובה יותר מאשר זו של גורם X כאשר הוא מבצע את שתי הפעולות במקביל. במצב כזה נכון לומר כי הגם ש-Y אינו מוצלח כ-X, הן בביצוע פעולה א הן בביצוע בפעולה ב, הרי ששמור לו יתרון יחסי על גוף X בביצוע פעולה ב; ולכן עדיף שגוף X יעשה רק את פעולה א, וגוף Y יעשה רק את פעולה ב.

הכלל השני הוא הקצאה יעילה של משאבים. במצבי שגרה, לכל ארגון במדינה ישנם משאבים המוקצים לטובת תפקיד מוגדר בתחום שעליו הוא מופקד, אולם במצבי חירום מן ההכרח לחלק את המשאבים באופן שייתן את המענה הקונקרטי הטוב ביותר. משמעותה של הנחה זו היא שבמצבי חירום יש לאפשר הקצאת משאבים חדשה, שבמסגרתה יופנו משאבי ארגונים מסוימים לטובת ארגונים אחרים וכן שמשימות שאינן שייכות באופן מסורתי לתחום אחריותם של ארגונים מסוימים, יופנו עתה לאותם ארגונים – כל עוד מנוצל יתרונם היחסי. דוגמאות מובהקות לשינוי ייעוד כזה הן הקצאת כלים כבדים השייכים לצבא לטובת עבודות חילוץ בעת סערה, או הטלת משימות רכש של ציוד רפואי על מנגנוני הרכש של משרד הביטחון.

הכלל השלישי הוא האצלת סמכויות. מעבר משגרה לחירום מאופיין, בין היתר, בצורך לקבל החלטות רבות מאוד בלוח זמנים קצר. הדבר מחייב הורדת סמכויות דרמטית כלפי מטה. בימי שגרה, מקיים הרמטכ"ל פעם בשבוע דיון הנקרא "מו"ג" (מבצעים וגיחות) שבו הוא מאשר את כל הפעולות המתוכננות – בים, באוויר וביבשה – מעבר לגבולות המדינה. בשגרה, קיום נוהל זה הוא גם רצוי (בשל חשיבות הנושאים) וגם אפשרי, משום שמספר הפעולות הללו מצומצם ולרמטכ"ל אין מניעה מלשלוט בכולן. אך בזמן מלחמה, מבצע חיל האוויר מאות גיחות ביום ועשרות גדודים עשויים לפעול מעבר לקווי האויב; במצב כזה, אין כל סיכוי – וגם אין כל טעם – שהרמטכ"ל יאשר כל גיחה וכל תוכנית של כל גדוד. לכן, במצב של מלחמה – או של מבצע גדול – מאציל הרמטכ"ל סמכויות לאלופים, והללו מאצילים מיד סמכויות לרמות הפיקוד שתחתיהם, וכן הלאה. אימוץ השיטה הזו חיוני גם במסגרת אזרחית כאשר המשבר הלאומי אינו צבאי.

הכלל הרביעי הוא ניהול אפקטיבי של המידע. כל משבר – ומשבר מסוג חדש בוודאי – יוצר אי-ודאות גדולה. מובן מאליו כי ככל שנדע יותר מה קורה, כן ניטיב להגיב. המידע מתבסס על שני מרכיבים: (א) פעולת "כוחותינו" – מה מצבן של הפעולות שאנו עושים? (ב) המודיעין – מה מצבן של הפעולות שלא אנחנו עושים אך הן משפיעות עלינו? עובדות אלו נכונות ביחס לכל סוג של משבר לאומי, בין אם מדובר במלחמה, גל של טרור, מזג אוויר קיצוני, התקפות סייבר או מגפה. היתרון של תקופתנו – בהשוואה לתקופות קודמות – הוא זמינותם של סנסורים הדוגמים את הסביבה וזמינותן של מערכות בינה מלאכותית היודעות לעבֵּד מידע ולהציג תחזית ביחס להתפתחות התופעות – ולא רק את תמונת המצב בהווה.

הכלל החמישי תלוי בהכנות המתבצעות מראש. היכולת לבצע פעולה ביעילות, במיוחד כשמדובר באירועים המחייבים תגובה מהירה תוך שילוב של גורמים רבים, גדלה ככל שנעשו הכנות לקראתה ונכתבו מראש תוכניות פעולה. היתרון הגדול של תוכניות ממין זה איננו תשומת הלב שמוקדשת מראש לעניין מסוים, אלא בכך שכאשר ישנה תוכנית מובנית – קל לעבור במהירות לביצוע פעולות בזמן אמת. למשל, נניח שמוגדרת תוכנית למצב של ימי סערה וגשם קיצוניים: בתוכנית קובעים לא רק את אחריות נציבות הכבאות אלא גם את אופן הסיוע שיינתן לה מגופים אחרים, בדגש על הצבא. התוכנית מפורטת וקובעת באיזה ציוד ישתמשו כוחות ההצלחה ואילו סוגי יחידות יַקצה הצבא (כך וכך דחפורים, כך וכך צוללנים, כך וכך מוקדנים מתוך המערך הצבאי שיתגברו את מוקדי החירום של מערך הכיבוי). ברגע האמת, כאשר מחליט מי שמוסמך להחליט על הפעלת התוכנית, מתרחשים בו-זמנית ובאופן חצי-אוטומטי עשרות פעולות שהוכנו מבעוד מועד ואשר סיימו מראש את התיאומים הדרושים ליישומן. הדבר עדיף עשרות מונים על מצב שבו ביום פרוץ הסערה יחלו דיונים ומשא ומתן בין הגורמים השונים ביחס לסיוע הנדרש ולגבולות האחריות של הגופים השונים.

הפיקוד והשליטה בעת משבר לאומי

במעבר משגרה לחירום חובה לשנות לחלוטין את אופן ניהול המשבר. קצב קבלת ההחלטות הנדרש עשוי להיות גדול פי מאה מזה שבשגרה, ומכאן נגזר שכל שיטת הניהול ("פיקוד ושליטה" בשפה צבאית) חייב להשתנות. ברמה המעשית, עם תחילת המשבר יש להקים חדר פיקוד שיופעל על פי העקרונות הבאים:

  • בחדר יימצאו נציגים בכירים (אך לא המנכ"לים) של כל משרדי הממשלה הרלבנטיים למשבר ונציגי גופי הביצוע הנוספים החשובים (צבא, משטרה, כיבוי אש, בהתאם לסוג האירוע). לגוף זה יש להקים מערך דוברוּת משלו.
  • החדר יעבוד באותה תפוקה 24/7; ורצוי שבשלוש משמרות עם נציגים קבועים.
  • כל נציג בחדר יֵשב מול מחשב המחובר לכל המידע הרלבנטי של המשרד שהוא מייצג. לנציג זה תהא יכולת לקבל את בקשות המשרד ולתת לו הוראות.
  • מנהל החדר חייב להיות אישיות ממלכתית מוכרת וסמכותית, אך לא פוליטיקאי וגם לא מנכ"ל של משרד ממשלתי (למשל ראש המועצה לביטחון לאומי).

לחדר הפיקוד כמה תחומי אחריות עיקריים.

  1. חדר הפיקוד יחַלק משימות למשרדי הממשלה וגופי הביצוע – לא על פי תפקידם בשגרה אלא בהתחשב ביתרונם היחסי באירוע הספציפי. חשוב שהמשימות תהיינה מוגדרות היטב, כמותיות ומוגבלות בזמן. אם מטבע האירוע (מגפת הקורונה לדוגמה), הנטל העיקרי נופל על משרד הבריאות, חשוב לצמצם בחדוּת את תחום האחריות של משרד זה ולהגבילו לנושאים שבהם יש לו יתרון יחסי. למשרד הבריאות אין תחליף, למשל, בכל הנוגע לניהול בתי החולים ולמתן הנחיות לרופאים, אך אין לו כל יתרון יחסי בארגון של מערך הבדיקות. זהו אתגר טכנולוגי ולוגיסטי אך לא רפואי, ועדיף שהוא ייעשה על ידי גוף לוגיסטי.
  2. חדר הפיקוד יגייס במהירות מקסימלית את כל המשאבים הלאומיים הנדרשים ולהטיל משימות על גופים שונים. גוף אחד (מפא"ת לדוגמה) ירכז את החתירה אחר פתרונות טכנולוגים מתאימים לבעיות חדשות; גוף אחר ישמש כמוקד מדעי-רפואי שאליו יוכלו לפנות עשרות רופאים, חוקרים ומדענים שלטענתם יש ברשותם ידע (חדש או ישן) העשוי לסייע לטיפול במחלה; גוף נוסף ישמש כמוקד ידע שבו עשרות רופאים, מדענים, מידענים, אשר דוברים את כל השפות הרלבנטיות, ואלה יעקבו אחר המתרחש והמתפתח בעשרות מדינות על מנת לשגר לחדר הפיקוד, פעם ביום, לקחים והמלצות שנלמדו משגיאותיהן של מדינות אחרות ומהצלחותיהן.
  3. חדר הפיקוד ישמש כגורם מחליט כאשר יתגלו חילוקי דעות בין המשרדים השונים.
  4. חדר הפיקוד יפעיל ב"חדר נפרד" קבוצת חשיבה. לקבוצה זו נועד תפקיד אחד וחשוב ביותר: לזהות מראש את הנושאים שבהם יידרשו החלטות בימים הבאים, או בשבועות הבאים, להכין כמה חלופות לכל סוגיה קריטית, ולהציג זאת למנהל חדר הפיקוד או לדרג הפוליטי. חשוב להדגיש כי בשעת משבר ישנה נטייה לעשות שתי שגיאות גורליות: (א) לעסוק בהרבה דברים דחופים, חלקם פעוטים, ולשכוח לדון בנושאים חשובים בהרבה; (ב) לדון בנושא הנכון אך "להינעל" על ההצעה הראשונה ולהתעלם מכך שישנן גם חלופות נוספות, אולי טובות יותר. קבוצות חשיבה הפועלות במקביל לחדר הפיקוד מסייעות להימנע משגיאות אלו.
  5. מנהל חדר הפיקוד יחליט מדי כמה ימים על נושאים והחלטות הנדרשים לעלות לדיון בקרב הדרג המדיני וזקוקים לאישורו. כדי שהדיון של דרג זה יהיה יעיל, חייב מנהל החדר לשקול באופן תמידי אילו נושאים צריכים לעלות לדרג מדיני ואילו החלטות יכולות להתבצע גם ללא דיון עקרוני, מלבד זאת, עליו להציג כל נושא תוך תיאור חלופות. ההצבעה על החלופה המועדפת בעיניו היא דבר משני בחשיבותו בהשוואה להצגת כל מרחב האפשרויות.

חשוב להדגיש: מנהל חדר הפיקוד כפוף כמובן לדרג הפוליטי, אך הוא עומד מעל כל הגורמים המקצועיים במשרדי הממשלה, לרבות המשרד המרכזי באירוע (משרד הבריאות במקרה של משבר הקורונה). הנחיותיו, המשקללות את מרב השיקולים, הן ההנחיות המחייבות. אך טבעי שבנושא רפואי ייתן מנהל חדר הפיקוד משקל רב להמלצות מנכ"ל משרד הבריאות, ובנושא צבאי ייטה להמלצת מנכ"ל משרד הביטחון; עליו גם לתת למנהלי המשרדים השונים חופש נרחב לנהל את התחום המוגדר להם. יחד עם זאת, חובה שההוראות לציבור ולשאר משרדי הממשלה יינתנו על ידי גוף זה ולא על ידי כל גוף ממשלתי אחר.

 

השגיאות העיקריות בניהול משבר הקורונה בישראל

מעבר לכשל העיקרי שצוין לעיל – העובדה שהקורונה לא טופלה כמשבר לאומי – הרי שגם המדיניות שגובשה בפועל התאפיינה בכמה שגיאות קשות. אמנה כמה מהן.

מחדל הבדיקות

ניהול מערך בדיקות, יעיל ומקיף בשלבים המוקדמים של התפרצות הנגיף הוא פעולה קריטית בעת מגֵפה, בייחוד כשמדובר בנגיף חדש ששורר חוסר ודאות באשר לדרכי התנהגותו ואופן התפשטותו. למעשה, זהו המקור המודיעיני העיקרי שעל סמך תוצאותיו ניתן לקבל החלטות במטרה לצמצם את היקף ההדבקה, וכן החלטות נוספות הנוגעות לכל תחומי החיים. אף על פי כן, לאורך כל תקופת המשבר – ובעיקר בשלבים המוקדמים שלו – אופן ניהולו של מערך הבדיקות בישראל לקה בפגמים חמורים עד כדי מחדל כלל מערכתי. אפרט את דבריי.

הפעלת המעבדות

בישראל ישנן 27 מעבדות המסוגלות לבדוק את הימצאותו של נגיף הקורונה בגופו של אדם פלוני. למרות זאת, במשך כחודשיים שלמים רק מעבדה אחת (בתל-השומר) הורשתה לבדוק זאת. לא זו אף זו: כיוון שהזמן הנדרש למעבדה רפואית להיערכות לבדיקת נגיף הקורונה הוא כשבועיים, הרי שגם כשכבר הוחלט להפעיל את יתר המעבדות – בוזבז זמן יקר.

תהליך הבדיקה

בדיקת נגיף הקורונה אורכת כשש שעות – מרגע הגעת הדגימה במעבדה ועד קבלת התוצאות; אולם משרד הבריאות התעקש שכל התוצאות יגיעו תחילה אליו, וינותחו ויעובדו על ידו, ורק אז יועברו לחולה. כתוצאה מכך, משך הזמן שנדרש בישראל מעת שהתוצאה הייתה ידועה ועד שהנבדק קיבל את ההודעה על התוצאה ארך בין יומיים לשלושה ימים; במשך פרק זמן עשוי היה הנבדק להדביק אנשים נוספים. כאן, האבסורד זועק לשמיים. בימי שגרה יודעות קופות החולים לעדכן את החולה בנוגע לבדיקות (בדיקות דם לדוגמה) תוך דקות ספורות מגמר הבדיקה במעבדה; העדכון נעשה און-ליין דרך אתר הקופה ומגיע ישירות לחשבונו האישי של הנבדק. מדוע תוצאות הקורונה דוּוחו לנבדק רק כעבור ימים אחדים (בממוצע) ולא כעבור דקות ספורות? ובכן, לעיכוב זה סיבה אחת ויחידה: משרד הבריאות התעקש לנהל את כל ההליך בעצמו, באופן ריכוזי, תוך ניצול לא נכון של יתרונותיו היחסיים ומבלי שהייתה לו מערכת מידע רובוסטית ויעילה כמו זו המצויה בידי קופות החולים.

כמה אנשים בודקים?

בראשית המשבר התנגדו ראשי מערכת הבריאות להגדיל את מספר הבדיקות אף שמבחינה טכנית הדבר היה אפשרי. הם דבקו בקונספציה שלפיה הבדיקות אינן חשובות ולמעשה אין אלא אמצעי מיגון אחד ויחיד: בידוד. הבידוד אכן חשוב, אולם יש לו שני חסרונות ניכרים: (א) פגיעתו בכלכלה ובחברה היא החמורה ביותר מכלל אמצעי המיגון; (ב) הוא יעיל רק כשנלווה לו שפע של מידע המשרטט תמונת מצב רחבה. הבדיקות הן האמצעי לגיבוש תמונת מצב כזו, ולפיכך הוויתור על ביצוע מֵרבי שלהן פגע ביעילות ההתמודדות עם הנגיף.

את מי בודקים?

למרות הגידול ההדרגתי במספר הבדיקות עם התארכות המשבר, זהות הנבדקים הוסיפה להתבסס על שני קריטריונים בלבד: הופעת סימפטומים, והימצאות בקרבת חולה מאומת. אלא שנוסף על השיקולים הללו נדרש היה לבצע בדיקות בהתאם לשני קריטריונים נוספים:

(א) בעלי פוטנציאל הידבקות גבוה. גם כשהופעל בישראל סגר כמעט כללי על כל האוכלוסייה, נותרו כמה מקומות פעילים, דוגמת מרכולים ושאר חנויות לממכר מזון. כל קופאית העובדת במרכול פוגשת בדלפק לקוחות רבים מאוד מדי יום, וממילא סיכוייה להידבק בנגיף גבוהים הרבה יותר מאשר אלה של אדם היושב בביתו. בישראל ישנן אלפי קופאיות, אך איש לא טרח לבדוק אותן באופן יזום.

(ב) אנשים שהידבקותם חמורה. הידבקותן של קבוצות מסוימות באוכלוסייה – כגון רופאים או עובדי בתי אבות – עלולה להיות מסוכנת יותר מאשר זו של אדם רגיל, משום שהללו עלול להדביק בעקר אנשים פגיעים, כמו חולים המאושפזים במחלקות פנימיות או קשישים המתגוררים בבתי אבות. לכן נכון היה לבדוק קבוצות אלו באופן יזום.

 

עיכוב בביצוע בדיקות דם סרולוגיות

בדיקות סרולוגיות הן בדיקות דם המסוגלות לאשר – או לשלול – את קיומו של נוגדן לנגיף. נכון לעכשיו יש שתי שאלות לא פתורות בקשר לבדיקות הללו: (א) האם בקיומו של הנוגדן בגוף הנבדק, דהיינו בהוכחה כי אותו אדם כבר חלה בקורונה, יש אינדיקציה ודאית כי הלה מחוסן?; (ב) מהי מידת המהימנות של בדיקה זו? אחר התלבטויות לא מעטות, החליטה מדינת ישראל לרכוש שני מיליון ערכות כאלו, אך נדרשו שבועות רבים לאחר שערכות הבדיקה הללו הגיעו לישראל כדי להתחיל הליך הססני של בדיקות. משרד הבריאות פעל בנושא זה בדירוג מלא במקום לפעול במקביל: במקום להכין תוכנית קודם הגעת הבדיקות, הוא החל לתכנן את הבדיקות רק אחרי שהאמצעים הסרולוגיים הגיעו ארצה.

הימנעות מלימוד מניסיונם של אחרים

דרום קוריאה הייתה המדינה הראשונה שהפעילה בדיקות בשיטת "היבדק וסע" (drive-in). בישראל נוסו בתחילה שיטות אחרות, יעילות הרבה פחות, ורק לבסוף, כאשר הללו נכשלו, אומצה השיטה הדרום-הקוריאנית – וכך בוזבז לשווא זמן יקר. כמו כן, סין, דרום קוריאה וטייוואן הוכיחו כי מספר גבוה של בדיקות מסייע לאיתור מוקדי המחלה ומאפשר להתמודד איתה, אך בישראל המשיכו לדבוק בתפיסה שלפיה הבדיקות אינן חשובות.

ביטול חשיבותו של המודיעין

תפיסתו של משרד הבריאות הייתה שלמודיעין באשר לשיעור התחלואה אין ערך רב. יתרה מכך: מבחינת המשרד, כל מדינת ישראל הייתה "אזור אחד", ולכן השונוּת במצב התחלואה בין אזורי הארץ השונים לא תפסה מקום של ממש בהחלטות הממשלה. רק כאשר ההבדל בין הערים השונות זעק לשמיים (בני-ברק וירושלים מחד גיסא, וערים דוגמת חיפה, קריית-שמונה ובית-שאן מאידך גיסא), הוחל ליישם צעדים שונים בערים שונות. ראוי להדגיש כי היכולת לאבחן את ההבדלים בין הערים השונות – ואפילו בין שכונות שונות באותה עיר – הייתה גבוהה מלכתחילה; אך למרות יכולתם של גופי המודיעין בישראל – ונכונותם – לאפשר יצירת תמונת מצב מדויקת ודיפרנציאלית, משרד הבריאות סירב לעשות זאת וכך אָבַד זמן יקר.

ניהול משבר עם צעדי חירום במתודולוגיה של שגרה

במסגרת ניהול המשבר נעשו שתי שגיאות גדולות והן נמשכו לאורך ארבעת החודשים הראשונים של המשבר (לפחות). השגיאה הראשונה הייתה אי-הקמתו של "קבינט קורונה". כך, כמעט כל החלטה פעוטה שדרשה אישור של הממשלה עלתה לדיון של 25 שרים – פורום בלתי-יעיל-בעליל לקבלת החלטות. השגיאה השנייה, והמשמעותית יותר, הייתה אי-הקמתו של חדר פיקוד אחד לניהול המשבר. לכאורה, המל"ל היה הגוף המתכלל של האירוע אלא שמושג זה, "תכלול", אינו אומר דבר בנידון דידן. הלכה למעשה, המילה האחרונה בכל נושא הייתה שמורה למשרד הבריאות, ולפיכך הוא שניהל את מדינת ישראל. ניהול המשבר נעשה אפוא בהליכים של שגרה, ולא בעזרת חמ"ל ונוהלי חירום הולמים: הבעיות זוהו באיחור והמענה להן היה היסטרי וניתן בפיגור.

נוסף על כך, מיצוי מרבי של משאבי המדינה מחייב הקמת מנגנון המבקש בכל עת לאתֵר "צווארי בקבוק" ולשחררם. ניטול לדוגמה את נושא הבדיקות ואת סוגיית הגדלת מספרן. מספר הבדיקות ביום נקבע על ידי החלשה בשמונה החוליות המרכיבות את השרשרת הבאה: (א) קביעת האנשים שייבדקו; (ב) מספר ערכות הבדיקה; (ג) מספר מבצעי הבדיקות; (ד) הדרך שבה הבודק פוגש את הנבדק (בבית, בבית חולים, ב-drive in או בתחנות בדיקה עירוניות); (ה) מספר המעבדות; (ו) מספר המשמרות ומספר הטכנאים בכל מעבדה; (ז) כמות חומרי הגלם במעבדות; (ח) שיטת הדיווח. מֵרוּב מספר הבדיקות תלוי בראש וראשונה ביכולת לאתר את המקום שבו יש מחסור (או מקום הלוקה בחוסר יעילות) – ולחזק אותו. מצב תודעתי הנגזר ממסגור האירוע כ"משבר לאומי" מאפשר את גיוס כל המשאבים למטרה האסטרטגית, הרבה יותר ממצב תודעתי הרואה באירוע בעיה רפואית גרידא.

היעדר אסטרטגיה

אסטרטגיה איננה תוצאה של סך פעולות טקטיות אלא להפך: היא דרך עקרונית שכל הפעולות הקונקרטיות והטקטיות נגזרות ממנה. אלא שבכל הנוגע להגדרת אסטרטגיית ההתמודדות עם משבר הקורנה, נכשלה מדינת ישראל מכול וכול. טענתי איננה כי נבחרה אסטרטגיה שגויה אלא שלא נקבעה כלל אסטרטגיה – בשום שלב משלבי המשבר. למשל, החל מאמצע אפריל 2020 הוזכר שוב ושוב המושג "אסטרטגיית יציאה" (משלב הסגר) אך איש לא הגדיר מהי אסטרטגיה זו ומה היא כוללת. בפועל ניתן היה לזהות שתי גישות בעניין זה. גישתו של משרד הבריאות ששאף לצמצום מספר חולים ככל האפשר. לפי גישה זו, אם פעולה מסוימת מגבירה את סיכון התחלואה – היא אסורה; ורק אם היא איננה פוגעת ביעד זה – ניתן לאפשר אותה. לעומת זאת, לפי גישה שנייה, הפוכה מן הראשונה, מטרת-העל היא להחזיר את המשק לפעילות מרבית, מוקדם ככל שניתן, תוך שמירה על תנאי אחד: מספר החולים המונשמים בפועל יהיה – בכל נקודת זמן (קיימת וצפויה) – נמוך-בהרבה מהיכולת לטפל בחולים אלה בו-זמנית.

ניתן היה כמובן לקבוע גם חלופות אחרות אך חשוב מכול היה לקבוע תחילה אסטרטגיה. היעדר קביעה כזו הוביל כצפוי לאוסף החלטות לא-קוהרנטיות ולדיונים ממשלה מביכים, לעיתים לפנות בוקר, בשאלות כגון האם – ומדוע – מותר לפתוח חנויות משקפיים אך אסור לפתוח חנויות נעליים.

היעדר שיתוף פעולה

בישראל מצויים שלושה גורמים שבכוחם לטפל בו-זמנית במיליוני אזרחים: פיקוד העורף, העיריות, וקופות החולים. לגופים אלה שני מאפיינים חשובים המעניקים להם יתרון ממשי: (א) הם רגילים לטפל באלפי אזרחים בשגרה; (ב) אלה הם גופי ביצוע ("אופרטורים") ולא גופי-מטֶה או גופים רגולטוריים. ההבדל בין סוגי הגופים – גופי ביצוע מול גופי-מטה וגופים רגולטוריים – הוא עצום: יחידות הביצוע של גופים מן הסוג הראשון, גדודים של פיקוד העורף או מחלקות העיריה לדוגמה, כפופים ישירות להנהלה הראשית ולכן קל להוציא הנחיות שמתבצעות מיד. אלא ששלושת הגופים הללו הודרו מהשיח במשך השבועות הראשונים למשבר, נמנע מהם מידע חשוב (שהיה בידי משרד הבריאות) ונעצרה הפעלתם היעילה.

היעדר שקיפות

משרד הבריאות הוביל מדיניות מכוּונת של היעדר שקיפות קיצוני. מצויות עשרות דוגמאות להיעדר שקיפות זה, ודי אם נציין כי כל הערכותיו של משרד הבריאות – לרבות הערכות אפוקליפטיות בדבר מיליון חולים ו-10,000 מתים – לא לוּו מעולם בהצגה מלאה של הנחותיהן והנוסחה שעליה התבססו. נוסף על כך, מידע חיוני הוסתר מגופי ביצוע רבים. דוגמה פרוזאית תסבר את האוזן: כאשר התגלה שחולה פלוני שהה במרכול מסוים, חויבה הנהלת המרכול להכניס לבידוד בן שבועיים את כל עובדי המקום שהיו במשמרת בעת שהותו של החולה שם. קופות החולים ביקשו כי מנהל הסניף – והוא בלבד – יקבל גישה למידע בדבר זהות החולה, ובאמצעותו יוכל לדעת, לפי מספר כרטיס האשראי, באיזו קופה קנה הלה. בדרך זו ניתן היה לחייב בבידוד קופאית אחת בלבד, ולא לבודד עשר קופאיות נוספות (לרבות כאלה שהיו בוודאות במרחק של 10 מטר או יותר מהחולה). משרד הבריאות סירב כמובן.

 

הגורמים לכישלון ניהול המשבר

המסקנה הבלתי-נמנעת היא שישראל לא היטיבה להתמודד עם משבר הקורונה. כמה גורמים נוספים, מעבר לאימוץ נרטיב שגוי כאמור, הביאו לכישלון זה.

הגורם הראשון הוא התרבות הארגונית של משרד הבריאות שהוא מטבעו גוף שמרן וזהיר. במצבי שגרה יש לכך יתרונות רבים. ההליכים הנדרשים לאישור תרופה חדשה או מכשור חדש אכן דורשים זמן רב, משום שכאשר משחררים תרופה חדשה – או מכשיר חדש – לַשוק, יש להקפיד על שולי ביטחון רחבים מאוד. תרופה מאושרת לשימוש לאחר שורת ניסויים קליניים, ורק אם הוכח כי ב-99.9% מהמקרים היא אינה מזיקה וכי לאחוז גבוה של מטופלים היא מועילה. תרבות זו ראויה בדרך כלל, אך היא אינה מתאימה למצבי אי-הוודאות שנלוו למשבר הקורונה ולַצורך לקבל החלטות רבות בדחיפות ותוך זמן קצר. כך הפך משרד הבריאות לצוואר הבקבוק של רבות מהפעולות הנדרשות.

לאופיו הזהיר של משרד הבריאות נוסף אופיים של ארבעת האנשים הדומיננטיים ביותר בניהול המשבר בגל הראשון: ראש הממשלה נתניהו ושלושת בכירי משרד הבריאות באותו הזמן: השר יעקב ליצמן, המנכ"ל משה בר-סימן-טוב וראשי שירותי בריאות הציבור פרופ' סיגל סדצקי. מדובר באנשים ריכוזיים וחסרי סבלנות לביקורת. כאשר ניגשים לניהול משבר מסוג חדש, זהו מתכון בעייתי מאוד. בשעה שמתעורר צורך ללמוד דברים חדשים כמעט מדי יום, ישנו יתרון מובהק למנהיגות משותפת ומשתפת, כפי שנעשה בהצלחה במקומות אחרים בעולם (ניו-זילנד למשל).

לכל אלו הצטרפה חולשת המערכת הפוליטית. כל שרי הממשלה, ללא יוצא מן הכלל, קיבלו בהכנעה את המצב שבו ראש הממשלה הופך בפועל ל"רשות המבצעת", משל הייתה ישראל מדינה בעלת משטר נשיאותי. השרים הסתפקו באישור – מעין חותמת גומי – להחלטות שהתקבלו בידי ראש הממשלה או בידי מנכ"ל משרד הבריאות, לא הציעו חלופות, ולא שימשו כקבוצת ביקורת יעילה המסוגלת לאתגר את המערכת ולדרבן אותה להגיע לתוצאות טובות יותר.

אומנם לאורך חודשי המשבר נמתחה ביקורת ציבורית על התנהלות הממשלה, אך היא התמקדה בשאלת איכות ההחלטות: האם ההחלטות שהתקבלו היו נכונות והאם התקבלו בהליך יסודי ומקצועי או בפזיזות ובקלות דעת. אלו כמובן סוגיות חשובות אך הן אינן החשובות ביותר: מה שמכריע את הכף בעת משבר לאומי הוא היכולת לבצע, כלומר לתרגם את ההחלטות שהתקבלו לפעולה בדרך האפקטיבית ביותר – יהא טיבן של ההחלטות אשר יהא. כפי שכבר הודגש לעיל, בהיעדר גוף מטה של הממשלה, הפועל 24/7 מתוך חדר פיקוד לאומי לא ניתן לממש החלטות כהלכה – ויהיו אלו ההחלטות המוצלחות והחכמות ביותר.

סוגיית איכוני השב"כ היא דוגמה אופיינית לכשל ביצועי זה. בראשית מרץ 2020 נקבע כי השב"כ יאתר אנשים ששהו בקרבת חולי קורונה, על בסיס היכולת לאכן את מיקומם של טלפונים ניידים. הכנסת אישרה מהלך זה אך הגבילה את אישורה לשלושה חודשים; ואכן, השב"כ הרים תרם תרומה עצומה ל"שיטוח העקומה" בגל הראשון אך בהתאם להחלטתה של הכנסת הפסיק לעשות זאת מקץ שלושה חודשים. עבר עוד חודש תמים, מספר הנדבקים התחיל לעלות, ומידת השליטה בשרשרת ההדבקות ירדה במידה דרמטית. או אז נזכר מי שנזכר כי השב"כ כבר אינו מעורב, והחל מאמץ קדחתני להחזיר אותו לפעולה במתכונת הקודמת.

מדוע הוחזר השב"כ לפעילות חודש מאוחר מדי ולא המשיך בפעולה רצופה? מי היה צריך להזכיר למקבלי ההחלטות, שבועיים לפני תום שלושת חודשי הפעילות הראשונים, כי בקרוב תפוג סמכותו של השב"כ וכי נדרשת החלטה חדשה בנושא? העובדה המדהימה היא שאין אדם כזה. בהיעדר מערכת קבלת החלטות מסודרת, המתנהלת בצורה היררכית ולגורמים השונים בה ישנה אחריות ברורה, נושאים רבים נופלים בין הכיסאות. לחלופין – וגרוע לא-פחות – כל בעיה, קטנה כגדולה, עולה על שולחנו של ראש הממשלה. זהו מתכון בטוח לכישלון.

 

סיכום

משבר לאומי יכול להיווצר בעקבות מלחמה, התקפות טרור וסייבר, אקלים קיצוני או אפידמיות שונות. ברור כי מבחינה פרקטית נכון להתמודד עם כל אחד מסוגי המשברים באופן שונה, אך בכל הקשור לאופן ניהול המשבר ברמה הלאומית, אין הבדל של ממש בין התרחישים. קיימים כללים קבועים לדרך שבה נכון לנהל מדינה במצב חירום – ומן הראוי שישראל תאמץ אותם.

כאשר נודע על התפרצות נגיף הקורונה בעולם, לא השכילה מדינת ישראל להבין כי מדובר במשבר לאומי לכל דבר וכי יש להיערך אליו בהתאם. עקב אי-הבנה זו, העקרונות המנחים ניהול משבר לאומי לא יוּשׂמוּ וישראל לא ניצלה את יתרונותיה ויכולותיה כדי להתמודד עם האתגר בצורה מיטבית. במקום זאת, התבססה תפיסה שגויה כאילו מדובר בבעיה רפואית שהאחריות לפתרונה מוטלת על משרד הבריאות.

אף שלמשרד הבריאות שמור יתרון יחסי בתחומים הרפואיים-מקצועיים לבדם, הוא נטל על שכמו את ניהולו הכולל של המשבר. ואכן, באופן לא מפתיע, בתחומים כגון רכש, לוגיסטיקה, ארגון, ופיקוד ושליטה, גילה משרד הבריאות יכולות ירודות. עובדה זו בולטת בייחוד לנוכח העובדה שבישראל קיימים ארגונים ומערכות שלהם יכולות גבוהות מאוד בתחומים הללו ואשר בכוחם לבצע פעולות אלו באופן מוצלח יותר.

עודף ריכוזיות, היעדר שיתוף והיעדר יכולת להאציל סמכויות מצד משרד הבריאות – כל אלה גרמו לחוסר יעילות ולשגיאות ניהוליות קשות, בעיקר באשר לַבדיקות ולגיבוש תמונת המודיעין. היעדר מערך בדיקות אפקטיבי והיעדר תמונת מודיעין מדויקת הובילו לקבלת החלטות שרירותיות ומדיניות קולקטיבית לא יעילה אשר גרמה לפגיעה מיותרת במשק מחד גיסא, ולתחלואה עודפת שיכולה הייתה להימנע מאידך גיסא.

דומה שבישראל, כמו בשאר מדינות העולם, נוצר מתח בין שני משתנים תלויים: רמת חזרה לשגרה (פתיחת הסגר ושחרור ממגבלות כדי להמשיך ולקיים את הכלכלה, המסחר והחיים הרגילים), ורמת התחלואה (מספר החולים המאומתים / שיעורי תמותה מקורונה / מספר המונשמים). באופן עקרוני, ככל שמגבירים את רמת החזרה לשגרה, כך עולה רמת התחלואה. ניתן להמחיש זאת על ידי גרף שבו רמת השגרה מיוצגת על ידי הציר האופקי, ורמת התחלואה מיוצגת על ידי הציר האנכי, והקשר בין המשתנים מתואר באמצעות עקומה (באדום, ראה תרשים). לכל אורך המשבר ועד היום, שרר ויכוח ציבורי היכן עלינו להימצא על אותה עקומה: האם לשחרר יותר את המשק ולהסתכן ברמת תחלואה גדולה, או להציב יעד של מינימום חולים במחיר של סגר מוחלט וסיכון הכלכלה. זוהי דילמה לגיטימית והיא אינה מוקד הביקורת המוצגת במאמר זה.

giroaEilandGraph
עקומת חזרה לשגרה ביחס לרמת תחלואה

טענתי העיקרית היא כי לוּ הייתה מדינת ישראל מתנהלת בדרך נכונה, היינו יכולים להימצא על עקומה אחרת. אילו היינו מתייחסים לקורונה מראשיתה כאל משבר לאומי, מצבנו היה טוב יותר לכל אורכה של עקומה אלטרנטיבית זו (בכחול). לוּ היינו מפעילים תוכניות חירום שהוכנו מראש, מקימים חדר פיקוד מיוחד, מגייסים משאבים לאומיים, מנצלים את היתרונות היחסיים של ארגונים שונים, מחליטים על אסטרטגיה סדוּרה, ומפיקים לקחים מהנעשה במדינות אחרות בעולם – הרי שבעבור כל רמת תחלואה נתונה שהיינו מוכנים לקבל, רמת החזרה לשגרה יכולה הייתה להיות גבוהה יותר ביחס למה שקרה בפועל.

אכן, חלק גדול מהמחיר ששילמנו – ועוד נשלם – הוא תוצאתו השלילית של נגיף אכזר שאיש לא חזה ואיש לא רצה; אך חלק משמעותי ממחיר זה הוא תוצאה ישירה של כשל מערכתי ושל ניהול לא יעיל. מאמר זה מבקש כי ליל הזעם לא יחלוף לרִיק וכי בשלבים הבאים של משבר הקורונה – ובהתמודדות עם משברים אחרים בעתיד – המחיר המיותר שתשלם מדינת ישראל יהיה זעום ככל האפשר.


גיורא איילנד הוא אלוף במיל', ראש המועצה לביטחון לאומי לשעבר. כותב ומרצה בנושאי ביטחון, מדיניות ואסטרטגיה.


תמונה ראשית:תחנת היבדק וסע של מד"א לקורונה, בחניון גני יהושע. צילום: חיים צח, לע"מ


[1] https://www.worldometers.info/coronavirus/#countries.

[2] דפנה ברמלי גולן, "לראשונה מזה חודש וחצי: ביטוח לאומי פרסם את נתוני המובטלים", גלובס, 14.06.2020.

[3] אלה לוי-וינריב, "60 אלף עסקים בסכנת סגירה: עד לאן תוביל אותנו הקורונה הכלכלית?", גלובס, 5.6.2020.

[4] חגי עמית, "הקורונה כיווצה את המשק הישראלי ב-7.1% ברבעון הראשון", The Marker, 25.5.2020.

[5] "השפעת נגיף הקורונה על התוצר, הגירעון והחוב", אגף הכלכלנית הראשית במשרד האוצר https://www.gov.il/he/Departments/General/development-and-income-forecast-corona.

[6] ברוך שמעוני, "הנזקים הנוספים של מגפת הקורונה: אלימות נגד נשים וילדים", Bizportal, 2.5.2020.

שמרנות איננה ליברליזם
האומנם שליש מילדי ישראל עניים?
גיל ההתבגרות של החקלאות העברית
רכישת מנוי arrow

1 תגובות

  1. אלכס לכיש

    31.08.2020

    בס"ד
    מכובדי מר גיורא איילנד (אלוף במיל', ראש המועצה לביטחון לאומי לשעבר). התרשמתי מאוד מהניתוח המקצועי והמדוייק של ניהול משבר הקורונה בישראל, שהצגת בפנינו ברשימה זו. אני מאוד מקווה שהממסדים הממשלתיים הנוגעים בדבר, יסיקו ויישמו מתוך דו"ח מעולה זה, מוקדם ככל האפשר, את כל המסקנות הנדרשות.
    ברשותך, אפנה אליך את השאלה הבאה. בתור ראש המועצה לביטחון לאומי לשעבר, האמון על זיהוי משבר לאומי, המכיר היטב את כל השחקנים בהנהגת האומה וכן את אופן התנהלותם. האם לא מצאת לנכון להפנות את תשומת ליבם של מנהיגי האומה, למשבר המתפתח ולדרך הרצויה לטפל בו, כפי שאתה מפרט עתה, בחלק גדול מרשימתך הנוכחית?

    הגב

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *