סנאט לישראל: 'הפדרליסט' ואנחנו

Getting your Trinity Audio player ready...

ההבנה בדבר טבעו הקלוקל של האדם הובילה את אבותיה המייסדים של ארה"ב לבניית מערכת ממשל מורכבת ומלאת איזונים. לפילוסופיה המדינית שלהם יש הרבה מה להציע למדינת ישראל

רבים אמרו כי דומה שנפל בגורלם של אנשי הארץ הזאת להכריע, בהתנהגותם ובמופת שיציבו, בשאלה החשובה אם אמנם חברות של בני אדם מסוגלות או שאינן מסוגלות לכונן ממשל טוב מתוך עיון ובחירה, או שמא נגזר כי לעולם יהיו המבנים המדיניים של הבריות תלויים במקרה ובכוח הזרוע.[1]

בשליש האחרון של המאה ה-18 הטילה בריטניה הגדולה – שאוצרה התרוקן עקב מלחמת שבע השנים – מספר גזירות רב על שלוש-עשרה מושבותיה שמעבר לים. במקביל, הֵצֵר הכתר הבריטי את התפשטות המתיישבים האמריקנים מערבה, כאשר אסר על אנשים פרטיים ועל ממשלות לרכוש אדמות מידי אינדיאנים מעבר לרכס הרי האפלצ'ים ולספחן (Proclemation Act, 1763); התעקש להעמיד חיל צבא בריטי מאורגן וקבוע על אדמות היבשת החדשה; וחמור מכול, בעיני המתיישבים האמריקנים, החל להטיל גזירות כלכליות שרירותיות על הסחר במושבות, ללא הסכמתן, כאמצעי הכנסה נוח וזמין. כאלו היו בין היתר: חוק הבולים (Stamp Act) משנת 1765 שהטיל מס כל על כל מסמך שהודפס במושבות; חוקי טאונסנד (Townshend Acts) שהטילו שורת מכסים על מוצרים שבני המושבות ייבאו מבריטניה בשנים 1767–1768; חוק התה (Tea Act) של שנת 1773 שפטר את חברת הודו-המזרחית הבריטית ממכסים – פטור שלא הוענק למגדלי התה האמריקנים; ולבסוף, שנה לאחר מכן, "החוקים הבלתי נסבלים" (Intolerable Acts) שלמעשה ביטלו כליל את הממשל העצמי במושבה מסצ'וסטס. הגזירות הללו, וגזירות אחרות, שכנעו את רובו של הציבור האמריקני כי אין מדובר בטעויות מקריות של הכתר הבריטי אלא "תכנית לשעבדם לרודנות מוחלטת", כלשונה של הכרזת העצמאות האמריקנית (1776).

מלחמה עקובה מדם הוליכה את המושבות לניתוק פוליטי רשמי מארץ האם, וניתוק זה זכה להצדקה תיאורטית בהכרזת העצמאות האמריקנית. אולם למרות הניתוק מבריטניה, הקשר בין המושבות עצמן נותר רופף למדי. בשנים שלאחר הכרזת העצמאות ניצבו אפוא האבות המייסדים האמריקנים בפני אתגר כפול: מצד אחד, ניהול מלחמת קיום נגד בריטניה; ומצד שני, כינון שלטון לגיטימי חלופי ויציב באמריקה. קונגרס הקונפדרציה, הגוף שאיגד תחתיו את המושבות השונות, היה מבנה פוליטי רעוע ולא היה בכוחו לווסת את המסחר ולגבות מיסים, כל שכן שלא לגייס חיילים (ולהעניש מדינות שסירבו לשלוח חיילים) או כסף לקיום הצבא. הבעיות הכלכליות לא היו היחידות, אך הן ללא ספק היו החמורות מכולן. איגרות החוב שהנפיקה הקונפדרציה למימון המלחמה התגלו כחסרות ערך; איכרים וחוואים רבים לא יכלו להחזיר את חובותיהם; ומושבות שונות הדפיסו כסף משלהן – פעולה שיצרה תוהו ובוהו פיננסי ברחבי הקונפדרציה.

במטרה למצוא מזור למצב הביש, כונסה בשנת 1787 ועידת נציגים בפילדלפיה. הוועידה אמורה הייתה לבחון את הסיבות למשבר ולהציע דרכים לחיזוקה של הקונפדרציה, אולם משנסתיימה הוועידה – הוכה הציבור בתדהמה. במקום הצעה לחיזוק הקונפדרציה, הציגו משתתפי הוועידה (שזכתה לכינוי "הוועידה המהוללת") טיוטת מסמך שכונה בשם "חוקת ארצות הברית של אמריקה". משתתפי הוועידה הציעו להחליף את הקונפדרציה במשטר פדרלי. שינוי נרחב שכזה הצריך את הסכמת הציבור, ועד מהרה התפתח פולמוס לאומי נרחב בין המצדדים בחוקה החדשה, שכונו מעתה "הפדרליסטים", לבין המתנגדים לה, הלוא הם ה"אנטי-פדרליסטים", אלה ואלו כאחד מאבותיה המייסדים של האומה. ועידות מיוחדות התכנסו בכל מדינה על מנת לאשר את החוקה או לדחותה.

לנוכח הפולמוס הציבורי הסוער שהחל מתלקח החליטו שלושה ממשתתפי הוועידה, ג'יימס מדיסון, אלכסנדר המילטון וג'ון ג'יי, לכתוב (בשם העט המשותף "פובליוס" – שמו של איש ציבור רומאי שהשתתף במרד נגד המלך הרומאי האחרון ובכינונה של הרפובליקה הרומית) סדרת מאמרים הגותיים-פוליטיים שתכליתם שכנוע אזרחי מדינת ניו-יורק לאשר את החוקה האמריקנית החדשה.[2] מִתחילה תכננו המחברים לכתוב 25 מאמרים, אך צדקת הדרך ולהט הכתיבה הובילום לכתוב 85 מאמרים בתוך פחות משנה (אוקטובר 1788 – אוגוסט 1789).

מאמרים קצרים אלה, שאחַר שאוגדו נתכַּנו בשם "כתבי הפדרליסט", פורסמו במהלך שנת כתיבתם והיו חלק מספרות פובליציסטית ענפה שעסקה ביתרונותיה של החוקה החדשה ובחסרונותיה. זהותם של המחברים ועומקם של המאמרים הפכו כתבים אלה למקור חשוב לפירוש החוקה האמריקנית ולתרומה ייחודית לעולמה של תורת המדינה. למרבה הפליאה, אף שחלפו כמעט שני עשורים מאז תורגמה יצירת מופת זו לעברית, מעטים הם הישראלים שטרחו להתעמק בה, ומעטים שבמעטים ניסו לדלות ממנה לקחים ותובנות בעבור מדינת ישראל.[3]

כמובן, אין להכחיש כי היבטים מסוימים בכתבי הפדרליסט התיישנו וכי חלקים אחרים עשויים לעניין את בני האומה האמריקנית לבדם; אולם דומה שככל יצירה גדולה, העשויה לאבד מקצת מחיוּתה עם חלוף העיתים, גם בכתבי הפדרליסט (באורח דומה ל"פוליטיקה" של אריסטו, ל"מסכת השנייה על הממשל המדיני" של ג'ון לוק וליצירות אחרות) יש למצוא דברי חפץ החסינים בפני פגעי הזמן ונסיבות המקום.

במאמר זה אבקש אפוא להשלים את החסר, לפרושׂ את עיקרה של הפילוסופיה הפוליטית המנוסחת בכתבי הפדרליסט, ולהציע קווי מִתאר ליישומם בהקשר הישראלי. דומה כי הפוליטיקה הישראלית תצא נשכרת אם תאמץ קווי מתאר אלה אל חיקה.

ממשל חזק אך מרוסן

השאלה שעמדה בפני תושבי 13 המושבות ושעליה ניסו להשיב המחברים הייתה האם יקבלו בני המושבות את החוקה החדשה ויהיו לאומה אחת, תחת שלטון פדרלי אחד, או שמא יתפצלו לקונפדרציות נפרדות. האווירה שבהשראתה נכתבו מאמרי הפדרליסט הייתה אווירת משבר פוליטי חמור, שעיקרו תחושת חוסר משילות – אשר העמיד בסכנה את החירות האישית והלאומית של בני האומה המתגבשת. לטענת המחברים, באותה תקופה היה הכבוד הלאומי בשפל המדרגה:

אכן, בדין אפשר לומר שהגענו כמעט לדרגה התחתונה של השפלה לאומית. אין כמעט דבר היכול לפגוע בגאוותה של אומה עצמאית או לגרוע מכבודה שאין אנו מתנסים בו. האם יש התחייבויות שקיבלנו על עצמנו, ועלינו לעמוד בהן על-פי כל אמת מידה מקובלת על הבריות? התחייבויות אלו נידונו להפרה מתמדת וחסרת בושה. האם אנו חבים לזרים ולאזרחינו שלנו חובות, שנקלענו להם כאשר נשקפה סכנה שאיימה על עצם קיומנו המדיני? חובות אלו נותרו בלי שום הסדר נאות או משביע רצון לפירעונם… האם יש ביכולתנו להתרעם על התוקפנות או להדוף אותה? אין לנו לא צבא, לא אוצר ולא שלטון.[4]

נקודת המוצא של כתבי הפדרליסט הייתה אפוא אוזלת ידו של הממשל הפדרלי במסגרת תקנות הקונפדרציה הקיימות; אך במקום לחתור להרס המערכת הקיימת ולפיצול עמוק יותר, צידדו האבות המייסדים בקבלת החוקה החדשה שתסייע להפוך את הממשל המרכזי לנמרץ יותר, יעיל יותר, ובעל "סמכויות מספיקות לכל הצרכים הכלליים והלאומיים".[5] חיזוקו של הממשל המרכזי היה בעיניהם תנאי להבטחת החירות האישית והלאומית (כפי שציינו במאמרם הראשון: "עזוז מרצו של הממשל חיוני להבטחת החירות"),[6] ולא פחות חשוב מכך – תנאי להבטחת שגשוגה של אמריקה כולה.

האתגר שבפניו עמדו המחברים היה מורכב: להצליח לשכנע אומה שזה עתה סיימה להילחם על חירותה (נגד הכתר הבריטי) כי דווקא חוקה שתעניק לשלטון המרכזי כוח רב היא אשר תאפשר את קיומו של משטר יציב ומתמשך, משטר של חירות סדורה (ordered liberty). במילים אחרות: לא רק שהפדרליסטים ביקשו לשכנע את ההמונים כי משטר הקונפדרציה פגום-מיסודו, ויוביל לכאוס אם ימשיכו לדבוק בו, אלא הם אף ביקשו להשקיט את הפחדים שרווחו בקרב האזרחים שמא ממשל מרכזי-לאומי נמרץ ישים ללעג את ריבונות המדינות, יחתור תחת חירות האזרחים ויהפוך למשטר עריץ שאינו שונה מהרודנות הבריטית שזה עתה ניצחו. לשם כך ביקשו המחברים "לקבוע בצורה ברורה ומלאה את מעלותיה של חוקה זו, ואת התועלת שבאימוצה".[7] מפעל הנמקה אינטלקטואלית זה הצריך את מחברי הפדרליסט לענות במפורט להשגות השונות של מתנגדי החוקה. קריאה צמודה של דבריהם מעלה תובנות רבות ומתווה את הלך מחשבתם המדינית בצורה קוהרנטית. הלך מחשבה זה מתחיל מבחינה מעמיקה של טבע האדם.

טבע האדם והסכנה שבעריצות הרוב

בעיניו של מדיסון, האיש שזכה לכינוי "אדריכלה של החוקה האמריקנית", יצר לב האדם רחוק מלהיות טוב מנעוריו. הנטייה הקלוויניסטית של מדיסון הוליכה אותו לראות באדם יצור נוטה לנפול, בעל טבע מושחת, המלופף בחטא הקדמון. אומנם כיצור המסוגל לעשות שימוש בתבונתו נבדל האדם מחיית השדה, אך דרך כלל אין התבונה מושלת בו – כי אם תשוקותיו, גחמותיו, יצריו, חלומות השווא שלו ובעיקר אהבתו העצמית. מדיסון, וכמוהו רוב האבות המייסדים, התייחסו לתובנה זו כאקסיומה פוליטית וסברו כי טעות היא להתייחס לבני האדם כיצורים המוּנעים מכוח רגשות המכוּונים לטובת הכלל. בני האדם, בפרט אלה ששמו פעמיהם אל השדה הפוליטי, הם בדרך כלל שאפתנים ויהירים, וכולם כאחד חושקים בסמכות ובעוצמה; ויסודות קבועים אלה הם שהוליכו לפריצתן הבלתי-נמנעת של מלחמות. בהקשר זה מעניין לציין כי אף האנטי-פדרליסטים, שהתנגדו לדגם החוקה שהציעו הפדרליסטים, חלקו עם האחרונים אותה ראייה קודרת של טבע האדם. הייתה זו אפוא הנחת מוצא שבה החזיקה למעשה כל האליטה האמריקנית בת הזמן.[8]

ריאליזם אנתרופולוגי זה, ההבנה בדבר טבעו הפגום של האדם, הוליך את הפדרליסטים לדחות בנחרצות את התפיסה כי נטייתם של רפובליקות מסחריות ומשטרים דמוקרטיים היא לשלום – ולא למלחמה ומאבק. תפיסה זו, שמקורה בהגותו של הפילוסוף הצרפתי מונטסקייה, ואשר דוגלים בה גם בימינו כמה מחסידי השוק החופשי (תחת השם "השלום הכלכלי"), גורסת כי רוח המסחר נוטה "לרכך את הליכותיהם של הבריות ולכבות אותם יצרים נוטים להתלקח שלעיתים קרובות כל-כך הוצתו והיו למלחמות".[9] על פי תפיסה זו, רפובליקות מסחריות לא תשחתנה את עצמן במאבקים הרסניים, שכן האינטרס ההדדי של המסחר מושל בהן; ולפיכך תוצאתו של המסחר היא "רוח של אחווה וידידות הדדית".[10] האבות המייסדים דחו כאמור תפיסה זו, משום שסתרה לדעתם את הניסיון האנושי, ולא פחות מכך – את מה שהתבונה מלמדת על טבע האדם. כיוון שטבעו של האדם קלוקל, אין בכוחו של המסחר – ויהיה מיטיב עם הכול ככל שיהיה – כדי למגר את המידות הרעות המושלות במין האנושי:

אם לדון על-פי דברי ימיו של המין האנושי, ניאלץ להגיע לכלל מסקנה שיצרי המלחמה היוקדים וההרסניים מושלים בלב האדם בתוקף רב פי כמה מרגשי השלום הרכים והמבורכים; וכי אם נבסס את המשטרים המדיניים שלנו על השערות של שלווה קיימת ועומדת הרי אלה הם חישובים הבנויים על מניעיו החלשים יותר של האופי האנושי.[11]

אהבת העושר, הדגישו האבות המייסדים, היא יצר שליט ורב-תושייה – לא פחות מאהבת השלטון ואהבת התהילה. אומות שלמות ובני אדם בודדים נלחמים בשצף-קצף על ממון ועל שאר אינטרסים מסחריים, כשם שהם נלחמים מחמת תאוות התפשטות טריטוריאלית ומחמת חמדת השלטון. האדם הוא ברייה הנוטה לשגות וליפול קורבן לקנאתה, פחדיה ודעותיה הקדומות; אפשר גם בנקל להוליכה שולל. דברים אלה נכונים בייחוד כלפי השדה הפוליטי שבו בני האדם נוטים שלא לפעול על דרך העיון – בקור רוח ובתבונה זהירה – כפי שראוי שינהגו.

כתבי הפדרליסט כּוּונו אומנם לתבונתם של הבריות, כלומר הניחו את קיומו של אורך רוח פוליטי, אך לצד זאת סברו מחבריהם כי "רוח חסרת סבלנות" אפיינה ומאז ומתמיד מפלגות פוליטיות וכי כבכל פולמוס לאומי גדול, גם במקרה שלהם "דרור ייקרא לנחשול של יצרים נזעמים וזדוניים".[12] לא זו אף זו: גם אם יהיו לא מעט אנשים שיצליחו להתעלות על האינטרסים המיידיים והחלקיים שלהם, יהיו אחרים, רבים לא פחות, ששאפתנותם תוליך אותם להתנגד לְמה שהוא בגדר הכרח מדיני. "בין המכשולים האדירים ביותר שהחוקה החדשה תיתקל בהם בהכרח", כתבו המחברים במאמרם הראשון, נקל יהיה לנו להבחין –

באינטרס ברור של מעמד מסוים של בני אדם בכל אחת מן המדינות להתנגד לכל השינויים העלולים להביא להפחתת העוצמה, הגמול והחשיבות של המשרות שהן מחזיקים בהם במסגרת המדינות; ולכך יש להוסיף גם את השאפתנות הנלוזה של מעמד אחר של בני אדם, שיקוו לעלות לגדולה בזכות המהומות בארצם, או שיקוו לשפר את סיכוייהם לקידום אם תפוצל האימפריה למספר קונפדרציות חלקיות במקום שתהיה מאוחדת בצל ממשלה אחת.[13]

כאן עלינו להבהיר כי למרות תפיסתם הקודרת של האבות המייסדים בכל הנוגע לטבע האדם, הרי שהם לא שללו את קיומן של מידות תרומיות בבני אנוש – וודאי לא ראו באדם ברייה חסרת תקנה. הם דחו אומנם את הרומנטיציזם הנאיבי שבו אחזו הוגים דוגמת רוסו, אך נמנעו מלהחזיק בתמונה פסימית לגמרי של טבע האדם (כגון זו ששרטט תומס הובס). אחרי ככלות הכול, לוּ היה טבע האדם מושחת מיסודו, באופן מוחלט, לא היה כל טעם לטעון בזכותו של ממשל עצמי, כל שכן בזכותה של חוקה פדרלית חדשה.

למעשה, סגולות טובות, המצדיקות מנה הגונה של הוקרה ואמון ציבורי, היו לדעת האבות המייסדים מנת חלקם של משתתפי הוועידה שהתכנסו בפילדלפיה לשם ניסוח החוקה. ועידה זו, מציינים המחברים, הורכבה מאנשים "הנאמנים על העם, ואשר רבים מהם הצטיינו עד מאוד כבר קודם באהבת המולדת שלהם, במידותיהם התרומיות ובחוכמתם",[14] בניסיונם העשיר ובכישוריהם.[15] ככלל, נראה שהאבות המייסדים סברו כי אחד מיתרונותיו של איחוד גדול הוא הגדלת היצע האנשים בעלי המידות הטובות הנוטלים חלק בעסקי הציבור. ממשלה לאומית יעילה, נכתב במאמר השלישי בכתבי הפדרליסט, תיהנה מ"שדה נרחב ביותר לבחירה, ולעולם לא תדע מחסור באנשים ראויים"; "התוצאה תהיה אפוא שהממשל, המועצות המדיניות וההכרעות השיפוטיות של הממשלה הלאומית יהיו חכמים יותר, שיטתיים יותר ושקולים יותר מאלה של מדינות בודדות".[16]

דומה כי יותר משמיאנו האבות המייסדים לבטוח באדם הבודד, הם חששו מצירופם של בני אדם מושחתים – והאדם הלוא מושחת הוא מטבעו – לכדי סיעות ופלגים ולבסוף לאספסוף. ככל שבני האדם מתקבצים ומתאגדים, כך גדלה הסכנה שמא ייהפכו לנטולי רסן ומופקרים לחלוטין, כפי שנכתב במאמר החמישה-עשר בכתבי הפדרליסט, בקטע תמציתי החושף את האופן שבו תפסו המחברים את טבע האדם – בעומדו בודד ובהתייצבו כחלק מהמון:

מדוע הוקמה ממשלה בכלל? מפני שיצרי הלב של הבריות ממאנים לקבל תכתיבים של תבונה וצדק בלי שייכפה עליהם הדבר בכוח. כלום מצאנו שציבור של בני אדם פועל בהגינות או בחוסר פניות יותר מאנשים יחידים? כל המשקיפים המהימנים על התנהגותם של בני האדם הסיקו כי ההפך מזה הוא הנכון; וההיסק מיוסד על טעמים שהם גלויים לעין. הרצון לזכות בשם טוב משפיע פחות כאשר החרפה שבמעשה רע עתידה להתחלק בין אחדים מאשר בשעה שהיא עתידה לחול על איש אחד בלבד. רוח של פלגנות, העלולה להרעיל את דיוניו של כל חבר אנשים, תזרז לעתים קרובות את האנשים המשתתפים בהם ותסית אותם למעשים פרועים ומבישים שיעלו סומק על פניהם כשיהיו פועלים כיחידים.[17]

נטייה זו של האדם, קובע מדיסון, היא כה חזקה, עד שגם כאשר "אין בנמצא עילה של ממש, די בהבדלים קלי הערך והמדומים ביותר להבעיר את יצרי האיבה ולעורר את המאבקים האלימים ביותר".[18]

דעות אלו לא היו בלתי-שגרתיות באותה עת. בסוף המאה ה-18, זכתה צורת המשטר הדמוקרטית (הישירה, הדגם הדמוקרטי היחיד שהיה מוכר אז) לחסידים מעטים בלבד, עקב נטייתה ליפול טרף לנטיית הפלגנות. בעיניהם של בני הזמן נתפסה אפוא הדמוקרטיה כצורת משטר קפריזית ולא יציבה, הנתונה לגחמותיהם של ההמונים ועשויה להירמס עד מהרה בידי סיעה גדולה – שתדכא את המיעוט ותחסל את החירות; ולעומת זאת, סברו בני הזמן כי כאשר בני האדם נתונים תחת עולו של שלטון רודני, כוחו הגס מדכא את הפלגים השונים ושומר על הסדר הציבורי. דברים מעין אלה התרחשו גם התרחשו בדמוקרטיות וברפובליקות של העולם העתיק: אומנם אזרחיהן נהנו ממידה רבה של חירות, אולם הפלגנות הוליכה לכאוס ולרמיסת הפלגים החלשים על ידי הפלגים החזקים. "אין אדם יכול לקרוא את תולדות הרפובליקות הפעוטות של יוון ואיטליה", נכתב במאמר התשיעי בכתבי הפדרליסט, "בלי לחוש זוועה ותיעוב למראה המהומות שהסעירון בלי הרף, ולמראה שורת המהפכות המהירה שבגללה היו הרפובליקות הללו שרויות בתנודה בלתי-פוסקת בין הקצוות של עריצות ואנרכיה".[19]

מתולדות הדמוקרטיוֹת של העת העתיקה הסיקו אפוא האבות המייסדים כי כל הממשלות העממיות נוטות לחטא הפלגנות המסוכן, וכי אף ממשלה עממית – כל שכן זו האמריקנית – אינה חסינה בפני חטא זה. בהתאם, הם הסתייגו מתפיסת "קול המון כקול שדי", Vox populi, vox Dei בגרסתה הלטינית, היינו מערכּהּ העליון של דעת הרבים, וסברו כי "אי-היציבות, אי-הצדק, והבלבול החודרים למועצות הציבוריות הם המחלות הקטלניות שהביאו את הקץ על ממשלות עממיות באשר הן".[20]

יחד עם זאת, ואף שהושפעו רבות מבריטניה הגדולה, סטו האבות המייסדים מצורת הממשל האנגלית ונמנעו מלהקים מונרכיה פרלמנטרית. נוכח ניסיונם המר מהשהייה בצילו הכתר הבריטי, משחיתותה של החוקה הבריטית ולאור היעדרו של עבר פיאודלי ביבשת אמריקה, ברור היה כי מלוכה מכל סוג שהוא לא תצלח באמריקה וכי משטר רפובליקני פדרלי-חוקתי הוא צורת המשטר הרלבנטית היחידה. שיטת המשטר האמריקנית תנבע אומנם מסמכותו של העם, אך רצונו יוגבל בדרכים שונות ובראשן מבנה פדרלי וחוקה כתובה.

הכרעה זו רחוקה הייתה מלהיות מובנת מאליה. אנו, החיים בעולם שבו הדמוקרטיה היא צורת ממשל נפוצה, מתקשים להבין את החידוש המהפכני שכרוך היה בצורת המשטר שהקימו האבות המייסדים. לא מיותר יהא להזכיר כאן כי בשלהי המאה ה-18 צורת המשטר המונרכית עדיין הייתה ברירת המחדל שמשלה-בכיפה במערב אירופה, וכי המהפכה המהוללת (Glorious Revolution‏, 1688–1689) לא שמה קץ למשטר המלוכני אלא הכפיפה את המלך לפרלמנט והציבה גבולות בפני רצונו השרירותי – הא ותו לא. יתרה מכך. במהלך המאה ה-17 ידע העם הבריטי ניסוי רפובליקני שהידרדר במהרה לכדי דיקטטורה צבאית תחת שלטונו של אוליבר קרומוול. אם כן, אימוצו של דגם המשטר הרפובליקני לאור הניסיון הבריטי רחוק היה ממובן מאליו, ולפיכך הרפובליקה הפדרלית-חוקתית שהקימו האבות המייסדים הייתה בגדר חידוש של ממש.

סבך המורכבויות הללו העמיד את האבות המייסדים בפני אתגר כבד משקל: כיצד לבנות משטר רפובליקני שיצליח לשמור על הסדר החברתי ובד בבד יבטיח את הזכויות הטבעיות של בני האדם (שלתפיסתם קדמו לממשל עצמו) מפני פגיעותיהן של סיעות המשתמשות לרעה במנגנון הדמוקרטי? כיצד לבנות משטר רפובליקני שיצליח להימנע ממגרעותיה של הדמוקרטיה ומן הסכנות הטמונות בה?

קודם שאבחן את התחבולות שהגו האבות המייסדים כדי להתמודד עם אתגר זה, ברצוני להבהיר – בקצרה – אילו תחבולות הם דחו כבלתי-מספיקות. ובכן, ראשית, האבות המייסדים סברו כי לא ניתן לכונן תמימות דעים ציבורית. פלורליזם ומחלוקות עמוקות בנוגע לסוגיות של אמונה, כלכלה ופוליטיקה היו מבחינתם עובדה שיש להשלים עימה ולהסתגל אליה. יצוין כי האבות המייסדים לא החזיקו בתפיסת עולם רלטיביסטית – ההפך הוא הנכון – אך הם הכירו בכך שתבונתו של האדם דלה וכי הוא נוטה לשגגה. שנית, האבות המייסדים לא שמו את מבטחם במניעים מוסריים או דתיים שיבלמו את טבעו הפגום של האדם. על מניעים אלה כתב מדיסון את הדברים הריאליסטיים הבאים:

…ברי לנו שלא נוכל לסמוך לא על מניעים מוסריים ולא על מניעים דתיים שישמשו רסן מספיק. לא כך פועלים מניעים אלו כשמדובר באי-צדק ובאלימות של בודדים, והם מאבדים מתועלתם ככל שגדל מספר האנשים המצטרפים יחד, כלומר ככל שגובר הצורך ביעילותם.[21]

במחשבתם של האבות המייסדים הייתה הדת בת-לווייתו של המוסר, אולם לא היה בכוחם של שני אלה לשמש תחליף לאדריכלות מדינית. לבחינתה של אדריכלות זו אנו עוברים עתה.

תרופות רפובליקניות לבעיות רפובליקניות

מה היה אם כן המזור שהמציאו האבות המייסדים לתופעת הפלגנות ולנטייתן של דמוקרטיות להידרדר לכדי דיכוי ועריצות? כיצד ביקשו להבטיח את חירות האדם ואת זכויותיו הטבעיות במציאות של ממשל המבוסס על הסכמת הנמשלים? מה היו מאפייניה של האדריכלות הפוליטית שלהם? ולבסוף – אילו מרכיבים במבנה הארכיטקטוני שיצרו רלבנטיים בעבורנו כישראליים?

להלן אסקור שש תחבולות שונות, שש תרופות, שרקחו האבות המייסדים לחולי הפוטנציאלי שאל מולו ניצבו. לאחר מכן, בחלקו האחרון של המאמר, אדון בקצרה בתחבולה אחת שטוב נעשה אילו נאמצהּ בהקשר הישראלי.

התחבולה הראשונה שהציעו האבות המייסדים למגרעותיה של הדמוקרטיה הייתה המבנה הפדרלי עצמו, כלומר פיצול הריבונות בין המדינות החברות לבין הממשל המרכזי, ותיחום סמכותו של האחרון על ידי חוקה כתובה. כך לדוגמה בסעיף 1 לחוקה האמריקנית (פסקה 8) מתוארות בהרחבה הסמכויות שניתנו לקונגרס (ובמשתמע אילו סמכויות נשללו ממנו). החוקה מכריזה כי בסמכותו של הקונגרס להטיל מיסים, לטבוע מטבעות, להסדיר את הסחר עם מדינות זרות ולהכריז מלחמה, אך לא מצוין בשום מקום שהקונגרס רשאי להתערב במדיניות הפנים של המדינות השונות (למשל בתחום החינוך, התרבות או הרווחה). נוסף על כך, סמכותו של הממשל המרכזי נתחמה מפורשות בתיקון התשיעי והעשירי לחוקה. התיקון התשיעי הבהיר את קדימותן של זכויות בני העם לממשל הפוליטי שזה עתה קם: "פירוטן של זכויות מסוימות בחוקה, אין לפרשו כאילו הוא שולל או גורע מזכויות אחרות, השמורות בידי בני העם". התיקון העשירי הגביל את הממשל הפדרלי בקובעו כי "הסמכויות שלא נמסרו לארצות הברית על ידי החוקה, ולא הופקעו מן המדינה על ידה, שמורות לכל מדינה ומדינה או לבני העם".

כפי שניתן להבין מהדברים דלעיל, אף שהאבות המייסדים ביקשו לחזק את כוחו של השלטון המרכזי, איש מן הפדרליסטים לא רצה לטשטש את ההבחנה החשובה בין השלטון המרכזי לבין ממשלי המדינות, ואף לא אחד מהם ביקש להוריד את האחרונות על ברכיהן. למעשה, האבות המייסדים הבהירו כי כל הסמכויות שלא נשללו במפורש מן המדינות, לטובת האיחוד, נשארו בידיהן במלוא התוקף.[22] כפי שציינו במאמר התשיעי מכתבי הפדרליסט, "החוקה המוצעת רחוקה מלרמז על ביטולן של ממשלות המדינות; להפך, היא הופכת אותן לאברים מאבריה של הריבונות הלאומית בכך שהיא מקנה להן ייצוג ישיר בסנאט, ומשאירה בחזקתן תחומים מסוימים, בלעדיים וחשובים מאוד, של שלטון ריבוני".[23] גם במאמר השלושים-ושניים בכתבי הפדרליסט, העוסק בחלוקת סמכויות המיסוי, הקפידו המחברים להבהיר כי בידי המדינות מופקדת "סמכות עצמאית ובלתי-מוגבלת לגייס את הכנסותיהן למילוי צורכיהן שלהן".[24]

התחבולה השנייה שהציעו האבות המייסדים להגנתה של החירות הייתה "הפרדת כוחות" (separation of powers) – עיקרון שנהוג לכנותו כאן "הפרדת רשויות". בדומה למונטסקייה ולג'ון לוק, גם האבות המייסדים האמריקניים הבינו כי ריכוז סמכויות החקיקה, הביצוע והשפיטה בידיו של גורם אחד הוא הסימן הראשון לעריצות. לכן, ביקשו האבות המייסדים להבטיח כי חבריה של כל מחלקה יהיו מעורבים מעט ככל האפשר במינוי חברי המחלקות האחרות ותלויים מעט – שוב ככל האפשר – בחבריהן של מחלקות אחרות בכל הנוגע לתגמולים כספיים.[25] אך הפרדת הרשויות בעיני הפדרליסטים אינה אמורה להיות מוחלטת וסטרילית. תפיסתם השמרנית של האבות המייסדים בדבר טבע האדם הובילה אותם לראות כמובנת מאליה את שאיפתה של כל רשות להגדיל את תחום השפעתה על חשבון הרשויות האחרות – בדרכים שונות ומשונות. בהתאם לכך, מדיסון האמין כי הערובה הגדולה ביותר נגד ריכוזן ההדרגתי של הסמכויות השונות באותה מחלקה איננה הפרדה ברורה, שכן תמיד תימצא הדרך לעקוף תיחום ממין זה, אלא דווקא השאפתנות האנושית, כלומר אהבת העוצמה המופנית  נגד עצמה: "יש לסכל את השאפתנות באמצעות שאפתנות", כלשונו של מדיסון.[26] דומה שקביעה זו היא מן הקביעות החשובות-ביותר של מדיסון בכל כתבי הפדרליסט.

בהיותו מודע לניסיונו להילחם במידות רעות באמצעות אותן מידות עצמן, וכי בכך הוא חושף את דעתו הפסימית על טבע האדם, לא נרתע מדיסון לקבוע כי –

אולי אין זה לשבחו של הטבע האנושי שיש צורך באמצעים כאלה כדי לרסן את ניצול הממשל לרעה. אבל עצם השלטון מהו אם לא הגנאי הגדול מכול לטבע האנושי? אילו היו בני האדם מלאכים, לא היה צורך בשלטון כלל. אילו משלו מלאכים בבני האדם, לא היה צורך בשום ריסון לשלטון, לא מבית ולא מחוץ. הקושי הגדול בעיצובו של שלטון שבני אדם אמורים להטיל על בני אדם טמון בזה: תחילה עליך להקנות לשלטון את היכולת לרסן את הנשלטים, ואחרי-כן עליך לכפות עליו לרסן את עצמו.[27]

אינטרסים מנוגדים ויריבים, ושאפתנות הנלחמת בשאפתנות – אלו שני התנאים שנדרשו על מנת להשלים את חסרונם של מניעים טובים יותר. ממשלם של האבות המייסדים נמדד אפוא כולו על פי שיעור קומתו הנמוכה-ביותר של האדם – כיצור מוּעד לחטא, לשפלות ולמרדף אחר האינטרס העצמי.

הארנק, החרב והביקורת השיפוטית

התחבולה השלישית שהציעו האבות המייסדים הייתה קיומה של ביקורת שיפוטית עצמאית (למעשה, ניתן לראות בתחבולה זו מעין הרחבה של התחבולה השנייה). מדיסון סבר כי מבין שלוש מחלקות השלטון המקובלות במשטרים רפובליקניים, הרשות המחוקקת היא זו שמשאפתנותה ומפועלה יש לחשוש יותר מכול:

ברפובליקה ייצוגית, שבה מקפידים להגביל את ראש הרשות המבצעת, הן מצד היקף שררתו והן מצד משך שררתו, ובמקום שבו סמכות החקיקה נתונה בידי אספה השואבת עוז מהשפעתה המשוערת על העם ומפגינה ביטחון נחוש בכוחה שלה… שם צריך העם להתייצב בכל קנאותו ולמצות את כל אמצעי הזהירות שברשותו כנגד שאפתנותה הנמרצת של מחלקה זו.[28]

שלא כמו במשטרים מלוכניים, שבהם יש לחשוש במיוחד מן המלך – וכן להבדיל ממשטרים אוליגרכיים, שבהם מעמד אחד רודה בזוּלתו – הרי במשטרים רפובליקניים העוצמה מרוכזת בידיהם של המוני העם ובהתאם לכך גם בידיה של הרשות המחוקקת. דווקא משום שזו האחרונה תופסת עצמה כנציגת העם, ויונקת את סמכותה מהסכמתו החופשית של העם, יש לחשוש מפני ניצול-לרעה של הכוח שבידיה.

נטייתה של הרשות המחוקקת לעליונוּת על יתר המחלקות נובעת ממגוון סיבות – כגון שתיחום מדויק של סמכויות הרשות המחוקקת אינו בנמצא וכי בכוחה להסוות בקלות את פריצותיה לתחום המחלקות האחרות – אך סיבה אחת עולה על כולן: לרשות המחוקקת לבדה הגישה אל כיסי הבריות ולה לבדה הסמכות להחליט בנוגע למשכורתם של הפקידים בשאר המחלקות. לפי מדיסון, שני הגורמים הללו, השליטה בשכר יתר הפקידים והכוח למַסוֹת, הם היוצרים יותר מכול את תלותן של יתר המחלקות במחלקה המחוקקת.[29] המילטון, שחיבר את המאמרים שעסקו בסמכויות הנשיא, הסכים עם מדיסון בנקודה זו וסבר אף הוא כי "מגמתה של הרשות המחוקקת [היא] לבלוע כל רשות זולתה", והעיר כי בממשלות רפובליקניות צרופות קשה מאוד להתגונן מפני מגמת השתלטות זו:

באספת נבחרים עממית נראה לפעמים כאילו נציגי העם מדמים בנפשם כי הם-הם העם והם מגלים סימנים מובהקים של קוצר רוח ושאט נפש נוכח צל צלה של התנגדות מכל צד אחר; משל כאילו אם הרשות המבצעת או הרשות השופטת משתמשות בסמכויותיהן יש בכך משום פגיעה בזכויותיהם של חברי האספה ובכבודם. לעתים קרובות נראה כאילו הם נוטים להטיל שליטה רודנית על המחלקות האחרות; ולפי שבדרך כלל הבריות עומדים לצדם, הם פועלים תמיד בתנופה גדולה עד שיקשה מאוד על שאר גורמי השלטון לשמור על שיווי משקלה של החוקה.[30]

בקטע זה הצביע המילטון על שני מאפיינים מובהקים של השיטה הדמוקרטית: הנטייה לראות ברצון העממי אַמַּת מידה לַטוב ולצודק, וקוצר הרוח נוכח כל מי שעלול להתנגד לרצון העממי, לעכבו או לעוקפו.

כשם שמדיסון והמילטון סברו כי במשטר רפובליקני יש לחשוש – יותר מכול – מנטייתה של הרשות המחוקקת לנגוס בסמכויותיהן של יתר הרשויות, כך האמינו השניים כי בצורת משטר כזו, הרשות השופטת נוטה להיות החלשה והשברירית ביותר. כך נכתב במאמר המפורסם על אודות "הארנק והחרב":

הרשות המבצעת לא די שהיא מחלקת את הכיבודים, אלא היא גם המחזיקה בחרבו של הציבור. הרשות המחוקקת לא די שהיא חולשת על הארנק, אלא היא גם המכתיבה את הכללים המסדירים את חובותיו וזכויותיו של כל אזרח. לרשות השופטת, לעומת זאת, אין שום השפעה לא על החרב ולא על הארנק; אין היא חולשת לא על כוחה של החברה ולא על עושרה; ואין בידה להחליט על שום פעולה שהיא. באמת ובתמים אפשר לומר שאין לה לא כוח ולא רצון, אלא רק שיפוט; ובסופו של דבר היא חייבת להיות תלויה בסיועה של הזרוע המבצעת לשם מתן תוקף לפסיקותיה.[31]

בעיני האבות המייסדים, הרשות השופטת הייתה אפוא החלשה ביותר מבין שלוש מחלקות השלטון ולפיכך סברו הללו כי נדרש להקנות לה את היכולת להתגונן מפני התקפות חברותיה. מסיבה זו, ביקשו האבות המייסדים להבטיח את קיומה של הכנסה קבועה לשופטים וכן קביעות בכהונה (כלומר להבטיח ששופטים ימונו לצמיתות וישמשו בתפקידם כל עוד התנהגותם הולמת את תפקידם).

למחברי הפדרליסט חשוב היה להבטיח גם את עצמאותם של בתי המשפט, וזאת מחמת שתי סיבות מרכזיות. ראשית, מפני שעל בתי המשפט הוטל להיות המפרשים העליונים של החוקה, באמצעות ביקורת שיפוטית נחושה על מעשי שאר הרשויות, וחובתם "להכריז כי כל החוקים הנוגדים את כוונתה המפורשת של החוקה בטלים ומבוטלים".[32] המילטון הדגיש כי "אין שום מעשה חקיקה הנוגד את החוקה יכול להיות בר-תוקף", והוסיף כי "מי שכופר בזאת כאילו קבע שגדול הסגן מהראש; שהעבד הוא מעל לאדוניו; שנציגי העם עליונים על בני-העם גופא".[33] בהקשר זה ראוי להבהיר כי מתן הסמכות לביקורת שיפוטית לא הפכה את בתי המשפט לעליונים על יתר הרשויות וכי סמכות זו לא חתרה תחת הרצון הדמוקרטי. "אין להסיק", כתב המילטון –

שהרשות השופטת נעלה על הרשות המחוקקת. אין בה אלא הנחה שסמכותו של העם נעלית על שתי אלה; וכי במקום שרצון בית-המחוקקים, המוצהר בחוקיו, נמצא מנוגד לרצון העם, כפי שהוא מוצהר בחוקה, חייבים השופטים לנהוג לפי האחרון ולא לפי הראשון. חובתם להסדיר את פסיקותיהם על-פי חוקי היסוד, ולא על-פי אותם חוקים שאינם חוקי יסוד.[34]

במילים אחרות: ההסדר הפדרלי עצמו כפה על השופטים להעדיף את הרוב הדמוקרטי, שאישר את החוקה, על פני הרוב הדמוקרטי שבחר בנציגים הפועלים בניגוד ללשונה.

הסיבה השנייה שבגינה חשוב היה לאבות המייסדים להבטיח את עצמאותה של הרשות השופטת – וסיבה זו נוטה לא-אחת להישכח – היא התפקיד העיקרי שהועידו לה: שמירה קפדנית על זכויותיהם הטבעיות של האזרחים. "נקל לראות", נכתב במאמר ה-78, "שבלי מנה גדושה של עוז רוח לא ימלאו השופטים את חובתם כשומריה הנאמנים של החוקה במקום שקולו של רוב הציבור עורר את הרשות המחוקקת להסיג את גבול החוקה עצמה".[35] לא זו אף זו: על השופטים הוטל להמתיק את חומרתם של חוקים לא צודקים ולצמצם את השפעתם.[36] האבות המייסדים סמכו על השופטים בהאמינם כי לא רק שהללו יֵדעו להבחין בין חוקים צודקים לבין חוקים לא צודקים אלא הם אף ימצאו דרכים להמתיק את פגיעתם הרעה של האחרונים. אין מדובר אפוא בהיתר לביטול חוקים על סמך מצפונו של השופט או שיקול דעתו, אלא בחוכמה מעשית הבאה יחד עם המידה הטובה והמתינות.

בנקודה זו חשוב לציין כי האבות המייסדים הביאו בחשבון את האפשרות שבתי המשפט יעמידו "את רצונם שלהם על מקום כוונותיה החוקתיות של הרשות המחוקקת".[37] מן העובדה שהאבות המייסדים סברו כי הרשות השופטת היא החלשה מבין רשויות השלטון, אין להסיק אפוא כי לדעתם אין היא עשויה לנסות להעצים את כוחה על חשבון חברותיה. אדרבה, הדיון לעיל בעקרון הפרדת הכוחות מורה כי ההפך הוא הנכון: טבעם האנושי של חברי הרשות השופטת אינו שונה ומגרעותיו של טבע זה אינן פוסחות עליהם. כך עולה מפורשות גם מקביעתם של האבות המייסדים כי אין החירות צריכה להתיירא כלל מן הרשות השופטת לבדה, "אך יש לה כל הסיבות שבעולם לחשוש מפני זיווגה עם אחת משתי המחלקות האחרות".[38]

הגדלת המרחב והזמן

התחבולה הרביעית שהציעו המחברים לשם התמודדות עם סכנת הדיכוי הפלגני הייתה תחבולה גיאוגרפית ודמוגרפית: הרחבת שטחה של הרפובליקה והגדלת מספר תושביה. תחבולה זו, פרי גאונותו של מדיסון, הייתה בבחינת חידוש בעולם המחשבה המדינית, שכן באופן מסורתי הדמוקרטיה נתפסה כמשטר המתאים לערי מדינה קטנות ולאוכלוסיות הומוגניות. מדיסון הפך כלל אצבע זה על ראשו, כאשר טען כי מה שיכול להציל את הדמוקרטיה ממגרעותיה היא דווקא היות המדינה רחבת ידיים וקיומה של אוכלוסייה מרובה ומגוונת. ברפובליקות גדולות, טען מדיסון, יתקשו חורשי מזימות למסֵד צירופים פלגניים, שכן "ככל שיורחב המעגל, כן ייכלל בו מגוון גדול יותר של מפלגות ואינטרסים ויפחתו הסיכויים שיהיה לרובו של הכלל מניע משותף לקצץ בזכויותיהם של שאר האזרחים".[39] "בולמוס של כסף נייר, של שמיטת חובות, של חלוקה שווה של רכוש, או של כל תכנית פסולה או מרושעת וכיוצא באלה", המשיך מדיסון, "יהיה מועד לחדור לתוך כלל האיחוד פחות מאשר למדינה מסוימת מחברותיו, ממש כשם שמחלה מעין זו עלולה יותר לפגוע בנפה מסוימת או במחוז מסוים מאשר במדינה שלמה".[40] במאמר ה-51 חזר מדיסון על מרשם זה כאשר כתב כי הפתרון לעריצות הרוב טמון בכך "שנכליל בחברה סוגים נפרדים כה רבים של אזרחים עד שצירוף בלתי-צודק של הרוב כמעט לא ייתכן", וכי "ברפובליקה רחבת הידיים של ארצות הברית, ובתוך המגוון הגדול של אינטרסים, מפלגות וכיתות שהיא מקיפה, רק לעיתים רחוקות תוכל קואליציה של רוב מן החברה כולה לקום על עקרונות שאינם אלה של הצדק וטובת הכלל".[41]

בעוד התחבולה הרביעית שהציע מדיסון האירה את ההיבטים הגיאוגרפיים והדמוגרפיים של המשטר הרפובליקני הרצוי, תחבולתו החמישית הדגישה את היבטי הזמן של מלאכת הממשל. כיתר האבות המייסדים, מדיסון מעולם לא פקפק בהנחת היסוד שלפיה הסמכות הפוליטית הסופית והעליונה נתונה להמוני העם (בייחוד בזירה האמריקנית – שלא התקיימה בה לא מלוכה ולא אצולת קרקע ארוכת שנים), אולם עיתויו של מימוש עיקרון זה ושל אופן מימושו נידונו בידי מדיסון. לשאול את מדיסון "האם הוא מאמין בשלטון הרוב?" היה אפוא כמו לשאול את אייזיק ניוטון "המאמין אתה בכוח הכבידה?". ובכן, תפוחים נופלים מעצים, ובמשטרים דמוקרטים הרוב משיג לבסוף את מבוקשו, במוקדם או במאוחר – אך בעיני מדיסון רצוי שבמאוחר. מן העובדה שהסמכות הפוליטית העליונה שוכנת בקרב המוני העם אין הכרח להסיק כי עליהם למשול בצורה ישירה או שעל הרוב להשיג את מבוקשו במהרה. להפך. לנוכח האימפולסיביות, הנמהרוּת ומשוא הפנים המאפיינים את הפוליטיקה, יש להבטיח שמהלך הדברים יהיה איטי. לַזמן, הבין מדיסון, ישנה השפעה מרסנת; ובפוליטיקה דמוקרטית ריסון הוא מאפיין חיובי.

בעיני מדיסון, התנהלות פוליטית בקצב איטי עשויה לסייע לרוב נמהר, שאוחזות בו תשוקות ויצרים סוערים, להפוך לרוב מיושב המקבל את הכרעותיו בצורה תבונית ומתונה. השהיה מסוימת – ואפילו גרירת רגליים – מאפשרת ליצרים לשכּוֹךְ, כמוהם כסערות בים המתפוגגות עם חלוף הזמן. לזמן יש השפעה מרסנת: הוא מפיג כעסים, מקרר את הרגש, מעדן את היצרים והתשוקות, בולם את הדחף לסיפוק מהיר, ומאפשר לרוב לבחון בצורה שקולה, בעקבות דיון ארוך, את האינטרסים האמיתיים, ארוכי הטווח, שלו. הזמן מאפשר לרוב להכיר בטעויותיו, בחוסר הצדק שברצונו המקורי, בחלקיות שבעמדתו. באופן כללי, הוא מאפשר לו להפוך מיודע יותר ונאור יותר.

מדיסון החזיק אפוא בתפיסה מדינית שנכון לכנותה "רפובליקניזם מושהה" (temporal republicanism), כמינוחו של חוקר מדע המדינה גרג ויינר,[42] וניתן אף לומר כי השיטה החוקתית הנהוגה בארצות הברית היא ביטוי לנכונותם של המוני העם לרסן את עצמם. סובלנות, כפועל-יוצא מהארכת משך זמנם של הליכי חקיקה, היא אם כן המידה הטובה הפוליטית החשובה ביותר בהסדר הפוליטי המדיסוני.

נציגות מובחרת ויציבה

התחבולה השישית שהציע מדיסון בנוגע למגרעותיה של הדמוקרטיה, התחבולה האחרונה והחשובה ביותר לענייננו, עסקה במבנה הייצוג הפוליטי במשטר רפובליקני. מדיסון סבר כי להבדיל מדמוקרטיה ישירה, ממשל של נציגים (לצד הבנה נאותה של תפקיד נבחר הציבור) עשוי לתרום רבות לחירות הרפובליקנית שעליה ביקשו האבות המייסדים לשמור. בכל הנוגע לעקרון הייצוג, מדיסון החזיק בדעה כי תוצאתו המיוחלת של עיקרון זה תהיה –

עידון והרחבה של השקפות הציבור בשל העברתן במסננת של גוף נבחר של אזרחים, שחוכמתם יכולה להטיב לעמוד על האינטרס האמיתי של מולדתם, ואשר אהבת המולדת ואהבת הצדק שלהם מקטינות עד מאוד את הסכנה שיקריבו אינטרס זה לטובת שיקולים ארעיים או זרים. אפשר מאוד שבמסגרת הסדר מעין זה יהיה קולו של הציבור, המבוטא על-ידי נציגי העם, מכוון לטובת הכלל יותר מאשר אם יבוטא על-ידי בני העם עצמם שיכונסו לצורך זה.[43]

דברים אלה חושפים בצורה ברורה את ההבדל בין האופן שבו אנו מבינים כיום את תפקידו של נבחר הציבור לבין האופן שבו הבין אותו מדיסון. מצד אחד, מן הדברים דלעיל ברור כי נבחרי הציבור נדרשים להימנע מלבטל את הרצון העממי או להתעלם ממנו; ומצד שני, מחובתם להימנע מלשמש מעין צינור פסיבי לרצון העממי הגס והגולמי, ומחובתם לעדנו ולהרחיבו. התבטלות בפני רצון הבוחר ואמירת הן אחר כל גחמותיו מייתרת למעשה את כל ההיגיון של עקרון הייצוג, שכן במצב כזה אין מדובר אלא בדמוקרטיה ישירה.

נקודת המוצא של האבות המייסדים הייתה אפוא כי רצון עממי גס וגולמי הוא בעיה שיש למצוא לה מזור, וברור היה גם כי לאזרח מן השורה אין לא הפנאי, לא הידע ולא הסובלנות הנדרשים לשם ניהול ראוי של ענייני הציבור. בעיניהם, חובתו של נבחר הציבור היא לגלות מיומנות ולהפגין אומץ לב במַתנוֹ את הפגעים הנובעים ממצב עניינים זה.

את תפיסתם של הפדרליסטים בסוגיה זו ביטא המילטון היטב בשעה שצידד בהארכתה היחסית של כהונת הנשיא. כהונה ארוכה ברשות המבצעת היא תנאי הכרחי ליישומם של העקרונות דלעיל, מפני שהיא מספקת לנשיא מידה גדולה – באופן יחסי – של אי-תלות בדעת הקהל. כהונה ממושכת מאפשרת לנשיא להנחיל בציבור את התחושה כי הצעדים שבדעתו לנקוט יאים וראויים, גם אם הרצון העממי אינו רואה אותם בעין יפה. נבחר ציבור, כל שכן נשיא, היודע כי כחלוף זמן לא-ארוך ייאלץ לפנות את מקומו, עלול למצוא בתפקידו עניין מועט "עד שלא ירצה להסתכן בשום גינוי או מבוכה של ממש מחמת שימוש עצמאי בסמכויותיו, או בגילויים של כעס, ולו גם חולפים, העלולים להשתלט על חלק ניכר מן החברה עצמה או אפילו על סיעה שיש לה רוב מכריע בבית המחוקקים".[44] למי שראו מעלה בכניעתו של נבחר הציבור לרצון העממי החולף, השיב המילטון בקטע שמן הראוי לצטטו:

לפי העיקרון הרפובליקני צריך שיקול דעתו של הציבור לשלוט בהתנהגותם של אלה שבידיהם הציבור מפקיד את ניהול ענייניו; אבל עיקרון זה אינו מחייב השלמה ללא סייג עם כל משב רוח פתאומי של יצרי לב, או עם כל דחף חולף המפעֵם בבריות מחמת ערמומיותם של אנשים המחניפים למשפטיהם הקדומים כדי למעול באינטרסים שלהם. יפה אמר מי שאמר שבדרך כלל הבריות מתכוונים לטובת הכלל. לעתים קרובות הדבר נכון אף לגבי שגיאותיהם. אבל שכלם הטוב יבוז לחנפן שיעמיד פנים כאילו תמיד הם צודקים בחשיבתם בנוגע לאמצעי קידומה של טובת הכלל. מן הניסיון הם יודעים שלפעמים טעות בידם; והפלא הוא שהם שוגים לעתים רחוקות כל-כך, מה עוד שכל הזמן הם מוקפים עורמה של טפילים ומחליקי לשון, מלכודות של שאפתנים, של תאבי בצע ושל נואשים, תחבולות של בני אדם שזוכים לאמונם יותר מכפי הראוי להם – וגם של אלה החותרים לקבלו במקום לחתור להיות ראויים לו. כשנוצרים מצבים שבהם האינטרסים של הבריות נוגדים את נטיותיהם, חובה על אלה שהופקדו לשמור על האינטרסים הללו לעמוד בפני האשליה החולפת כדי לתת להם שהות ואפשרות לשיקול דעת צונן ומפוכח יותר.[45]

במובנים רבים, השקפתם של מדיסון, המילטון ושאר האבות המייסדים בכל הנוגע לפועלם הראוי של נבחרי הציבור מזכירה את ההשקפה שבה החזיק המדינאי הבריטי הדגול אדמונד ברק. בנאומו בפני האלקטורים של בריסטול, הדגיש ברק שכנבחר ציבור אין הוא משרת את בוחריו כאשר הוא נכנע לדעותיהם אלא כאשר הוא נותר נאמן לשיפוטו הבוגר ולמצפונו המואר.[46] בדומה לאבות המייסדים, גם ברק עמד על הקשר הקרוב שצריך להתקיים תמיד בין הבוחרים לבין נבחריהם, אך הורה כי זהו אינו קשר של כפיפות מוחלטת כי אם קשר של אמון – המותיר לנבחר הציבור מרחב פעולה ושיקול דעת עצמאיים.

רצוי לחוד ומצוי לחוד. האבות המייסדים היו ערים לכך שבסופו של דבר היצרים והתשוקות הם השולטים בקונגרס, שכן חבריו נשענים בצורה ישירה ותכופה על דעת הקהל העממית באשר הבחירות לכהונה בו מתקיימות מדי שנתיים. על מגרעותיו של הקונגרס הם ביקשו להתגבר באמצעות הסנאט – גוף נוסף, מועט חברים, שהכהונה בו ארוכה ולפיכך מעניקה לחבריו הגנה ומאפשרת לתבונה למשול בו. על פי הצעתם של האבות המייסדים, כל חוק חייב יהיה לעבור ברוב קולות בשני הבתים, ורק לאחר מכן יוכל לעבור לאישורו הסופי של הנשיא.

"הסנאט", נכתב בכתבי הפדרליסט, צריך להיות "איבר מובחר ויציב בגופו של הממשל",[47] והסנאטורים צריכים להיות "נציגים מובחרים", בעלי ידע ויציבות-אופי רבים יותר ועמוקים יותר מאלה של חברי הקונגרס.[48] בעוד האחרונים מתחלפים מדי שנתיים, נבחרים על ידי העם בצורה ישירה, ומספרם גדל בהתאם לשיעור הצמיחה באוכלוסייה, הסנאטורים מכהנים פרק זמן ארוך למדי (שש שנים), נבחרים על ידי בתי המחוקקים של המדינות, ומספרם אינו עולה על שניים לכל מדינה. כאן המקום לציין כי השמירה על היקף חברים מצומצם בסנאט הייתה חשובה במיוחד לאבות המייסדים, שכן לדעתם רק בפורום מתדיין מצומצם תוכל התבונה לגבור על היצרים והתשוקות. "מן הדין לקבוע גבול מסוים לגודל המספר", נכתב במאמר מספר 55, "כדי למנוע בלבול והשתוללות של המון אדם. בכל האספות המחוקקות הגדולות מאוד, בכל הרכב שהוא, לעולם היצר מוציא את שרביט השלטון מיד התבונה. אפילו היה כל אזרח אתונאי סוקרטס, עדיין הייתה כל אספת מחוקקים אתונאית בחזקת אספסוף".[49]

האבות המייסדים ביקשו שהסנאט יענה על כמה צרכים. ראשית, היה עליו לשמש בלם לרשות המבצעת בשעה שזו שוכחת את חובותיה כלפי העם ומועלת באמון שנתן בה. לפי קו מחשבה זה, הסנאט מכפיל את ביטחונו של העם שכן ריבוי גופים עצמאיים מקשה על מזימות חמס ובגידה.[50] שנית, על הסנאט לשמש בלם לנטייתו של בית המחוקקים הראשון, הקונגרס, להיכנע להלכי רוח פופוליסטיים ודמגוגיים.

חוסר יציבותו של הקונגרס באותה תקופה (פועל-יוצא של תחלופה מהירה וכניעה לגחמות הציבור) תורגם תדיר לשינויים חדים במדיניות הממשל. הפכפכנות זו גבתה מחיר יקר, לא רק ביחסיה של ארצות הברית עם אומות אחרות, אלא גם בכלכלתה של האומה, כפי שנכתב במאמר מספר 62:

איזה סוחר שמוחו בקודקודו יסכן את ממונו בענף חדש של מסחר שעה שאין לו ביטחון אם לא תוצאנה תוכניותיו אל מחוץ לחוק בטרם יספיק להגשימן? איזה חקלאי או תעשיין ישקוד לעודד גידול כלשהו או מפעל כלשהו שעה שאינו יכול לדעת לבטח כי העמל והממון שהקדים להשקיעם לא יעשו אותו קורבן לממשל שאינו יודע התמדה מהי? קיצורו של דבר, שום שיפור גדול ושום יוזמה ראויה לשבח הזקוקים לחסותה של מערכת איתנה של מדיניות לאומית אינם יכולים לצאת לדרך.[51]

מדיניות הפכפכה, קצרת רואי וקצרת טווח, שהיא תולדה בלתי-נמנעת מקיומה של אסיפה לאומית אחת, זורעת אי-ודאות וחוסר ביטחון, פוגעת בכיסם של האזרחים וחותרת תחת עושרם. התוצאה היא אובדן אמון מצד העם עצמו בממשל המדיני. לא בכדי קבע המילטון כי הקלקלות שמולידה ההפכפכנות בחוקים היא "הפגם הגדול ביותר באופיין וברוחן של ממשלותינו".[52] מדיסון קבע כי "שום ממשלה – כמו כל אדם פרטי – לא תזכה ליחס של כבוד לאורך ימים בלי שתהיה מכובדת באמת; והיא לא תהיה מכובדת באמת בלי שתהיה לה מידת-מה של סדר ויציבות".[53] התרופה הנאותה לליקוי זה הייתה הקמתו של גוף נוסף במחלקה המחוקקת בעל מידה מספקת של קביעות שתאפשר לו לצְפות ליעדים רחוקים יותר.

לבסוף, על הסנאט הוטל לפצות על חוסר ההתמצאות הצפוי לאפיין את חברי הקונגרס. על האחרונים כותבים המחברים:

לא ייתכן שאסֵפה של אנשים שגויסו ברובם מעיסוקים פרטיים בטיבם, הממשיכים בכהונתם זמן קצר, ושום מניע קבוע אינו דוחק בהם להקדיש את תקופת שירותם הציבורי ללימוד החוקים, העניינים והאינטרסים הכוללים של ארצם, יינצלו, אם יניחו להם לפעול על דעת עצמם בלבד, משלל שגיאות חמורות בניהול הפיקדון החקיקתי שניתן בידיהם…

אכן, מה הם כל החוקים המבטלים, המתרצים והמתקנים הממלאים את קובצי החוקים הכרסתניים שלנו וממיטים עליהם חרפה אם לא מצבות-עד לפחיתות החוכמה; כתבי אישום שכל מושב מציג לראווה נגד קודמו; תזכורת לעם על דבר ערכה של התרומה שיוכל לתרום סנאט המורכב כהלכה?[54]

בעיני מחברי הפדרליסט, הממשלות האמריקניות הקדישו תשומת לב מועטה מדי למלאכת הממשל עצמה, כלומר לאמצעים להגשמת יעדו של הממשל – הוא אושרם של הבריות. לפיכך, חברי הסנאט נדרשים להכניס מידה של מתינות, דעת וחוכמה למעשה החקיקה – וזו עשויה לשפר את עבודתם הפרלמנטרית של חברי הקונגרס, להשלימה ולעדנהּ.

הבעיה שממנה סבלה אמריקה לא הייתה אפוא קיומו של כוח אריסטוקרטי נטול אחריות הנבדל מן החברה אלא להפך – סכנת ההידרדרות להתנהלות דמוקרטית טהורה שתעמיד בסכנה את החירות עצמה. חששם של מחברי הפדרליסט לא היה אם כן מפני הפיכתו של הסנאט לגוף אוליגרכי, אלא שמא גוף זה ייכשל בניסיונותיו לעצור את הסגות הגבול שבוא-תבואנה – בהכרח – מכיוונו של בית הנבחרים, כשם שאירע לבריטניה, ושמא יקרוס תחת משקלו של הענף העממי.[55]

אחר שעמדנו על התחבולות הראשיות שהציעו האבות המייסדים, נבקש לעמוד על הלקחים שניתן להפיק מהן בעבור המציאות הישראלית בת ימינו. תחילה נסכם את הדברים שראינו עד כה.

לקחי הפדרליסט לישראל

בכל הנוגע לטבע האדם החזיקו האבות המייסדים, כפי שראינו, בתפיסה מפוכחת והורו כי האינטרס העצמי, השאפתנות, היוהרה והרצון לעוצמה מניעים את האדם – הם ולא הזולתנות ואהבת הבריות. האדם היה בעיניהם יצור פגום למדי שנוטה לטעות ולשגות, ונופל תדיר כקורבן לקנאתו, תשוקותיו, פחדיו ולדעותיו הקדומות; טבע זה הוליד סיעות ופלגים פוליטיים שלא-אחת דיכאו אלו את אלו – בייחוד במשטרים דמוקרטים. בהתאם, סכנת העריצות – ועריצות הרוב במציאות דמוקרטית בפרט – היא הסכנה שהדירה שינה מעיניהם של האבות המייסדים ושממנה ניסו להימנע על ידי שש תחבולות שונות:

1. המבנה הפדרלי עצמו, כלומר פיצול הריבונות בין המדינות החברות לבין הממשל המרכזי.
2. הפרדת רשויות המושתת על הניסיון לסכל את השאפתנות באמצעות שאפתנות אחרת.
3. ביקורת שיפוטית. על בתי המשפט הוטל להיות המפרשים העליונים של החוקה ולשמור על זכויותיהם הטבעיות של האזרחים מפני פגיעתה הפוטנציאלית של הרשות המחוקקת (שלה נטייה להתפשט על חשבון חברותיה).
4. הרחבת הרפובליקה. הגדלת היקפה הגיאוגרפי והדמוגרפי של הרפובליקה והגדלת מספר הסיעות בתחומה יסכל, כך קיוו האבות המייסדים, את התגבשותו של רוב דורסני.
5. "רפובליקניזם מושהה", כלומר הארכה מכוונת של משך הזמן שאורך ההליך הפוליטי כאמצעי מרסן. לנוכח האימפולסיביות והנמהרות המאפיינים את הפוליטיקה, האבות המייסדים ביקשו להבטיח שמהלך הדברים הפוליטי יהיה דווקא איטי.
6. ייצוג פוליטי ופיצולה של הרשות המחוקקת. על נבחרי הציבור הוטל לעדן את השקפות הציבור ולהרחיבן, וכן לשמור על האינטרסים הציבוריים ארוכי הטווח מפני גחמות נמהרות וקצרות טווח. הסנאט נדרש להיות "איבר מובחר ויציב בגופו של הממשל" ולשמש בלם לנטייתו של הקונגרס להיכנע להלכי רוח פופוליסטיים ודמגוגיים.

דומה כי המערכת הפוליטית הישראלית עשויה להיתרם (במידה כזו או אחרת) מפיתוחן התיאורטי והמעשי של כל התחבולות שפורטו במאמר זה, ואף מהחייאתו המחודשת של שיח ער בדבר טבע האדם – והקשר שבין טבע זה לבין הסדרים משטריים ומדיניות ציבורית – שהרי עיקרי התובנות המצויים בכתבי הפדרליסט רלבנטיים לכל העמים ולכל המשטרים, ובפרט לנו. מלאכה זו רחבה מגבולותיו של מאמר זה, אך אין אנו רשאים להיבטל הימנה. להלן אבקש להציע כיוון מחשבה כללי – הגם שמצומצם – בנוגע לתחבולה השישית שהעמידו האבות המייסדים בדמות מוסד הסנאט. כאמור, לא בכדי הורו האבות המייסדים כי אין די באספה מחוקקת אחת, וטוב נעשה אפוא אם נעמיק ברעיון זה ונוסיף לו משלנו.

במאמרה "מסילות אל המשילות" שראה אור מעל דפיו של כתב עת זה זיהתה שרת המשפטים לשעבר, איילת שקד, שתי בעיות מרכזיות שמהן סובלת המערכת הפוליטית בישראל. הבעיה האחת היא בולמוס של חקיקה מתערבת האוחז ברשות המחוקקת שלנו.[56] "מהו פרץ החקיקה הזה, המכלה את זמנו של הפרלמנט הישראלי באופן שאין לו אח ורע בכל העולם המערבי כולו בשום תקופה שהיא, אם לא תעודה המעידה על הכישלון המפואר הממתין בקצה דרכו של מי שמבקש לפתור כל בעיה בדרך של חקיקה?". שקד ציינה כי "החקיקה בישראל הגיעה לרמה מסוכנת", והוסיפה כי "החופש של האזרח בישראל נפגע עמוקות מהתחרות הזו שבין חברי הכנסת; מההתערבות המוגזמת בחייו. את התחרות הבריאה בין העסקים במשק החלפנו בתחרות מזיקה בין חברי הכנסת". את הבעיה השנייה שממנה סובלת המערכת הפוליטית בישראל הגדירה שקד כ"ריב הסמכויות שבין הרשות השופטת לרשויות האחרות". בדומה לאחרים ממחנה הימין, אף שקד סבורה כי הלכה-למעשה בית המשפט הפך לבית מחוקקים שני, ועליון; ובהתאם היא מבקשת לקצץ בנגע "האקטיביזם השיפוטי", שפשה לטעמה בישראל, ולהסיג אחור את נגיסתו של בית המשפט בתחומן של יתר הרשויות.

בולמוס של חקיקה ופגיעה חוזרת-ונשנית של בית המחוקקים בחירות האזרחים מצד אחד, לצד אקטיביזם שיפוטי משולח רסן מצד שני – אלו הם שני הפגעים הגדולים ביותר המעסיקים את הימין והשמאל בישראל כמעט מדי יום. הימין מבקש לקצץ בכוחו של בית המשפט, והשמאל רוצה לבצרו; הימין מבקש לקדם חקיקה לאומית ולעיתים דתית, והשמאל מבקש לצמצמהּ; השמאל מבקש לקדם חקיקה חברתית וזהותית, והימין מבקש לבולמהּ.

הקמתו של בית מחוקקים עליון, סנאט ישראלי, אשר רשאי יהיה לחוות דעה ואף לסכל חקיקה מסוג מסוים, תוכל לטעמי לסייע לנו למתן את הקונפליקט הפוליטי בין ימין לשמאל ולכונן מערכת פוליטית בריאה יותר. מבלי להיכנס כאן לסוגיות טכניות חשובות מאין כמותן (מי יכהן בסנאט הישראלי? כיצד ייבחר ולכמה זמן? מה תהיה סמכותו המדויקת של הסנאט?),[57] הדורשות עבודה מעמיקה נפרדת וסיזיפית, נוכל להניח לפתחו של הקורא חמש השערות חשובות:

• סנאט ישראלי חזק ועצמאי שחבריו נבחרים לתקופה ארוכה יוכל למתן את המחלוקת הנמשכת בין הממשלה והרשות המחוקקת לבין הרשות השופטת על ידי כך שתינתן לו – ולא לכנסת ישראל – הסמכות להפוך על פיהן פסיקות שנויות-במחלוקות של בית המשפט העליון (בנושאים הקשורים במדיניות ציבורית). בית מחוקקים נוסף הוא לא רק מכשול נוסף על דרכה של חקיקה רעה ופוגענית; הוא גם חסם נוסף בפני ניסיונותיה של הרשות השופטת להפוך לרשות מחוקקת שאינה נבחרת. מיותר לציין כי סיכולה של חקיקה שהתקבלה בבית התחתון על ידי הסנאט איננה מתנגשת עם העיקרון הדמוקרטי, שכן גוף מעין זה נבחר מלכתחילה כדי לשמש חומת הגנה נוספת לזכויותיהם של מיעוטים, קבוצות שונות באוכלוסייה ואינטרסים אחרים.
• סנאט ישראלי חזק ועצמאי שחבריו נבחרים לתקופה ארוכה יוכל לצמצם – מבחינה כמותית אך בעיקר מבחינה איכותית – את אינפלציית החקיקה המזיקה השוררת בכנסת ישראל. כיוון שכל הצעת חוק תצטרך להתקבל על דעת רוב שני הבתים, וכיוון שחברי הבית העליון יהיו תלויים פחות בשיקולים פוליטיים מיידיים, יקטנו הסיכויים להתקבלותה של חקיקה מעמדית (כלומר חקיקה המיטיבה עם קבוצות לחץ מאורגנות, להבדיל מחקיקה המבקשת להטיב עם הציבור הרחב כולו; וזאת לשמחת הימין) אך גם יקטנו הסיכויים להתקבלותה של חקיקה זהותית המבקשת להכתיב הלכות דת ומוסר בחברה מרובת פנים כישראל (וזאת לשמחת השמאל). כאן, כל צד מרוויח משהו אך גם מוותר על משהו.
• סנאט ישראלי חזק ועצמאי שחבריו נבחרים לתקופה ארוכה יוכל להשיב את אמון הציבור במערכת הפוליטית. כאמור, לפי מחברי הפדרליסט, חברי סנאט צריכים להכניס מידה של מתינות, דעת וחוכמה למעשה החקיקה במטרה לשפר את עבודתם הפרלמנטרית של חברי הקונגרס ולעדנהּ. לצערנו, רובם המוחלט של חברי הכנסת בישראל אינם מראים עודף מתינות, דעת וחוכמה בהתנהלותם הציבורית. סנאט ישראלי ידגיש את האינטרסים ארוכי הטווח של האומה וראייתו תהיה – יש להניח – רחבה יותר וכוללנית יותר, וכך יאזן את הנמהרות ומשוא הפנים של חלק מחברי הכנסת בישראל.
• סנאט ישראלי חזק ועצמאי שחבריו נבחרים לתקופה ארוכה יוכל לסייע להזנקתה של כלכלת ישראל קדימה. כפי שמזכירים לנו מחברי הפדרליסט, תוצאתה הבלתי-נמנעת של אספה מחוקקת אחת היא מדיניות הפכפכה, קצרת רואי וקצרת טווח אשר פוגעת בראש ובראשונה בעסקים הדורשים יציבות וביטחון. בהתאם לכך, סנאט ישראלי יוכל לסייע להכניס מידה של סדר ויציבות למלאכת הממשל והחקיקה.
• לבסוף, סנאט ישראלי יעצים את כוחה של הרשות המחוקקת ובכך יחזק את הפרדת הרשויות הרעועה הקיימת בישראל. נזכיר בהקשר זה כי בשיטת המשטר הנוכחית שלנו הממשלה נהנית מרוב אוטומטי בכנסת ועל כן יכולת הפיקוח הפרלמנטרית על עבודת הממשלה מוגבלת מטבעהּ. במאמר שהתפרסם לאחרונה בכתב עת זה, "תנו לכנסת לפקח", היטיבה המחברת לתאר את מצבה העגום של הכנסת, המתבטא בחוסר התמחות, חוסר עצמאות ועודף של תמריצים שליליים.[58] בית מחוקקים עליון יוכל לענות על חלק מהבעיות הללו.

כמובן אין אלה הנימוקים היחידים שניתן להעלות לטובת הקמתו של סנאט ישראלי חזק ועצמאי, אך דומה שדי בהם כדי ללמד כי מיזם שכזה עשוי לעניין את הימין ואת השמאל כאחד. בכל אופן, חשוב להדגיש כי בית מחוקקים נוסף איננו מהווה תרופת פלא פוליטית. אין מדובר במזור או הבטחה לפתרון כל הבעיות מהן סובלת המערכת שלנו. יש כאן השערה כי גוף שכזה יוסיף מידה של יציבות, מתינות ובגרות למערכת שלנו.

האבות המייסדים האמריקניים טענו כי אין כל מפתיע בכך ששלטון הקונפדרציה פגום שכן הוא הוקם על ידי מייסדיו בחופזה, בשעת משבר, ללא שהות נאותה לעיון ובחינה, בזמן ש"משכנותיהם עולים בלהבות, כאשר רבים מאזרחיהם שותתים דם, ובשעה שהתקדמות האיבה והחורבן לא הניחה כמעט שהות לאותם לבטים ותהיות רגועים ובשלים שלעולם חייבים הם להקדים את הקמתו של ממשל חכם ומאוזן-כיאות לעם חופשי. אין פלא אפוא ששלטון שהוקם בזמנים בישי-מזל נתגלה, במבחן המציאות, כפגום מאוד ובלתי הולם את המטרה אשר לשמה נועד".[59]

דומה כי דברים אלה נכונים גם לגבי סדרי המשטר הישראלי. אף הם הונחו בחופזה, בשעת משבר, ללא שהות נאות לעיון ולבחינה, ולוּ מפני שבשני עשוריה הראשונים עמדה מדינת ישראל בצל מאבק הישרדות מתמשך. כעת, הגיע אפוא הזמן לעיין מחדש בעיקרי שיטת המשטר שלנו, וטוב נעשה אם ניעזר לשם כך בתובנותיהם של מחברי הפדרליסט.

---

תמונה ראשית: באדיבות ויקימדיה, Architect of the Capitol derivative work: O.J. / Public domain

---

[1] אלכסנדר המילטון, ג'יימס מדיסון וג'ון ג'יי, הפדרליסט, מאנגלית: אהרן אמיר, ירושלים: שלם, 2001, מאמר מס' 1, עמ' 3.

[3] לדוגמה מרשימה ופורה מאותו מעט שבמעט ראו מאמר של רות גביזון "לקחי 'הפדרליסט' והחוקה הישראלית, תכלת 11 (סתיו התשס"ב, 2001), עמ' 21–72.

[4] הפדרליסט, מאמר מס' 15, עמ' 72–73.

[5] שם, מאמר מס' 3, עמ' 11.

[6] שם, מאמר מס' 1, עמ' 5.

[7] שם, מאמר מס' 37, עמ' 175.

[8] כפי שציין ההיסטוריון האמריקני הדגול ברנרד ביילין: "הפדרליסטים והאנטי-פדרליסטים מסכימים כי האדם, בליבת העומק של מהותו, הוא אנוכי ומושחת, יצור שיומרתו העיוורת גוברת בדרך כלל על ההיגיון גלוי-העיניים, ושתאוות הכוח שלו כבירה כל כך, עד שלעולם אין להפקיד בידי שום אדם סמכות בלא סייגים" ( Bernard Bylin, "The Federalist Papers", To Begin The World Anew: The Genuis and Ambiguities of the American Founders, New York: Vintage Books, Kindle edition, 2003, p. 368.

[9] המילטון, מדיסון וג'יי, הפדרליסט, מאמר מס' 6, עמ' 25.

[10] שם.

[11] שם, מאמר מס' 34, עמ' 161.

[12] שם, מאמר מס' 1, עמ' 4.

[13] שם. ההדגשות אינן מופיעות במקור, וכך גם כל יתר ההדגשות בציטוטים להלן.

[14] שם, מאמר מס' 2, עמ' 9.

[15] שם, עמ' 10.

[16] שם, מאמר מס' 3, עמ' 12.

[17] שם, מאמר מס' 15, עמ' 76.

[18] שם, מאמר מס' 10, עמ' 45–46

[19] שם, מאמר מס' 9, עמ' 39.

[20] שם, מאמר מס' 10, עמ' 44.

[21] שם, עמ' 47.

[22] שם, מאמר מס' 33, עמ' 155.

[23] שם, מאמר מס' 9, עמ' 43.

[24] שם, מאמר מס' 32, עמ' 152-154.

[25] שם, מאמר מס' 51, עמ' 261–262. להתבוננות נוספת על עיקרון הפרדת הרשויות על פי הפדרליסט ראו גיל ברינגר, "הממשלה המחוקקת", השילוח 18 (שבט תש"ף, פברואר 2020), בייחוד בעמ' 104–107.

[26] שם, עמ' 262.

[27] שם, שם.

[28] שם, מאמר מס' 48, עמ' 250–251.

[29] כך כתב המילטון שם, מאמר מס' 73, עמ' 366: "בית המחוקקים, שבידיו הסמכות ושיקול הדעת להחליט על משכורתו של ראש-הממשל ועל תגמוליו, יוכלו לעשותו עבד נרצע הכפוף לרצונו ככל שימצא לנכון. ברוב המקרים יוכלו המחוקקים לכפותו בכוח הרעב, או לפתותו בכוח הנדיבות, עד שיוותר כרצונם על שיפוטו שלו ויישמע לנטיות לבם". שליטה על פרנסתו של אדם, קבע המילטון, היא שליטה על רצונו.

[30] שם, מאמר מס' 71, עמ' 360.

[31] שם, מאמר מס' 78, עמ' 388.

[32] שם, עמ' 389.

[33] שם, שם.

[34] שם, עמ' 390.

[35] שם, עמ' 391.

[36] שם, עמ' 392.

[37] שם, עמ' 391. ראו גם שם, מאמר מס' 81, עמ' 403.

[38] שם, מאמר מס' 78, עמ' 388.

[39] שם, מאמר מס' 10, עמ' 49.

[40] שם, שם.

[41] שם, מאמר מס' 51, עמ' 263.

[42] Greg Weiner, Madison's Metronome: The Constitution, Majority Rule, and the Tempo of American Politics, Lawrence: University Press of Kansas, 2012.

[43] המילטון, מדיסון וג'יי, הפדרליסט, מאמר מס' 10, עמ' 48.

[44] שם, מאמר מס' 71, עמ' 358.

[45] שם, עמ' 359.

[46] "כמובן, רבותיי, לְאושר וְלִתהילה הוא לנבחר ציבור לחיות בקרב קהל בוחריו מתוך קרבה הדוקה, תיאום מושלם ותקשורת מתמדת. למשאלותיהם ראוי שיהיה חלק נכבד בשיקוליו; לדעתם – ראוי שירחש כבוד; לעסקיהם, תשומת לב רציפה. מחובתו להקריב את מנוחתו למען מנוחתם, לדחות את הנאותיו מפני הנאותיהם, ולראות את סיפוק צורכיהם כצורך העילאי שלו עצמו; ומעל לכול, תמיד, בכל מקרה, להעדיף את עניינם על פני עניינו שלו. אך עם כל זאת, הנה את דעתו הישרה, את שיפוטו הבשל, את מצפונו המואר אַל לו לדחות מפני אלו שלכם, או של כל אדם או קבוצת אנשים אחרת. את דעתו ואת שיפוטו ואת מצפונו אין הוא גוזר על פי חפצכם; לא על פיו, ואף לא מן החוק ומן החוקה. פיקדון הם לו מאת ההשגחה העליונה, ואם ישחית אותו שלם ישלם. נציגכם חב לכם לא רק את עמלו אלא גם את שיפוטו הטהור; ואם הקריבוֹ על מזבח דעתכם שלכם, לא מנחה הגיש לכם כי אם מעשה בגידה". Edmund Burke, Speech to the Electors of Bristol. http://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch13s7.html

[47] המילטון, מדיסון וג'יי, הפדרליסט, מאמר מס' 63, עמ' 316.

[48] שם, מאמר מס' 62, עמ' 311.

[49] שם, מאמר מס' 55, עמ' 280–281.

[50] שם, מאמר מס' 62, עמ' 312.

[51] שם, עמ' 314.

[52] שם, מאמר מס' 73, עמ' 369.

[53] שם, מאמר מס' 62, עמ' 315.

[54] שם, עמ' 313.

[55] שם, מאמר מס' 63, עמ' 322.

[56] איילת שקד, ״מסילות אל המשילות״, השילוח, 1 (תשע״ז), עמ' 37–56.

[57] הצעה דומה ומעניינת הועלתה לאחרונה במאמרו של משה גולן, "ישראל זקוקה למועצה חוקתית", השילוח, 18 (2020), עמ' 57–73. על פי גולן, יוקם גוף שייקרא "מועצה חוקתית" (בדומה לגוף הקיים בצרפת) שחבריו ייבחרו ברוב מובהק של חברי הכנסת. על פי הצעתו, אותו גוף יכריע בדבר הוראות חוק שבית המשפט קבע כי הן סותרות חוקי יסוד, אך ניתן יהיה להטיל על גוף זה תפקידים נוספים כגון "להכריע בעניינים שבהם סובלים חברי הכנסת מניגוד עניינים מובנה (כגון ההכרעה בדבר גובה שכרם וחסינותם) וכן לגבש כללי אתיקה לחברי הכנסת ולקיים ועדת משמעת לחברי הכנסת. כמו כן ניתן להטיל עליו מינוי לתפקידים בכירים כגון נשיא בית המשפט העליון, מבקר המדינה והיועץ המשפטי לממשלה. ניתן להסתייע בגוף זה גם לטובת מעשה החקיקה ולהפקיד בידיו סמכויות שיקלו על ההתמודדות עם בעיית גודש הליכי הסרק של הצעות חוק פרטיות, המעמיסות עד לעייפה על עבודת הכנסת. גוף זה יוכל להקפיא לתקופה הצעות חוק שאותן ימצא כבלתי-חוקתיות-לכאורה, כפרסונליות, או כחסרות סיכוי של ממש להתקבל. כמו כן אפשר להסמיך גוף זה לגבש הצעות חוק ותיקוני חקיקה שבהם יבחר לעסוק, והללו יועברו לכנסת לקריאה ראשונה" (שם, עמ' 71).

[58] שרון חסון, "תנו לכנסת לפקח", השילוח, 18 (2020), עמ' 75–90.

[59] הפדרליסט, מאמר מס' 2, עמ' 9.