עיריות כשחקנים כלכליים

אורי לוי הוא בוגר תוכנית אדם סמית' של מכון ארגמן ואנליסט במחלקה הכלכלית של קבוצת עזריאלי, לשעבר עוזר מנכ"ל בחברה הכלכלית רמת גן. המאמר זכה במקום הראשון בתחרות סיעור הכתיבה של השילוח לשנת תשפ"ה. המחבר מבקש להודות לעופר ברקוביץ על המחשבות ויישומם בפועל שהובילו לכתיבת המאמר.

בישראל השסועה, ביזור הכוח השלטוני הוא אחד הרעיונות הבודדים המאחדים ימין ושמאל. הימין רואה בביזור דרך לחזק זהויות מקומיות וערכים מסורתיים המושרשים בקהילות, בעוד השמאל תומך בהעברת סמכויות לרשויות המקומיות כאמצעי להעצמת אוכלוסיות מוחלשות ולקידום שוויון באספקת שירותים ציבוריים לכלל האזרחים. בעולם של קיטוב פוליטי מתעצם, הקונצנזוס סביב הצורך בביזור סמכויות מספק בסיס משותף נדיר לדיון ולפעולה חוצת מחנות. המשברים האחרונים – ממשבר הקורונה ועד למלחמת חרבות ברזל – המחישו פעם אחר פעם, לשמאל ולימין כאחד, את יכולתן העדיפה של רשויות מקומיות לענות על צרכים ואתגרים בצורה מהירה, גמישה ויעילה יותר מהממשלה.

אף שהדרך להשגת הביזור המנהלי נותרה עמומה, דבר אחד ברור לכל מי שלוקח חלק בדיון הציבורי – ללא עצמאות כלכלית נרחבת לעיריות, רעיון הביזור יישאר חלום במגירה. עירייה התלויה כמעט לחלוטין בתקציבי ממשלה למימון פעילותה השוטפת נותרת כפופה למדיניות ריכוזית, לקצב הבירוקרטיה הממשלתית ולשיקולים פוליטיים נבדלים מהצרכים המקומיים. גם כאשר הרשות המקומית מקבלת סמכויות פורמליות חדשות, היא נאלצת להמתין לאישורים תקציביים, להתמודד עם מגבלות מימון ולהתאים את חזונה למסגרות התקציביות הקבועות מלמעלה. כך הופכת עצמאות משפטית להלכה לתלות במעשה.

עצמאות ממשית של השלטון המקומי בישראל תלויה אפוא בהפיכת הרשויות המקומיות לשחקן כלכלי משמעותי המסוגל לייצר ערך כלכלי ולנהל את משאביו באופן עצמאי ויעיל. רק כאשר ראש עירייה, מנכ"ל חברה כלכלית או חבר דירקטוריון עירוני יתעורר בבוקר ויחשב כיצד ניתן להפיק ערך כלכלי מנכסים ציבוריים, יתחיל תהליך אמיתי של הפיכת הרשויות המקומיות לשחקן כלכלי ממשי. בהתאם לכך, במאמר זה אציע אפיק מהיר ומעשי, שנמצא כבר היום בידי הרשויות המקומיות, ואשר יעזור במאמץ הכולל להשגתה של עצמאות כלכלית זו בלי לחכות לשינויים מבניים מרחיקי לכת. באמצעות שימוש מושכל ויצירתי בתאגידים עירוניים ועל ידי ניצול נכסים מניבים, עיריות רבות תוכלנה לפרוץ את גבולות התלות בהעברות ממשלתיות ולהתקרב למשילות מקומית אמיתית.

עולמם של התאגידים העירוניים

תאגיד עירוני הוא ישות משפטית נפרדת מהרשות המקומית, המוקמת על ידי הרשות לצורך ביצוע פעילויות או מתן שירותים מסוימים. דוגמה לכך היא 'אחוזות החוף' בתל אביב, המנהלת עשרות חניונים ברחבי העיר ומפתחת פרויקטים תחבורתיים, או 'מוריה', החברה לפיתוח ירושלים, המבצעת מאות פרויקטים בהיקף של מיליארדי שקלים, כולל הקמת קווי הרכבת הקלה, כבישים וגשרים. סביר להניח שגם בעיר או במועצה שלך, הקורא, פועלת חברה כלכלית האחראית על בנייה ופיתוח, ופועל תאגיד מקומי האחראי על המתנ"סים או התרבות העירונית. תאגידים עירוניים משפיעים על חיי היומיום של כולנו, גם אם אנחנו לא מכירים אותם בשמם.

התאגיד מעניק לרשות המקומית גמישות. הוא מאפשר לרשות לעקוף את המנגנון העירוני הרגיל הכפוף למגבלות רבות בתחומי ניהול כוח אדם, רכש והתקשרויות חוזיות. למעשה, מודל התאגיד העירוני נועד להעניק לרשות המקומית את היתרונות של הגמישות הניהולית האופיינית למגזר העסקי, תוך שמירה על אחריות ציבורית. זאת באמצעות מבנה משפטי ייחודי המאפשר התקשרויות מהירות יותר ותגובתיות עסקית לצד פיקוח של נציגי ציבור בדירקטוריון והכפפה למטרות ציבוריות מוגדרות.

בשנת 2025 פעלו בישראל יותר מ-600 תאגידים עירוניים,[1] ומחזור העסקים שלהם מוערך בסכום העולה על 14 מיליארד שקלים בשנה.[2] אך למרות שכיחות התופעה, לאזרח הרוצה לעיין ברשימת התאגידים הקיימים אין במקור פומבי רישום מדויק ומעודכן של כלל התאגידים הפעילים, וחלקם אינם מדווחים או שקופים. מצב זה משקף את היחס האמביוולנטי של השלטון המרכזי והמקומי לגופים אלו: הם חשובים דיים כדי להקצות להם משאבים ניכרים, אך כנראה לא חשובים מספיק כדי ליצור להם מסגרת אסדרה אחידה ושקופה.

בנוף התאגידים העירוניים בישראל, החברה הכלכלית העירונית מתייחדת בייעודה המובהק כזרוע עסקית-יזמית של הרשות. בניגוד לתאגידים אחרים המספקים שירותים מוניציפליים ספציפיים (תרבות, ספורט, מים), החברה הכלכלית נועדה לנהל ולפקח על בניית כלל מבני הציבור העירוניים (מבתי ספר וגנים ועד גינות ציבוריות ומתנ״סים). במקביל היא אמורה למנף נכסים עירוניים לכדי תשואה כלכלית. החברה הכלכלית פועלת בעצם בשני מישורים משלימים: זרוע ביצועית הממונה על הקמה וניהול של פרויקטים עירוניים מתוקצבים, וזרוע יזמית האחראית לאיתור הזדמנויות עסקיות ושיתופי פעולה עם המגזר הפרטי.

במיטבה, החברה הכלכלית מהווה גשר בין העולם הציבורי לפרטי. אולם בפועל, רוב החברות הכלכליות בישראל מתפקדות כקבלני ביצוע גרידא של פרויקטים במימון חיצוני, רחוקות ממימוש הפוטנציאל היזמי שלהן. ההסבר לפער זה בין פוטנציאל לביצועים טמון בתפיסה השלטת של הרשות המקומית בישראל, הרואות את עצמן בעיקר כגוף מתוקצב שתפקידו לספק שירותים לתושבים באמצעות תקציבים ממשלתיים, ולא כגוף יזמי המנהל את המרחב המוניציפלי כנכס אסטרטגי ומייצר ממנו ערך כלכלי מתמשך. תפיסה זו באה לידי ביטוי גם באופן שבו רשויות מקומיות מנהלות את התאגידים העירוניים שלהן – לא כמנוף כלכלי אמיתי אלא כאמצעי טכני להתגבר על מגבלות בירוקרטיות. לטענתי, ההסבר לכך טמון במידה רבה בחוסר היכולת (או הרצון) להפעיל את התאגידים העירוניים כשחקנים כלכליים מלאים. רוב הרשויות המקומיות עדיין תופסות את התאגידים העירוניים כזרוע ביצוע המאפשרת גמישות תפעולית בסביבה בירוקרטית מורכבת, או גרוע מכך – כמנגנון עוקף מכרזים או כ"מקלט תעסוקתי" למקורבים.

טענתי היא שעלינו לדחוף לאימוצה של פרדיגמה יזמית בתחום הרשויות המקומיות. דוגמה מובהקת להלך רוח יזמי זה היא עירוב שימושים במבני ציבור. במקום המצב הקיים, שבו מבני ציבור מוקמים בעלות גבוהה למטרה אחת בלבד, ובהתאם עומדים ריקים משימוש בחלקים ניכרים מהיממה, נדרש תכנון אינטגרטיבי של מבנים רב-תכליתיים המשלבים פעילות ציבורית ועסקית. תפיסה זו מתיישבת עם עקרונות התכנון העירוני המודרני שניסחה ג'יין ג'ייקובס בספרה המשפיע 'מותן וחייהן של ערים אמריקניות גדולות': "הצורך של הערים בשימושים רבגוניים, מורכבים ובעלי מרקם צפוף, המעניקים זה לזה תמיכה הדדית קבועה, הן מבחינה כלכלית הן מבחינה חברתית".[3] עירוב שימושים אינו רק אסטרטגיה כלכלית אלא גם דרך ליצירת מרחבים עירוניים חיוניים יותר.

התאגיד העירוני כיזם

השינוי שחל בתקנות התכנון והבנייה (אישור מטרה ציבורית) תשע"ה-2014 מהווה נקודת מפנה חשובה המאפשרת לרשויות להפיק ערך כלכלי ממשאבים ציבוריים. התקנות אישרו במפורש שילוב של שימושים מסחריים בהיקף של עד 20 אחוז משטחי הציבור בפרויקטים מסוימים, ובכך סללו את הדרך להפיכת "מרכזי הוצאה" ציבוריים ל"מכונות הכנסה" עירוניות. מה שהיה עד אז בגדר פרשנות מרחיבה או חריגה, נהפך לכלי לגיטימי בארגז הכלים של הרשויות המקומיות.

אפשר לראות יישום אפקטיבי של תפיסת עירוב השימושים במגוון מבני ציבור. כך למשל, מבנה בית ספר יכול וצריך לכלול שימושים מסחריים משלימים כמו מרכז ספורט קהילתי, מרפאה או בית קפה, שיניבו הכנסות שוטפות לרשות המקומית. לאחר שעות הלימודים, כיתות הלימוד יכולות לשמש למגוון פעילויות בתשלום כגון חוגים, סדנאות והרצאות. באופן דומה, מתנ"סים ומגרשי ספורט עירוניים יכולים לכלול מסעדות, חדרי כושר מסחריים או חללי עבודה משותפים. אפילו מבני ציבור בעלי אופי "רציני" יותר כגון ספריות עירוניות וגלריות אומנות יכולים לשלב בתוכם פעילות מסחרית תומכת כמו בתי קפה, חנויות ספרים וחללי אירועים להשכרה.

דוגמה מוצלחת ליישום עקרון זה אפשר למצוא בפרויקט של החברה הכלכלית ראשון-לציון ברחוב רבי עקיבא 62, שם הקימה את המרכז המסחרי העירוני הראשון בישראל בעירוב שימושים מגוונים. הוא כולל שטחי מסחר, מועדון נוער, בית כנסת, גני ילדים ומעונות יום פרטיים. פרויקט זה מדגים תשואה יוצאת דופן על ההשקעה הראשונית, עם החזר שנתי המהווה שיעור ניכר מעלויות ההקמה. מקרה מבחן זה ממחיש היטב את הפוטנציאל הכלכלי הטמון בעירוב שימושים נכון, המאפשר לרשויות מקומיות להפוך נכסים ציבוריים ממרכזי הוצאה למנוֹעי הכנסה יציבים.

עירוב שימושים מהווה פתרון יעיל גם לתופעת "הפילים הלבנים" – מבני ציבור גדולים ויקרים שאינם מנוצלים כראוי ומהווים נטל כלכלי על הרשות. זוהי תופעה נפוצה בישראל: רשויות מקומיות, לעיתים בשל שיקולי יוקרה או לחצים פוליטיים, מקימות מבנים שאינם תואמים את הצרכים והיכולות האמיתיים של הקהילה. עירוב שימושים מאפשר ניצול אינטנסיבי יותר של המבנה לאורך שעות רבות יותר, יוצר הכנסות שוטפות למימון התחזוקה, ומעודד תכנון מותאם לביקוש אמיתי באמצעות בדיקות היתכנות כלכליות. תמהיל נכון של שימושים יכול אף לשפר את השירות הציבורי המקורי. למשל, בית קפה בספרייה עשוי למשוך קהל רחב יותר של משתמשים לספרייה עצמה.

הניסיון מלמד כי הצלחת פרויקטים בעירוב שימושים תלויה בארבעה גורמים המשלימים זה את זה. ראשית, נדרשת התאמה מדויקת לצרכי הקהילה המקומית באמצעות מחקרי שוק והליכי שיתוף ציבור אפקטיביים, שיזהו ביקושים אמיתיים ויתרגמו אותם למודלים עסקיים בני-קיימה. שנית, בעת תכנון השימושים המסחריים במבני ציבור, חיוני להקפיד על מניעת תחרות לא הוגנת עם העסקים המקומיים הקיימים, למשל באמצעות תמחור ריאלי של השירותים המסחריים שאינו נסמך על סבסוד ציבורי עקיף. גמישות תכנונית מהווה מרכיב שלישי חיוני – המבנים חייבים להיות מתוכננים באופן המאפשר התאמה לשינויים בשוק ובהעדפות הצרכנים. במקום לקבע שימושים ספציפיים, ראוי לתכנן חללים רב-תכליתיים המסוגלים להשתנות בהתאם לדרישות המשתנות לאורך זמן. מעל לכל אלה, עומד העיקרון הרביעי והמכריע – שמירה קפדנית על האינטרס הציבורי, כך שהפן העסקי לא ידחק את המטרה הציבורית המקורית. פרויקטים בעירוב שימושים חייבים להבטיח נגישות מלאה לכלל האוכלוסייה, לשמור על איכות השירותים הציבוריים, ולפעול בשקיפות מלאה.

עירוב שימושים במבני ציבור מייצג אפוא שינוי פרדיגמה בהתייחסות לנכסים הציבוריים. במקום לראות בהם רק משאב לאספקת שירותים, יש לראות בהם גם נכס כלכלי היכול להניב הכנסות ולתרום לעצמאותה הכלכלית של הרשות המקומית. זוהי מהפכה שקטה המחוללת שינוי עמוק בתפיסת התפקיד הכלכלי של הרשויות המקומיות בישראל.

במקביל לעירוב השימושים, העירייה יכולה למנף משאב ייחודי שכבר נמצא בשליטתה המלאה: קרקעות המיועדות למבני ציבור, המוכרות כ"שטחים חומים". בעבר נתפסו שטחים אלה רק כמקור להוצאות עבור הרשויות המקומיות. התיקונים שחלו בחוק התכנון והבנייה לא רק אפשרו קיום אחוזי מסחר נאים, אלא אף הרחיבו את מגוון השימושים המותר בבנייה בשטח זה. שימוש מבטיח נפוץ בתחום זה הוא הקמת מעונות סטודנטים או דיור בר השגה.

תקנות התכנון והבנייה יצרו מסגרת ברורה לפיתוח מעונות סטודנטים בשטחים חומים תחת ההגדרה של "דיור בהישג יד להשכרה". תקנות אלו מאפשרות לרשויות מקומיות להקים ולנהל מבני מגורים להשכרה במחיר מופחת בקרקעות ציבוריות. נוסף על כך, בקרקעות אלו ניתן לשלב שימושים מסחריים בהיקף של עד 20% מסך זכויות הבנייה, מה שמגדיל את פוטנציאל ההכנסות. גמישות זו מאפשרת לרשויות המקומיות לייצר מודל עסקי בר-קיימה, תוך שמירה על האינטרס הציבורי. לדוגמה, חברה כלכלית עירונית יכולה להקים על קרקע עירונית מבנה מעונות הכולל יחידות דיור לסטודנטים, להתקשר עם גורם מפעיל מנוסה, ולגבות שכר דירה חודשי שיהיה בשווי המקובל בשוק הפרטי אך עדיין יותיר רווח תפעולי משמעותי. כן היא יכולה להקצות 20% משטח המבנה לשימושי מסחר רגילים משלימים כגון בתי קפה, מכבסות, חנויות נוחות וחללי עבודה משותפים, שיגדילו את ההכנסות וישפרו את השירות לסטודנטים.[4]

מעבר לתועלת הכלכלית הישירה, מעונות סטודנטים מניבים תועלות עקיפות לעיר: הם מושכים אוכלוסייה צעירה שמחייה את המרחב העירוני, מגדילים את הצריכה בעסקים המקומיים, ובטווח הארוך עשויים לעודד בוגרים להישאר בעיר ולהשתקע בה. עיריות המעוניינות להצְעיר מרחבים עירוניים מזדקנים יכולות להשתמש במעונות כמנוף להתחדשות אורבנית של אזורים שלמים.

כך יכולה עירייה לספק פתרון מגורים איכותי במחיר תחרותי יחסית, ובה בעת לייצר הכנסות שיתרמו לעצמאותה הכלכלית. מודל זה רלוונטי בעיקר לערים שבתחומן מוסד להשכלה גבוהה. בערים אחרות אפשר ליישם אותו עיקרון בהתאמה לאוכלוסיית היעד המקומית: דיור מוגן לגיל השלישי, דיור בר-השגה לאוכלוסיות מוגדרות, או סוגי מגורים מיוחדים אחרים, בהתאם לצרכים המקומיים ולאסטרטגיה העירונית. החברה הכלכלית העירונית יכולה לפתח מומחיות בהקמה וניהול של מיזמי מגורים מיוחדים אלה, ולהפוך אותם לאחד ממנועי הצמיחה המרכזיים של הכנסותיה.

בהתאם לעיקרון של עירוב השימושים, הפעלת מעונות סטודנטים דורשת גישה עסקית אמיתית: תכנון כלכלי קפדני, שיווק אפקטיבי, ניהול מקצועי וחשיבה ארוכת טווח. אין זה עוד פרויקט ציבורי הממומן מתקציבי הממשלה, אלא מיזם עסקי המתנהל על פי עקרונות כלכליים ותחרותיים, אך בשירות המטרה הציבורית ולטובת הקהילה המקומי.

אחת האסטרטגיות החשובות ביותר להגברת העצמאות הכלכלית של רשויות מקומיות טמונה בניהול יצירתי ואגרסיבי של נכסים עירוניים קיימים. השיח הציבורי מתמקד לרוב בפרויקטים גדולים ובתוכניות פיתוח רחבות היקף, אך הפוטנציאל הכלכלי הטמון בנכסים קטנים וקיימים – חנויות בודדות במרכזי הערים, מבנים לא מנוצלים, חללים ציבוריים "שקופים" – נותר במקרים רבים לא ממומש. התפיסה העירונית המסורתית רואה בנכסים אלה בעיקר נטל תחזוקתי ולא הזדמנות כלכלית, ובכך מחמיצה את הפוטנציאל שלהם להפוך למקורות הכנסה משמעותיים ויציבים עבור הרשות.

עיריות מתקדמות בעולם מאמצות כיום אסטרטגיה המכונה "ניהול נכסים מיקרו-אקטיבי״ (Micro-Active Asset Management) המתמקדת בזיהוי והפעלה של מקורות הכנסה מנכסים קטנים ושוליים לכאורה. גישה זו מתבססת על ההבנה שהצטברות של מספר רב של הכנסות קטנות וקבועות עשויה להיות מנוע צמיחה משמעותי לא פחות מפרויקט גדול אחד. לדוגמה, חנויות בודדות בבעלות עירונית במרכזי ערים היסטוריים, שלרוב מושכרות במחירים נמוכים ללא אסטרטגיה מסחרית, יכולות תחת ניהול נכון להפוך למוקדי משיכה תיירותיים ולהניב תשואה גבוהה בהרבה. כך אירע בסן-סבסטיאן שבספרד, שם הפכה העירייה אוסף של חנויות קטנות ברובע העתיק למתחם קולינרי מבוקש, והכפילה את הכנסותיה מנכסים אלה בתוך שלוש שנים.

ערים מובילות נוספות מיישמות גישות דומות: בקופנהגן, חברה עירונית (By & Havn) מנהלת אדמות ציבוריות באופן עסקי, כשההכנסות מהן מממנות תשתיות עירוניות חדשות; בהמבורג הוקם גוף ניהול ייעודי להשבחת נכסי הנמל ההיסטוריים, שהניב לעיר רווחים כספיים לצד התחדשות עירונית; בפריז, לונדון וניו-יורק, יחידות לניהול נכסים עירוניים מפעילות שווקים מקורים, מבני ציבור ושטחי מסחר בבעלות העירייה באופן המגדיל מאוד את ההכנסות. מחברי הספר 'העושר הציבורי של ערים' מדגישים כי ניהול נכסים מקצועי מאפשר לערים להגדיל את הכנסותיהן בלי להעלות מיסים, וליצור "מעגל קסמים חיובי" שבו השקעה חכמה בנכסים קיימים מייצרת הכנסות לשיפור איכות החיים העירונית.[5]

כדי לחדד את גבולות הגישה שאני מציע, ראוי להתעכב על דוגמה נגדית שעלתה לאחרונה בניו-יורק: ראש העיר החדש זוהראן ממדאני מתכוון להקים רשת עירונית של סופרמרקטים ציבוריים שינוהלו ישירות על ידי העירייה, יוקמו על קרקע עירונית, ייהנו מפטור משכירות וממיסים, ירכשו סחורה במחירי סיטונאות וימכרו לציבור ללא שיקולי רווח.[6] לשיטתו, כך ניתן להיאבק ביוקר המחיה ולהבטיח נגישות למזון בסיסי בשכונות מוחלשות. אלא שגישתי שונה מהותית משלו בשני מובנים עיקריים: ראשית, מטרתי איננה להפחית מחירים באמצעות סבסוד עירוני אלא לאפשר פעילות עסקית רווחית הפועלת בשירות הציבור – כזו שמאזנת בין אחריות חברתית לבין קיימות כלכלית. ושנית, אינני סבור שעל העירייה לנהל סופרמרקטים בעצמה; תפקידה הוא להעמיד את נכסיה לרשות מפעילים מקצועיים באמצעות חוזי שכירות או זיכיון, לאחר הבנת צורכי השוק והתושבים. כך נשמר עקרון היזמות העירונית: עירייה שהיא מתחרה נוספת בשוק הפרטי ולא מנסה להחליפו. ההבדל איננו טכני אלא עקרוני: ממדאני מבקש שעירייה תהיה קמעונאית, ואני מבקש שתהיה יזמית.

ויש כמובן מגוון תחומים נוספים שבהם ניתן לפעול עסקית. אחד התחומים המבטיחים ביותר לרשויות מקומיות הוא האנרגיה המתחדשת. רוב הרשויות המקומיות בישראל מחזיקות בעשרות אלפי מטרים רבועים של גגות מבני ציבור – בתי ספר, מתנ"סים, משרדי עירייה, מרכזי ספורט – שרובם עומדים ריקים וחשופים לשמש הישראלית. גגות אלה מהווים פוטנציאל אדיר להתקנת מערכות פוטו-וולטאיות המייצרות חשמל מאנרגיית השמש. בהתחשב בתעריפים הנוכחיים לייצור חשמל סולארי, גג של בית ספר ממוצע (כ-1,000 מ"ר) יכול להניב הכנסה שנתית של כ-100 אלף שקלים, וזאת לאורך 25 שנים לפחות, וההשקעה הראשונית מוחזרת בתוך שש-שבע שנים. תאגיד עירוני יכול לרכז את הניהול של כלל המערכות הסולאריות ברשות, ליצור יתרון לגודל בתחזוקה ובתפעול, ולייצר מקור הכנסה יציב שאינו תלוי בתקציבי ממשלה.

תחום נוסף בעל פוטנציאל כלכלי בלתי ממומש הוא ניהול אסטרטגי של זכויות שילוט ופרסום במרחב הציבורי. כיום, רוב הרשויות המקומיות בישראל מנהלות את נושא השילוט העירוני באופן פסיבי באמצעות גביית אגרות שילוט, ומאבדות הכנסות פוטנציאליות. לעומת זאת, חברות כלכליות עירוניות יכולות לנהל את המרחב הפרסומי העירוני כנכס אסטרטגי: למפות את כל הנקודות המתאימות לפרסום, לשדרג את התשתיות הפיזיות (למשל, החלפת לוחות מודעות ישנים במסכים דיגיטליים), ולפתח תמהיל פרסום המשלב בין הצרכים העירוניים לבין מירוב ההכנסות.

בלב האפיק המוצע של העירייה כשחקן כלכלי עומד אם כן תכנון מושכל, המאזן בקפידה בין שיקולים עסקיים וציבוריים. חשוב להדגיש שהצלחת פרויקטים אלה תלויה במידה רבה בשיתוף מומחים מהמגזר הפרטי בהליך התכנון. מהנדס ציבורי טיפוסי אינו בהכרח בקיא בשיקולים מסחריים, ולכן שילוב אנשי מקצוע מהשוק הפרטי – אנשי נדל"ן, מומחי שיווק ומתכננים מסחריים – מאפשר תכנון יעיל ומותאם-שוק. שיתוף פעולה זה מסייע לזהות את הביקושים האמיתיים ולתרגם אותם למודל עסקי מצליח, בלי לפגוע במטרה הציבורית המקורית.

המכשולים בדרך לעצמאות כלכלית מוניציפלית

האפיק שהצעתי מציע כיוון מבטיח להפיכת הרשויות המקומיות לשחקן כלכלי משמעותי, אך הדרך ליישומו רצופה קשיים ואתגרים ממשיים. שלושה אתגרים מרכזיים עומדים בפני כל חברה כלכלית עירונית המבקשת לממש את הפוטנציאל שלה: היעדר הון התחלתי, רגולציה מכבידה המעכבת את יכולתן של החברות לפעול בגמישות העסקית הנדרשת, ולבסוף החשש המוצדק מפני שחיתות, הנובע מהניסיון המר של מקרי שחיתות שנחשפו בעבר בתאגידים עירוניים.

קשיי מימון: יזמות בלי הון

המהפך התפיסתי הנדרש כדי להפוך את החברות הכלכליות העירוניות בישראל לשחקניות רציניות בשוק נתקל בחסם מכריע: הקושי המימוני. בבסיס כל פעילות יזמית-כלכלית של חברה עומד הצורך בהון זמין, אך המציאות הרגולטורית והפיננסית בישראל מציבה מכשולים כבדים בדרך לגיוס הון זה. כך למשל, חברה כלכלית המזהה הזדמנות להקמת מבנה מסחרי על קרקע עירונית, שיכול להניב לרשות הכנסות שוטפות משמעותיות לאורך שנים, נאלצת לעבור מסכת ארוכה של אישורים לקבלת המימון הנדרש, וזאת גם אם מדובר בפרויקט בעל כדאיות כלכלית מובהקת והחזר השקעה מהיר. חברות כלכליות עירוניות, שאמורות להוות את חוד החנית של הפעילות היזמית של הרשויות המקומיות, מתנהלות בפועל במסגרת של מגבלות חונקות, הפוגעות ביכולתן להוביל פרויקטים מניבים ולהפוך למנועי צמיחה אמיתיים.

הקושי הבירוקרטי שעימו מתמודדות חברות כלכליות עירוניות בא לידי ביטוי בפער שבין גודלן וחוסנן הפיננסי למידת האוטונומיה שניתנת להן. לשם המחשה, דו"ח מבקר המדינה לשנת 2022 מצא כי החברה הכלכלית לאילת בע"מ, שניהלה בשנת 2020 מחזור פעילות של כ-140 מיליון שקל ולרשותה עמד עודף מצטבר של 17 מיליון שקל, נדרשה להגיש בקשה פורמלית למשרד הפנים לקבלת אישור לערבות בסך 47 אלף שקלים בלבד, לשם חידוש רישיון להעסקת עובדים כקבלן כוח אדם. החברה הכלכלית לפיתוח עמק יזרעאל בע"מ נאלצה לעבור הליך בירוקרטי דומה לשם ערבות של כ-9,000 ש"ח לשם השתתפות בקול קורא של משרד האנרגיה.[7] אלו הן דוגמאות קיצוניות אך מייצגות לבירוקרטיה הכובלת את ידיהן של חברות כלכליות חזקות ומנוהלות היטב.

הדרישות הרגולטוריות המחמירות אינן מסתכמות רק באישורי ערבויות. כל בקשה של חברה כלכלית עירונית לקבלת אשראי או הלוואה, גם לצורכי פיתוח פרויקטים מניבים ברורים, נדרשת לעבור מסלול אישורים מפותל הכולל אישור דירקטוריון החברה, חוות דעת של הגורם המקצועי ברשות המקומית, החלטת מועצת הרשות המקומית, ולבסוף אישור משרד הפנים. מסלול זה, היכול להימשך חודשים ארוכים, מקשה מאוד על יכולתן של חברות כלכליות להגיב במהירות להזדמנויות עסקיות או לצרכים דחופים, במיוחד כאשר מדובר בפרויקטים התלויים בחלון הזדמנויות מוגבל בזמן או הכפופים לתנאי שוק משתנים.

המציאות הזאת יוצרת מצב אבסורדי. מצד אחד, הרשויות המקומיות מקימות חברות כלכליות כדי לאפשר גמישות תפעולית ולהגדיל הכנסות. מצד שני, החברות הללו כבולות במגבלות רגולטוריות המונעות מהן לממש את הפוטנציאל הכלכלי הטמון בהן. גם כאשר אישורי המימון ניתנים, מקורות המימון הזמינים לחברות הכלכליות העירוניות מוגבלים מאוד. בניגוד לחברות במגזר הפרטי, היכולות לגייס הון בשוק ההון או לקבל מימון ממשקיעים פרטיים, החברות הכלכליות העירוניות תלויות כמעט לחלוטין במערכת הבנקאית. מצב זה, בשילוב עם העובדה שרק חברות כלכליות ספורות מחזיקות בדירוג אשראי רשמי, מוביל לתנאי מימון יקרים ולדרישות ביטחונות מחמירות מצד הבנקים.

חשוב להבין את המקור הראשוני להון בחברות כלכליות עירוניות. בשלב ההקמה, ההון העצמי של החברה מגיע בדרך כלל מהרשות המקומית עצמה, אך ברוב המקרים מדובר בהון מצומצם שאינו מספיק לפיתוח פרויקטים משמעותיים. משם, החברה צריכה לגייס מימון נוסף, וכאן מתחילים הקשיים. הרשות המקומית יכולה להעמיד קרקע כבטוחה להלוואות, אך גם זה דורש אישורים רבים. כל הלוואה כזאת מאושרת פרטנית על ידי אגף התאגידים במשרד הפנים. אומנם בשנת 2020 משרד הפנים אישר מתן הלוואות לרשויות מקומיות בסך כולל של כ־1.2 מיליארד שקלים במסגרת 67 היתרים, אך כ־59% מסך ההלוואות אושרו לעיר אחת בלבד – תל-אביב-יפו. ריכוז כה משמעותי של אשראי עירוני בידי רשות אחת מדגיש את הפערים העמוקים ביכולת הכלכלית בין הערים השונות.

אחת הדרכים המקובלות בעולם לגיוס הון לפרויקטים מוניציפליים היא הנפקת איגרות חוב מוניציפליות. אולם בישראל, שוק האג"ח המוניציפליות כמעט ואינו קיים. ההנפקות האחרונות שבוצעו היו בשנת 2006, והן נעשו רק על ידי ארבע רשויות מקומיות. עיריית רעננה, למשל, הנפיקה אג"ח כלליות (General Obligation) בהיקף של 150 מיליון שקלים ועיריית רמלה הנפיקה אג"ח מגובה ארנונה בהיקף של 140 מיליון ש"ח. אולם מאז לא בוצעו הנפקות נוספות, למרות הפוטנציאל הגלום בכלי מימון זה.

הסיבות להיעדרן של הנפקות אג"ח מוניציפליות בישראל מגוונות. אחת הבעיות המרכזיות היא שהדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות בישראל ערוכים על בסיס דיווח מזומן "מותאם", ולא על פי כללי החשבונאות המקובלים, הנדרשים לצורך הנפקת אג"ח. בעיה נוספת היא שרק חמש רשויות וחברה עירונית אחת בלבד (מתוך 257 רשויות) הן בעלות דירוג אשראי. בתנאים אלה, קשה מאוד לחברות כלכליות עירוניות להציע אג"ח אטרקטיביות למשקיעים פוטנציאליים.

כדי לשפר את המצב, נדרשים שינויים הן מצד הרשויות המקומיות והחברות הכלכליות עצמן, הן מצד הרגולטורים. הרשות המקומית המעוניינת לחזק את החברה הכלכלית שלה צריכה להשקיע בשיפור האיתנות הפיננסית שלה עצמה, דהיינו של הרשות המקומית. לדוגמה, שיפור שיעורי גביית הארנונה, מירוב ההכנסות מנכסי הרשות, וצמצום הוצאות לא הכרחיות. רשות איתנה מבחינה פיננסית יכולה להעמיד הון עצמי גדול יותר לחברה הכלכלית, ולהעמיד אף ביטחונות טובים יותר להלוואות שהחברה מגייסת. הרשות יכולה גם לשקול להעביר לחברה הכלכלית קרקעות ונכסים, שישמשו כבטוחות למימון או כנכסים מניבים בעצמם. מובן שגם העברת נכסים כזאת דורשת אישורים ממשרד הפנים, אך זהו צעד חשוב בדרך לביסוס איתנותה הפיננסית של החברה הכלכלית.

מצד הרגולטורים נדרש שינוי תפיסתי ביחס לחברות כלכליות עירוניות. במקום גישה אחידה המחשידה כל חברה ורואה בה סיכון פוטנציאלי, יש לאמץ רגולציה דיפרנציאלית, המבחינה בין חברות איתנות לכאלה שאינן ומעניקה לראשונות מרחב פעולה רחב יותר. הרפורמה שהחל משרד הפנים בשנת 2025 (שתידון בהרחבה לקמן), המסווגת תאגידים עירוניים לפי רמת איתנותם ומעניקה לתאגידים איתנים סמכויות נרחבות יותר, היא צעד ראשון בכיוון הנכון, אך נדרשים צעדים נוספים ומהותיים יותר.

כן יש לקדם את מתן האפשרות לחברות כלכליות עירוניות לגייס הון בשוק ההון, אם באמצעות הנפקת אג"ח אם באמצעות מכשירים פיננסיים אחרים. מתן אפשרות לחברות כלכליות איתנות להנפיק אג"ח ללא צורך באישור שר האוצר ושר הפנים עשוי לפתוח בפניהן אפיק מימון חשוב, שיפחית את תלותן במערכת הבנקאית. כמו כן ניתן לשקול איגום של כמה חברות כלכליות קטנות לצורך הנפקה משותפת, שתאפשר להן להגיע להיקף רציני ולחסוך בעלויות הנפקה. שינוי נוסף שעשוי לסייע הוא הקלה בדרישות הערבויות מחברות כלכליות עירוניות בהשתתפות במכרזים ובקולות קוראים ממשלתיים.[8]

החברות הכלכליות העירוניות בישראל ניצבות בפני אתגר מימוני גדול, המונע מהן לממש את הפוטנציאל המלא שלהן כמנועי צמיחה וכמקורות הכנסה לרשויות המקומיות. שילוב של שיפור האיתנות הפיננסית של הרשויות המקומיות, העברת נכסים לחברות הכלכליות, אסדרה דיפרנציאלית המתגמלת ניהול אחראי, ופתיחת אפיקי מימון חדשים, עשוי לאפשר לחברות אלה לפרוץ את המגבלות הנוכחיות ולהפוך לשחקניות חשובות בפיתוח הכלכלי המקומי. רק כך יוכל חזון העירייה כשחקן כלכלי להפוך למציאות קונקרטית המיטיבה עם כלל התושבים.[9]

קשיי רגולציה: הדרך לשחרור התאגידים העירוניים מכבליהם

אחד מהקשיים הגדולים ביותר שעמדו בפני התאגידים העירוניים בישראל, ובפרט החברות הכלכליות, הייתה הרגולציה (אסדרה) המכבידה שחלה עליהם. רגולציה זו, שהתפתחה על פני עשרות שנים, יצרה מציאות פרדוקסלית שבה גופים שהוקמו במטרה לאפשר לרשויות המקומיות גמישות תפעולית מצאו את עצמם כבולים בסבך של הנחיות, אישורים ופיקוח הדוק, כל מה שהוא היפוכה של גמישות תפעולית. מבנה האסדרה של התאגידים העירוניים סבל מכשלים מבניים, חוקים ישנים, תקנות סותרות, ריבוי סוגי תאגידים, העדר אחידות וכן פיקוח רופף מצד משרד הפנים. וכך, התאגידים העירוניים סבלו מצד אחד מרגולציה מכבידה וקושרת ידיים, ומצד שני לא נהנו מוודאות ושקיפות רגולטורית.

משרד הפנים, באמצעות אגף התאגידים העירוניים, נקט גישה חשדנית כלפי התאגידים העירוניים, וזאת בשל כמה מקרי שחיתות ואי-סדרים שהתגלו בהם בעבר. החשש מפני שחיתות שלטונית וניצול לרעה של המבנה התאגידי הוביל לפיקוח הדוק ומכביד שלא הבחין בין תאגידים שהתנהלו היטב לבין תאגידים שסבלו מבעיות מובְנות. גישה זו יצרה משטר רגולטורי נוקשה שהתאפיין בריכוזיות יתר ובמיעוט אמון בתאגידים. הבעיה לא הייתה בעצם קיומה של רגולציה, אלא באופייה: בהיותה רגולציה אחידה, החלה באותו אופן על כלל התאגידים ללא קשר לאיתנותם הפיננסית, לאיכות הממשל התאגידי שלהם או להיסטוריית ההתנהלות שלהם. מציאות זו יצרה תמריצים שליליים, שכן גם תאגידים שהתנהלו למופת נאלצו לסבול מאותן מגבלות כמו תאגידים בעייתיים. כפי שכבר צוין, הרגולציה הכבידה מאוד על קשיי המימון של החברות והציבה מכשולים רבים לפני כל פעולה מימונית – ללא תלות בזהות התאגיד או הרשות. במישור ניהול ההון האנושי התמונה הייתה דומה. כל מינוי בכיר בתאגיד עירוני נדרש לאישור ועדת המינויים במשרד הפנים, וכל שינוי במבנה הארגוני דרש את אישור האגף. מצב זה מנע מהתאגידים העירוניים את הגמישות הנדרשת כדי להגיב לשינויים בסביבה העסקית ולמלא את תפקידם באפקטיביות.

רפורמת התאגידים העירוניים שיזם משרד הפנים באפריל 2025 מהווה צעד חשוב בכיוון הנכון להתמודדות עם האתגרים הרגולטוריים.[10] כפי שמצוין במסמכי הרפורמה, היא מקדמת "מהלך לטיוב רגולציה וביזור סמכויות בתחומי ההון האנושי בתאגידים העירוניים". במרכז הרפורמה עומד מודל חדש המכונה "מדד תאגידים", המסווג את התאגידים העירוניים לשלוש רמות בהתאם לאיתנותם הפיננסית ולתקינות התנהלותם.

חדשנותה של הרפורמה טמונה בהחלת רגולציה דיפרנציאלית על התאגידים העירוניים – עיקרון מרכזי שכבר הודגש במאמר זה. כפי שהרפורמה עצמה מגדירה זאת: "מדיניות הרגולציה הדיפרנציאלית נועדה לקדם שיטת בקרה חכמה, גמישה ושקופה, אשר תאפשר ביזור סמכויות לתאגידים עירוניים עם איתנות פיננסית ומנהל תקין״.[11] מודל זה מביא בחשבון כמה פרמטרים להערכת התאגידים, ובראשם איתנות פיננסית והיעדר חריגות שכר.

המשמעות המעשית של הרפורמה היא שתאגידים איתנים פיננסית ובעלי התנהלות תקינה יזכו לאוטונומיה רבה יותר בניהול ההון האנושי, מעדכון מבנה ארגוני ועד לאישור חוזי העסקה. תאגידים ברמה הגבוהה ביותר יצטרכו לקבל אישור ממשרד הפנים רק במקרים חריגים. למשל, כאשר הגדלת היקף המשרות השנתי בתפקידי ניהול יעלה על שלושה תקנים או 30% מסך המשרות הניהוליות הקיימות. צעד חשוב נוסף בכיוון הנכון הוא מיסוד ופרסום של כללים ברורים לעדכון המבנה הארגוני, לאישור השכר ולהערכת איתנות התאגידים, שיגבירו את השקיפות והוודאות הרגולטורית.

ואחרי כל זאת, רפורמת 2025 היא צעד ראשון בלבד בדרך לשינוי נרחב ומקיף יותר. בהיותה רפורמה חדשה, קשה עדיין להעריך את השפעתה המעשית, אך כבר עתה אפשר להצביע על כמה מגבלות מהותיות. ראשית, הרפורמה מתייחסת בשלב זה רק לתחום ההון האנושי, בעוד שתחומים מרכזיים אחרים, ביניהם גיוס הון, ביצוע מכרזים, רכישת נכסים ויזמות נותרים תחת הרגולציה המכבידה הקיימת. למעשה, הרפורמה אינה מקדמת אקטיבית את יכולתם של התאגידים לפעול כשחקנים עסקיים של ממש; אין בה התייחסות למנגנוני גיוס הון עצמאיים, להליכי אישור מזורזים להלוואות או לגמישות בביצוע מכרזים והתקשרויות. בכך היא מסירה חלק מהמגבלות אך אינה מעצימה את היכולות היזמיות והעסקיות של התאגידים העירוניים. שנית, גם בתחום ההון האנושי עצמו, הרפורמה מציעה אוטונומיה מוגבלת בלבד. אפילו תאגידים ברמה הגבוהה, שהוכיחו איתנות פיננסית והתנהלות תקינה, עדיין נדרשים לאישורים ממשלתיים במקרים מסוימים בתחום זה.

האתגר העומד בפני מעצבי המדיניות הוא ליצור מסגרת רגולטורית שתאזן בין צורכי הפיקוח לבין גמישות והעצמה של התאגידים העירוניים. הרפורמה של משרד הפנים מהווה צעד ראשון חשוב ומבורך בכיוון הנכון, אך נדרשת הרחבתה לתחומים נוספים מעבר להון האנושי. היא מספקת בסיס טוב להמשך פיתוח מדיניות מקיפה יותר, המושתתת על שלושה עקרונות מרכזיים – ביזור סמכויות, אסדרה דיפרנציאלית וממשל תאגידי מחוזק. רק כך יוכלו התאגידים העירוניים למלא את ייעודם המקורי כזרוע יזמית וגמישה של הרשות המקומית, המסוגלת לייצר ערך כלכלי.

הסכנה שבאוטונומיה נטולת פיקוח

אחד האתגרים המרכזיים העומדים בפני מודל העירייה כשחקן כלכלי הוא סוגיית השחיתות. הממשק שבין הסקטור הציבורי לפרטי, בשילוב עם הסמכויות הרחבות שיש לבעלי תפקידים בתאגידים עירוניים, יוצרים כר פורה לשחיתות שלטונית. בשנים האחרונות נחשפו בתאגידים עירוניים כמה פרשות שחיתות קשות שהובילו להרשעות פליליות. השחיתות בתאגידים העירוניים לובשת כמה צורות, ביניהן מינויים פוליטיים, עקיפת מכרזים ושימוש בכספי תאגידים כאמצעי תשלום על תמיכה פוליטית. להלן כמה מקרים בולטים שזכו להד ציבורי.

• שמעון גפסו, ראש העיר נצרת-עילית (2008) – בפרשה זו, ראש העיר גפסו וסגנו, שכיהן גם כיו"ר דירקטוריון החברה הכלכלית לפיתוח נצרת-עילית, ניסו לשכנע חבר סיעה מקומית להצטרף לקואליציה העירונית. כאשר סירב, איימו על פיטורי גרושתו מתפקידה כמנהלת משמרת ומנהלת אירועים ב"קאנטרי" בנצרת עילית, שהופעל באותה עת על ידי החברה הכלכלית העירונית. לאחר הרכבת הקואליציה ללא אותו חבר מועצה, מימש גפסו את איומו וגרם לפיטוריה של הגרושה. בגין מעשים אלה הורשעו גפסו וסגנו בעבירת קבלת שוחד (בשל התניית שוחד).^[12]
• יהושע (שוקי) פורר, ראש העיר רחובות (2000) – בפרשה זו, ראש העיר פורר ואישי ציבור נוספים ביקשו מקבלן שיעביר להם כספי תרומה בניגוד לחוק, על מנת לכסות חוב ממסע הבחירות. בתמורה ניסו להאריך מכרז שקבלן זה זכה בו ולהרחיבו לפרויקטים נוספים. כאשר סגנית היועמ"ש לרשות מנעה זאת, פורר והאחרים עקפו את החלטתה וסיפקו לקבלן עבודות ללא מכרז, דרך החברה הכלכלית המקומית (חברת ה.ל.ר). הם עשו זאת באמצעות מערכת הסכמים פיקטיביים, שלפיהם נראה היה כי החברה הכלכלית מבצעת את הפרויקטים בעבור העירייה והקבלן מבצע אותם בעבור החברה הכלכלית;בפועל, החברה הכלכלית שימשה צינור להעברת תשלומים מהעירייה לקבלן. בית המשפט קבע כי התנהגות זו עולה לכדי שוחד, והרשיע את הקבלן בעבירת מתן שוחד. פורר הגיע להסדר טיעון שבמסגרתו הורשע בעבירת הפרת אמונים. מקרה זה מדגים כיצד תאגידים עירוניים משמשים לעיתים כאמצעי לעקיפת מנגנוני בקרה ופיקוח, במיוחד בכל הנוגע לחובת המכרזים.^[13]
• ישראל סדן, ראש העיר חדרה (2003) – לאחר בחירתו לראשות העיר פנה סדן לחבר מועצה והציע לו להתפלג מסיעתו ולחבור לקואליציה בראשותו. בתמורה הבטיח סדן כי אשתו של חבר המועצה תיקלט כעובדת מן המניין בעמותה העירונית "לקידום התרבות, הנוער והספורט", וכי שכרה יעלה בהמשך. עוד הבטיח סדן כי חנות בבעלות אימו של חבר המועצה תישכר על ידי העמותה העירונית לתקופה של 48 חודשים. בגין מעשים אלה הועמדו סדן וחבר המועצה לדין בעבירת שוחד ובעבירת אי-פרסום הסכמים קואליציוניים והורשעו. גם מקרה זה מדגיש את הבעייתיות במינויים ובהתקשרויות של תאגידים עירוניים, כאשר אלה נעשים על בסיס שיקולים פוליטיים ולא מקצועיים.^[14]
• שמעון אלגריסי, סגן ראש העיר אילת – בין השנים 1993–1999 כיהן אלגריסי כסגן ראש העיר וממלא מקום ראש העיר, וכחבר בוועדת מכרזים, ועדת משנה לתכנון ובניה ומחזיק תיק ההנדסה והספורט. בעת כהונתו, תוך שהוא מקדם באופן אגרסיבי את ענייניה של חברת בנייה פרטית, ביקש וקיבל מבעליה כספים שהועברו לאגודות ספורט עירוניות (תאגידים עירוניים): 100 אלף שקלים להפועל אילת ו-90 אלף לבית"ר אילת. בגין מעשים אלה הורשע אלגריסי בעבירת קבלת שוחד, אף שהמתת הועברה לתאגידים עירוניים. מקרה זה מדגים כיצד תאגידים עירוניים יכולים לשמש כצינור להעברת כספים אסורה גם כאשר הכסף לא מגיע ישירות לכיסו של בעל התפקיד אלא לגופים הנתונים להשפעתו.^[15]

לנוכח מקרי השחיתות שתוארו לעיל והכשלים המערכתיים שזוהו במחקרים, ברור כי כל מודל לחיזוק פעילותן הכלכלית של הרשויות המקומיות חייב לכלול מנגנונים אפקטיביים למניעת שחיתות. אני מציע שני מרכיבים עיקריים שכוחם יפה להתמודדות עם הסיכונים שזוהו: דירקטוריון מקצועי ושקיפות ניהולית-פיננסית.

דירקטוריון: כיום, הדירקטוריון בחברות העירוניות מורכב משליש עובדי רשות, שליש חברי מועצה ושליש נציגי ציבור – מבנה שיוצר תלות מובנית בראש הרשות. אני מציע מבנה שונה, ההופך את הדירקטוריון מגוף ייצוגי למחצה המתמקד בהגעה לטקסי חניכת מבנים חדשים ובאכילת בורקס לגוף מקצועי, עצמאי ובעל מחויבות ישירה לתושבים. לפחות שני שלישים מהחברים בו יהיו אנשי מקצוע עם ניסיון רלוונטי מוכח, שייבחרו על ידי ועדת איתור בלתי תלויה לתקופה ארוכה.[16] תהליך הבחירה יתבסס על כישורים בלבד. דרישה לתושבות בעיר תחול על הנציגים הציבוריים בלבד, ותשמש לחיבור לקהילה אך לא כתנאי סף כולל.

כדי לעגן אחריות אישית של חברי הדירקטוריון, מוצע לאמץ מערך מחייב של פיקוח ותמרוץ. כיום, דירקטורים בחברות עירוניות לרוב אינם מתוגמלים, והדבר תורם לתפקוד חלקי ולהיעדר מחויבות מקצועית. המודל המוצע כולל תגמול כספי בסיסי, אבל רק על השתתפות בפועל בישיבות מהותיות ופעולה יזומה במסגרת התפקיד – ולא על עצם המינוי. לצד זאת, כל דירקטור יחויב לעבור הכשרה תקופתית בפיקוח משרד הפנים, כתנאי לכהונה. טבלת נוכחות והצבעות תפורסם לציבור באופן שוטף, ותשקף את תרומת כל חבר דירקטוריון בפועל. לבסוף, תוקם ועדת פיקוח חיצונית במשרד הפנים, שתקיים הערכה שנתית בלתי תלויה ותוכל להמליץ על סיום כהונה במקרים של היעדר תפקוד. כך נבנים אחריות מוסדית ותמריץ אישי, ומתחזק הקשר בין תפקוד אפקטיבי לבין נאמנות ממשית לאינטרס הציבורי.

מבנה דירקטוריון כזה היה מונע את מקרי השחיתות שתוארו לעיל או לפחות מקשה עליהם מאוד. במקרה של נצרת-עילית, למשל, דירקטוריון מקצועי ועצמאי היה מקשה על ראש העיר להביא לפיטורי עובדת מסיבות פוליטיות. במקרה של רחובות, דירקטוריון כזה היה מקפיד יותר על כללי המכרזים וההתקשרויות. ובמקרה של חדרה, היה מקשה על מינויים פוליטיים בלתי ראויים.

שקיפות: אמנה בכלליות כמה מנגנונים מוצעים לתאגידים עירוניים, שמהותם היא יצירת שקיפות מרבית לציבור הרחב מבלי לפגוע בגמישות הניהולית.

• דיווח פיננסי מפורט – התאגידים העירוניים יחויבו לפרסם דוחות כספיים רבעוניים ושנתיים ברמת פירוט הדומה לזו של חברות ציבוריות. דוחות אלה יהיו נגישים באתר האינטרנט של הרשות המקומית ושל החברה עצמה.
• פרסום החלטות דירקטוריון – החלטות הדירקטוריון יפורסמו באורח שוטף, תוך שמירה על סודיות מסחרית במקרים המצדיקים זאת.
• מדדי ביצוע מוגדרים – ייקבעו מדדי ביצוע כמותיים ואיכותיים לכל חברה כלכלית, והעמידה בהם תיבחן בהתמדה ותדווח לציבור.
• מערך ביקורת כפול – מלבד מבקר הפנים של החברה, תיערך ביקורת חיצונית על ידי גורם בלתי תלוי שיבחן את ההיבטים הציבוריים של פעילות החברה.

מנגנוני שקיפות אלה יבטיחו שהגמישות העסקית לא תבוא על חשבון האחריותיות הציבורית. בה בעת, השקיפות המוגברת אף תאפשר לבחון באובייקטיביות את הישגי החברות הכלכליות ולהשוות בין חברות ברשויות שונות.

הקשיים הרעיוניים ופתרונם

מעבר לאתגרים המעשיים שתיארתי, ראוי להתמודד ישירות עם הביקורת העקרונית העולה דווקא מקרב תומכי השוק החופשי המגלים ספקנות גדולה כלפי הענקת כלי יזמות עסקית לגופי ממשל מרכזיים ומקומיים כאחד. תומכי השוק החופשי מבקשים להקפיד על הבחנה ברורה בין השדה הכלכלי, שבו פירמות פרטיות מתחרות על כספם של צרכנים, לבין השדה הפוליטי, שבו נבחרי ציבור מתחרים על קולות ציבור האזרחים. ספציפית, אני מזהה חמישה טיעונים מרכזיים המועלים נגד פעילותן הכלכלית של רשויות מקומיות.

הטענה הראשונה היא שפעילות כלכלית ציבורית נגועה בשחיתות מבנית ברמה העקרונית. בניגוד לסוגיית השחיתות המעשית שבה דנתי קודם, הטענה העקרונית היא שפעילות כלכלית ציבורית מייצרת באופן בלתי נמנע הזדמנויות לשחיתות, וזאת לא רק בשל פגמים ספציפיים בהסדרים מסוימים, אלא כמאפיין מהותי של פעילות ציבורית-עסקית. אני לא מסכים עם טענה זאת. לדעתי, שחיתות אינה גזירת גורל של המגזר הציבורי, אלא תוצאה של היעדר שקיפות, אסדרה מבנית פגומה ופיקוח לקוי. המודל המוצע מעמיד את השקיפות, הממשל התאגידי והביקורת במרכז. דירקטוריון מקצועי ובלתי-תלוי שנבחר בתהליך שקוף, פרסום החלטות באתר העירייה, דיווחים פיננסיים רבעוניים מפורטים, ומערך ביקורת כפול (פנימי וחיצוני) – כל אלה יוצרים חומות הפרדה ובלמים מבניים שהיו מונעים את כל מקרי השחיתות שהובאו כדוגמאות.

הביקורת השנייה נוגעת לעיוות תמריצים כלכליים. חסידי השוק גורסים כי בניגוד לחברות פרטיות, גופים ציבוריים חסרים תמריצים אמיתיים לייעול ולרווחיות. בהיעדר סכנת פשיטת רגל או לחץ מבעלי מניות, הם נוטים לבזבז משאבים, להגדיל תקורות ולהתעלם משיקולי עלות-תועלת. זוהי ביקורת כבדת משקל שאין לבטלה כלאחר יד. עם זאת, בניגוד לרשויות מרכזיות, השלטון המקומי חשוף למנגנון משוב מהיר מהתושבים ולתחרות בין-רשותית. ראש עירייה שכושל בניהול כלכלי גורם לנטישת תושבים, לירידת ערך נכסים, וסופו שהוא מפסיד את תפקידו בבחירות הקרובות. תושבי העיר יכולים להצביע לא רק בארנק אלא גם ברגליים. ועוד, המודל שהצעתי כולל דירקטוריון מקצועי ועצמאי עם נציגי ציבור מקומיים בעלי ניסיון עסקי, המוסמכים להציב יעדים עסקיים ברורים ולהחליף מנהלים שאינם עומדים בהם. הפרדת הדירג המקצועי מהדרג הפוליטי מייצרת את מבנה התמריצים החיוני לעמידה ביעדים.

ביקורת שלישית מתמקדת בפגיעה בהוגנות התחרותית. גופים ציבוריים נהנים, על פי הטענה, מיתרונות כגון גישה למידע, סבסוד, פטור ממיסים ועלויות מימון נמוכות – היוצרים תחרות בלתי הוגנת עם עסקים פרטיים. זוהי טענה נכונה, אך חשוב לעמוד על כך שיתרון תחרותי הנובע מגישה למשאב ציבורי אינו פסול כשלעצמו, כל עוד הוא משרת את האינטרס הציבורי ומתנהל בתנאי שוק. שימוש נכון במשאבים ציבוריים (קרקע, מבנים, ידע) בשקיפות ובתמחור ריאלי, דווקא מגדיל את המשאבים הזמינים לשוק ומרחיב את הפעילות הכלכלית. המודל מחייב תמחור ריאלי של שירותים מסחריים (ללא סבסוד) והפרדה חשבונאית קפדנית בין פעילות ציבורית למסחרית. עקרון עירוב השימושים, כפי שתואר קודם לכן, מבטיח שימוש יעיל במשאבים תוך מניעת תחרות לא הוגנת.

החשש הרביעי מתייחס לנטייה לדיכוי חדשנות וגמישות. גופים ציבוריים נתפסים כשמרניים יתר על המידה, נמנעים מסיכונים וסובלים מקיבעון מחשבתי. הבירוקרטיה ברשות המקומית מחניקה חדשנות וניסיונות ליזמות אמיתית. אולם דווקא הביזור למאות רשויות מקומיות מייצר מעבדות חדשנות מרובות, מאפשר ניסוי וטעייה בקנה מידה מצומצם, ומאיץ הפצה של מודלים מצליחים. בניגוד לפתרון ריכוזי אחיד, הביזור מאפשר התאמה לתנאים מקומיים ומרחב לחדשנות.

הטענה החמישית נוגעת לסכנת המונופוליזציה של השוק המקומי. יש חשש מבוסס ששחקן ציבורי המחזיק בכוח רגולטורי וכלכלי משולב עלול להפוך למונופול דורסני המדכא תחרות חופשית ומונע כניסת יזמים פרטיים לתחומי פעילותו. חשש זה מתעצם במיוחד כאשר לגוף אחד סמכויות כפולות: לקבוע כללים – וגם להתחרות בשוק על פיהם. עירייה עשויה, לדוגמה, להקשות על עסקים פרטיים המתחרים בפעילות החברות הכלכליות שלה באמצעות רגולציה מקומית מכבידה. זהו חשש שיש בו ממש, אך עלינו להזכיר פעם נוספת שרשויות מקומיות לא פועלות בוואקום אלא בשדה תחרותי. רשויות מקומיות מתחרות על תושבים, עסקים והשקעות. היות שכל רשות היא שחקן בינוני בלבד בזירה הכלכלית, היא אינה יכולה לצבור כוח מונופוליסטי רב. יתרה מכך, לכל רשות יש אינטרס מובהק לפתח סביבה עסקית תוססת ומגוונת כדי להגדיל את בסיס המס שלה, והדבר מתמרץ פתיחות לשחקנים פרטיים. המודל שהצענו דורש הפרדה מבנית בין הרגולטור העירוני לבין החברות הכלכליות, וכן שקיפות מלאה בפעילות ובהחלטות. המנגנונים הללו, לצד ביקורת חיצונית וביקורת פנים-עירונית, מונעים ניצול לרעה של כוח רגולטורי ויוצרים איזונים הכרחיים להבטחת תחרות הוגנת.

מסקנתי אפוא אחת: ביזור הפעילות הכלכלית לרמה המקומית – בניגוד לריכוזיות ממשלתית – מחזק את התחרות, מגביר את הגמישות ומייצר תמריצים אמיתיים ליעילות. העירייה כשחקן כלכלי אינה עומדת מול השוק החופשי, אלא דווקא פועלת מתוכו. כאשר רשויות מקומיות מסוגלות לנהל את משאביהן ביעילות, להתחרות זו בזו ולפתח יוזמות המותאמות לצורכי תושביהן, נוצרת מערכת המשלבת את יתרונות השוק עם אחריות ציבורית – שילוב שמיטיב עם כלל הצדדים. לכן, דווקא מי שדוגל בערכי השוק החופשי והתחרות ההוגנת צריך לתמוך במודל המעצים את העצמאות הכלכלית של השלטון המקומי, כפי שהוצג במאמר זה.

*

המסע שערכנו במאמר זה הציג תפיסה חדשה של השלטון המקומי בישראל, תפיסה הרואה בעירייה לא רק גוף מנהלי המעניק שירותים, אלא שחקן כלכלי פעיל המייצר ערך. הראינו כי עצמאות כלכלית היא תנאי הכרחי לעצמאות מוניציפלית אמיתית, וכי חברות כלכליות עירוניות עשויות לשמש מפתח אסטרטגי להשגתה. עירוב שימושים במבני ציבור וניהול יצירתי של נכסים מספקים דרך מעשית להפוך "מרכזי הוצאה" ל"מנועי הכנסה", גם בהינתן אתגרים כמו היעדר הון התחלתי ורגולציה מכבידה.

רפורמת התאגידים העירוניים של 2025 מהווה צעד ראשון מבורך בכיוון הנכון, אך היא עדיין מוגבלת בהיקפה ובעוצמתה. המודל שהצגנו דורש התקדמות מדודה בשלושה מישורים במקביל: ברמת התאגיד העירוני נדרשת התמקצעות בניהול נכסים והקמת דירקטוריון עצמאי; ברמת הרשות המקומית נחוץ שינוי תפיסתי מהותי ממתקצב פסיבי למנהל אקטיבי של משאביו; וברמת השלטון המרכזי דרושה רגולציה דיפרנציאלית מורחבת שתעניק אוטונומיה לחברות איתנות, תוך הסרת חסמים בירוקרטיים ופיתוח מסגרות לגיוס הון עצמאי.

השאלה מהי עיר חזקה ומהו שלטון מקומי עצמאי חורגת מגבולות הדיון הטכני או התקציבי: היא מגדירה את עתיד המרחב הציבורי שבו אנו חיים. המודל שהצעתי נולד מתסכול מהמציאות הקיימת, אך גם מאמונה עמוקה ביכולתן של רשויות לחולל שינוי. העירייה כשחקן כלכלי אינה רק רעיון תיאורטי אלא הזדמנות מעשית למעבר מתלות לעצמאות, מפסיביות ליוזמה, ומשליטה ריכוזית לחירות קהילתית. עצמאות כלכלית אינה רק כלי. היא הביטוי המובהק ביותר לאמונה בכוחן של קהילות לעצב את עתידן.

[1] משרד הפנים, "מאגר התאגידים העירוניים", אתר ממשל זמין, 2025.

[2] משרד הפנים, אגף בכיר לתאגידים עירוניים, "שיקולים בהקמת תאגיד עירוני, מהלכה למעשה: מדריך להקמה/אסדרה של תאגיד עירוני", אייר תשפ"א.

[3] ג'יין ג'ייקובס, מותן וחייהן של ערים אמריקאיות גדולות, מאנגלית: מרים טליתמן, תל-אביב: בבל, 2008, עמ' 47.

[4] התקנות מגדירות מסגרת מדויקת להפעלת הפרויקטים, הכוללת מנגנון הגרלה שקוף לבחירת הזכאים, כאשר הרשות המקומית רשאית לשריין עד 15% מיחידות הדיור ל"בני המקום". כמו כן, התקנות קובעות כי דמי השכירות המופחתים יהיו נמוכים ב-20% מדמי השכירות הנהוגים באזור, עם אפשרות להגדלת שיעור ההפחתה על ידי הרשות המקומית. חשוב לציין כי המודל מבטיח יציבות לשוכרים: ההסכמים נחתמים לתקופות של שנה לפחות עם אפשרות הארכה, ודמי השכירות לא יועלו אלא בהתאם לשיעור עליית מדד המחירים לצרכן בתוספת 1%.

[5] Dag Detter and Stefan Fölster, The Public Wealth of Cities: How to Unlock Hidden Assets to Boost Growth and Prosperity, Brookings Institution Press: 2017.

[6] “As food prices rise, Mamdani wants public grocery stores in New York. Can it work?”, The Guardian, 25.7.2025.

[7] מבקר המדינה: דו"ח שנתי 72א לשנת 2022 – הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים, עמ' 77–81.

^[8] כפי שהמליץ מבקר המדינה.

^[9] אפיק נוסף להתמודדות עם מגבלות מימון של פרויקטים ציבוריים הוא שימוש במודלים של שותפות ציבורית-פרטית (PPP), ובפרט מודלים מסוג BOT (Build–Operate–Transfer) ו־DBOT (Design–Build–Operate–Transfer). מודלים אלה מאפשרים לרשות המקומית או לתאגיד העירוני להוציא לפועל פרויקטים עתירי משאבים ללא צורך בהון עצמי רב, על ידי התקשרות עם גורם פרטי האמון על תכנון, מימון, הקמה והפעלה של הפרויקט למשך תקופת זיכיון – שבסיומה עובר הנכס לבעלות ציבורית. במרבית המקרים, ההכנסות מתקבלות ישירות מהמשתמשים (fee for service), ולעיתים באמצעות תשלומים תקופתיים מהרשות עצמה.

השימוש במודלים אלה ברמה המקומית בישראל התרחב בעשור האחרון, וניתן למצוא דוגמאות מובהקות לפרויקטים שבוצעו במודל BOT או DBOT: חניונים תת-קרקעיים בטבריה ובזיכרון-יעקב, קאנטרי קלאבים עירוניים בחדרה ובכפר-סבא, מתקני טיהור שפכים בעכו ובנתניה, ואף בניינים עירוניים משולבים (כמו זה המתוכנן בעיר לוד). בחלק מהמקרים מדובר בהתקשרויות יזומות על ידי החברה הכלכלית העירונית, ובאחרים – בפרויקטים המנוהלים ישירות על ידי הרשות המקומית בשיתוף חברה פרטית, תוך גיוס המימון דרך השותף העסקי.

יתרונם המרכזי של מודלים אלה טמון ביכולתם להמיר מגבלות תקציביות להזדמנות יזמית: הרשות מקבלת תשתית מתקדמת ומניבה, ללא השקעה תקציבית מיידית, והיזם נהנה מהחזר השקעה מתשלומי שימוש או מתזרים מבוקר. בכך נפתח ערוץ מימוני שאינו תלוי בהלוואות בנקאיות או בהנפקת אג"ח, אלא מבוסס על ניצול נכון של נכסים עירוניים, בעיקר קרקע. כך למשל, כאשר רשות מקומית מחזיקה קרקע אך אינה מסוגלת לממן בעצמה את הקמתו של מבנה ציבור או מסחרי, היא יכולה להחכיר את הקרקע לזכיין ולהבטיח באמצעות תנאי ההתקשרות שהנכס ישרת את הציבור בתקופת ההפעלה, ויועבר לבעלותה עם סיום הזיכיון.

עם זאת, מימוש הפוטנציאל של מודלים אלה ברמה המקומית עדיין מוגבל יחסית, וזאת בשל חסמים רגולטוריים, חוסר ניסיון תכנוני, והיעדר מסגרת תומכת מצד משרד הפנים או הגופים המממנים. חלק מהרשויות חוששות מהשלכות של התקשרויות מורכבות לטווח ארוך, אחרות אינן מחזיקות במיומנות המשפטית־פיננסית הדרושה, ויש גם חשש מתגובת ציבור שלילית כאשר השירות כרוך בתשלום. למרות זאת, במקרים שבהם קיימים תכנון נכון, איזון אינטרסים הוגן ופיקוח הדוק לאורך חיי ההסכם – מודלים אלו מהווים פתרון יעיל, יצירתי ובר־קיימה להתמודדות עם מגבלות מימון.

הרחבת השימוש במודלים אלו, במיוחד כאשר הם מופעלים דרך החברה הכלכלית העירונית עצמה – כגורם מוביל או מלווה – עשויה לחזק את מעמדה של הרשות המקומית כשחקן כלכלי עצמאי. בכך נוצר לא רק פתרון מימוני נקודתי, אלא שינוי תפיסתי שלפיו לעירייה יש לא רק אחריות לתחזוקה ושירות, אלא גם יכולת יזמית להפיק ערך ממשאביה, לנהל סיכונים ולפתח מנועי צמיחה מקומיים בני־קיימה.

[10] אתר משרד הפנים, "טיוב רגולציה בתאגידים המקומיים".

[11] משרד הפנים, "טיוב רגולציה וביזור סמכויות לתאגידים עירוניים בתחום ניהול ההון האנושי", 1 באפריל 2025, עמ' 5.

[12] ת"פ (חי') 37380–06–13 מדינת ישראל נ' גפסו.

[13] ת"פ (פ"ת) 3437–11–08 מדינת ישראל נ' פורר.

[14] ת"פ (חי') 4021/05 מדינת ישראל נ' סדן.

[15] ת"פ (ת"א) 40421/01 מדינת ישראל נ' אלגריסי.

[16] מודל "נבחרת הדירקטורים" של רשות החברות הממשלתיות, שהוקם בשנת 2013, מבקש להבטיח מקצועיות, עצמאות ותקינות בניהול חברות ממשלתיות באמצעות מאגר ציבורי של מועמדים העוברים מיון והכשרה קפדניים. אימוץ מודל דומה גם לתאגידים עירוניים – "נבחרת דירקטורים עירוניים" שממנה יהא חייב ראש העיר לבחור את הדירקטוריון לתאגידים שתחתיו – עשוי לחזק את הממשל התאגידי האחריותיות הציבורית בגופים אלה.