פיקוח פרלמנטרי צריך להציב את האזרח במרכז

בתגובה ל"תנו לכנסת לפקח" מאת שרון חסון

מאמרה של שרון חסון עוסק באופן מעמיק ורציני בסוגיה חשובה ביותר, והיא שאלת תמהיל תפקידיה של הכנסת, בדגש על מקומו של תפקיד הפיקוח הפרלמנטרי ביניהם. כל העלאה למוּדעות ולדיון ציבורי של נושא הפיקוח הפרלמנטרי, נחיצותו וחשיבותו, מבורכת וחשובה להפריית הדיון הציבורי ולהעמקתו.

להלן כמה הערות שהתעוררו בשעת קריאת המאמר, מצד הפרקטיקה והיישום.

המאמר "מדרג" את תפקידי הפרלמנט על פי סדר חשיבותם בעיני הכותבת, ומציין בפִסקתו הראשונה כי "חקיקה היא מלאכתו המרכזית של בית הנבחרים, אולם אין זה אלא תפקיד אחד מתוך מגוון תפקידיו – וגם לא החשוב שבהם. למעשה, תפקידיו החשובים יותר הם אלה שבאמצעותם אמורים חבריו לוודא שהרשות המבצעת שאותה הוא ממנה, הממשלה, אכן פועלת להגשמת רצון הריבון לגווניו". החוקרים, ההוגים והכותבים השונים שהציגו את הפיקוח כתפקיד מרכזי של פרלמנטים דנו אף הם בשאלת "חשיבותו היחסית" מול תפקידיו האחרים של הפרלמנט, החקיקה והייצוג, והיו ביניהם כאלו שראו בו את התפקיד המרכזי.

גם הכנסת דנה מעת לעת בסוגיית מקומו של הפיקוח הפרלמנטרי. בשנת 2009 יזמו ראש הממשלה, אהוד אולמרט, ויושבת ראש הכנסת, דליה איציק, בניהולם של מזכיר הממשלה ומזכיר הכנסת דאז, עובד יחזקאל ואיל ינון, דיוני שולחן עגול שעסקו ביחסי הגומלין בין הכנסת לממשלה, ושהציגו בסיומם נייר מסכם של הצעות והמלצות. בין ההמלצות היו גם כאלו שעסקו בשיפור הכלים הפרלמנטריים לפיקוח על עבודת הממשלה. דיונים שעסקו בהצעה לרפורמה ביחסי כנסת-ממשלה, שהתקיימו בוועדת הכנסת בשנים 2016–2017, עסקו אף הם, בין השאר, בשאלת התמהיל של תפקידי הכנסת וביחסים הראויים ביניהם.

על מנת שהפיקוח הפרלמנטרי יחוזק יש צורך בייזום כלים ומתודולוגיות, בנוסף לכלים הרבים הקיימים כיום ושהכותבת מזכירה במאמרה, שיאפשרו לו להתקיים באופן שיטתי, קבוע ועיתי. זו הייתה מטרת הקמתה של יחידת כת"ף, יחידת הכנסת לתיאום הפיקוח הפרלמנטרי, שהוקמה בכנסת ה-20. בפתיחת מושב הכנסת שבו הודיע על הקמת היחידה דיבר יו"ר הכנסת, ח"כ יולי אדלשטיין, על חשיבותו של תהליך הפיקוח ועל הצורך לחזקו:

עצמאות הכנסת היא לא בבחינת "nice to have" – עקרון שאם קיים טוב, ואם לא – לא נורא; אלו היסודות המכוננים של המשטר שלנו. הם שמבטיחים את שגשוגם של אזרחינו. בלעדיהם, שגשוגה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית נתון בסכנה. לחברַי בקואליציה אני רוצה לומר, אל תברחו מן התפקיד של הפיקוח על עבודת הממשלה. זוהי אחת מחובותינו העיקריות כחברי הכנסת. אם נוותר עליה, נמעל בתפקידנו. פשוטו כמשמעו. בהקשר זה, ביוזמתי הוקמה יחידת כת"ף, שתפקידה לתאם ולחזק את כלי הפיקוח הניתנים לחברי הכנסת. זוהי יחידה חדשנית.[i]

על כן, הדגש שהצבנו בקביעת חזון הכת"ף והיעדים להשגתו נשען על שלושה נדבכים: גיבוש והפעלת כלי פיקוח חדשים לשם הרחבת יכולות הפיקוח של הכנסת על עבודת הממשלה והעמקתן, בשיתוף פעולה עם כלל הגורמים בכנסת ובממשלה; בניית מודל פיקוח חדשני המושתת על תהליכי פיקוח שיטתיים, קבועים ועיתיים; שדרוג התרבות הארגונית ביחסי הכנסת והממשלה, לשם מימוש התפיסה הפיקוחית המציבה את האזרח במרכז.

הדגש הוא לא רק על חיזוקם של כלי פיקוח קיימים אלא גם, ואולי בעיקר, על ייזומם, פיתוחם ויישומם של כלי פיקוח הנובעים מ"חשיבה מחוץ לקופסה", תוך שימוש ביכולות עכשוויות, בין השאר של בינה מלאכותית ונתוני-עתק (ביג-דאטה), ליצירת קפיצת מדרגה אל עולמות התוכן של המאה ה-21.

בין כלי הפיקוח המבוססים על עקרונות פעולה אלו שיזמנו ביחידת כת"ף והופעלו כבר בכנסת ניתן למנות את הימים המרוכזים להצגת תוכניות העבודה של הממשלה בכנסת, וכלי חדש המכונה "בסיס פיקוח" – יצירת פורמט דיווח קבוע של משרדי הממשלה לכנסת אשר מאפשר לייצר השוואות סדורות בין דיווחיהם של משרדי הממשלה השונים ובין דיווחים של אותו משרד, במועדים שונים.

תפיסת "האזרח במרכז" פירושה שיש חשיבות בפיקוח ובהגברת הנראוּת שלו. זאת לא רק כדי שהציבור יֵדע ויכיר את מחויבות נבחרי הציבור אליו, בכך שהם מפקחים על יישומן של ההחלטות הנוגעות לו, אלא גם על מנת לאפשר את הגברת המעורבות האזרחית של הציבור ביישומה של המדיניות הציבורית. זהו תהליך שמתחיל בציבור, בצרכיו ובמצוקותיו, מחויב לקיום האינטרס הציבורי וחוזר אל הציבור בסיומו, בפיקוח על כך שהחוקים אכן נאכפים וההחלטות אכן מבוצעות.

לשם חיזוק הפיקוח הכותבת ממליצה, בין השאר, על "הפסקת צילומי ישיבות הוועדות ושידוריהן". היא מתייחסת להשפעה, שהיא רואה כמזיקה, של פתיחת דיוני הוועדות לשידור ולצילום, וטוענת שניתן להסתפק בפרוטוקולים נגישים, "גם אם לא בזמן אמת". הפְסקה זו, על פי תפיסתה, "תצמצם את התיאטרליות מפעילות חברי הכנסת בוועדות, תמקד אותם במהות הדיון, ותאפשר שיח נקי יותר ממסרים פופוליסטיים". מעגל הממשל שבנינו מציב, ולא בכדִי, את האזרח במרכז, שכּן ייעודו העיקרי של הפיקוח הפרלמנטרי אינו רק שהכנסת תפקח על עבודת הממשלה, על יישומם ואכיפתם של חוקים ועל ביצוען של החלטות הממשלה, אלא גם, ואולי בעיקר, על מנת שהציבור יֵדע על כך. מונטסקייה, הנחשב כאבי התפיסה של הפרדת הרשויות, מתייחס למחויבות זו בספרו על רוח החוקים:

מאחר שבמדינה חופשית כל אדם הנחשב לבעל נפש חופשית אמור להישלט על ידי עצמו, ראוי היה שבידי העם כגוף תהיה הסמכות המחוקקת. אולם מאחר שדבר זה אינו אפשרי במדינות גדולות, וליקויים רבים עלולים להתגלות בו גם במדינות קטנות, צריך שהעם יעשה באמצעות נציגיו מה שאינו יכול לעשות בעצמו… כאשר הנבחרים מייצגים את גוף העם בכללו, הם חייבים… במתן דין וחשבון לשולחיהם… אין לבחור בגוף המייצג לצורך קבלת החלטות מעשיות כלשהן, אלא כדי לקבוע חוקים, ולבחון אם בוצעו כהלכה אלו שכבר נקבעו.[ii]

הדיון על הצבת המצלמות בדיוני הוועדות, השלכותיה ומחיריה אינו חדש. בספרה תפקידו של חבר הכנסת: תפקיד ללא הגדרה, שיצא לאור בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה ב-2019, מפנה המחברת, ד"ר שילה הטיס רולף, למאמריהם בנושא זה של Haleva-amir משנת 2009 ושל שפרמן משנת 2010. בהקשר זה יש להבין כי הכְּנסת מחויבת, ופועלת, להגדלת השקיפות של דיוניה ולהנגשתם, ודווקא בזמן אמת, על מנת שהציבור יוכל לקחת בהם חלק, למשל בדיונים המשודרים באינטרנט. הרשתות החברתיות, זמינותן לחברי הכנסת ככלי פשוט וקל לקשר עם הציבור, והעובדה שחברי הכנסת יכולים (ומנצלים בהרחבה את יכולתם) לצלם את עצמם בדיונים ולהעלות סרטונים באופן מיידי לרשתות השונות, הופכים את הדיון בנושא בשנת 2020 לפחות רלוונטי. יש לזכור כי הרשתות החברתיות הינן חלק אינטגרלי מן הזירות שהדיון הציבורי מתקיים בהן.

המלצה נוספת של חסון ממקמת את הפיקוח בהקשר התרבותי. כאמור, הצבנו בחזון הכת"ף את שיפור התרבות הארגונית ביחסי כנסת-ממשלה כאחת משלוש הרגליים שעליהן יעמוד חיזוק הפיקוח. במסגרת זו אנו מקיימים בכנסת ימים משותפים לשתי הרשויות, נערכים שולחנות עגולים וכיו"ב. חסון מזכירה את הצורך בהכשרות פרלמנטריות. אלו אכן נעשות בכנסת, במסגרת ימי אוריינטציה לחברי כנסת נכנסים. ביום האוריינטציה לחברי הכנסת ה-21 התקיימה לראשונה, ביוזמתנו, ולצורך חיזוק יכולות הפיקוח שלהם, הדרכה לחברי הכנסת הנכנסים על עבודת הממשלה, על ידי נציגים בכירים מאגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה. ההדרכה כללה את הנושאים הבאים: תוכניות העבודה של הממשלה; החלטות ממשלה; שיתוף ציבור, ו-RIA, הערכת השפעת רגולציה, שהוספה בתקנון הכנסת ככזו שישנה חובה להציגה בפני הוועדות לקראת הדיון בהכנה לקריאה השנייה והשלישית.

דברים אלו נכתבים לקראת כינוסה של הכנסת ה-23, וכינונה הצפוי של ממשלת ישראל ה-35. יש להניח כי הדיון, הציבורי והפרלמנטרי, בדבר תמהיל תפקידי הכנסת, יימשך גם בעתיד, וישמש בכך הד לדיונים בדבר מערכת היחסים בין הציבור, נציגיו, תפקידיהם וחובותיהם כלפיו – דיון הנמשך זה מאות שנים, וימיו כימי הממשל עצמו. אנו בכת"ף מעוניינים להמשיך ולבסס את עבודתנו על למידה ועל דיון ציבורי ער; על כן אנו מברכים, כאמור, על כל תרומה תאורטית ויישומית לחיזוקה.


ד"ר שירלי אברמי היא מנהלת יחידת כת"ף: יחידת הכנסת לתיאום הפיקוח הפרלמנטרי.


[i] מתוך אתר יחידת כת"ף, דבר יו"ר הכנסת.

[ii] מונטסקייה, על רוח החוקים, מצרפתית: עידו בסוק, ירושלים: מאגנס, 1978, עמ' 150–151.

שמרנות איננה ליברליזם
האומנם שליש מילדי ישראל עניים?
גיל ההתבגרות של החקלאות העברית
רכישת מנוי arrow

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *