32234

פתרון הדירקטוריון: מבנה חדש לממשלה

הפיכת שרי הממשלה למעין מועצת-מנהלים, ללא חלוקת תיקים, עשויה להקל את המתחים בין נבחרי הציבור לבין הדרג המקצועי במשרדי הממשלה, ולאפשר קביעת מדיניות ראויה ויישום מקצועי וענייני

המחלוקת בשאלת הפרדת הרשויות במדינה דמוקרטית – ואם תרצו, בשאלה "מי קובע?" – היא אחת הסוגיות המורכבות והטעונות ביותר בשיח הציבורי בישראל בשנים האחרונות. הדיון נוגע לרוב למתח שבין הרשות המבצעת והמחוקקת לרשות השופטת, ונוטה לגלוש לאמוציות קשות הקשורות בתהליך חילופי האליטות המתרחש בשנים האחרונות בישראל, בתחושות קיפוח ארוכות שנים הצפות אל פני השטח, ועוד ועוד. במאמר זה אבקש להתמקד בקרוב משפחה ממדרגה ראשונה של מחלוקת זו, הקשור אליה באופנים מסוימים אך זוכה לתהודה ציבורית דלה יחסית, והוא המתח הפנימי בין הממשלה לבין הדרג המקצועי: האם אין-ספור ההחלטות שמקבל הממשל במדינה המודרנית צריכות להתקבל על ידי הדרג הנבחר, או שמא על ידי הפקידות המקצועית? ובאיזה איזון?

תומכי "המשילות" טוענים כי בשלטון דמוקרטי הכוח השלטוני מסור בידי העם, והדרך היחידה שבה ניתן לתרגם את הכרעותיו של העם לצעדים מעשיים היא לתת את מלוא הכוח בידי נציגיו בכנסת ובממשלה – הלא הם חברי הכנסת והשרים. לשיטתם, העברת שיקול הדעת לפקידות מקצועית בלתי נבחרת צריכה להיעשות אך ורק לפי החלטת הדרג הנבחר – ברצותו מאציל סמכויות וברצותו מחליט בעצמו – ועיקרון זה חל ביחס לכל החלטה, פרטנית ככל שתהיה. מהעבר השני נמצאים חסידי הפקידות המקצועית. הללו סבורים כי בניגוד לפוליטיקאים, החשודים תמיד על שיקול זר ועל פופוליזם, הפקידות הציבורית היא נטולת אג'נדה זולת "האינטרס הציבורי".[1] על כן, ככל שירבו הסמכויות שיינטלו מידי הפוליטיקאים ויועברו לפקידים, כן ייטב.

בתקופה האחרונה התלהט ויכוח זה סביב התנהלותם של היועצים המשפטיים, אך למעשה הוא קיים למלוא רוחב החזית. במקרים שבהם אבד אמון הפקידים בשרים ובהחלטותיהם, הם יכולים לעכב את ביצוען עד כדי ביטולן בפועל. הנה כמה דוגמאות היפותטיות: אם השר לאיכות הסביבה מחליט להחיל את חוק הפיקדון גם על בקבוקים גדולים ללא התייעצות עם פקידיו, והסמנכ"ל האחראי לקשר שבין המשרד להגנת הסביבה לבין הרשויות המקומיות מתנגד לכך, הוא יוכל לעכב מאוד את קביעת התנאים להצבת מכונות המחזור על ידי הרשויות המקומיות, או לקבוע תנאים לא ריאליים כדי שהרשויות יתנגדו. שר בריאות המעוניין לקדם מכירת תרופות מסוימות ללא מרשם יכול להיתקל בהתנגדות מצד ראש אגף הרוקחות, אשר יקבע תנאי אחסון ושמירה שיכבידו על רשתות הפארם ועל בתי המרקחת עד כדי כך שלא יהיה להם כדאי למכור את התרופות ללא מרשם.

סוגיה זו היא בעלת השלכות רחבות היקף על הפוליטיקה בישראל, אך דומה שכלל הדנים בה נוטים בעיקר להתבצר בעמדת המוצא שלהם. כמה מאמרים מעמיקים הציגו היטב את הבעיה; חלקם אף מעל דפי כתב עת זה, כגון מאמרו של רן ברץ "המיתוס המסוכן של הדרג המקצועי" שפורסם בגיליון האחרון.[2] אך הפתרונות שניתנו היו קשורים בעיקר בהתבצרות בעמדת המוצא (עוד נעסוק במאמרו של ברץ ובקשר בין הטיעון המרכזי שלו להצעתי שתפורט בהמשך).

במאמר זה אנסה לטעון – כפי שטען הרב בבדיחה היהודית הידועה – ששני הצדדים צודקים: תומכי המשילות, וגם חסידי הפקידות המקצועית; וכי יש להציע דרך שלישית שתיהנה מהמיטב שבשתי השיטות. כבר כאן נקדים ונאמר כי אף שהצעה זו אינה כרוכה כמעט בעלות תקציבית וניתן לבצע אותה בקלות יחסית, מדובר בהצעה נועזת המשנה תפיסות עולם שהתקבעו ביחס לדרך פעולתם של שרים וממשלות. לעיתים, כאשר מצויים בסבך נטול מוצא, כאשר המתיחויות גוברות והולכות ופוגעות באפשרות לקדם את הבריאות, החינוך והכלכלה בישראל, ראוי לנסות ולחשוב מחוץ לקופסה.

 

המצב הקיים

במדינת ישראל נהוג מאז הקמתה שלטון פרלמנטרי.[3] בבחירות הכלליות נבחרים מועמדי מפלגות המהווים את סיעות הכנסת. נשיא המדינה מטיל על אחד מחברי הכנסת שנבחרו את מלאכת הקמת הממשלה, וזו מוקמת ומתחילה בכהונתה כאשר היא זוכה באמון הכנסת. שלושים וחמש הממשלות שכיהנו מיום הקמת המדינה ועד היום כללו תמיד יותר מסיעה אחת, ופעלו מכוח הסכמים קואליציוניים: הסכמים שנחתמו לקראת הקמת ממשלה, וגם הסכמים שנחתמו כאשר השתנה הרכבה של הממשלה במהלך כהונתה. חלק עיקרי בהסכמים הקואליציוניים הינו חלוקת התיקים. ואכן, בכל ממשלה מכהנים שרים מכל הסיעות החברות בקואליציה.[4] נציין כי ניתן להתווכח על יעילותה ונכונותה של שיטת ממשל פרלמנטרית זו (בניגוד למשל לשיטה הנשיאותית הנהוגה בארה"ב), אך מאמר זה נכתב בהנחה שזהו המצב הקיים ומתוך ניסיון לשפרו בשנים הקרובות במסגרת הכלים הנתונים לנו.

החוק המסדיר את פעילות הממשלה הוא 'חוק יסוד: הממשלה', הקובע בין היתר כי "שר יהיה ממונה על משרד, ואולם יכול שיהיה שר בלי תיק".[5] כך, בראש משרדי הממשלה עומדים שרים, ולעיתים מוטלים על שרים תפקידים שאינם אחריות על משרד.[6] למעשה, אין משרד או יחידה ממשלתית שאינם כפופים לשר אחד משרי הממשלה.[7] שליטתו של שר במשרדו מתבטאת בכמה דרכים: השר קובע את מדיניות המשרד, והוא הבוחר את המנהל הכללי של המשרד (ובמשרדים מגודל מסוים גם משנה למנכ"ל)[8] כדי שיפעל לביצוע מדיניות זו.

העיקרון החשוב ביותר שבא לידי ביטוי בחוק היסוד הוא כי "הממשלה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת; שר אחראי בפני ראש הממשלה לתפקידים שעליהם ממונה השר".[9] כלומר, כל אחד מחברי הממשלה אחראי כלפי הכנסת, ולמעשה, כלפי הציבור כולו, לכל פעולות והחלטות הממשלה, בין אלו שקיבל הוא ובין אלו שקיבל שר אחר. שר אשר הצביע בכנסת נגד הצעת ממשלה, או נמנע מלהצביע ביחס להצעת ממשלה שלא בהסכמתה, הביע בכך למעשה את התפטרותו.[10]

ההיגיון מאחורי עיקרון זה חשוב, ועל כן נתעכב עליו מעט: כל סוגיה של מדיניות ציבורית שבה נדרשת הכרעה, מחייבת לאזן בין אינטרסים שונים ובין ערכים שונים. לכל הכרעה יש מחיר, והנהגה ראויה אמורה לאמוד היטב את המשקל הראוי לכל אינטרס, למצוא את האיזונים בהתאם ולהיות מוכנה לשלם את המחיר. השיטה הפרלמנטרית הנהוגה בישראל מאפשרת שמלאכת האיזון תיעשה בידי נציגי רוב העם, אשר מייצגים קבוצות שונות שבדרך כלל יהיו בעלות ערכים שונים ולעיתים אף מנוגדים. אך כיוון שהאחריות היא משותפת, הסיעות השונות המרכיבות את הממשלה נאלצות להתבונן בתמונה הגדולה ולהתפשר כדי לבצע יחד את מלאכת האיזון בין כלל סוגיות המדיניות שהממשלה מובילה.

מוסקוביץ, גיליון 22, איור: מנחם הלברשטט
איור: מנחם הלברשטט

הקשיים בשיטה הקיימת

לטעמי, השיטה הנוכחית סובלת מקשיים של ממש בשני מוקדים: במליאת הממשלה מחד גיסא, ובתוך משרדי הממשלה מאידך גיסא. אפרט.

כאמור לעיל, הממשלה כולה אחראית כלפי הכנסת לכל פעולה מפעולותיה. בפועל, מאחר שכמעט כל תחום מתחומי העיסוק הרבים של הממשלה נתון לאחריותו של שר מסוים, מעורבותם של שאר השרים באותו תחום כמעט ואינה קיימת. האחריות הכוללת הופכת על כן לאות מתה. לכולם ברור שכל אחד מהשרים שכיהנו בממשלה שהחליטה על תוכנית ההתנתקות אחראי לה ולתוצאותיה; על כן, כאשר הגיעה התוכנית לדיון בממשלה השתתפו בדיון כל השרים, וכל אחד מהם ניסה לפחות לתרום את חלקו. אך לעומת הדיון בהחלטות בעלות חשיבות לאומית כוללת, דוגמת תוכנית ההתנתקות, הפרקטיקה המקובלת בכל אחד מאין-ספור הנושאים האחרים הנדונים בממשלה היא ששר מגיש הצעת החלטה לממשלה בתיאום עם יחידות המטה (בדרך כלל, ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים ואגף התקציבים במשרד האוצר).[11] אם ההצעה אינה נוגעת במישרין לפעילותו של משרד אחר, בדרך כלל הדיון על אודותיה בממשלה קצר ביותר. השר יציג את הצעת ההחלטה, לכל היותר יישאֵל שאלה או שתיים, וההצעה תאושר. שרים, במיוחד שרים הממונים על משרדים אחרים, נמנעים מלהתערב בדיון; והם מצפים להיעדר התערבות דומה כאשר יגישו הם הצעות החלטה לממשלה.

הבעיה בשיטה זו ברורה: אף שהממשלה משקפת את רצון רוב העם, בכל משרד ומשרד הדרג המדיני כל כולו ממפלגה מסוימת. לדוגמה, אם מפלגה בעלת שלושה חברי כנסת חברה בקואליציה של 66 ח"כים, ובמסגרת ההסכם הקואליציוני קיבלה לידיה את משרד החקלאות, הרי אף כי כוחה של המפלגה הוא 2.5% מהעם (לפי השתקפותו בכנסת) ו-4.5% מהממשלה, היא תקבע כמעט 100% ממדיניות החקלאות ופיתוח הכפר של מדינת ישראל.[12]

פעמים רבות, אין גם שום קשר בין היעדים העיקריים שהציבה מפלגה כלשהי במסע הבחירות שלה, ושכדי להגשימם קיבלה את המנדט מהבוחרים, לבין התחומים הנמסרים לידה בהסכם הקואליציוני. כך למשל יכולה מפלגה לנהל מסע בחירות שלם על ענייני דת ומדינה, ובסופו של דבר להיות זו הקובעת 100% ממדיניות החקלאות של מדינת ישראל ו-0% מהמדיניות בתחומי דת ומדינה הנקבעת על ידי משרדי ממשלה אחרים (משרד הפנים, המשרד לשירותי דת ועוד). אומנם נכון שמפלגות סקטוריאליות – בעיקר המפלגות החרדיות – ינסו להביא לקבלת החלטות בתחום דת ומדינה גם כאשר אינן שולטות במשרדים הממונים על תחומים אלה; אך מדובר בחריג ועל כל פנים בפועל הם יתקשו בכך. היכולת לשנות את החלטותיו של שר לגבי מדיניות משרדו מצומצמת מאוד. זו גם הסיבה שמפלגות סקטוריאליות ידרשו פעמים רבות לקבל סגן שר בעל סמכויות במשרדים שבהם אין להן שרים, שכן גם להן ברור שללא נציגות בתוך המשרד עצמו יקשה עליהן מאוד לממש את מטרותיהן.

פגם נוסף קשור לתמריצים הפוליטיים המופעלים על השרים בסיטואציה זו. כל פוליטיקאי שואף, באופן טבעי, להגדיל את תחומי השפעתו. על כן, בכל משרד שפוליטיקאי ימונה בו לשר הוא תמיד יבקש להגדיל את היקף הפעילות והתקציב. שר האחראי על משרד תמיד יראה עצמו כ"סנגור" של אותו משרד, לא כל שכן בהיבטים תקציביים. כך אף מצופה ממנו ציבורית.[13] מקרה ששר מסכים לקיצוץ במשרדו כדי למנוע קיצוץ במשרד אחר הוא מקרה נדיר ביותר. כמעט משעשע לראות כיצד שרים הטוענים בלהט בזכות האינטרסים שמשרדם מופקד עליהם משנים לגמרי את טענותיהם לאחר שעברו לכהן כשרים במשרדים אחרים. אנחנו רגילים לטיעון מתחלף כזה מצדם של עורכי דין – אך הם באמת מהווים שליחים של לקוחותיהם, ואילו השרים אחראים בפני כלל הציבור על פעולות הממשלה כולה.

משום כך, בשיטה הנוכחית נפגעת יכולתה של הממשלה להתאים את מספר משרדי הממשלה ואת חלוקת הסמכויות ביניהם לצרכים המשתנים מת לעת. לעיתים מזומנות מוליד הסכם קואליציוני חדש משרדי ממשלה חדשים שצמחו יש מאין או מפיצול של משרד קיים, וזאת רק כדי לרצות מפלגה מסוימת ולהביאה להצטרף לקואליציה.[14] מעבר לעלות התקציבית של משרדים אלו, העברת הסמכויות ממשרד למשרד כמטבע עובר לסוחר פוגעת ביכולת לקדם את העניין עצמו מבחינה מהותית. כך בממשלה הנוכחית, ממשלה בעלת 36 שרים, הוקמו כמה משרדים חדשים לחלוטין. אחד מהם הוא "המשרד לחיזוק וקידום קהילתי", שאליו הועברו מן המשרד לביטחון פנים כמה גופים ומיזמים: המטה הלאומי להגנה על ילדים ברשת, הרשות למלחמה בסמים, ופרויקט 'עיר ללא אלימות'. כל הפרויקטים החשובים האלו עובדים בשיתוף פעולה צמוד עם קצינים בכירים במשטרת ישראל ומנהלים מהמשרד לביטחון פנים – וכעת כל התקדמות תזדקק לאישורם של שני שרים על צוותיהם ויועציהם.[15] כאשר הממשלה רוצה לפצל משרד ממשלתי, או, שכיח יותר, להעביר תחום פעילות ממשרד למשרד,[16] עליה להתגבר גם על הקושי הקואליציוני שעתיד להיגרם בשל הפגיעה ב"נחלתה" של מפלגה מסוימת.[17]

מאחר שהממשלות בישראל הן כאמור קואליציוניות, עוצמתו של משרד תלויה בעוצמה הפוליטית של השר העומד בראשו. אם, למשל, הממשלה נשענת על רוב מוצק שאינו תלוי במפלגה שבה חבר השר, כוחו להגדיל תקציבים או למנוע קיצוצים במשרדו יהיה קטן בהרבה מאשר במקרה שבו פרישתו מן הקואליציה תביא לנפילת הממשלה.

נמצאנו למדים כי למעשה הממשלה אינה מתפקדת כ"דירקטוריון" של המדינה, אלא כאוסף של שרים הפועל כל אחד לקידום התחום שעליו הוא אחראי; וזאת בניגוד לרעיון האחריות הכוללת הקבוע בחוק יסוד הממשלה. במקום ששרי הממשלה יעסקו במשא ומתן על המדיניות הראויה בשלל תחומי השלטון החשובים, במקום שיעסקו בתעדוף תקציבי אחראי ויקדמו רפורמות חשובות על סמך ראיית התמונה הגדולה – הם נלחמים על הגדלת כוחם ותקציב משרדם ופועלים בעיקר לקידום ענייני משרדם.

המצב הנוכחי לקוי גם בתוך משרדי הממשלה עצמם. כאמור, משרדי ממשלה נתונים לאחריות שרים בהתאם לכוחם הפוליטי של השרים וללא שום תנאי של היכרות השר עם התחום. שר הבריאות אינו נדרש להשכלה רפואית כל שהיא, שר השיכון אינו נדרש לידע בתחום תכנון הערים ושר הרווחה אינו נדרש להיות עובד סוציאלי. מצב זה מביא פעמים רבות להערכת חסר של הגורמים המקצועיים במשרד כלפי השר, כלפי החלטותיו וכלפי המדיניות שהוא מבקש לממש. משך הקדנציות הקצר של שר במשרד, שפעמים רבות הוא קצר מאורך כהונתה של הממשלה כולה,[18] ביחד עם הרצון להראות הישגים מהירים, מביא גם הוא ליחס לא מאוד מכבד של הפקידות כלפי השר.

מניסיוני כמי ששימש יועץ משפטי ביותר ממשרד אחד, ומכיר את הפקידות הממשלתית מזה כמעט עשרים שנה, אני סבור כי הפקידות המקצועית מגיבה בחשד כמעט אוטומטי כלפי כל החלטה של השר. רבות מאוד מהחלטות השרים נתפסות כלא מקצועיות, לא נכונות, נובעות משיקולים פוליטיים ושאר פגמים; והפקידות המקצועית – בעיקר זו הזוכה לאחרונה לתואר "שומרי הסף" – רואה את תפקידה למסמס, לדחות ואם אפשר גם לבטל את החלטות השר. בעיני הפקידות המקצועית, עיקר תפקידו של השר אמור להיות לדאוג לתקציב ולכוח האדם של המשרד, ולהעביר בממשלה ובכנסת את החוקים, התקנות וההחלטות שיוזם הדרג המקצועי.

לעומת זאת, נראה כי בהחלטות הממשלה נוהגת הפקידות המקצועית כבוד רב יותר. על אף שאין בסיס חוקי להבחנה בין החלטת שר לבין החלטת ממשלה, הפקידות מתייחסת להחלטה שהתקבלה על ידי הממשלה כולה כהחלטה "נכונה" יותר, ונוטה פחות למסמס אותה. איני יכול להפנות למחקר שנעשה בנושא, אך זהו הרושם הברור שיש לי ולגורמים נוספים שעימם שוחחתי. יתכן שהסיבה לכך היא שהחלטת ממשלה נקשרת פחות לשיקולי פריימריס מהחלטה של שר בודד; ייתכן שהסיבה היא שהחלטות הממשלה עוברות תהליך של בחינה על ידי יחידות המטה (ייעוץ וחקיקה ואגף התקציבים); ייתכן שזה מפני ש"ההון הדמוקרטי" שיש להחלטה של הממשלה כולה רב משיש להחלטה של איש אחד; וייתכן שכל הסיבות נכונות.

כאן המקום להיזקק למאמרו המקיף של רן ברץ "המיתוס המסוכן של הדרג המקצועי".[19] כל הטענות שמעלה ברץ נגד מתן כוח עודף לעובדי השירות הציבורי, ככל שהן נכונות (ולא לי להתמודד עימן), צריכות להוביל למסקנה כי ראוי להעביר עוד ועוד פעילות מהמגזר הציבורי לשוק הפרטי. למעט בנושא המדיניות והאיזון בין אינטרסים שונים – נושא שבו נעסוק בהרחבה להלן – אין באמת יתרון, מבחינת הטיעונים המועלים במאמר, בהעברת סמכות ההחלטה מפקיד ציבור לנבחר ציבור. לא נראה לי שניתן להוכיח כי נבחר ציבור ינהל את שדות התעופה או את בתי החולים בישראל טוב יותר מאשר עושים זאת פקידי הציבור. מובן שלנבחר ציבור יש לגיטימיות רבה יותר וניתן להחליפו אם אין הוא מתפקד כהלכה; אך בפועל לאותה לגיטימיות אין השלכה על יעילות הניהול עצמו; ואילו ההחלפה בקלפי, ברוב המקרים אינה משקפת את יעילות הניהול של השר במשרד זה או אחר אלא נעשית על פי אג'נדה רחבה יותר, מה עוד שמיקום הפוליטיקאי במפלגה נקבע לרוב יותר משיקולים פוליטיים ופחות מהצלחתו בשטח.

המתח הקבוע בין השרים לבין הפקידים המקצועיים במשרדיהם, שמקשה מאוד על עבודת משרדי הממשלה, הביא לכמה יוזמות הכלולות תחת שם הקוד "משילות"; ביניהן הרעיון למנות בכל משרד משנה למנכ"ל שיהיה משרת אמון של השר, וההצעות לשינוי שיטת בחירת היועצים המשפטיים תוך הגדלת מעורבותו של שר המשרד במינוי. ההצעות נעו בין הפיכת משרת היועץ המשפטי של משרד למשרת אמון לבין מינויו באמצעות ועדת איתור, שעל הרכבה יוכל השר להשפיע. אלא שמינוי משנה למנכ"ל כמשרת אמון בסך הכול ייצור משרה נוספת שהפקידים יראו כגורם חיצוני המונע משיקולים פוליטיים וכך גם יתייחסו להנחיותיה; ובאותו אופן, מינוי היועץ המשפטי כמשרת אמון יגביר את המתח בינו לבין משרד המשפטים ויגרום לעודף ביקורת וניהול יתר מצדו על פעילות המשרד.

מן הצד השני עולות הצעות להגביר את "עצמאותם" של העובדים המקצועיים. כך למשל הוצע להכפיף את היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ליועץ המשפטי לממשלה, ואת הסמנכ"לים למִנהל ולמשאבי אנוש להכפיף נציבות שירות המדינה – לא רק מהבחינה המקצועית אלא גם מהבחינה המנהלית (כפי שחשבי המשרדים הם עובדי אגף החשב הכללי במשרד האוצר). שינויים אלה חזקה עליהם שיגבירו את המתח בין השרים ואנשי אמונם לבין הדרג המקצועי. דומני שבמבנה הקיים, שום הצעה מהצעות אלו לא תביא לשינוי של ממש, ובוודאי לא תפתור את המתח בין הדרגים במשרדים.[20]

 

החלופות המוכרות

אל מול הכשלים שציינתי לעיל עולות מעת לעת שתי חלופות: משטר נשיאותי או ממשלת מומחים (טכנוקרטיה). לפי החלופה הראשונה, נבחר הציבור היחיד בממשלה יהיה ראש הממשלה והוא ימנה כשרים אנשי מקצוע מהתחומים בהם עוסק המשרד. לפי החלופה השנייה, הממשלה תמשיך להוות תוצאה של הסכם קואליציוני בין מפלגות שונות, אך השרים שיתמנו על פי בחירת המפלגות המשתתפות בקואליציה לא יהיו פוליטיקאים אלא מומחים בתחומם.

החלופה של משטר נשיאותי קיימת במדינות רבות בעולם, ויש לה כמובן יתרונות רבים, כמו גם חסרונות לא מעטים. עם זאת, במדינה רב מפלגתית ומרובת קבוצות משמעותיות באוכלוסייה שיטה כזו מונעת מחלקים נכבדים ביותר מהציבור לקבל ביטוי ברשות המבצעת[21], ולכן ספק רב אם היא מתאימה למדינת ישראל. ודאי שאין גם שום היתכנות פוליטית לאמץ שיטה זו בארץ בעתיד הנראה לעין. לטעמי גם הרעיון של ממשלת מומחים אינו רעיון טוב. בסופו של דבר ההחלטות החשובות ביותר – כמו למשל ההחלטה על תכנית ההתנתקות או החלטה לצאת למלחמה וכמובן ההחלטה הכה משמעותית כיצד לחלק את תקציב המדינה – מתקבלות במליאת הממשלה. מליאה זו אינה יכולה אפוא להיות אוסף של מנהלים מוכשרים בתחומים שונים, אלא קבינט מדיניות המבטא את עמדות המפלגות שהציבור נתן בהן אמון בכנסת.

 

בין הפוליטיקאי לאיש המקצוע

לפני שאציע את החלופה שבעיניי היא הטובה ביותר, חשוב להרחיב מעט על תפקידם של פוליטיקאים נבחרי ציבור במשטר דמוקרטי. למרבה הצער התגבשה בשנים האחרונות באווירה הציבורית תפיסה מוטעית ולפיה אפשר להכריע כל שאלה ציבורית בשתי גישות: גישה פוליטית וגישה מקצועית. הגישה המקצועית נתפסת בציבור כגישה הנכונה הרואה את טובת כל הציבור ולנגד עיניה עומד "האינטרס הציבורי"; ואילו הגישה הפוליטית נתפסת תמיד כגישה פסולה, הנובעת משיקולים צרים ואינטרסנטיים. תפיסה זו משתרשת והולכת. דומני שאם יישאל הציבור מי ראוי שיחליט בשאלה ציבורית כלשהי, יעדיף רובו הגדול שיהיה זה הדרג המקצועי ויסבור כי מסירת ההחלטה לדרג הפוליטי היא בבחינת רע הכרחי.[22]

לטעמי גישה זו שגויה לחלוטין. הפוליטיקאים מומחים בפוליטיקה. אם לצטט מוויקיפדיה, "מקור המילה 'פוליטיקה' בשפה היוונית, ופירושה המקורי הוא תחום הדעת העוסק בענייני הציבור, או 'מדינאוּת'". מילה זו נגזרת מהמילה היוונית פוליס, שהייתה היחידה הפוליטית האוטונומית ביוון הארכאית וביוון הקלאסית. אומנותם הגדולה של הפוליטיקאים היא, אם כך, קביעת מדיניות והגעה לפשרות תוך איזון בין אינטרסים שונים.

נדגים זאת באמצעות שני נושאי-על בציבוריות הישראלית: קביעת התקציב וחלוקתו, וענייני הביטחון.

לחלוקת התקציב בין תחומי הפעילות השונים של הממשלה אין שום פתרון "מקצועי". גם אנשי אגף התקציבים, שהם ודאי גורמי מקצוע מהשורה הראשונה, אינם יכולים "להוכיח" מקצועית שחשוב יותר לתמוך ברפואה הציבורית מאשר בבניית כבישים, שיש להעדיף את החינוך על פני ביטחון הפנים, שצריך להגדיל את תשלומי ההעברה, או שמוטב להשקיע ביחסי החוץ. אנשי המקצוע יכולים – ואף עושים זאת בכישרון רב – לחוות דעתם אם הפעולות המוצעות לשם השגת מטרה ציבורית הן יעילות או לא; וכמובן הם יכולים גם להציע בעצמם פעולות כאלה. אבל הם אינם יכולים, ולמעשה גם אינם רוצים, להחליט איזה תחום פעילות חשוב יותר. "חוכמת ההמונים" – המתבטאת בשיח ציבורי ער, במערכות בחירות על ההבטחות הניתנות בהן, ובעיקר בלחצים המנוגדים המופעלים בעת קביעת התקציב, אשר שיאם כמובן בישיבת הממשלה המרתונית שבה מתקבלות ההחלטות התקציביות, ישיבה המכונה "ליל הממשלה", ובדיוני ועדת הכספים של הכנסת – "חוכמת המונים" זו היא הדרך הטובה ביותר לקבוע את סדרי העדיפויות בין כל האינטרסים הציבורים, שכולם ראויים וטובים.

כך הדבר גם בשיקולי ביטחון. גורם מקצועי יכול להציג את החלופות הביטחוניות האסטרטגיות השונות העומדות בפני הקברניטים בכל רגע נתון.[23] אבל אין שום גורם מקצועי שידע לשקלל את מכלול האינטרסים, לרבות מוכנות העורף לסבול קשיים ואף קורבנות, או את מידת הסיכון שראוי ליטול כדי לנסות ולהשיג יעד אסטרטגי. היועצים צריכים לייעץ, אבל החלטה טובה ונכונה במקרים כאלה יכולה להתקבל רק על ידי גוף החלטה הבא מהעם ומדווח לעם. גוף כזה הוא ממשלה המורכבת מפוליטיקאים, כלומר נבחרי הציבור.

קביעת המדיניות היא אם כן מיומנותם של הפוליטיקאים. לעומת זאת, בקבלת החלטות שוטפות המיועדות לביצוע המדיניות אין לפוליטיקאי שום יתרון על פני איש המקצוע.

ניקח למשל את תחום התחבורה. השאלה עד כמה ראוי להעדיף את התחבורה הציבורית על פני התחבורה הפרטית ולהפוך נתיבי כביש לנתיבי תחבורה ציבורית היא שאלה של מדיניות. שום איש מקצוע אינו מוכשר לקבל החלטה זו יותר מאשר נציגי הציבור. כך גם השאלה אם לתעדף בסלילת הנתיבים החדשים את הפריפריה או דווקא את האזורים הצפופים בארץ. אך משהתקבלה החלטה להכשיר נתיבי תחבורה ציבורית בכל הכבישים הבין-עירוניים, ומשנקבע הכלל אם להקדים את הפריפריה או את המרכז, שאלת סדר העדיפויות בבחירת הכבישים עצמם, כמו גם שאלת החברות שיבצעו את הכשרת הנתיבים, הן שאלות מקצועיות שבהן אין לפוליטיקאי שום יתרון יחסי על פני איש המקצוע. השר העומד בראש המשרד מצוי כאן במלכוד. אם ינסה להחליט בשאלות פרטניות אלו במקום הדרג המקצועי הוא יזכה לביקורת,[24] ואם ימשוך ידיו מסוגיית בחירת הרשויות המקומיות שיזכו לקדימות בסלילת הנתיבים יותקף על ידי בעלי אינטרסים בציבור שיציגוהו כמי שחושש לבצע את תפקידו.

כך גם בתחום הבריאות. יש בהחלט מקום לדיון ציבורי בשאלת הרפואה הפרטית, ועד כמה נכון לאפשר אותה או אף לעודד אותה. כך גם בשאלה עד כמה ראוי להסדיר ולהטיל חובת רישיון על מקצועות שאינם רפואיים. בשאלות כאלו שר הבריאות מוכשר – כמו כל פוליטיקאי אחר – לאזן בין האינטרסים והערכים השונים. אך לשר בריאות, שכמעט אף פעם אינו רופא או איש מנהל רפואי,[25] אין שום אפשרות מעשית להתמודד עם מאות ואלפי השאלות המקצועיות העולות בניהול מערכת בריאות שהיא גם רגולטור וגם ספקית בריאות מרכזית. למשל, התנאים למתן רישיונות לעסוק ברפואה ולרישוי התחום הפרה-רפואי, או קביעת מספר המיטות בכל מחלקת אשפוז (בהמשך נעסוק בהרחבה במאבק בהתפשטות נגיף הקורונה כמקרה מבחן).

 

פתרון הדירקטוריון

לנוכח האבחנה הזאת, הפתרון המוצע כמעט מתבקש מאליו. הבה נותיר בידי כל דרג את אשר הוא מיטיב לעשות מכולם. הפוליטיקאים יקבעו את המדיניות הציבורית, תוך איזון בין כל השרים מכל המפלגות המרכיבות את הקואליציה – ואנשי המקצוע יבצעו את המדיניות באמצעות משרדי הממשלה.[26]

המשמעות המעשית והמבנית של חלוקת תפקידים זו היא שבניגוד למצב הנוכחי, שר כלשהו לא יהיה אחראי לפעולת משרד זה או אחר. כל שרי הממשלה יהיו אחראים לכל פעילות הממשלה. בדרך זו תתפקד הממשלה כ"מועצת המנהלים" של המדינה. שרי הממשלה יפעלו אפוא כמקבילה של דירקטוריון של חברה עסקית, המורכב, ככלל, מנציגי הבעלים לפי גודל אחזקותיהם, ואחראי לכל פעולות החברה, בלי חלוקת "תיקים" בין חבריו. מטבע הדברים, כל שר ירצה לקדם את הנושא הקרוב לליבו וממילא, באופן אורגני, האחריות תתחלק בין השרים (אם כי ייתכנו נושאים שבהם יהיו מעורבים כמה שרים). אך דיוני מדיניות יתקיימו בכל הנושאים, ללא המצאת משרדים והעברה מלאכותית של סמכויות.

ראש הממשלה וכל השרים יהיו, כפי המצב הנוכחי, חברי כנסת מטעם מפלגות הקואליציה. הממשלה על כל שריה תשב בבניין אחד שבו ימוקמו כל לשכות השרים. הממשלה תפעל באמצעות שתי ועדות שרים עיקריות: האחת לענייני ביטחון[27] והשנייה קבינט חברתי כלכלי. לצידן של ועדות השרים יפעלו גופי עזר מקצועיים כמו המועצה או המטה לביטחון לאומי והמועצה הלאומית לכלכלה. כן יוקמו ויפעלו ועדות שרים לחקיקה, לסמלים וטקסים וכיוצא באלה, אף זאת כפי הנהוג היום.

הממשלה תקבע תוך משא ומתן את המדיניות של כל אחד ואחד ממשרדי הממשלה, כמו גם את תקציבו המאושר ואת עיקרי תוכנית העבודה שלו, ותפקח על פעילותו של המשרד – בדומה לפיקוח המתקיים בכנסת על פעילות הממשלה, אך בעצימות גבוהה יותר.

הממשלה תמנה[28] מנהל כללי שיעמוד בראש כל משרד ממשלתי. תקופת כהונתם של המנהלים הכלליים תהיה עד לסוף כהונתה של הממשלה שבה מונו, והממשלה החדשה תוכל לבחור בם מחדש לתקופת כהונה אחת נוספת. בכל מקרה לא יכהן מנהל כללי יותר משמונה שנים.[29] הממשלה תוכל גם להעביר מנהל כללי של משרד מתפקידו אם לא יעמוד ביעדים שקבעה לו הממשלה.

יושבי ראש הוועדות, בדומה ליושבי ראש הוועדות בכנסת, יהיו אחראים לקביעת סדר הנושאים שיידונו בוועדות, ולמעשה יהיו "הפנים" של הוועדה. אומנם, כמו בכנסת, ההחלטות יתקבלו על ידי כל החברים בוועדה, אך ליו"ר ועדה מוכשר יש יכולת משמעותית לקדם את הדיון לכיוון שהוא מעוניין בו. נראה שבמהלך החיים הרגיל, מנהלי המשרדים יראו ביושבי הראש של הוועדות כתובת לדיווח שגרתי ולהגשת בקשות מטעמם. אך בהעדר הסמכות הפורמלית יקשה מאוד על יו"ר ועדה לעקוף את חבריו לוועדה.

למיטב ידיעתי, ולפי הבירורים שערכתי, הדגם המוצע לא נוסה מעולם בשום מדינה אחרת. אם יוחלט לאמץ את השיטה ולהפעילה בישראל, נהיה גם בעניין זה חלוצים; ומציון תצא תורה.

 

יתרון הפתרון

נהוג להשוות את עבודת הפרלמנט והממשלה לדינמיקה החלה בשוק החופשי, ולטעון כי הדרך הטובה ביותר להגיע להתקדמות היא לתת לכל אחד מהצדדים לקדם את האינטרס שלו. לפי גישה זו ניתן לטעון, לכאורה, כי בשיטה המוצעת כאן אין לשר אינטרס משרדי אחד לקדם, ויש חשש שפיזור זה יוביל לבינוניות או לחוסר מעש. לכך נשיב, ראשית, כי ההשוואה אינה בהכרח נכונה. ייתכן שזו הפרדיגמה כיום, אך גם בפוליטיקה יש ביקוש לשיתוף פעולה, ראיית האחר ותקשורת מקרבת, ובציבור הרחב יש ציפייה לכך. שנית, גם במסגרת ההצעה הנוכחית, לכל שר יש אינטרס להראות עשייה ולהוכיח כי הוא אכן מקדם את הנושאים שהתחייב להם. ככל שיהיה מעורב יותר ויפגין שליטה רבה יותר בחומר, ככל שייטיב בעבודה הפוליטית ובמציאת גשרים ודרכים לפשרה, כן יגדל כוח השפעתו. הזמן הרב שיתפנה לשרים, העסוקים כיום פעמים רבות בהכרעות פרטניות לגבי עניינים שוטפים, יאפשר להם לעסוק בעיקר – קידום המדיניות ופיקוח על ביצועה.

זאת ועוד, הכשלים הקיימים בשיטה הקיימת, שעליהם עמדנו בראשית דברינו, נפתרים בדרך זו. הממשלה כולה, ולא שר זה או אחר, תקבע את התקציב ואת המדיניות של כל משרד ומשרד. השרים יוכלו להשפיע על פעילותם של כל משרדי הממשלה, וממילא המדיניות של כל משרד תיקבע כאיזון בין כל האינטרסים המיוצגים בממשלה. המשרדים ינוהלו באופן יציב ומקצועי בהתאם למדיניות שהממשלה תכתיב, תוך שהם מדווחים לממשלה ומבוקרים ומפוקחים על ידה. הממשלה תהיה חופשית להעביר תחומי פעילות ממשרד למשרד, ואף להקים ולסגור משרדי ממשלה בהתאם לצורך.[30]

הדרך המוצעת מאפשרת גם לקבוע את מספר השרים בהתאם לצרכים הקואליציוניים, ללא הצורך הקיים היום להתאים למספר השרים את מספר משרדי הממשלה. כאמור, ניסיון העבר מלמד כי הפקידים המקצועיים במשרדים אינם פועלים נגד מדיניות הממשלה והחלטותיה, ודאי שלא באותה עוצמה שבה הם פועלים כנגד החלטות פרטניות של השרים, בעיקר אלו הנתפסות בעיניהן ככאלה שלאו דווקא נובעות משיקולי מדיניות. יש יסוד רב לתקווה שכאשר ייקבעו ההחלטות המקצועיות הנדרשות לשם ביצוע מדיניות הממשלה בידי מנהל מקצועי, הגם שהוא מונה על ידי הממשלה – ישתפו איתו פעולה כל (או לפחות רוב) הגורמים המקצועיים במשרד לשם הוצאתה לפועל בהצלחה. מכל מקום, וכאמור לעיל הממשלה תקיים פיקוח ובקרה הדוקים על יישום החלטותיה.

נראה שגם טענות נגד סבירותן ומידתיותן של החלטות ממשלה נדחות על ידי בתי המשפט פעמים רבות יותר מאשר טענות דומות כלפי החלטות פרטניות של שרים; ולו מפני שקשה יותר לבסס טיעון של שיקול זר כאשר ההחלטה מתקבלת על ידי גוף החלטה המורכב מכמה מחליטים, מלבסס טיעון כזה כאשר החלטה מתקבלת על ידי אדם אחד.[31]

 

שיטת הדירקטוריון במבחן המעשה

אחד הקשיים בשיטה המוצעת הוא קביעת קווי התיחום בין קביעת מדיניות לבין החלטה פרטנית, וממילא קביעת גבולות הגזרה בין הנושאים שבהם תעסוק הממשלה לבין הנושאים שיטופלו בידי המשרדים. לטעמי, אין צורך לקבוע בעניין זה כללים. הרעיון המסדר הוא שהסמכות הייתה, עודנה ותישאר בידי הממשלה. מנכ"לי המשרדים יקבלו החלטות רק כאשר הנושא לא הוסדר בהחלטת הממשלה. מידת הפירוט של ההחלטה תיקבע בידי הממשלה עצמה, ללא הכתבה חיצונית, והיא תהיה כמובן ריבונית להגביר או להפחית את מידת מעורבותה בפעילות הפנימית של משרד זה או אחר בהתאם לשיקול דעתה.

אדגים, והפעם באמצעות תחום השיכון. ממשלת ישראל תקבע כמובן את תקציב משרד השיכון, לרבות את חלוקתו לתחומי הפעולה השונים, כגון דיור ציבורי מול סיוע בשכר דירה. מעבר לנושאים אלה רשאית כמובן הממשלה להחליט בנושאים נוספים. כך למשל היא יכולה לקבוע בהחלטתה גם את עקרונות הזכאות לדיור ציבורי ואת העקרונות לחלוקת התקציב בין הרשויות השונות לפי האשכול הסוציו-אקונומי של כל רשות; ואם עשתה כך, מנכ"ל משרד השיכון צריך לוודא שכל רשות מקומית המקבלת תקציב אכן עומדת בתנאים שנקבעו לה, הא ותו לא. לעומת זאת, הממשלה יכולה להסתפק בקביעת הסכום שיוקצה לכלל הרשויות המקומיות, ולהשאיר בידי המנכ"ל את קביעת עקרונות החלוקה ביניהן.

עיקרון זה, שלפיו הממשלה נותרת תמיד בעלת הסמכות, והיא המחליטה מה ייקבע על ידה ומה על ידי המשרדים, שומר על עליונותם של נבחרי הציבור על פני הפקידים.

קושי נוסף שמעוררת השיטה המוצעת נוגע ליכולת הפיקוח של הדרג הנבחר על הדרג המקצועי. אין ספק כי בשיטה המוצעת יהיה צורך בפיקוח ובקרה[32] סדורים והדוקים של הממשלה על המשרדים. על המשרדים יהיה להגיש תוכניות עבודה מפורטות לוועדת השרים הממונה עליהם, וזו תקיים מעקב רבעוני אחר ביצוע המשימות.[33] נוסף על כך, הממשלה תצטרך לחזק את מערך הבקרה על ביצוע פעולות המשרדים. בקרה כזאת יכולה להיערך על ידי משרד ראש הממשלה. קביעת תוכנית עבודה מפורטת למשרדים מקטינה גם את החשש מפני נפילת נושאים מסוימים "בין הכיסאות". ועוד, כל מנהל כללי של משרד ממשלתי או של יחידת סמך יידרש להופיע אחת לרבעון בפני ועדת השרים האחראית על המשרד ולסקור את האירועים המרכזיים של הרבעון החולף, את מידת עמידתו בתוכנית העבודה המאושרת של המשרד וכיוצא באלה. מובן מאליו שכל שר יהיה מוסמך לדרוש מכל מנכ"ל משרד ממשלתי מידע והסברים על פעילת המשרד.

מכאן לכמה נושאים פרטניים שצריכים להיכלל בהסדר המוצע; מובן שמדובר ברשימה כללית, ראשונית ובלתי ממצה בעליל.

המשא ומתן הקואליציוני, המתבטא היום הן בקווי היסוד, הן בהחלטות תקציביות הן בחלוקת תיקים, יתמקד בקווי היסוד, בהחלטות התקציביות ובשאלה מי יעמוד בראש ועדות השרים השונות ומי יכהן בהן.

הצעות חוק ממשלתיות יוכנו על ידי ועדות השרים וגופי המטה שיפעלו לצידן, כמו גם על ידי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. התקנות יותקנו על ידי הממשלה כולה.[34] הממשלה תוכל להסמיך שר המשמש כיו"ר ועדת שרים להתקין תקנות לביצוע חוקים מסוימים בהתאם לקביעתה ובהתאם לעקרונות שתקבע. הממשלה תוכל גם להטיל על משרד ממשלתי להכין הצעה לתיקון חקיקה הקשורה לפעולת המשרד. כל מנהל משרד ממשלתי יהיה רשאי להציע לוועדת השרים הממונה עליו תיקוני חקיקה ראשית או תקנות המשפיעות על עבודת משרדו.

פיקוח הכנסת על הממשלה ייעשה בדרך שהוא נעשה היום, דהיינו בהזמנת פקידי ממשלה בכירים להופיע בוועדות הכנסת. חברי כנסת יוכלו להפנות שאילתה לממשלה כולה, ובמקרה זה תחליט ועדת השרים הרלבנטית אם להטיל על מנהל המשרד להופיע בפני ועדת הכנסת הרלבנטית כדי להשיב, או להכין תשובה מטעם הממשלה עצמה ולהעבירה לחבר הכנסת השואל. תשובות בעל פה יינתנו בידי השר הממונה על הקשר עם הכנסת.

החברות הממשלתיות יהיו באחריות משרדי הממשלה הרלבנטיים. עם זאת, מינוי המנהל הכללי של חברה ממשלתית ייעשה בידי הממשלה על פי המלצת ועדת איתור שתורכב ממנהל המשרד ומגורמי מקצוע הנוגעים לעבודת החברה. הוועדה תמליץ בפני ועדת השרים על שלושה עד חמישה מועמדים (או מספר גדול יותר שייקבע במקרה מסוים) וזו תבחר מתוכם. מינוי חברי מועצת המנהלים ייעשה בידי ועדת השרים מתוך מאגר הדירקטורים המנוהל על ידי רשות החברות הממשלתיות, לאחר התייעצות במנהל המשרד.

השר שישמש כיו"ר ועדת השרים לענייני ביטחון ישמש כדרג המדיני המאשר פעולות צבאיות דחופות, אישור הניתן היום על ידי שר הביטחון. קידום קצינים בכירים ייעשה באישור ועדת השרים לביטחון.

המאבק בקורונה כמקרה מבחן

בעת כתיבת שורות אלו מתנהל בעולם כולו ובכלל זה בישראל מאבק לעצירת התפשטותו של נגיף הקורונה החדש, covid19. המאבק בנגיף דורש צעדים רבים. חלק מהצעדים הם מקצועיים גרידא, וחלקם כרוכים באיזון בין זכויות ואינטרסים שונים. על פי ההסדר המוצע לעיל, זו תהיה חלוקת העבודה בין הממשלה לבין משרד הבריאות במאבק בנגיף הקורונה:

הממשלה תדון בכל ההחלטות שיש להן השפעה מעבר לנושא הבריאותי  גרידא, החלטות הדורשות איזון עם שלל אינטרסים אחרים: האם ובאיזו מידה להטיל סגר על הציבור; האם לסגור את בתי הספר; האם לכלול בסגר בתי כנסת ומקוואות, אולמות אירועים וכדומה; באיזו מידה ובאילו אמצעים נכון לאכוף את הסגר; האם למשל, להטיל קנסות ועונשי מאסר וכדומה; מה תוספת התקציב שתועבר למשרד הבריאות ולגופי ממשלה אחרים לצורך המאבק בנגיף ומאין יילקחו כספים אלו; האם ואת מי למנות כפרויקטור לתיאום המאבק; האם להעביר סמכויות ביצוע ממשרד הבריאות למשרד הביטחון; ועוד כיוצא באלו.

משרד הבריאות ידון ויחליט בכל השאלות המקצועיות גרידא: באילו מקרים יש להיכנס לבידוד; לאילו בתי חולים להפנות מאושפזים; מהי עוצמת המחלה המצדיקה פינוי לבית חולים במקום טיפול בקהילה; האם נכון למדוד חום בכניסה לחנויות ולמקומות עבודה; האם נכון לקיים בדיקות אקראיות, או שיש לבדוק רק בעלי תסמינים; האם נכון לבדוק חברי צוות רפואי; וכיוצא באלו שאלות הדורשות ידע ברפואה.

המתבונן מהצד יראה מיד שחלוקת האחריות המוצעת לעיל היא חלוקת האחריות הקיימת היום בין הממשלה לבין משרד הבריאות; ואם כך נשאלת השאלה במה היתרון הגדול בתפקיד המוגדר כיום לשר הבריאות? כחבר ממשלה וכמייצג ציבור חובתו, כמובן, כמו שאר השרים, להביע את דעתו בכל השאלות שבהן על הממשלה להחליט, ולפי המדווח בתקשורת כך הוא אכן עושה. מחובתו של השר גם לתת ביטוי לצרכיו של הציבור המסוים ששלח אותו לכנסת. ואכן, מדיווחי כלי התקשורת עולה כי השר ליצמן, שכיהן כשר הבריאות בחודשים הראשונים של המשבר, התבטא באופן נחרץ נגד סגירת בתי הכנסת והמקוואות, ודעתו שוקללה על ידי ראש הממשלה והממשלה ביחד עם דעות השרים האחרים שהביעו דעות שונות לגבי המדיניות הכללית. אבל איזו תרומה יכול שר בריאות, מנוסה ככל שיהיה, לתרום לשאלות המקצועיות שבהן, כפי שציינתי לעיל, אמורים להכריע גורמי המקצוע במשרד הבריאות? האם היינו רוצים ששר הבריאות יעשה שימוש בסמכות הנתונה לו לפי סעיף 34 לחוק יסוד הממשלה, ויהפוך את החלטת אנשי המקצוע במשרדו בשאלת התסמינים המצדיקים אשפוז? גם כאן יכולים כמובן להיות תחומי ביניים, כמו שאלת מספר הימים שבהם על מי שנחשף לחולה מאומת לשהות בבידוד. בשאלה זו יכולה להיות תשובה רפואית מוסכמת, שלא תהיה מקובלת על הממשלה בשל העלות הגבוהה של ימי הבידוד למשק. במקרה של מחלוקת יבוא לידי ביטוי היתרון המובנה של הממשלה הנבחרת על הפקידות, והיא זו שתהיה מוסמכת לקבוע את מספר הימים.

 

ישימות

בניגוד לרפורמות רבות אחרות שביצוען כרוך במהלכי חקיקה נרחבים, בהסכמים עם עובדים או בהקמת וסגירת יחידות ממשלתיות רבות, הרפורמה המוצעת במאמר זה ניתנת ליישום מיידי, ולהפעלתה נדרשים תיקונים קלים בלבד ב'חוק יסוד: הממשלה' ובחוק הממשלה תשס"א-2001. שלא כרפורמות אחרות, הרפורמה דנן גם הפיכה בלא קושי. אם תחליט הממשלה להשיב את המצב לקדמותו, כל שיהיה עליה לעשות הוא למנות מבין חבריה שרים שיהיו אחראים על משרדי הממשלה כפי המצב היום.

ייתכן בהחלט ששרי הממשלה (או מי ששואף להתמנות לשר) יתנגדו להצעה זו, אשר לכאורה מובילה לירידה במעמדם. אכן, שרים יצטרכו לעבוד קשה יותר כדי לקבל הכרה בפועלם ולהוכיח שהם מקדמים את העניינים שלשמם ביקשו להיבחר. אולם שיטה זאת טומנת בחובה גם הזדמנות לכלל השרים להיות שותפים בקביעת סדר היום הלאומי ובהתוויית מדיניות לגבי תחום רחב יותר של נושאים.

פוליטיקאים הם קובעי המדיניות הטובים ביותר, אך הם אינם בהכרח מנהלים טובים. הבה ניתן לכל אחד לפעול בתחום שבו הוא הטוב ביותר: לפוליטיקאים לקבוע את המדיניות, ולאנשי המקצוע לבצעה.


עו"ד תומר מוסקוביץ הוא מנהל רשות האכיפה והגבייה. בעברו היה יועץ משפטי במשרדי ממשלה ושימש בתפקידי ניהול במגזר הציבורי והפרטי. המאמר מבטא את דעתו האישית בלבד.


תמונה ראשית: דיון בנושא הצעדים לבלימת העלייה לפני הגל השני, יולי 2020, צילום: עמוס בן גרשום, באדיבות לע"מ


[1] מתוך "כללים, נהלים והנחיות למנהלים כלליים ומוקבליהם בשירות המדינה מהדורה מעודכנת מאי 2015" (זמין במרשתת). וראו בהרחבה אצל רן ברץ, "המיתוס המסוכן של הדרג המקצועי", השילוח, 21 (2020).

[2] ראו למשל איילת שקד, "מסילות אל המשילות", השילוח, 1 (2016), ומאמרו של רן ברץ "המיתוס המסוכן של הדרג המקצועי" שנזכר בהערה לעיל.

[3] ראו 'חוק יסוד: הכנסת', ו'חוק יסוד: הממשלה'.

[4] סיעת יהדות התורה נמנעה במשך שנים מלקבל על עצמה תפקידי שרים, כדי לא לשאת באחריות הכוללת המוטלת על כל שר להחלטות הממשלה כולה, והסתפקה בתפקידי סגן שר האחראי לפעילות המשרד וכפוף לראש הממשלה המשמש שר במשרד. לתקופה קצרה בין השנים 2015 ו-2018 שונתה מדיניות זו וח"כ יעקב ליצמן הפך מסגן שר הבריאות לשר הבריאות. כך קרה שוב בסוף שנת 2019, כאשר ראש הממשלה התפטר מתפקידו כשר הבריאות. בעת כתיבת שורות אלו, ולאחר שהשר ליצמן התפטר מתפקידו כשר הבינוי והשיכון, שוב אין שר מסיעת יהדות התורה.

[5] סעיף 5(ג) לחוק.

[6] למשל, אחריות על הקשר בין הממשלה לבין הכנסת. ישנם גם מצבי ביניים שבהם מוטלת על שר האחריות לגוף ממשלתי מסוים, כמו רשות מקרקעי ישראל.

[7] בממשל הישראלי קיימות עשרות יחידות ממשלתיות שאינן חלק ממשרדי הממשלה. כאלה הם התאגידים שלפי חוק, דוגמת רשות הטבע והגנים, ויחידות הסמך הממשלתיות דוגמת רשות מקרקעי ישראל או רשות האכיפה והגבייה. אגב, לא תמיד מעידה המילה "רשות" בשמה של היחידה על היותה עצמאית. ישנם גופים המכונים רשויות אך למעשה הם אגפים במשרדי ממשלה.

[8] "הממשלה תמנה, בכפוף להוראות חוק זה ובתנאים שתקבע, לכל משרד מנהל כללי על פי הצעת השר הממונה על אותו משרד, ועל המינוי לא תחול חובת המכרז"; סעיף 12 לחוק שירות המדינה (מינויים) התשי"ט-1959. למעשה, השרים הם גם הממליצים על מינוי מנהלים ליחידות הסמך שאינן משרדים – אלא שבדרך כלל ועדת איתור היא הבוחרת את המנהל, או לפחות ממליצה על מספר מועמדים מצומצם.

[9] סעיף 4 ל'חוק יסוד: הממשלה'.

[10] סעיף 11(ז[2]) לחוק המעבר, התש"ט-1949. על פי הנחיות היועמ"ש, ההשלכות של הצבעת הנגד הן בעיקר פוליטיות. הממשלה רשאית להודיע על התפטרותו אך אינה חייבת לעשות כן. הנחיה מס' 1.1004.

[11] ראו פרק א' בתקנון הממשלה. זמין במרשתת.

[12] למעט נושאים שנקבעו במפורש בהסכמים הקואליציוניים – ואלה מטבעם מועטים, שכן ההסכם אינו יכול לצפות מראש את קשת השאלות שהמשרד יידרש להתמודד עימן.

[13] להארת עניין זה ראו את הביקורת הציבורית שהופנתה נגד שר המשפטים דאז אמיר אוחנה בחודשים אוקטובר ונובמבר 2019 כאשר מתח ביקורת על הפרקליטות, יחידה בתוך משרדו. תקופת הקורונה הדגישה עניין זה אף ביתר שאת. כל אימת שדנה הממשלה בהטלת הגבלות על הפעילות ראה כל שר את חובתו לפעול לצמצום ההגבלות בתחום שעליו הוא אחראי: שר החינוך בתחום בתי הספר, שרת התחבורה באשר לנתב"ג, שר התיירות לגבי בתי המלון וכן הלאה. שונים בעניין זה הם השרים החרדים, שפעלו לצמצום הפגיעה בפעילות הדתית גם כאשר פעילות זו אינה קשורה לתחום העיסוק של המשרד עליו הם ממונים.

[14] דומה שהקמת הממשלה ה-35 המכהנת בעת כתיבת שורות אלו הבליטה עניין זה ביתר שאת.

[15] רועי ינובסקי, "התיק המומצא של אורלי לוי יגרום לכאוס במשרד לביטחון הפנים – ויעמיד פרויקטים בסכנה", כאן חדשות, 14.5.2020.

[16] כקבוע בסעיף 31 לחוק יסוד הממשלה.

[17] באופן פרדוקסלי משהו, ככל שמפלגה החברה בקואליציה תהיה גדולה יותר, ודאי אם מדובר במפלגת השלטון, כן יֵקַל "לפגוע" במשרד ממשלתי ה"שייך" לאותה מפלגה. דווקא משרדים המהווים את כבשת הרש של שותפה קואליציונית זוטרה חסינים יותר משינויים גם אם הם מוצדקים.

[18] גם עניין זה מודגם היטב בממשלה ה-35, שבה נקבעו מראש תקופות כהונה קצרות לחלק מהשרים.

[19] ראו הערה 1.

[20] אפשרות נוספת שעליה מדובר מעת לעת, אך למיטב ידיעתי לא נעשה דבר לקידומה, היא מעבר לדגם השלטון הנהוג בארצות הברית, ולפיו בכל ממשל חדש מתחלפים כל עובדי המשרד הנמצאים בשלוש הדרגות הגבוהות ביותר. קשה לתמוך ברעיון זה, במיוחד לנוכח קצב החילופין הגבוה של שרי המשרדים. בארצות הברית אורך ימיו של ממשל הוא ארבע או שמונה שנים, ברוב המקרים שמונה – ואילו בישראל תדירות חילופי הגברי במשרדי הממשלה, במקרים רבים, קרובה יותר לשמונה חודשים מאשר לשמונה שנים.

[21] אם לקחת לדוגמה את תוצאות הבחירות לכנסת ה-22: לו היה ראש המפלגה הגדולה מתמנה לראש הממשלה ורשאי למנות שרים כרצונו, הייתה הממשלה נהנית מתמיכתם הראשונית של כרבע מאוכלוסיית המדינה בלבד. אם היו מעלים את אחוז החסימה, חלק ניכר מהאוכלוסייה לא היה זוכה לייצוג כלל.

[22] גם בעניין זה ראוי לעיין במאמרו של ברץ (הערה 1 לעיל) המציג קשיים משמעותיים בתפיסה זו.

[23] וגם כאן ראוי להכיר בצניעות ביכולות הניבוי המוגבלת בנושאי ביטחון. ושוב ראוי להפנות בעניין זה למאמרו של ברץ (הערה 1 לעיל) , במיוחד לעמ' 70 שם.

[24] וככל שינסה להתערב בשאלת זהות הגורם המבצע, האמורה להיקבע בהליך מכרזי, יהיה צפוי להתנגדות מוחלטת ומוצדקת.

[25] בשנים האחרונות כיהן כמנכ"ל משרד הבריאות אדם שאינו רופא. מינויו הותקף בבג"ץ, והעתירה נדחתה. עם זאת חשוב לזכור כי ברקע המקצועי שלו עמדו שנים רבות של תקצוב מערכת הבריאות.

[26] באותם תחומים שבהם אין הצדקה להפרטת הפעילות לשוק הפרטי.

[27] הקבינט המדיני-ביטחוני, הפועל מאז ומעולם כוועדת שרים בממשלות ישראל.

[28] אפשר שלפי המלצת ועדת איתור שתורכב משלושה שרים ושני אנשי מקצוע הקשורים לתחום המשרד, ואפשר גם לקבוע מנגנון בחירה אחר או הרכב אחר לוועדת האיתור.

[29] קציבת כהונתם של בעלי תפקידים מקצועיים בשירות הממשלתי נוהגת היום ביחס לכמעט כל בעלי התפקידים הבכירים, מרמת סמנכ"ל ועד רמת רמטכ"ל. רק כהונתם של מנהלי המשרדים עצמם אינה קצובה.

[30] בכפוף כמובן לזכויות העובדים במשרדי ממשלה. עניין זה ראוי לדיון נפרד. עם זאת, ברור שהשינוי המוצע במאמר זה כשלעצמו אינו פוגע בזכויות עובדי המדינה.

[31] הטיעונים נגד עילת הסבירות המפורטים בהרצאתו של השופט נעם סולברג ("על ערכים סובייקטיביים ושופטים אובייקטיביים", השילוח, 16 [2019]) אף הם יפים יותר לגבי החלטת ממשלה או ועדת שרים מאשר להחלטתו של איש אחד.

[32] במובחן מביקורת, שתמשיך להתבצע על ידי מוסד מבקר המדינה.

[33] כבר היום מגישים משרדי הממשלה למשרד ראש הממשלה תוכניות עבודה ונתונים על העמידה בהן.

[34] בדומה לתקנות הרבות מאוד המותקנות בחודשים האחרונים כחלק מהמאבק בנגיף הקורנה.

עוד ב'השילוח'

אין בין שנאת ישראל לשנאת מדינתו
דיפלומטיה במדים
תולדות הימין הכלכלי החרדי

ביקורת

הסדנה להנדסת תודעה
ליאת נטוביץ-קושיצקי
קרא עוד
קרא עוד

קלאסיקה עברית

שאלה לוֹהטה
אליעזר בן-יהודה
קרא עוד
קרא עוד

ביטחון ואסטרטגיה

קרא עוד

כלכלה וחברה

קרא עוד

חוק ומשפט

קרא עוד

ציונות והיסטוריה

קרא עוד
רכישת מנוי arrow

1 תגובות

  1. אהוד טוקטלי

    02.12.2020

    הפוך, גוטה, הפוך!
    חברה חופשית במדינה דמוקרטית אינה בנויה על יסוד היעילות בלבד. העקרון המסדר הוא החירות: "ממשלה של העם, על ידי העם ולמען העם", כדברי הנשיא לינקולן. אם נבחרי העם אינם מספקים תוצאות טובות – בידי העם להחליפם. בניגוד ל"דרג המקצועי" אצלנו, שתקוע לנצח כמו מסמר ללא ראש.
    שיטת הדירקטוריון לא תפתור כלום. הממשלה שלנו, על כל שלוש הרשויות שלה, הינה גדולה מדי, ריכוזית מדי, עתירת-כח מדי. למרבה האירוניה, כל העוצמה הזאת היא גם מקור חוסר היעילות שלה. כמו שאמר הנשיא רייגן: "הממשלה אינה פתרון לבעיותנו, הממשלה היא הבעיה".

    הגב

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *