צריך לשנות את השיטה

בתגובה ל"חיזוק הדמוקרטיה – בלי שינוי השיטה" מאת עמנואל נבון, גיליון 5

ד"ר עמנואל נבון מציג ניתוח מעמיק ומקיף של שיטת הבחירות בישראל על יתרונותיה וחסרונותיה, ודן בסוגיית השינויים הרצויים בשיטה הקיימת. המאמר מאיר נושא חיוני שאינו מקבל יחס ראוי בדיון הציבורי, ואשר נותר לרוב מעורפל ונסתר מעיני הציבור הרחב. אולם יש מקום להעיר על כמה קשיים ואי-דיוקים העולים ממנו.

בסקירת הפתיחה מציין נבון כי ישראל נמנית עם "רוב" הדמוקרטיות הנוהגות בשיטה ה"רשימתית-יחסית", שלפיה הבוחרים מצביעים לרשימה/מפלגה וחברי הפרלמנט נקבעים לפי כמות הקולות היחסית שקיבלה כל רשימה. קביעה זו בעייתית משתי סיבות.

האחת: ישראל חריגה מאוד בשיטה היחסית שלה, וקשה למנותה עם "רוב" הדמוקרטיות; היא הדמוקרטיה היחידה הנוקטת שיטה זו באופן כה טהור ומגביל. ישראל היא מן המדינות היחידות בעלות שיטת "רשימה סגורה" שרשימת המועמדים נקבעת בה מראש בידי מנגנון מפלגתי; בין מדינות ה-OECD, רק ישראל וטורקיה עושות כך. ישראל היא הדמוקרטיה היחידה בעולם שבה המדינה כולה מהווה מחוז בחירה אחד. כך ישראל שמה עצמה כחריגה בסקירה השוואתית גסה, ועובדה זו אינה מודגשת דיה במאמר.

שנית, ובאופן כללי יותר, במסגרת בחינת שיטת בחירות מן הראוי שנבחן אילו שיטות רצויות או מוצלחות, ולאו דווקא מה מתקיים ב"רוב" הדמוקרטיות, שחלק ניכר מהן צעירות ועודן מעצבות את אופיין בניסוי וטעייה. למשל, יש סיבה טובה שנרצה להידמות יותר לבריטניה, ופחות לאיטליה.

חלק ניכר מהמאמר, ולב הדיון בו, מתייחס להצעה שישראל תעבור לשיטת בחירות "אזורית-רובנית", שבה המדינה מחולקת למחוזות וכל מחוז בוחר בנציג (או בכמה נציגים) לפרלמנט. מקובל לחשוב ששיטה זו מובילה לשתי מפלגות גדולות לעומת מצב של ריבוי מפלגות בינוניות וקטנות. כך גם נהוג לומר כי בין יתרונותיה של שיטה זו הקשר הישיר בין הבוחר לבין נציגו בפרלמנט, האחריותיות של הנציג כלפי בוחריו, וחוסר מחויבותו של הנציג לקבוצות הקובעות את מקומו ברשימה מפלגתית. בדיון זה מצויים קשיים משמעותיים במיוחד. אפרטם כעת.

נבון מציג מחקרים שלפיהם גם בשיטה אזורית-רובנית, 90 אחוז מהבוחרים מצביעים לפי שיוכו המפלגתי של המועמד במחוזם – ולכן הוא ממהר לקבוע כי הקשר בין הבוחרים לבין נציגם הינו "פיקטיבי", ומבטל קשר זה במחי יד. זו טענה תמוהה מעט, שכן גם כאשר הבוחר מצביע לפי שיוך מפלגתי בלבד, קיים קשר ישיר בין בוחר לנבחר והבוחר יודע כי יש לו נציג יחיד, בשר-ודם, הנמצא מטעמו בפרלמנט. מערכת יחסים זו שונה בתכלית ממערכת יחסים מרוחקת בין בוחר לנבחר בשיטת הרשימות. שנית, נתון זה כלל אינו מפתיע ודווקא מתבקש. אזרח תומך מפלגת הלייבור באנגליה, למשל, עשוי להזדהות עם מועמד המפלגה מעצם קרבתם המשותפת לעקרונות אותה מפלגה, ולכן אין לו דילמה בין אישיות הנציג לבין שיוכו המפלגתי. בפועל, המקרים שיש בהם מבחינת הבוחר סתירה בין אישיות המועמד לבין שיוכו המפלגתי הם נדירים ביותר. שלישית, וחשוב מכול: גם במצב זה, נשמר העיקרון הקריטי של קיום אלטרנטיבה בעבור הבוחר, ושל התמריצים הנובעים מכך עבור המועמד/נציג. כלומר, המועמד יודע שבכל רגע נתון יש לבוחר חלופות ריאליות והמועמד עשוי לאבד את מקומו. אמנם פחות סביר שהבוחר יצביע למועמד של מפלגה "עוינת", אבל בהחלט ייתכן שיצביע למועמד עצמאי, מועמד של מפלגה קטנה התואמת את עמדותיו באופן חלקי, או אפילו מועמד אחר מאותה מפלגה. ועוד, מנגנון קביעת זהות מועמד המפלגה מביא בחשבון את אהדת הציבור כלפי המועמד; כלומר, אם נדמה שהבוחרים אינם שבעי רצון, המפלגה עצמה עשויה להעמיד מועמד אחר תחת הנוכחי. הדברים הללו תקפים למועמד המבקש לזכות בבחירות, וביתר שאת תקפים לנציג מכהן המעוניין להיבחר בשנית. לאור כל האמור, נראה שאין ביסוס או הצדקה לטעון שמדובר בקשר שהינו "פיקטיבי", ומכל מקום יתרונותיה הרבים של שיטה זו עומדים לזכותה.

גם הטענה נגד תהליך קביעת גבולות מחוזות הבחירה מעלה תמיהה. מורכבות של תהליך דמוקרטי ואתגר ביישומו אינם מהווים תירוץ נגד אימוצו, במיוחד כאשר ייתכן שהוא מוצדק ונדרש בפני עצמו. לא כל שכן כאשר מדובר בבעיה "קלאסית" אשר כמעט כל מדינה דמוקרטית מתמודדת עמה באופן כזה או אחר, לרוב ביעילות וביצירתיות.

נבון מציג "הדמיה" של תוצאות בחירות לפי מחוזות על בסיס בחירות אמת שהתקיימו בעבר. אלא שעצם עריכתה של הדמיה שכזו והצגתה חוטאות לדיון ואף מסתכנות בהטעיה חמורה – שהרי שינוי שיטת הבחירות יביא, מעצם הגדרתו, לשינוי באסטרטגיית ההצבעה של הבוחר, לשינוי באופי ובשיטה של מסעות-הבחירות של המועמדים, וכן באינספור משתנים המשליכים על ההצבעה ועל תוצאות הבחירות. לכן מקובל לחשוב בתחום מדעי המדינה כי הדמיה שכזו היא תמיד שרירותית. למה הדבר דומה? למחקר על משחקי כדורגל שבו משנים את כללי המשחק, מחילים אותם על משחקי עבר (לדוגמה: גול ממרחק רב יותר שווה יותר "נקודות"), וקובעים בדיעבד שהקבוצה המפסידה הייתה "מנצחת" לפי כללים חדשים אלו. לא רק שהדמיה שכזו אינה רלוונטית, אלא על פניו היא מזיקה להבנת הסוגיה ולהסקת מסקנות מועילות.

המוסיף מפלגות גורע

עוד מתמקד נבון ביתרונות ובחסרונות של ריבוי מפלגות בינוניות וקטנות לעומת שיטה עם מספר מצומצם של מפלגות גדולות. סוגיית ריבוי המפלגות קיימת ועומדת בפני עצמה, וכזכור עולה גם בהקשר אימוץ השיטה האזורית-רובנית, שכן שיטה זו מעודדת מערכת של מפלגות גדולות ובודדות בעוד השיטה הרשימתית-יחסית מעודדת מערכת של ריבוי וגיוון מפלגתי. נבון מעלה כמה טיעונים בעד ריבוי מפלגות ונגד מערכת דו-מפלגתית, ובמרכזם הטיעונים שריבוי מפלגות משפר את המשילות ואת היציבות הממשלתית, ושמערכת מרובת-מפלגות מתאימה יותר לחברה הטרוגנית ושסועה כמו זו שבישראל.

בנוגע לטיעון הראשון, נבון סותר את עצמו בתוך המאמר וגם מחמיץ נקודה חיונית. על אף הניתוח המקיף המראה כביכול את היציבות הנובעת מריבוי מפלגות, עולה מהמאמר עצמו תמונה שונה בתכלית, שבחלקה מסתתרת במשפטי מפתח הנאמרים כבדרך אגב. להלן כמה מהבולטים שבהם: ככל שיש יותר מפלגות בקואליציה כך פוחתים סיכויי הממשלה לקדם חקיקה; תוחלת חיים של ממשלות קואליציה (ריבוי מפלגות) היא חצי מתוחלת החיים של ממשלות חד-מפלגתיות; וכן ממשלות קואליציה יקרות בהרבה ממשלות חד-מפלגתיות (אזכיר כי לרוב מערכת דו-מפלגתית נוטה לייצר ממשלה חד-מפלגתית). יש בממצאים אלה, שמוזכרים במאמר כפרטים שוליים, כדי לפגוע אנושות בטענה שריבוי מפלגות מביא ליותר יציבות ממשלתית.

אלא שיש כאן עניין מהותי יותר. יציבות ממשלתית אינה מטרה בפני עצמה, אף שהיא נחשבת למדד כללי של "בריאות" המערכת. ציבור דמוקרטי נהיה מתוסכל ככל שהוא עד להוצאות מנופחות בשל "אילוצים קואליציוניים", ובעיקר הוא מתייאש ממערכת שאינה מצליחה לבצע את תפקידה העיקרי – קידום חקיקה ועיצוב מדיניות באופן אפקטיבי. לכן, עם כל הכבוד ל"יציבות" הנכספת, ודאי שיכולת קידום מדיניות עדיפה על הקיפאון הנוצר משיטת ריבוי מפלגות. סכנה אמיתית ומוחשית בכל דמוקרטיה היא אובדן אמון הציבור במוסדותיה וביכולתו לעצב החלטות במדינה; אי אפשר לשמר אמון כזה כאשר כל ממשלה קפואה במקומה ואינה מצליחה לקדם דבר.

זאת ועוד. נבון מעלה טענה כללית שלפיה "בחברה הטרוגנית ואף שסועה, הרב-מפלגתיות מחייבת פשרות שהן הכרחיות לאמון הציבור וללגיטימיות ההחלטות הממשלתיות". כלל לא ברור על מה נבון מבסס קביעה כוללנית זו, והוא אף אינו מציג את הלוגיקה העומדת מאחוריה. הדעת נותנת כי ההפך הוא נכון, כפי שיפורט בהמשך. עוד טוען נבון שהשיטה האזורית-רובנית (והתוצאה החד-מפלגתית) מדירה קבוצות סקטוריאליות ומיעוטים שונים, שאינם מקבלים במה במנגנונים הפוליטיים. גם עם טיעון זה ניתן להתמודד.

בפשטות, ריבוי מפלגות עשוי להביא להתחפרות בעמדות אידאולוגיות ובאינטרסים סקטוריאליים, להתבדלות קבוצתית, להקצנה הדרגתית, לסחטנות אגרסיבית בתוך הקואליציה או להדרה מוחלטת מחוץ לקואליציה. הקהלים של מפלגות מיעוט נחשבים לרוב כ"שרופים", ולמפלגות השלטון כמעט אין תמריץ (או סיכוי ריאלי) לקבל את תמיכתם. וכך, למפלגות השונות אין תמריץ להתפשר, ואפילו ישנם תמריצים ברורים שלא להתפשר: מפלגה קטנה נמדדת לרוב לפי אג'נדה ספציפית מאוד, והיא לא יכולה להרשות לעצמה להיראות כמוותרת על תחומי הליבה שלה. נדמה גם שכל "התפשרות" מדומה היא קצרת-טווח וקצרת-ראייה, מתוך שיקול מיידי של שרידות פוליטית; ושכיוונה הוא קבוע: לטובת המפלגות הקטנות, הממנפות את כוחן היחסי הרבה מעבר לגודלן ולתמיכה בהן באוכלוסייה.

מתוך כך, קואליציות של ריבוי מפלגות פוגעות באמון הציבור ובלגיטימיות של החלטות הממשלה: מפלגות המייצגות קהלים מובחנים נשארות מחוץ לקואליציה ולממשלה וחשות חוסר אונים פוליטי מוחלט; בד בבד, מדיניות ממשלתית נתפסת בידי רבים כפגומה או פסולה ככל שהיא נגועה באינטרסים צרים של קבוצה סקטוריאלית אגרסיבית, ולעתים אף בעיני תומכי מפלגת השלטון העיקרית המרגישים נבגדים ומרומים. בכל מקרה, הביטוי הפוליטי התמידי של חלוקה בין קבוצות מחזק את הרושם של בידול והבחנות בין קבוצות מובהקות, ומעודד מנטליות של "הם" ו"אנחנו". הביטוי הסקטוריאלי נהיה מפלגתי ("אני ש"סניק"), והמפלגות הרבות מלבות את האש ומעצימות את התחושה של חלוקה לקבוצות מובחנות ונפרדות, ושל ריבוי השונה מן המשותף.

מנגד, שיטה דו-מפלגתית או מיעוט מפלגות, יחד עם שיטה אזורית-רובנית, דווקא תעודד התפשרות בין הקבוצות השונות. כל מפלגה גדולה תיאלץ להיאבק לכתחילה על קולות הקבוצות שאינן ב"בסיס" שלה, ותתאמץ להציע מדיניות טובה יותר בעבורן, תוך איזון עם צורכי המצביעים האחרים והתחשבות כוללת במגוון דעות וקבוצות. כך, כמעט אוטומטית, מפלגת השלטון מתמתנת והופכת רחבה ומכילה יותר. לקבוצות האחרות יהיה תמריץ חזק לשתף פעולה בתוך המסגרת המפלגתית, ובתוך כך להתפשר כדי ליטול חלק במדיניות הרוב. אמון הציבור ולגיטימיות החלטות הממשלה יגברו, והמדיניות הממשלתית תיתפס ככזו שנולדה מתוך קונצנזוס, שיתוף ופשרה אמתיים.

עצם השיוך למפלגה הגדולה מוביל לתחושה חיובית של שותפות ואחדות בין קבוצות שונות שבתוך "אותה הסירה". המיעוט מרגיש שהוא שותף של ממש לקבוצת הרוב בעיצוב מדיניות. אם בכל זאת ישנו חשש שקבוצות מיעוט "יאבדו את קולן", בגלל אופי שיטת הבחירות האזורית-רובנית (FPTP), אין שום מניעה להחיל שיטה מעורבת, כפי שכבר נהוג במדינות רבות, שתכלול נציגים הנבחרים בכל אחת מהשיטות (בשני בתי נבחרים נפרדים או בחלוקה בתוך בית נבחרים עיקרי). מכל מקום יוער כי גם מועמד בודד בבחירות מחוזיות יידרש להביא בחשבון את רצונות המיעוטים במחוז, אם ירצה להגדיל את סיכוייו לזכות.

זה כן שבור

נבון מציע כמה צעדים פרגמטיים לשיפור המצב, גם ללא מהפכה טוטלית בשיטה הקיימת כיום. ההצעה למעבר לשיטת רשימה-פתוחה היא מבורכת ומתבקשת. לעומתה, ההצעה לברית בין-מפלגתית יכולה להתקבל רק בחלקה: מחד גיסא, גרסה קונקרטית ומתוחכמת יותר של הסכמי העודפים היא דבר רצוי; מנגד, התחייבות מראש של מפלגה לגבי זהות ראש הממשלה שתמליץ עליו היא בעייתית בלשון המעטה. מלבד ההיבט הדמוקרטי העקרוני (התחייבות מפלגה לביצוע מעשה חקיקה בפועל עוד לפני שנבחרה לפרלמנט, ואכיפת התחייבות כזו), האתגר הפרגמטי גדול עוד יותר. כיצד מפלגה תכבול א עצמה לשיקולים קואליציוניים עוד לפני הבחירות, עוד לפני שהיא יודעת את מפת האינטרסים ואת גודל המפלגות השונות? ומה לגבי נסיבות חיצוניות (מלחמה, משבר, שינויים אישיים) העשויות להשפיע על החלטות אלו? הבעיה מתחדדת בהקשר חופש הפעולה של המפלגות הגדולות: הייתכן שהליכוד והעבודה יהיו מנועות מלהקים ממשלת אחדות, על אף שלדעתן יש בכך להיטיב עם המדינה, משום שהן כבולות לבריתות בין-מפלגתיות?

בסיום המאמר מזכיר לנו נבון את המימרה "If it ain’t broke, don’t fix it". אלא שיש תחושה רווחת שהשיטה אכן broke, או לכל הפחות צולעת ולקויה – ובחינה עניינית מעידה שתחושה זו מוצדקת לפחות בחלקה. צעדים מדודים בכיוון הנכון הם אמנם מתבקשים ומבורכים, אך אי אפשר להכחיש שנדרשים שינויים מבניים ורוחביים מן הקצה אל הקצה.

תמונה ראשית: משה מילנר. באדיבות לע"מ.


עו"ד ג'וני גרין הוא מנהל פרויקטים בחברת "מובילאיי".

רכישת מנוי arrow

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *