רגיעון לבהלת הגירעון

בתגובה ל"למען הדורות הבאים: חוק יסוד להגבלת הגירעון" מאת שגיא ברמק ועידן ארץ

במאמרם שהתפרסם בגיליון הקודם, טענו שגיא ברמק ועידן ארץ כי לחובהּ הלאומי של מדינת ישראל עלויות אדירות וכי הוא נוצר ברובו בשל התנהלות פיסקלית מופקרת וחסרת אחריות של פוליטיקאים. במאמר תגובה קצר זה אראה תחילה שעלויות החוב נמוכות בהרבה מן המתואר במאמר הנזכר, וכן שפוליטיקאים חסרי אחריות הם שחקנים שוליים – באופן יחסי – בכל מה שנוגע לגובה החוב. נוסף על כך אציג את הבעייתיות הכרוכה בהצעה שהעלו הכותבים: חוק יסוד האוסר גירעונות בתקציב.

בפתיחת המאמר העריכו הכותבים את עלות חובה הלאומי של ישראל ב-39 מיליארד שקלים בשנת 2019 (וסכום דומה מדי שנה), סכום השווה לריבית שמשלמת ישראל על חובה. מדובר בסכום נכבד שאם אכן ניתן לחסוך אותו ישנה הצדקה לנקיטת צעדים משמעותיים. אך האם אכן מדובר בעלות האמיתית?

התשובה היא לא; כדי להדגים זאת נערוך ניסוי מחשבתי קטן. נדמיין עולם מקביל שבו מדינת ישראל הייתה מאמצת ביום הקמתה את "חוק יסוד: החוב הלאומי" המוצע בסופו של המאמר הנזכר. בעולם מקביל זה אחד העקרונות המנחים של ממשלות ישראל לדורותיהן היה להימנע מייצור גירעון כלשהו – אפילו של שקל אחד. בתקציב המדינה לשנת 2019 של ישראל המקבילה אכן לא היה מופיע בצד ההוצאות סעיף תשלומי ריבית של 39 מיליארד שקלים, אך גם בצד ההכנסות היה חוסר. אם סעיף הגירעון לא קיים, גם צד ההכנסות של התקציב קטן במידה משמעותית.

חשוב לציין שישראל – כמו מרבית המדינות בעולם – צומחת בעקביות, ובהתאם לכך התוצר שלה גדל באופן קבוע. כך יכולה ישראל לייצר גירעון שנתי בגובה קבוע מבלי להשפיע על יחס החוב/תוצר שלה. בהתייחס לקצב הצמיחה הממוצע של התוצר הישראלי בשנים האחרונות (3.5%) ולשיעור החוב/תוצר (כ-60%), מדובר על גירעון שנתי קבוע של 2.1% מהתוצר (כ-27 מיליארד שקלים). כלומר החוב של ישראל גורר תשלומי ריבית של 39 מיליארד שקלים אך גם מאפשר לרשום בצד ההכנסות סכום של כ-27 מיליארד שקלים. נוסף על כך, יש לקחת בחשבון שחלק מהוצאות הריבית של ישראל הן לאיגרות חוב מיועדות,[i] שהן למעשה תשלום רווחה שהמדינה מעבירה בצורה עקיפה לאזרחיה החוסכים לפנסיה. השפעות נוספות של החוב (שהוזכרו במאמר) הן הגדלת ההשקעה וגם העברות למחזיקי איגרות החוב שרובם ישראלים.

החוב הציבורי משפיע בערוצים רבים על מצבה הכלכלי של המדינה, וישנה ספרות כלכלית ענפה המנסה לאמוד השפעות אלו. השאלה שנשאלת בה בדרך כלל היא: מהי ההשפעה הכוללת של החוב על ביצועי המדינה שנוטלת את ההלוואה? הכלים שבהם משתמשים כדי לענות על שאלה זו הם נתונים היסטוריים לגבי ביצועים של מדינות שונות בעולם בשנים שונות. השאלה העיקרית בעניין זה היא: האם קיים קשר בין חוב גבוה לצמיחה כלכלית?[ii] הטיעון שלפיו חוב גבוה פוגע בדורות הבאים – שאותו ניסו לבסס כותבי המאמר – משמעותו בעצם טענה שלפיה החוב פוגע בצמיחה של המדינה.

ובכן, מה יש לספרות האמפירית לומר על הקשר בין חוב ציבורי לבין צמיחה כלכלית? התשובה הראשונה שהספרות נותנת היא: אנחנו לא יודעים. כפי שמתואר במחקר שסקר את העבודות העיקריות בתחום וניתח אותן, אכן קיים מִתאם בין צמיחה נמוכה לבין חוב גבוה אולם הסיבתיות הפוכה ככל הנראה: צמיחה כלכלית נמוכה מובילה להגדלת הוצאות הממשלה, בין היתר על ידי מייצבים אוטומטים.[iii] מאידך-גיסא, אין הוכחה טובה לקשר סיבתי הפוך – בין חוב גבוה לבין צמיחה נמוכה.

מבט מעמיק יותר במחקרים הזמינים יצביע על כך שגם אלה המנסים לטעון כי חוב גבוה הוא סכנה מתייחסים כמעט תמיד לחוב גבוה בהרבה מזה של ישראל. מחקרים אלו בדרך כלל טוענים לפגיעה בצמיחה כתוצאה מחוב של יותר מ-90% או 100% מהתוצר.[iv]

גם הערוצים שדרכם משפיע החוב על הצמיחה הם ערוצים שישראל במצבה הנוכחי רחוקה מהם. המסלול העיקרי המתואר בספרות כמסלול שבו חוב גבוה פוגע בצמיחה קשור לעליית הריבית שהממשלה משלמת על החוב, עקב חוסר ביטחון של הלווים ביכולת החזר ההלוואות שניתנו למדינה. כיום, הריביות על החוב הממשלתי בישראל נמוכות מאוד, דירוג האשראי של ישראל (דירוג שנותנות פירמות בינלאומיות ומשקף את יכולת המדינה לפרוע את חובה) הוא הגבוה אי-פעם – והוא אף הועלה לאחרונה למרות שיעור הגירעון שעבר את התכנון המקורי.

קשה לקבוע מהי עלוּת חובהּ הלאומי של ישראל. אך בכל מקרה מדובר ככל הנראה בעלות נמוכה מאוד. כמובן אין פירוש הדבר שצריך להגדיל את החוב ללא הבחנה. לדעתי, מדיניות השומרת על יחס חוב/תוצר הדומה ליחס הקיים בשנים האחרונות היא סבירה, גוררת עלויות נמוכות – עד לא קיימות – ולצד זאת גם משמרת מרחב ביטחון מספיק לתקופת משבר או מצב ביטחוני בעייתי.

גירעון אינו הצגת יחיד

נקודה בולטת מאוד במאמר היא הצגה היסטורית לוקה בחסר של ממש בכל הנוגע להתפתחות החוב בישראל. כותבי המאמר דנים בצמיחת החוב בשנים 1967–1985; לטענתם, התנהגות לא אחראית של ממשלות ישראל בתקופה זו היא אחת הסיבות המרכזיות לחוב הלאומי התופח. ככלל קשה לבחון טענה זו, וכתמיד בסוגיות מעין אלו התשובה מורכבת. עם זאת כותבי המאמר 'שכחו' להפנות את הזרקור לסיבה העיקרית למשבר שהתפתח בישראל בשנים אלו: המצב הביטחוני באותן שנים. כפי שהראה פרופ' יוסף זעירא בספרו 'כלכלת ישראל', ההוצאות הביטחוניות וההוצאות הקשורות אליהן צמחו בתקופה זו לרמה של מעל 40% (!) מהתוצר של מדינת ישראל.[v] מדובר בשיעור אסטרונומי שמדינה מודרנית אינה יכולה להתמודד איתו ללא הלוואות מהדורות הבאים (הגדלת החוב הלאומי).

ניתן לטעון שהממשלות באותן שנים יכלו לפעול בדרך אחרת במישור הכלכלי (ובאופן דומה ניתן גם לטעון כי יכולות היו לפעול בדרך אחרת במישור המדיני-ביטחוני, אך זוהי קביעה אחרת הרחוקה מתחומו של מאמר זה); אך מדובר בטענות ספקולטיביות, ובכל מקרה פעולות כאלו לא היו יכולות אלא לעכב מעט את המשבר – כולי האי ואולי – או להחליש אותו אך לא למנוע אותו לחלוטין.

גם צמצום החוב המהיר (שהיה פחות מרשים ממה שמציינים כותבי המאמר; בארבע השנים שאחרי תוכנית הייצוב הצטמצם יחס החוב/תוצר ב-40%, ולא ב-110% כפי שצוין במאמר),[vi] היה ראשית בשל סיוע אמריקני חד-פעמי גבוה, ושנית בשל היכולת לצמצם באופן דרמטי את ההוצאות הביטחוניות או ההוצאות הקשורות להן. גם למדיניות הצמצום בהוצאות האזרחיות שהובילה הממשלה היה בלי ספק חלק בכך, אך רק כגורם שלישי-במעלה.

דגש רב ניתן במאמרם של ברמק וארץ לתיאוריית הבחירה החברתית, ועל פיה גם לטענה שלפוליטיקאים אינטרס מובנה להגדיל הוצאות גבוהות בטווח הקצר – גם על חשבון הדורות הבאים. טענה זו נכונה באופן עקרוני, וקשה להכחיש את העובדה שנבחרי הציבור רוצים להיבחר שוב ובזבוז כסף באופן מיידי – על חשבון הדורות הבאים – יכול לקדם זאת. אולם התמונה מורכבת הרבה יותר: ראשית, מצויים גם פוליטיקאים המקדמים מדיניות הפוכה ודורשים לחייב גירעונות נמוכים כדי להקשות על הגדלת הוצאות. רק לאחרונה מועמדהּ-לשעבר של מפלגת זהות לתפקיד שר האוצר, גלעד אלפר, הצהיר שיקדם מדיניות שכזו.[vii] נוסף על כך, במערכת הפוליטית ישנה גם אופוזיציה שלהּ אינטרס הפוך: לבקר את הקואליציה על התנהלות מופקרת ולוודא שלכשיתחלף השלטון, לא תיכפה עליה מדיניות-צנע קשה כתוצאה מחוב מוגזם. לאופוזיציה אומנם השפעה פחותה על המדיניות הנוכחית, אך יש לה השפעה חזקה ומשמעותית על השיח הציבורי.

לבסוף יש לציין את מי שנושאים בתפקיד מרכזי בהצגה אך לא הוזכרו כלל במאמר: פקידי משרד האוצר. לפקידים אלו אין צורך לדאוג להיבחר מחדש והם בעלי השפעה מכרעת על התקציב – ואף השפעה ספציפית על הגירעון. נדגים השפעה זו דרך ערוץ אחד שבו לפקידי האוצר יש חופש כמעט מוחלט: הרזרבות התקציביות. תקציבו של כל משרד ממשלתי נקבע על ידי פקידי משרד האוצר ומכיל רזרבות בהיקף ניכר. רזרבות אלו נועדו לענות על צרכים שונים, אך ניתן להשתמש בהן רק באישור פקידי משרד האוצר. אי-שימוש בהן יוביל להוצאות קטנות מההוצאות המתוכננות וכך בעצם יקטין את הגירעון בשנה נתונה. דו"ח מבקר המדינה שעסק בעניין זה ציין שהשימוש הפוליטי שנעשה ברזרבות מצביע על "ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב".[viii] לפקידים העובדים במשרד האוצר – ובמיוחד לאלה העובדים באגף התקציבים – השפעות רבות נוספות על התקציב: הם בפועל כותבים אותו, נדרש אישור שלהם להוצאות משמעותיות ממנו, וכל העברה בין סעיפים בו דורשת אישור שלהם. כל המסלולים הללו, שדרכם יכולים הפקידים להשפיע על התקציב, הופכים אותם לשחקנים משמעותיים. ואכן, במחקר של הפרופסורים מומי דהן ואבי בן-בסט על מאזן הכוחות בתהליך התקצוב, מצאו החוקרים שכוחם היחסי של פקידי משרד האוצר בישראל חריג בקנה מידה בינלאומי ומבטיח "שמירה על המשמעת התקציבית", כלומר (בין השאר) שמירה על יעד הגירעון ועל חוב נמוך.[ix]

נקודת המבט הזו יכולה להאיר באור קצת אחר את הכרוניקה של יעדי הגירעון והעמידה בהם בשנים האחרונות. על אף השינויים התכופים בחוק הגירעון (שניתן לראותם כתוצר של מאבק כוחות בין פוליטיקאים מסוימים לבין הדרג הפקידותי), ולמרות כמה שנים שבהן אירעה חריגה מהיעד, המגמה הכללית היא הפחתת החוב והתכנסות ליעדי החוב ארוכי הטווח שהוצבו במשרד האוצר. ליעד ארוך הטווח שהיה בתוקף עד שנת 2015 – 60% – כבר כמעט הגענו; וגם ליעד החדש – 50% – אנו צפויים להגיע. ברוב השנים, המציאות היא של עודף תקציבי ביחס ליעד הגירעון ומעבר של היעד הוא החריג. במשך העשור האחרון רק פעמיים הגירעון עלה על היעד, ולעומת זאת שמונה פעמים היה הגירעון נמוך מהיעד;[x] סך העודפים הוא כ-72 מיליארדי שקלים, וסך הגירעונות הוא כ-29 מיליארדי שקלים. כמעט כל עודפי הגבייה משמשים להחזר חוב, כך שאם נסתכל על הדברים בפרספקטיבה רחבה של שנים-מספר נראה שחובהּ של ישראל נמוך מזה שתוכנן – על אף הסטייה בשנה האחרונה.

כהערת אגב לדברים אלו אציין שהעובדה שהחוב גדל ביחס לתוצר בשנת 2018 – עובדה שכותבי המאמר ואחרים סבורים כי היא מצביעה על שינוי מגמה וצמיחה עתידית של יחס החוב/תוצר – היא תוצאה טכנית בעיקרה. היו כבר סטיות משמעותיות-יותר מן הסטייה שאירעה ב-2018, אך הן התרחשו בשנים שבהן החוב היה צפוי להצטמצם בצורה משמעותית. הסיבה לגדילה ביחס החוב/תוצר בשנת 2018 היא אומנם סטייה מיעד הגירעון, אך גם עובדת היותנו קרובים ליעד החוב/תוצר הרצוי (על פי משרד האוצר).

גם אם נקבל את העובדה שלפוליטיקאים תמריץ מובנה להגדיל הוצאות בטווח הקצר על חשבון הטווח הארוך, קיימים שחקנים נוספים בעלי השפעה מכרעת ומשמעותית – ולהם תמריצים אחרים ודפוסי פעולה אחרים. הצגה היסטורית מדויקת של החוב הישראלי תראה דווקא סיפור של התנהלות אחראית, באופן יחסי, ותבהיר כי התקופות שבהן החוב צומח הן קודם כול תוצר של אילוצים ביטחוניים ורק אחר כך – ובשוליים – תוצאה של התנהלות פיסקלית חסרת אחריות.

במאמר שזורות כמה השוואות בין חובהּ של ישראל לחובן של מדינות מפותחות אחרות, אך השוואות אלו מוטות ובעייתיות. ראשית, הנתונים מראים שישראל מצויה הרבה מתחת לממוצע יחס החוב/תוצר של המדינות המפותחות (40% מתחת לממוצע) ואף נמצאת מתחת לחציון המדינות. שנית, בעשור האחרון אין מדינה מפותחת שבה הצטמצם החוב בקצב מהיר יותר מישראל. ולבסוף, במאמר מובאות השוואות לגרמניה ודנמרק שלהן חוב נמוך יותר או חוקים המגבילים יותר את הגירעון התקציבי; אולם השוואות אלו כמעט שאינן רלבנטיות לענייננו, מכיוון שמדובר במדינות עם שיעור ריבוי טבעי נמוך במידה ניכרת מזה שבישראל (0.2 ו-0.38 בהתאמה, ביחס ל-1.55 בישראל בשנים האחרונות). ככל ששיעור האוכלוסייה צומח מהר יותר, גם התוצר צומח מהר יותר; ומכיוון שכפי שכבר צוין היחס החשוב הוא יחס החוב/תוצר, הרי שמדינות הצומחות מהר יותר (כמו ישראל) יכולות גם להגדיל את חובן בקצב מהיר יותר.

העובדה שבשנות השמונים חובה הלאומי של ישראל היה מהגבוהים בעולם המפותח צריכה גם היא לבוא בחשבון. כפי שכבר ציינתי, חוב זה נוצר ברובו בשל אילוץ בטחוני. אם נרצה לבחון את המדיניות הנוכחית של ישראל, הנתון המעניין שיש לבחון אינו רק שיעורו של יחס החוב/תוצר הנוכחי, אלא יחס החוב/תוצר שהמדיניות הנוכחית תוביל אותנו אליו – בטווח הארוך. פרספקטיבה רחבה של שנים-מספר תוביל למסקנה שיחס החוב/תוצר שנגיע אליו בעתיד יהיה נמוך עוד יותר מהיחס כיום.

למען הדורות הבאים: בלי צעדים קיצוניים

לסיום אפנה לבחון את ההצעה שהעלו כותבי המאמר ל"חוק יסוד: החוב הלאומי". מהות ההצעה היא קביעת מדיניות של גירעון-אפס למעט מקרים יוצאי דופן. לצורך בחינת ההצעה, נבדוק את השלכותיה לגבי תקציב המדינה הקרוב (2020). בתקציב זה – לפי החוק הנוכחי – צפוי גירעון של 2.5%. מבחינת התוצר של מדינת ישראל, מדובר למעשה בכ-35 מיליארד שקלים שכותבי המאמר מציעים להוריד ממקורות התקציב. התמודדות עם שינוי זה תחייב כמובן קיצוץ הוצאות בהיקף זהה או לחילופין הגדלת הכנסות.[xi] הגדלת הכנסות (העלאת מיסים) היא צעד פוליטי מאוד לא פופולרי – ואף צעד שכל המפלגות הגדולות הצהירו, במערכת הבחירות הנוכחית, כי יתנגדו אליו. לכן סביר להניח כי אם אכן יחוקק חוק שכזה, ההתמודדות איתו תהיה בעיקר על ידי הפחתת הוצאות משמעותית. דיון במשמעותו של קיצוץ כזה חורג מיריעתו הקצרה של מאמר תגובה, אך די אם אציין שככל הנראה קיצוץ כזה יהפוך את ההוצאות האזרחיות של ממשלת ישראל לנמוכות בעולם המפותח.

הדיון על גובה הגירעון והחוב הוא חשוב ביותר. ישנן סכנות הגלומות בחובות גדולים, ואכן במערכת הדמוקרטית יש גם מרכיבים המתמרצים חלק מן השחקנים להגדיל את החוב על חשבון העתיד של כולנו. עם זאת, גם כשלוקחים פרמטרים אלו בחשבון, הסתכלות נכוחה על מצבה של ישראל בשנים האחרונות תראה שהמדיניות בכל הנוגע לגירעון היא סבירה ואף שמרנית ובטוחה באופן יחסי. כבר כיום יש במערכת שחקנים נוספים רבים המתייחסים גם לטווח הארוך ומאזנים את התמריץ הבעייתי של הפוליטיקאים. במצב כזה אין הצדקה לשינוי מדיניות קיצוני כמו זה שהוצע במאמר – שינוי שעלולות להיות לו השלכות בעייתיות ביותר.

מתן קולרמן הוא דוקטורנט בתוכנית הבין-לאומית ללימודים מתקדמים בכלכלה ע"ש בוגן באוניברסיטה העברית.

תמונה ראשית: משרד האוצר בירושלים. צילם: אסף לוקסמבורג, מתוך ויקישיתוף [cc 3.0]


[i] איגרות חוב מיועדות הן איגרות שהמדינה 'מוכרת' בריבית שהיא מעל הריבית הרגילה שלה והן 30% מכל קרן פנסיה. איגרות חוב אלו הן בעצם סבסוד עקיף שהמדינה מעבירה לחוסכים.

[ii] כשצמיחה כלכלית היא המדד שמשקף את השינוי בתוצר של מדינה בשנה מסוימת.

[iii] מייצבים אוטומטים הם מנגנונים שקיימים בתקציב המדינה ומובילים להוצאות גבוהות יותר בזמני משבר. דוגמה למנגנון כזה היא תשלום דמי אבטלה שכמובן עולה בזמן משבר. להרחבה ראו Ugo Panizza and Andrea F. Presbitero, “Public Debt and Economic Growth: Is there a Causal Effect?”, Journal of Macroeconomics, 41 (2014), pp. 21–41.

[iv] Carmen M. Reinhart and Kenneth S. Rogoff, “Growth in a Time of Debt”, American Economic Review, 100.2 (2010), pp. 573–578.

[v] יוסף זעירא, כלכלת ישראל, תל-אביב: ידיעות ספרים, עמ' 158, לוח 1.

[vi] עמי צדיק ואיתמר מילרד, תיאור וניתוח הכללים הפיסקליים בישראל ובמדינות המפותחות, ירושלים: מרכז המחקר של הכנסת, 2013, עמ' 24.

[vii] "ראיון עומק עם גלעד אלפר", פורסם בעמוד הפייסבוק Make Israel Great Again, בתאריך 27.08.19.

[viii] מבקר המדינה, דו"ח שנתי 68ב, פרק שני, רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה: תקצוב, ניצול ושקיפות, 2018, עמ' 239–338.

[ix] אבי בן בסט ומומי דהן, מאזן הכוחות בתהליך התקצוב, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2006, עמ' 166.

[x] עיבוד נתונים מתוך דו"חות משרד האוצר.

[xi] בטווח הארוך הקטנת החוב תקטין גם את הוצאות הממשלה על תשלומי ריבית, אולם עד שהפחתה זו תהפוך משמעותית יעברו כמה שנים.

רכישת מנוי arrow

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *