שומרי סף למרות הכל

בתגובה ל"המחטף השקט: מיועצים משפטיים ל'שומרי סף'" מאת גיל ברינגר

שומר סף, מאז מקדם

מתן גוטמן

החל מראשית ימיה של מדינת ישראל – בעקבות סדרה ארוכה של מאבקים בין יועצים משפטיים לבין עובדי הציבור והדרג הפוליטי – התגבשה המוסכמה שלפיה יועציה המשפטיים של הרשות המבצעת אינם רק 'יועצים' לממשלה אלא גם 'מפקחים' על חוקיות פעולותיה. לפי מוסכמה זו, היועץ המשפטי לממשלה, וכן היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ובגופים הציבוריים השונים, מתפקדים באופן עצמאי ומשמשים כקו הגנה – קדמי ופנימי – של שלטון החוק; בכוחם לסייע לעובדי הציבור ונבחריו לפעול לפי הוראות הדין, ולהתריע בפניהם לבל יסטו מהוראות אלו. היועצים המשפטיים הם אכן שומרי הסף של שלטון החוק מאז מקדם.

דברים אלה באו לידי ביטוי עוד בימיה הראשונים של מדינת ישראל, כאשר במהלך דיון במועצת המדינה הזמנית שהתקיים ביולי 1948, פנה חבר המועצה נחום ניר לשר המשפטים הראשון פנחס רוזן ותמה: מדוע "ממנה כל משרד של שר עורך דין ליועץ משפטי שלו", שעה שבמשרד המשפטים קיימת מחלקת ייעוץ לכל משרדי הממשלה? שר המשפטים השיב לחבר המועצה כי ההפך הוא הנכון: נוכחותו של יועץ משפטי בכל משרד מסייעת לעבודתם התקינה של משרדי הממשלה שכן "טוב ומועיל ונכון שיֵשב באותו משרד יועץ משפטי שיפקח על החוקיות של פעולות המשרד".[1]

נגד מוסכמה בסיסית זו יצא גיל ברינגר במאמר שהתפרסם בגיליונו הקודם של כתב עת זה. חרף טיעוניו הקולחים ושובי הלב, ברינגר שוגה – הן בניתוחו ההיסטורי, הן בניתוחו הנורמטיבי – בכל הנוגע לתפקידו החשוב של מערך הייעוץ המשפטי הפנימי ברשות המבצעת. טענתו המרכזית של ברינגר היא שהגדרתו של היועץ המשפטי כשומר סף, המפקח על הרשות המבצעת, היא מיתוס שהתפתח בעשורים האחרונים באמצעות "מחטף שקט" כלשונו. לטענתו, פרופ' יצחק זמיר, השופט אהרן ברק, כותבי דו"ח הצוות הבין-משרדי שבחן את מערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה (דו"ח אברמוביץ), ומשפטנים בכירים אחרים בשירות המדינה, פירשו באופן שגוי את מסקנות ועדת אגרנט – ואף סילפו אותן בכוונה-תחילה – וכך הלך והתגבש מיתוס שומרי הסף שקנה שביתה והשתרש כאילו כבר היה לעולמים.

צר לי לאכזב את ברינגר, אך לוּ היה מעמיק חקר ועוקב אחר ההיסטוריה המרתקת של התפתחות מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה, היה מגלה חיש-קל כי לא היה כל מחטף במהלך גיבוש מעמדו הייחודי של מערך הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת; והוא ודאי לא היה שקט. ההפך הוא הנכון: בסדרה ארוכה של מאבקים רועשים, מאז ימי קום המדינה, שעוררו דיון ציבורי ותקשורתי, התבססה המוסכמה בדבר מעמדו הייחודי של היועץ המשפטי לממשלה בישראל; עד שכבר בשנות החמישים נטען בכנסת כי היועמ"ש הוא "האיש החזק במדינה".[2] ברינגר כלל לא התייחס למאורעות ההיסטוריים המרתקים שעיצבו את מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה, וחבל. ברשימה קצרה זו אבקש להעמיד דברים על דיוקם ולמנוע את המחטף הרועש שברינגר חותר אליו.

הניתוח ההיסטורי

  • א. המחטף של שנת 1949: המפגש בין שפירא לרוזן

אין חולק כי הדגם של הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת בישראל הוא מודל ייחודי שקשה למצוא בעולם המערבי מודל דומה לו. בחיפושנו אחר מחטף כלשהו בתחום זה, עלינו לנדוד לשנת 1949. אכן, התפתחות מעמדו של מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה – כלומר מתן הסמכות המשפטית העליונה ברשות המבצעת לפקיד ציבור שאינו נבחר ציבור – לא הייתה מתוכננת; מוסד זה נוצר ביד המקרה, "כתולדה של מצב משפטי מעורפל, שר משפטים חלש-יחסית ומנכ"ל משרד משפטים בעל יוקרה ועוצמה, שאימץ לעצמו סמכויות שלא התכוונו לתת לו".[3] במהלך השנים נעשו ניסיונות לשנות את המצב שנוצר ולצמצם את סמכויות היועמ"ש, אך ללא הועיל: מוסד הייעוץ המשפטי נותר כצוק איתן, הכולל סמכויות נרחבות שאינן מעוגנות באופן מפורש בחוק, אלא במסורות, במנהגים ובמוסכמות שהתקבעו מכוח חוות הדעת של ועדות ציבוריות, מכוח פסיקות של בית המשפט העליון ומכוח הפרקטיקה הנוהגת.

הכוונה המקורית הייתה לאמץ את הדגם הבריטי, שלפיו שר המשפטים הוא בעל הסמכויות של התובע הכללי (Attorney General); כלומר לתת לנבחר הציבור – שר המשפטים – את הסמכויות לעמוד בראש התביעה הכללית ולהעניק עצות משפטיות לממשלה. בפועל, שר המשפטים הראשון פנחס רוזן מינה כמנכ"ל משרדו וכיועמ"ש הראשון את עו"ד יעקב שמשון שפירא, משפטן מוערך באותה תקופה. שפירא סבר כי סמכויות התובע הכללי צריכות להינתן בידיו של גורם מקצועי בלתי-תלוי ומשוחרר מלחצים פוליטיים, ולכן ביקש לנכס לעצמו סמכויות אלו, ובפועל לנשל את שר המשפטים מסמכויותיו.[4] דרישתו של שפירא נענתה בחיוב על ידי שר המשפטים רוזן, וכך למעשה הפך המנכ"ל הראשון של משרד המשפטים ליועמ"ש שסמכויותיו הן "לעוץ עצה משפטית לממשלה ולכל משרדיה ולחוות דעתו בוועדות הכנסת" – כפי שהוגדרו בשנתון הממשלה הראשון בשנת 1950. נוסף על כך נקבע כי הוא "הראשות המשפטית האדמיניסטרטיבית העליונה במדינה, ובסמכותו זו הוא ראש התביעה הכללית ויושב ראש המועצה המשפטית".[5]

ברינגר כלל אינו מתייחס במאמרו לדגם הייחודי שנוצר בשיטה הישראלית ממש בימי ראשית המדינה, עקב המפגש המקרי בין שפירא לרוזן. כאמור, דגם זה הוא שהוביל הלכה למעשה לצמצום משמעותי בסמכויותיו של שר המשפטים ביחס למקביליו בעולם, ולהגדרת מוסד הייעוץ המשפטי כמוסד בעל תפקיד עוצמתי וסמכויות נרחבות שאין להן אח ורע בעולם.

  • ב. היועץ המשפטי כעורך הדין הפרטי של הממשלה

העימות בין היועץ המשפטי לראש הממשלה לא איחר להגיע. הפרשה הראשונה שבה התגלע עימות חזיתי בין הממשלה ליועצה המשפטי, ובה הובהר לממשלה כי היועץ המשפטי אינו עורך דינה הפרטי, התרחשה ממש בימי ראשית המדינה – בתחילת שנת 1949 – במהלך העמדתו לדין של איסר בארי. כתוצאה ממנה התקבע דבר עצמאותו המוחלטת של היועץ המשפטי לממשלה והיעדר כפיפותו לממשלה.

בימי המדינה הראשונים, איסר בארי, מבכירי בהגנה, ביצע משפט שדה לקצין מאיר טוביאנסקי בטענה כי הלה מסר מידע לבריטים; בארי גזר את דינו של טוביאנסקי למיתה, והורה על ביצוע גזר הדין בו במקום. כאשר נודע הדבר, פרצה סערה ציבורית וראש הממשלה דאז בן-גוריון הורה על בדיקת הטענות כנגד בארי. בבדיקה נמצא כי בארי אכן ביצע משפט שדה ללא סמכות בדין, בעקבות טענת שווא, ולמעשה הוציא להורג אדם חף מפשע. בן-גוריון הורה על תשלום פיצויים למשפחתו של טוביאנסקי וסבור היה שהפרשה הסתיימה.

אולם היועץ שפירא לא הסתפק בכך וביקש להעמיד את בארי לדין פלילי. ראש הממשלה הזדעק וביקש מהיועץ לשנות את עמדתו; ומשלא הצליח – ביקש להביא את העניין לדיון בממשלה. בן-גוריון טען בפני שפירא – בדומה לטיעוניו של ברינגר – כי היועץ המשפטי הוא "עורך הדין של הממשלה" וכי עליו לקבל את הוראותיה.[6] אך היועץ שפירא התעקש, סירב להיענות לבקשתו של ראש הממשלה, ואף איים כי יתפטר מתפקידו אם סוגיית העמדתו של בארי לדין תובא לדיון בפני הממשלה. שפירא טען כי אסור לממשלה להתערב בשיקוליו של היועץ המשפטי. לבסוף נסוג בן-גוריון וקיבל את עמדתו של שפירא.

פרשת בארי היא אולי הפרשה החשובה ביותר בעיצובה של המוסכמה בדבר עצמאותו המלאה של היועמ"ש, וכפי שסיכם זאת לימים היועץ שפירא "מקרה זה קבע במידה רבה את מעמד התפקיד… הם ידעו שאי אפשר להתערב בשיקולי היועץ המשפטי. זה לא כתוב בשום חוק, לא היה כתוב בשום החלטה אבל ככה זה נקבע וזה נקבע לתמיד".[7] במאמרו הנזכר, מנסה ברינגר לבסס את התפיסה שלפיה הקשר הישיר בין היועץ המשפטי לבין הדרג הפוליטי מתקיים על בסיס הקשר שבין עורך דין ללקוחו, אך גם במקרה זה הוא מתעלם מההיסטוריה שקיבעה את המוסכמה ההפוכה.

  • ג. היועץ המשפטי כפרשן המוסמך של הדין וכמייצג הבלעדי של הממשלה

עד מהרה נדדו העניינים מעולמות אכיפת הדין אל תחומי פרשנות הדין בתחום המִנהלי והחוקתי. בניגוד לרושם העולה מקריאת מאמרו של ברינגר, סמכותו של היועץ המשפטי – כפרשן המוסמך של הדין כלפי הרשות המבצעת וכבעל הסמכות הבלעדית בייצוג הממשלה בערכאות – נטועה אף היא באופן עמוק במסורת החוקתית הישראלית והחלה להתגבש בשנים הראשונות של המדינה. למשל, בתחילת שנות החמישים, עת כיהן חיים כהן כיועמ"ש, הוא הורה לפקידי משרד הפנים כי לצורך חוק השבות וחוק האזרחות, כל אדם המצהיר כי הוא יהודי ייחשב כיהודי – מבלי צורך במבחן הלכתי לשם וידוא יהדותו או הגדרתה.[8]

כאשר עלתה שאלה מצד התקשורת בדבר מקור סמכותו של היועמ"ש למתן הוראות לפקידי הממשלה, שהרי אין הוא שר אלא רק 'יועץ', ניתנה התשובה כי היועמ"ש הוא הפרשן של הדין לפי "מסורת חוקית בלתי מפורשת".[9] עוד נטען כי לפי מסורת זו, "חוות דעתם של פרקליטי הממשלה הבכירים מחייבת את הממשלה ואת שריה ואין ערעור על כך". היועמ"ש כהן הוסיף כי אם עובדי הציבור יסטו מהנחייתו, יש בידו סנקציה בדמות מניעת הגנה משפטית מהשר או מעובד הציבור.

דוגמה ידועה נוספת היא פרשיית זיידמן שהתרחשה בשנת 1970, עת התגלע סכסוך בין היועמ"ש מאיר שמגר לשר הפנים חיים משה שפירא, על רקע סירובו של השר לרשום כיהודייה עולה חדשה בשם הלן זיידמן, מכיוון שהתגיירה בגיור רפורמי. זיידמן עתרה לבג"צ, והיועץ שמגר סירב בתוקף להגן על החלטת השר משום שראה בה החלטה לא-חוקית – והדבר עלה כמעט במשבר קואליציוני (עם הסיעות הדתיות). לבסוף, רק הודות לכך שהרב הצבאי הראשי שכנע את זיידמן להתגייר פעם נוספת, נמנע משבר קואליציוני חריף.[10]

מן האמור עד כה עולה כי כבר בימי ראשית המדינה הוכר, ללא עוררין, מעמדו הייחודי של היועמ"ש כפרשן המוסמך של הדין וכבעל הסמכות הבלעדית לייצוג הממשלה בערכאות השונות.

  • ד. עיתון הארץ: "אין מקום ליועץ המשפטי לממשלה"

התעצמותו של תפקיד היועץ המשפטי אל מול הממשלה ושר המשפטים לא עברה בשקט, והתעורר דיון ציבורי ופרלמנטרי עז בסוגיית תפקידיו של היועץ. במאמר מערכת משנת 1958 בעיתון הארץ – כן, כן, בעיתון הארץ! – נכתב כי יש לבטל את מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה משום ש"היועץ המשפטי לממשלת ישראל הוא אנדרוגינוס, יצור מוזר שאין לו מקום במתכונת המשטר הפרלמנטרי. לאורך ימים שום מדינה אינה יכולה להחזיק שני שרי-משפטים".[11]

המערכת הפוליטית אף היא רוותה יוזמות לשינוי מעמדו של מוסד זה או לביטולו. בשנת 1958 הציע חה"כ יצחק רפאל (מפד"ל) כי היועץ המשפטי ימונה בידי הכנסת – כפי שמתמנים נשיא המדינה ומבקר המדינה – ולא בידי הממשלה; ובדרך זו, לדעת רפאל, יהיה היועץ כפוף במישרין לכנסת.[12] בשנת 1960 הגיש חה"כ יוסף סרלין (הציונים הכלליים) הצעת חוק לביטול תפקידו של היועמ"ש ולהעברת כל סמכויותיו לידי שר המשפטים. הוא נימק את הצעתו בכך כי בפועל היועץ המשפטי אינו כפוף לשר המשפטים, ובמצב זה הוא נטול כל ביקורת פרלמנטרית חרף הסמכויות האדירות המופקדות בידיו.[13] הממשלה ביקשה לדחות את הצעת החוק, ושר המשפטים פנחס רוזן נימק זאת, בין היתר, בטענה כי אם סמכויותיו של היועץ המשפטי יופקדו "בידי אדם הפועל לפי שיקולים מפלגתיים צרים, עלו­לים הם להיהפך למכשיר מסוכן מאד".[14]

  • ה. דו"ח ועדת אגרנט ורעיון הבחירה החופשית

שר המשפטים דב יוסף, שהתמנה בסוף שנת 1961, לא הסכים לקבל את המציאות המוזרה שנוצרה במשרד המשפטים שבה למעשה מכהנים במשרד המשפטים "שני שרי משפטים: שר משפטים פורמלי המופיע בכנסת, חותם על חוקים ומסמכים ומשתתף בישיבות הממשלה; ושר המשפטים המבצע את עיקרה של העבודה במשרד המשפטים, והוא – היועץ המשפטי לממשלה".[15] על רקע אי-הסכמתו הוקמה ועדת אגרנט שבחנה את סמכויות היועץ המשפטי, ונדרשה בין היתר לשאלת מעמדו של היועץ כפרשן של הדין ביחס לממשלה.[16]

ברינגר (וקדמו לו בעניין זה כמה אחרים[17]) מבקש לטעון כי הגישה המודרנית בדבר עמדתו המחייבת של היועץ המשפטי, מקורה בפרשנות מעוּותת ומסולפת למסקנות ועדת אגרנט. לכאורה, סלע המחלוקת מונח במסקנותיה של הוועדה שלפיהן הסדר הטוב מחייב כי "בדרך כלל תתייחס הממשלה לחוות הדעת המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה, אשר יש לו כשירות של שופט בית המשפט העליון, כאל חוות דעת המשקפת את החוק הקיים. עם זאת, רשאית הממשלה, תוך צאתה מן ההנחה האמורה, להחליט כיצד עליה לפעול במקרה המסוים, לפי שיקול דעתה".[18]

ברינגר טוען כי מן משמעות הדברים הללו היא שלממשלה ישנו "שיקול דעת מלא לסטות מחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה", אולם פרופ' זמיר סבור שבהתאם למסקנות ועדת אגרנט, "כיון שמקובל על הכול כי הממשלה צריכה לנהוג על פי החוק, יוצא שהממשלה צריכה לנהוג, בכל הנוגע להיבט המשפטי, על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה".[19] ברינגר יוצא בתקיפות כנגד עמדתו של פרופ' זמיר וטוען כי היא מעוותת ומסלפת את מסקנות ועדת אגרנט, משום שהיא מתעלמת מ"חירותה של הממשלה לסטות מחוות דעתו של היועץ".

הפכתי והפכתי בטיעוניו של ברינגר, וכן בדו"ח ועדת אגרנט, בדו"ח ועדת שמגר ובמאמרו של פרופ' זמיר ולא מצאתי היכן נקבע כי לממשלה ישנו "שיקול דעת מלא לסטות מחוות דעתו של היועץ". לא הבנתי גם היכן בדיוק עיוות פרופ' זמיר את האמור בדו"ח אגרנט. דומה כי בניסיונו – הלא-מוצלח – של ברינגר לטשט את הדברים ולהוכיח את טענתי, הוא שגה״.

למעשה, ועדת אגרנט קבעה דברים פשוטים וברורים ששיקפו את המסורת שנוצרה מאז ימי קום המדינה: חוות דעתו של היועמ"ש משקפת את החוק הקיים, כלומר הוא הפרשן המוסמך של הדין כלפי הממשלה; ולפיכך לא השר, לא עוזרו, וגם לא עורך הדין הפרטי של ראש הממשלה, יכולים להעניק פרשנות מוסמכת של הדין לממשלה ושריה. עוד הוסיפה ועדת אגרנט וציינה כי על הממשלה – "תוך צאתה מן ההנחה האמורה [שהיועץ הוא הפרשן המוסמך של הדין]" – "להחליט כיצד לפעול במקרה המסוים, לפי שיקול דעתה".

כל שכתב פרופ' זמיר הוא על אודות הקשר הלוגי המוכרח בין הנחות היסוד הבאות: א. הממשלה מבקשת לפעול לפי החוק; ב. היועמ"ש הוא הפרשן המוסמך של החוק כלפי הממשלה. בהתאם להנחות אלו ברור כי על הממשלה לפעול בסוגיות משפטיות לפי עמדת היועמ"ש. אכן, היא רשאית לסטות מעמדת היועץ; אלא שפעולה כזו – לפי הנחה ב – היא פעולה בניגוד לחוק. לא עצם הפרת עמדתו של היועץ היא בלתי-חוקית, אלא שלגוף העניין, הפעולה נעשית שלא לפי החוק הרלבנטי. במילים אחרות: לא היועץ מחייב את הממשלה, אלא הדין מחייב אותה.

דומה הדבר לרעיון הבחירה החופשית ביהדות.[20] עיקרון מרכזי בעולמה של היהדות הוא יכולת הבחירה הנתונה לאדם אשר קובע ברצונו החופשי את דרכיו ומעשיו; ומכוח חופש בחירה זה הוא נותן דין על מעשיו. באופן דומה, היועמ"ש מפרש את הדין בעבור הממשלה וקובע מהו 'הטוב'; הממשלה חופשית כמובן לבחור לפעול כרצונה, אולם עליה לשאת בתוצאות המשפטיות, הפוליטיות והציבוריות של פעולה המנוגדת לפרשנות הדין המחייבת אותה.

שאלה נורמטיבית: הגישה הכנה או הגישה המסנגרת

מעבר לניתוח ההיסטורי הנעדר כאמור ממאמרו של ברינגר, ניתוחו הנורמטיבי חלקי ביותר. במסגרת רשימה קצרה זו אין די מקום כדי לפרוס את כל רוחב היריעה – מה עוד שהספרות המשפטית העוסקת בתפקידו של מערך הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת היא ענפה[21] – ולפיכך אבקש להתמקד כאן בנקודה אחת: זהות 'הלקוח' של היועץ המשפטי בשירות הציבורי.

ברינגר מבקש לטשטש את המציאות, תוך נקיטת עמדה שלפיה "התפיסה הרואה בציבור כולו את 'הלקוח האמיתי' של היועץ המשפטי לממשלה פורמת את הקשר המחייב והרגיל המתקיים בין לקוח לעורך דינו, אשר אמור היה להתקיים גם במקרה הפרטי של היחסים שבין הממשלה והייעוץ המשפטי לממשלה" – כלשונו. אלא ששאלת הלקוח אינה השאלה הנכונה (או המדויקת) בהקשר זה,[22] ודימוי הקֶשר בין הממשלה והיועמ"ש, לקשר בין לקוח ועורך דינו הוא דימוי מטעה: ראשית, הממשלה אינה חופשית להחליף את עורך דינה כאוות נפשה והיא חייבת לפנות לעצתו המשפטית ולקבל את ייצוגו של היועמ"ש או נציגו; שנית, השאלה האמיתית בהקשר זה אינה זהות הלקוח אלא כיצד יינתן הייעוץ המשפטי בפועל.

ככלל ישנן שתי גישות למתן ייעוץ משפטי. לפי הגישה הראשונה (המקובלת לרוב ביחסים שבין לקוח פרטי לעורך דינו), היועץ המשפטי נדרש למצוא את הטיעונים המשפטיים הסבירים שיתמכו ברצונו של הלקוח; לפי גישה זו, שניתן לכנותה 'הגישה המסנגרת', רשאי עורך הדין לסייע ללקוחו למצוא כל פרצה אפשרית בחוק. לעומת זאת, הגישה השנייה – שניתן לכנותה 'הגישה הכנה' – סבורה כי על היועץ המשפטי לתת חוות דעה מקצועית, כנה ומבוססת, לפי מיטב שיקול דעתו, אפילו אם עמדה זו תמנע מבעל הסמכות ברשות המבצעת לממש את מדיניותו.[23]

ההבדל בין הגישות הללו הוא ההבדל בין משפטן בשירות הציבורי לבין משפטן במגזר הפרטי המשרת לקוח ששכר את שירותיו. היועץ המשפטי בשירות הציבורי חייב לנקוט את הגישה הכנה: עליו לתת את הייעוץ המשפטי המדויק ביותר, העשוי להגשים באופן מיטבי את ערכי שלטון החוק במובנם הרחב ואת האינטרס הציבורי – ולא את רצונו האישי של השר; ואכן, פעמים שהיועץ המשפטי נדרש לעמוד איתן אל מול הדרג הפוליטי.[24]

ברינגר – בכוונה או שלא בכוונה – אינו ממקד את הדיון בסוגיה זו. אומנם בהערה מס' 6 הוא מציין כי בתי המשפט בארה"ב "הדגישו, כפי שהדגשנו גם אנו, כי על עורך דין המייצג לקוח ממשלתי לפעול כדי לקדם את האינטרס הציבורי ולא את האינטרסים המפלגתיים או האישיים של הגוף", אך בפועל נראה כי הוא תומך בהתרחקות ממודל זה. אכן, אם גישתו של ברינגר היא שעורך הדין בשירות הציבורי צריך לאחוז בגישה הכנה ולספק ייעוץ משפטי מקצועי ועצמאי – שלעיתים יעמוד בסתירה לרצונות הדרג הפוליטי – אזי המרחק בינינו אינו רב; אולם אם ברינגר מבקש להעמיד עורכי דין בשירות הציבורי שינקטו גישה מסנגרת וינסו באמצעות פתרונות משפטיים עקלקלים להכשיר כל פעולה של הממשלה – כפי שעושה עורך דין פרטי – אזי רב המרחק בינינו.

המחטף השחוק

דומה כי המבקשים לשנות סדרי עולם במשפט הישראלי מרבים להיתלות בטיעון המחטף (או ניסיון המחטף). כך הם נוהגים ביחס לקבלת חוקי היסוד בשנת 1992,[25] וביחס להתערבות בית המשפט העליון במינויים שעורכת הממשלה;[26] וכך הם נוהגים לאחרונה ביחס לסוגיית הביקורת השיפוטית על נורמות חוקתיות.[27] טיעון המחטף מֵקל על מבקשי השינוי: במקום להתמקד בניתוח לגופו של עניין, הם בוחרים בניתוח פסיכואנליטי לגופם של 'קושרים' שביצעו את 'המחטף' או מנסים לבצעו; וכך טיעון המחטף הופך שחוּק.

בסוגיית היועמ"ש, טיעון המחטף מצוי "במרחב שבין טעות להטעיה" (אם נשאל ממילותיו של ברינגר); אלא שכפי שראינו, אופיו של הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת במדינת ישראל הוא אכן ייחודי ביותר, אך הוא נטוע עמוק בהיסטוריה המשפטית והשלטונית של המדינה. ברור כי גם מוסכמות יסוד אינן בלתי-ניתנות לשינוי ואינן חסינות מפני בחינתן מחדש; אך מהלך כזה צריך להיעשות בזהירות ומתוך התבססות על הבנת התהליכים ההיסטוריים והנורמטיביים שהביאו למצב הנוכחי.


מתן גוטמן הוא עורך דין, מוסמך במשפטים מטעם אוניברסיטת הרווארד, ותלמיד מחקר לתואר שלישי באוניברסיטת בר-אילן, החוקר את ההיבטים החוקתיים של המשפט המִנהלי בהנחייתם של פרופ' אהרן ברק ופרופ' אריאל בנדור.


[1]פרוטוקול הישיבה העשירית של מועצת המדינה הזמנית (ח' בתמוז תש"ח, 15.7.1948), עמ' 5. ההדגשה שלי.

[2] יחיאל גוטמן, טלטלה בשב"כ: היועץ המשפטי נגד הממשלה – מפרשת טוביאנסקי עד פרשת קו 300, תל-אביב: ידיעות אחרונות, 1995, עמ' 218. גילוי נאות: חיבור זה, שהוא הספר המרכזי על אודות התפתחותו ההיסטורית של מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה, נכתב על ידי אבי עו"ד יחיאל גוטמן.

[3] שם, עמ' 148.

[4] שם, עמ' 152.

[5] שנתון הממשלה: תש"י, תל-אביב: הוצאת המדפיס הממשלתי, 1950, עמ' 128.

[6] גוטמן, טלטלה בשב"כ, עמ' 163.

[7] שם, עמ' 164. ההדגשות שלי.

[8] זו הייתה גם עמדתו של חיים כהן כאשר כיהן כשופט בבית המשפט העליון; ראו בג"ץ 72/62, רופאיזן נ' שר הפנים, פ"ד טז 2428 (1962). אכן באותו פסק דין הייתה עמדתו בדעת מיעוט שלא התקבלה על דעת שאר חברי ההרכב.

[9] גוטמן, טלטלה בשב"כ, עמ' 185.

[10] ראו: מאיר שמגר, תם ולא נשלם: פרקי חיים, תל-אביב: משכל, 2015; רות גביזון, "היועץ המשפטי לממשלה: בחינה ביקורתית של מגמות ‏חדשות", פלילים, ה (1996), עמ' 27, 76.

[11] "אין מקום ליועץ המשפטי לממשלה", הארץ, 5.10.1958.

[12] גוטמן, טלטלה בשב"כ, עמ' 218.

[13] ראו דברי הכנסת, תש"ך, עמ' 1461 (8.6.1960): "המוסד הקונסטיטוציוני של יועץ משפטי במדינת ישראל נוצר בחיפזון… מצאנו היום שב­ מדינת ישראל ישנם שני שרי משפטים, בעלי סטטוס שונה ובעלי עמדה שונה. האחד קרוי שר המשפטים, ועליו חלה אחריות פרלמנטרית; השני, שהוא בתפקידיו שר מש­פטים, ועליו לא חלה שום אחריות פרלמנטרית".

[14] שם, עמ' 1463.

[15] גוטמן, טלטלה בשב"כ, עמ' 230–231.

[16] "דו״ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה", יצחק זמיר (עורך), ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי, ירושלים: האוניברסיטה העברית, 1993, עמ' 421.

[17] ראו למשל דניאל פרידמן, "יועץ שהוא מחוקק, שופט ותובע", יהושע ויסמן ואחרים (עורכים), ספר לבונטין: מאמרים במשפט לכבודו של אביגדור לבונטין, ירושלים: האוניברסיטה העברית, 2013, עמ' 184–185.

[18] "דו״ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה", עמ' 448.

[19] יצחק זמיר, "היועץ המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון", עיוני משפט, יא (1986), עמ' 411, 417–418.

[20] אני מודה לעו"ד אלון רודס שהציע בפניי דימוי זה.

[21] ראו למשל: Jack Goldsmith, The Terror Presidency: Law and Judgment Inside the Bush Administration, New-York: W.W. Norton, 2007; Cornelia T.L. Pillard, "The Unfulfilled Promise Of The Constitution In Executive Hands", Michigan Law Review, 103 (2005), pp. 676, 703, 710–717; Yoav Dotan, Lawyering for the Rule of Law: Government Lawyers and the Rise of Judicial Power in Israel, Cambridge University Press, 2014, pp. 5–6; Dawn E. Johnsen, "Faithfully Executing The Laws: Internal Legal Constraints On Executive Power", UCLA Law Review, 54 (2007), p. 1587. ראו גם יובל רויטמן, "הפיקוח המשפטי-הפנימי בשעת לחימה", שערי משפט, ו (2013), עמ' 293.

[22] ראו גביזון, "היועץ המשפטי לממשלה", עמ' 42.

[23] Johnsen, Faithfully Executing the Laws, pp. 1579–1580.

[24] ibid, p. 1580. באותו מקום מתוארים הכללים המנחים את מחלקת הייעוץ של משרד המשפטים בארה"ב (OLC): "OLC should provide an accurate and honest appraisal of applicable law, even if that advice will constrain the administration's pursuit of desired policies. The advocacy model of lawyering, in which lawyers craft merely plausible legal arguments to support their clients' desired actions, inadequately promotes the President's constitutional obligation to ensure the legality of executive action".

[25] לתיאור טענת ה'מחטף' בהקשר של חוקי היסוד, והתשובות לטענה זו, ראו אמנון רובינשטיין, "סיפורם של חוקי היסוד", משפט ועסקים, יד (2012), עמ' 79.

[26] כפי שציין למשל דניאל פרידמן בראיון לעיתון הארץ: "אני נגד התערבות של בג"ץ במינויים, זה לא בתחום סמכותו". ראו יובל יועז, "המטרה של פרידמן: להגביל תחומי ההתערבות של בג"ץ", הארץ, 23.8.2007.

[27] ראו יניב רוזנאי "שקד, הכל התחיל הרבה קודם", הארץ, 11.10.2018.

‎מה שווה השירות הציבורי אם אנחנו לא שולטים בו?

רועי פולקמן ואיילה לונדנר

מעל דפי במה זו גולל לאחרונה גיל ברינגר, יועצה של שרת המשפטים שקד, את השקפת עולמו בנוגע למוסד הייעוץ המשפטי לממשלה. דיונו של ברינגר במעמדו של היועמ"ש חושף טפח מן הדיון המהותי – והרחב יותר – על אודות תפקידו של השירות הציבורי במדינה דמוקרטית; והוא מעיד על בלבול רעיוני סביב עקרונות אי-תלותו ומקצועיותו של השירות הציבורי – והכול בשם חיזוק המשילות.

במאמרו, בחר ברינגר להביא אסופת התייחסויות היסטוריות בנוגע לתפקידו של היועץ המשפטי ולנתחן מן הבחינה המשפטית, מבלי להתייחס כלל להשלכות השיטה המשפטית שהוא מציע על קביעת מדיניות. מדובר בניתוח צר של סוגיית תפקידו של השירות הציבורי במדינה דמוקרטית, ובמאמר זה נתייחס לתמונה הרחבה.

הסיסמה שמוביל כיום הפלג השמרני בקואליציה – בהובלת שרת המשפטים ובגיבוי ארגונים כגון פורום קהלת וקרן תקווה – היא 'הגברת המשילות'. ההצדקה הרעיונית ליישומה של סיסמה זו היא הטענה כי נבחרי הציבור הם שלוחיו של הציבור, ולפיכך הם המייצגים האולטימטיביים והבלעדיים של האינטרסים שלו; ומכאן שתפקיד השירות הציבורי – על יועציו המשפטיים וכלל פקידיו – הוא יישום מדיניותו של הדרג הנבחר, הא ותו לא. לעומת זאת, המצב הנוכחי שבו ישנה 'בעיית משילות' (כתירוצם הקבוע של שרים לאי-המימוש של הבטחות בחירות) – מפני שלפקידים בשירות הציבורי יש אג'נדה עצמאית המנוגדת לעמדת נבחר הציבור ומפני שהם תופסים את עצמם כ'שומרי סף' ופוגעים במימוש מדיניותו של הדרג הנבחר – הוא מצב בעייתי מאוד, בעיני שקד, ברינגר וחבריהם.

בדברינו הקצרים להלן נטען כי דברים אלה אינם מדויקים, וכי במשטר דמוקרטי האינטרס הציבורי אינו מגולם באופן שלם במעמדו של נבחר הציבור, מעצם היבחרו, אלא במכלול המוסדות הממלכתיים ובמתח המתקיים ביניהם. כפי שנראה עתה, האינטרס הציבורי נמצא במפגש בין הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשות השופטת – ובכללן הדרג המקצועי והדרג הנבחר שיש בהן – וכן תלוי בחברה אזרחית חזקה ובמערכת תקשורת עצמאית.

לשיטתנו, מילת הקוד 'משילות' – כפי שהיא משמשת בדבריו של ברינגר – אינה מתייחסת למידת יעילותו של הממשל בקידום מדיניות בכלל, אלא לאפקטיביות של קידום מדיניות סקטוריאלית שכללי המִנהל התקין (המחייבים שקיפות, הוגנות ושוויון) מקשים על מימושה. התמודדותו של הפלג השמרני בקואליציה עם קשיים בקידומה של מדיניות סקטוריאלית היא למעשה הסיבה למאבק לחיזוק נבחרי הציבור והחלשת הגורמים במערכת הציבורית המופקדים על ערכים שאינם מפלגתיים או סקטוריאליים.

עוד יש להעיר כי הניסיון למצוא קשר הדוק בין שאלת המשילות לבין עמדות פוליטיות אינו נכון; אתוס המקצועיות והעצמאות של השירות הציבורי אינו עומד בסתירה לתפיסות עולם שמרניות או ליברליות, ימניות או שמאליות. כל ניסיון לייצר קשר רעיוני בין הדברים מוּנע מרצונם של האוחזים בהגה השלטון בעת הזאת להגדיל את כוחם – גם אם בכסות של אידיאולוגיה שמרנית.

א. האם רצונו של הדרג הנבחר הוא אינטרס הציבור?

הוויכוח על האיזון בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי אינו ויכוח חדש וימיו כימי המדינה כפי שניתן ללמוד מסקירתו של שוריק דריישפיץ:

בתקופת היישוב היהודי ובשנים הראשונות למדינה, רווחה למדי תופעת המינויים הפוליטיים ולא נתפסה בלתי לגיטימית, בין היתר משום שהיישוב הורכב מקבוצות חברתיות רבות, התרבות הציבורית הייתה מגזרית באופייה ולכן גם את המשרות הציבוריות איישו לא פעם אנשים מקורבים זה לזה (לפחות מבחינה רעיונית)… אפשר לומר שהמינויים הפוליטיים בשירות המדינה התפתחו מה'מפתח המפלגתי' שהיה נהוג אז במוסדות המדינה שבדרך… עם זאת, אין להקל ראש גם בעובדה שבעשור הראשון לא הייתה מטרתם של המינויים הציבוריים רק להקים מנהל ציבורי למדינה החדשה, אלא גם לבסס את מעמדה ההגמוני של מפא"י…

הגישה הממלכתית – שדוד בן-גוריון ביקש להנחיל בכל תחומי החיים הציבוריים – ניסתה להילחם בתופעה זו ושאפה להפוך את השירות הציבורי לשירות א-פוליטי ולא-מפלגתי. משמעות הדבר הייתה כפולה: ראשית, הקבלה לשירות הציבורי צריכה להיעשות על בסיס שוויוני ללא תלות בזיהוי הפוליטי של האדם. ושנית, המינויים בשירות המדינה צריכים להיות על בסיס כישורים והתאמה לתפקיד… יש הטוענים שעלייתה של ממלכתיות זו – שעיקרה התחזקות האוטונומיה של המדינה והיחלשות המגזריות – מילאה תפקיד חשוב במאבק נגד מינויים פוליטיים…

על רקע זה הוקמה ב-1950 'מחלקת המנגנון' (שב-1954 שינתה את שמה ל'נציבות שירות המדינה'), שתפקידה היה לקבוע תקנות מנהליות לעובדי המדינה, לאשר מינויים, להסדיר את חלוקת התפקידים בין היחידות המנהליות במשרדי הממשלה וכדומה… ב-1959 נחקק חוק שירות המדינה (מינויים), ואף שבתחילה הייתה השפעתו מוגבלת מאוד, שכן את רוב המשרות בשירות הציבורי כבר איישו אנשי מפא"י…  עם הזמן, בשנות השישים והשבעים, כבר הלכה תופעת המינויים הפוליטיים ונחלשה כך ששירות המדינה נעשה יותר ממלכתי ופחות מפלגתי…[1]

כבר בשנותיה הראשונות של המדינה הכריע אפוא דור המייסדים בעד הקמתו של שירות ציבורי ממלכתי ולא-פוליטי – עד שיש לראות בעובדה זו הכרעה חוקתית.[2] ההבנה כי שירות ציבורי פוליטי עלול ליצור שחיתות חלחלה למוּדעות, וכך פסק – להלכה, ובאופן חלקי גם למעשה – הקשר בין פוליטיקאים לבין מינויים בשירות הציבורי. החל מאותם ימים, שימש השירות הציבורי כגוף ממלכתי ללא שייכות מפלגתית של פקידיו וביצע תפקיד חיוני במערך האיזונים והבלמים.

כעת נשמעות קריאות המבקשות להחזיר את השליטה בשירות הציבורי לנבחרי הציבור – בין היתר על ידי שליטה במינויָם של פקידים בשירות המדינה – מן הטעם שפעילותו של נבחר הציבור זהה עם האינטרס הציבורי. אולם לדעתנו, ההנחה שלפיה רצונותיו של נבחר הציבור זהים עם האינטרס הציבורי ומייצגים אותו באופן בלעדי היא הנחה שגויה ממגוון סיבות.

ראשית, יש לציין כי אדם בוחר את נציגיו בכנסת ובממשלה על פי השקפת עולם כללית ואין באפשרותו לדעת מראש את עמדת נבחר הציבור בכל עניין.[3] נושאים רבים עולים על שולחן הכנסת, ונבחרי הציבור אינם מייצגים את כל ציבור בוחריהם בכל נושא. לדוגמה, מי שבחר במפלגת הבית היהודי בשל עמדותיה בנושאי דת ומדינה, אינו מיוצג על ידה בהכרח כאשר היא פועלת לטובת כלכלת שוק חופשי או מתנגדת לרגולציה התומכת בצמצום פערים (כגון התנגדותה לחוק שכירות הוגנת). הטענה כי לנבחרי הציבור ישנו מנדט נרחב, משום שהציבור בחר בהם ולכן הם מייצגים אותו באופן אולטימטיבי, נמצאת אפוא חסרה במבחן המציאות.

הסיבה השנייה שבגינה יש לשלול את ההנחה הנזכרת היא הטיית הטווח הקצר. המערכת הפוליטית בישראל בנויה על קדנציות בנות ארבע שנים, ובפועל תקופת כהונתו הממוצעת של שר עומדת על שלוש שנים ואף פחות מכך.[4] על מנת שייבחרו בשנית, נדרשים נבחרי הציבור להציג לבוחריהם תוצאות שהשיגו במהלך הקדנציה; ולפיכך הם מעדיפים לעסוק בסוגיות שניתן להשיג בהן תוצאות בטווח קצר – על חשבון תכנון ארוך טווח. את ההטיה הדרמטית הזו ניתן לראות למשל בעיסוקם המועט של נבחרי ציבור בנושאים סביבתיים, ובדחיית פתרונות לסוגיות יסוד כפיתוח תחבורה ציבורית, פיתוח אזורי בפריפריה ויחסי עבודה במשק. בנושאים חיוניים וארוכי טווח כגון אלה, אין כל תמריץ שיגרום לנבחר הציבור לעסוק בהם – משום שהם אינם טומנים בחוּבם אפשרות לגזירת סרטים בתוך שלוש שנים.[5]

כפי שציין פרופ' דרי, בעקבות מחקרו על שביתות ומשברים במדינת ישראל, "ישראל מרובה בבעיות העולות לסדר היום הציבורי, אך דלה עד מאוד בחידושי מדיניות".[6] טעמה של דלות זו הוא אופייה הסוער של המערכת הפוליטית בישראל, המייצרת משברים על בסיס שבועי, המובילים בתורם לפוליטיקה של כיבויי שריפות תכופים ולפחות חשיבת עומק לטווח הבינוני והארוך. פקידות פוליטית עתידה להעצים מגמה זו באופן משמעותי משום שבעקבותיה, אל הפוליטיקאי ואנשי לשכתו המוטרדים מכותרות עיתון הבוקר, יצטרף גם סגל המשרד הרחב. מי ייוותר אז לחשוב על הנושאים הדורשים חשיבת עומק ותכנון לטווח ארוך?

הסיבה השלישית שבגינה יש להתנגד להנחה האמורה היא פעילותן של קבוצות אינטרס המפעילות לחצים על הדרג הנבחר – הגדולים הרבה יותר מכוחן האמיתי (כפי שהוא מיוצג על ידי ציבור הבוחרים). נהוג לומר שלפוליטיקאי ישנם שלושה סוגי מוטיבציות המניעות אותה לפעולה: המוטיבציה האישית להתקדם; המוטיבציה הסקטוריאלית לייצג את קהל בוחריו; והמוטיבציה הכללית לקידום ענייני המדינה. עוד נהוג לומר כי מעשיו של פוליטיקאי נמדדים על ידי בחינת האיזון בין שלוש המוטיבציות הללו.

לצערנו, לא חסרות דוגמאות לפוליטיקאים בעלי מוטיבציה סקטוריאלית שקידמו את דרישותיהן של קבוצות אינטרס צרות. כעת שערו בנפשכם כי ועדת סל התרופות תורכב מפקידים במשרות אמון: במצב זה, ההטיה לטובת מימון תרופות מצילות חיים (הקיימת-ממילא משום שיש להן לובי משמעותי) הייתה מובהקת הרבה יותר, והן היו מתועדפות על פני טיפולי מניעה לאזרחים שאינם חולים. ברור כי דרג מקצועי א-פוליטי מתאים יותר לקבל החלטות מעין אלו – הרבה יותר מאשר דרג נבחר או דרג מקצועי פוליטי.

הסיבה הרביעית להתנגדות להנחת הזהות – בין רצונו של נבחר הציבור לבין האינטרס הציבורי – היא הטיית התקשורת וסכנת הפופוליזם. התקשורת והפוליטיקה הן מערכות המתקיימות בסימביוזה, ולפיכך מאפיינות אותן מגמות דומות. גם התקשורת סובלת מהטיית הטווח הקצר ומושפעת מקבוצות לחץ שיכולות להשפיע עליה (ובאמצעותה) ביתר קלות. בעידן הרשתות החברתיות מתעצמות השפעותיה השליליות של מגמת הפופוליזם בתקשורת, שכן הן מייצרות סביבה שהיכולת לקדם בה בקלות הטיות ושקרים גורמת לפוליטיקאי לחשוש לתדמיתו יותר מאשר בעבר; וחשש  זה משפיע באופן ישיר על סוגי ההחלטות שהוא יכול לקבל.

הפער בין הכישורים הנדרשים על מנת להיבחר, לבין הכישורים הנדרשים על מנת להנהיג, קיים מקדמת דנא: מתמודד-בבחירות נדרש לתכונות כגון החצנה, אגרסיביות, ופופוליזם; אך במנהיג, לעומת זאת, נחפש תכונות כגון יישוב דעת, מתינות, העמקה וראייה ארוכת טווח. אנו חיים בעידן של הקצנה הולכת-וגוברת בין התכונות הנדרשות מאדם על מנת להיבחר, לבין התכונות שהיינו רוצים לראות במנהיג היושב בקבינט ומקבל החלטות בעת מלחמה. בשל הפער ההולך-וגדל בין התכונות הללו מתחזקת חולשת המנהיגות והתחושה כי נבחרי הציבור אינם אלא מתמודדים בתוכנית ריאליטי – הרבה יותר מאשר מנהיגים רציניים ושקולים. מכלל הדברים ברור מדוע יש לחשוש ממינויים פוליטיים בשירות הציבורי.

רבים מתומכי הפוליטיזציה של השירות הציבורי עשויים להסכים כי אכן ישנה הידרדרות ברמת נבחרי הציבור, ובכל זאת יטענו שאם כל הכוח ירוכז בידי הנבחרים, יבחר הציבור נציגים שיעמדו בציפיותיו. אנו מטילים ספק גדול בהנחה אופטימית זו: הכוחות הדוחפים לפופוליזם, ובראשם השיח התקשורתי החדש, ייתנו העדפה לפופוליסט והקיצוני על פני המתון והאחראי; ובמציאות שבה המינויים יהיו פוליטיים, בלי דרג מקצועי בלתי-תלוי, למנהיג קיצוני יהיו פחות כוחות מאזנים.

מן הסיבות המנויות ומסיבות נוספות, אנו סבורים כי הדרג הנבחר אומנם מייצג את בוחריו אך לא באופן בלעדי, והוא נתון להטיות משמעותיות בתהליכי קבלת החלטות. הטיות מסוגים שונים מופיעות גם אצל משרתי ציבור ואצל כלל רשויות השלטון, אך קיומן הוא העדות הטובה ביותר לצורך באיזונים בין כלל חלקי המערכת.

היטיב לתאר זאת אלוף (במיל') גרשון הכהן, כאשר התייחס ליחסי הדרג המדיני והדרג הצבאי בסוגיות ביטחוניות שבהן לא ברור היכן עובר קו הגבול בין שיקולים מקצועיים לבין שיקולים פוליטיים:

אחריות משותפת אינה מתבטאת בשאלה למי מקור הסמכות, שכן תמיד מקור הסמכות מצוי באורח לא סימטרי בידי הדרג המדיני, אלא בשאלה כיצד נוצר הרעיון, מי היזם ומי הארכיטקט. לשניהם יש מקום לבטא את עצמם ביצירת הרעיון ושניהם נמצאים בשדה זה באחריות משותפת.[7]

ב. אתוס השירות הציבורי במדינה דמוקרטית

במשך שנים רבות לפני עידן הדמוקרטיה המודרנית, נהג במרבית מדינות המערב משטר מלוכני – שבו התקיימה אחדות ערכית בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס של נציג הציבור; עליונותו של בית המלוכה באה לידי ביטוי באמרתו המפורסמת של המלך לואי ה-14 "המדינה היא אני". גם בכל המשטרים הטוטליטריים, המפלגה והמנהיג היו בעלי סמכות ההכרעה הבלעדית בכל ענייני המדינה.

המאפיין הבולט ביותר המבחין בין משטר דמוקרטי למשטרים שקדמו לו הוא עקרון האיזונים והבלמים הבא לידי ביטוי בהפרדת רשויות ובשירות ציבורי א-פוליטי. בכל המדינות הדמוקרטיות מוסכם כי שלטון אינו כול-יכול וכי יש צורך בכוחות שיגבילו אותו; ויש אף מדינות שבהן השלטון מוגבל מאוד, כגון ארצות הברית שבה קיימים שני בתי מחוקקים, חוקה משוריינת, מדינות בעלות ריבונות מסוימת, בתי משפט חזקים עם אפשרות לביקורת שיפוטית, ומונהגת בה שיטה נשיאותית שמשמעותה היא שהנשיא אינו שולט בהכרח בבית המחוקקים (וגם אם הוא שולט, המשמעת הסיעתית שם נמוכה באופן יחסי).

אלא שבמבנה המשטרי הייחודי של מדינת ישראל, הכנסת והממשלה אינן משמשות כרשויות נפרדות משום שהממשלה שולטת בכנסת, ולכן מנגנון הפרדת הרשויות בישראל אינו פועל כמנגנון אפקטיבי כמו בדמוקרטיות אחרות. אומנם רוב הדמוקרטיות שאנחנו מכירים הן פרלמנטריות, כמו ישראל, ולכן גם בהן הפרדת הרשויות נעשית באופן חלקי; יחד עם זאת, ברובן יש מנגנונים אחרים להגבלת השלטון, כמו שני בתי מחוקקים, יחידות פדרליות וחוקה משוריינת.

המשטרים הדמוקרטיים הובילו לעלייה דרמטית באיכות החיים של אזרחיהם, בין היתר באמצעות הגדלת אמון הציבור במערכת השלטונית והרחבת מעגלי ההשתתפות הכלכליים, ומעגלים אלה יצרו מעמד ביניים גדול וחזק. לעומת זאת, משטרים סמכותניים היו מורכבים לרוב משכבה דקה של אליטה כלכלית ושלטונית ושכבה גדולה של פרולטריון כנוע וחלש.

נושאי הדגל השמרני מעלים על נס את הכרעת הרוב כמאפיין המרכזי בהוויה הדמוקרטית, אך זאת אינה המציאות לאשורה. גם משטרים סמכותניים התבססו על טענת ייצוג הציבור והגברת המשילות, בהיותם הדרג הנבחר, אך כוחם האמיתי של משטרים דמוקרטיים נעוץ בבניית מערכות המייצרות מתח פנימי מובנה: דרג נבחר ייצוגי, שלצידו בקרה של מערכת משפט חזקה, חופש ביטוי באמצעות תקשורת חופשית, חזקה וביקורתית, וגם מערכת שירות ציבורי אמינה המושכת אליה את המצוינים שבאזרחים. אתוס השירות הציבורי במדינה דמוקרטית משרטט את דמותו של השירות הציבורי כשירות הנאמן לכלל הציבור, אינו נגוע בחלוקה סקטוריאלית ומפלגתית, ומייצג תפיסת עולם של מקצועיות (בדומה לאתוס ברפואה או בהייטק).

מערכת כזו היא מערכת המסוגלת לממש את רעיון ה-Speaking truth to power, שלפיו תפקידה של הפקידות הוא לשקף לבעלי השררה את תמונת המצב – גם אם זאת אינה נעימה לאוזניהם או אינה לפי טעמם. גם מהבחינה המשפטית, פקידים בשירות המדינה שואבים את סמכותם מכוח החוק ולפיכך מחויבים  בשיקול דעת עצמאי במסגרת הפעלת סמכותם. כשמדובר ביועמ"ש, מתחדד הפרדוקס אף יותר שהרי תפקידו אינו רק שיקוף המצב המשפטי בעבור הדרג הנבחר, והוא גם בעל הסמכות לאכיפת חוק. האם היינו רוצים שהתביעה הפלילית בישראל תהיה פוליטית?!

בחיבורו 'ממשל של נציגים' ציין הפילוסוף ג'ון סטיוארט מיל כי מִנהל מקצועי וממשל חופשי זקוקים זה לזה:

החופש אינו יכול לתת פירות משובחים, ולעתים קרובות הוא מתמוטט כליל, אם אין מוצאים את הדרך לאחד אותו עם מִנהל מאומן ומנוסה.[8]

אחד האתגרים המרכזיים העומדים בפני מערכות דוגמת השירות הציבורי, הצבא, האקדמיה והמגזר העסקי, הוא למשוך את המצוינים שבאנשים. אולם אנשים מצוינים שיֵדעו כי הדרך להתקדם לתפקידים בכירים בשירות המדינה – בשל כישוריהם – חסומה בפניהם והתקדמותם תלויה רק בקשריהם יוותרו מראש על כניסה לשירות המדינה; וכך ייחלש עוד יותר דרג הביניים של שירות המדינה בישראל.

כאשר הגעתי (ר"פ) לעיריית ירושלים בסוף שנת 2008, יחד עם ראש-העירייה-לשעבר ניר ברקת, בלט בהיעדרו כוח אדם צעיר ומוכשר שירצה לעבוד במערכת. באותה עת, היה ברור לכול שהמערכת היא פוליטית-עסקנית ואינה נמדדת על פי מקצועיות. אחד ההישגים הבולטים בקדנציה הראשונה של ברקת, שבו הייתי שותף מרכזי, היה בניית תרבות של מקצועיות, קבלת החלטות מבוססת-נתונים, דיוני מדיניות ותכנון ארוך טווח. כל זה התאפשר רק כאשר הדרג הפוליטי פינה מקום לדרג המקצועי לעשות את עבודתו. במקום לחפש יס-מנים, חיפשנו אנשי מקצוע עצמאיים העובדים בכפוף לקווי מדיניות וסדרי עדיפויות שמַתווה הדרג הנבחר. עשר שנים אחרי מהפך זה, אנו אכן עדים לקפיצת מדרגה ברמת המקצועיות הניהולית בעיריית ירושלים, שהעלתה את ביצועיה וצמצמה את השחיתות בקרבה באופן משמעותי.

תימוכין נוספים לחיוניותו של שירות ציבורי מקצועי ניתן למצוא במחקר שערך פרופ' מומי דהן בנושא מידת האפקטיביות של 34 ממשלות במדינות ה-OECD. המחקר מצא קשר שלילי חזק בין אפקטיביות הממשלה לבין רמת המינויים הפוליטיים. בישראל, לאור החילופים התכופים בין השרים במשרדים השונים, הגברת ההשפעה הפוליטית על מינוי בכירים עלולה להוביל לאובדן הזיכרון הארגוני, בכל פעם שהגה השלטון מחליף ידיים.

נוסף על כך, שיטת הבחירות המקדימות הנהוגה בשתי המפלגות הגדולות מעצימה את הסכנה לאיכות השירות הציבורי, כלשונו של פרופ' דהן:

הסכנה ממינויים פוליטיים מתחזקת משום שהתחרות בין מועמדי המפלגה על לבם של הבוחרים וקבלני הקולות עלולה לכלול הבטחה למינויים עתידיים בשירות הציבורי בתמורה לתמיכה פוליטית. בהיעדר מגבלות חוקיות על מינויים פוליטיים יתקשה אפילו מועמד המעוניין לעצב שירות ציבורי אפקטיבי לזכות בקולות הבוחרים אם מתחריו מבטיחים בגלוי או בסתר מינויים בשירות הציבורי כפרס על תמיכה פוליטית. כדי להגדיל את סיכויו להיבחר גם הוא עלול להציע מינויים פוליטיים. כך נוצרת תחרות פוליטית החותרת תחת איכותו של השירות הציבורי. חסימת מינויים פוליטיים או הגבלתם בחוק מונעת את המרוץ לעבר התחתית מבחינת אפקטיביות הממשלה ודוחפת את מועמדי המפלגות להתחרות על ממדים אחרים.[9]

במחקרו של דהן נמדדה גם האוטונומיה של הדרג המקצועי בשירות הציבורי ומידת יכולתו להוציא לפועל את המדיניות שנקבעה. למעט מקרה קיצון של אוטונומיה מוחלטת לדרג המקצועי (למשל במציאות של משטר צבאי), מצא המחקר כי חיוני שהדרג המקצועי – מתוקף מומחיותו וניסיונו – ישתתף באופן פעיל גם בקביעת המדיניות ולא רק בהוצאה לפועל. ניתן אפוא לקבוע כי גם בהיבטי ייעול המשילות, ישנה עדיפות לקיומו של שירות ציבורי מקצועי ועצמאי.

המחשה נאה לאיזון הראוי בשאלה זו ניתן למצוא בקוד השירות הציבורי הבריטי, המדגים כיצד מימוש מדיניות הדרג הנבחר ושירות ציבורי מקצועי וא-פוליטי עולים בקנה אחד:

השירות הציבורי הוא חלק אינטגרלי ומרכזי בממשלת הממלכה המאוחדת. הוא מסייע לממשלה בת-הזמן בפיתוח וביישום של מדיניותה ובמתן שירותים ציבוריים. משרתי הציבור חייבים באחריות כלפי השרים, ואלו, בתורם, כלפי הפרלמנט.

כמשרת ציבור, אתה ממונה לתפקידך על יסוד תחרות פתוחה והוגנת, ומצופה ממך למלא את תפקידך מתוך מסירות ומחויבות לשירות הציבורי ולערכי הליבה שלו: יושרה, יושר, אובייקטיביות וענייניות.

ג. ימין ממלכתי ושירות ציבורי מקצועי

גורם פוליטי הנמצא בשלטון וחש בלתי-מנוצח, מעוניין בכוח בלתי-מוגבל כדי למשול. "נבחרנו", הוא אומר לעצמו, "ולכן אף אחד לא יגיד לנו מה לעשות: לא יועץ משפטי, לא סמנכ"ל ולא בית המשפט; אנחנו ואין בלתנו; גם אם נרצה לקדם מגזר פלוני, להעדיף מקורבים במבחני תמיכה או לאשר תוכנית בנייה אחת על חשבון רעותה". אכן, עקרון הממלכתיות הוא משני בחשיבותו לאינטרסים של קבוצות הלחץ המנהלות כיום את השיח בימין הסקטוריאלי.

מצב זה התקיים בשנות החמישים בתקופת מפא"י, ועקבותיו העמוקות נותרו בהתנהלותה של מפלגת העבודה בשנים לאחר מכן. שליטה מוחלטת במינויים באקדמיה, בחברות הממשלתיות, בעיתונים ובמשרדי הממשלה, הן דוגמאות אחדות להתנהלות זו שתוצאותיה הן פצעים שמדינת ישראל מלקקת עד עצם היום הזה. פטרונות, הדרה של אוכלוסיות מאזורי קבלת ההחלטות, וגם שחיתות שלטונית, הן תוצאה ישירה של המדיניות הנזכרת; כל אלה עלו לפני השטח לאחרונה בסרט 'סאלח פה זה ארץ ישראל' ובדיון הציבורי שהתעורר בעקבותיו.

ההסכם המצוטט להלן נחתם כדי לגייס את צ'רלי ביטון לשם הקמת קואליציה חדשה בראשות מפלגת העבודה בכנסת השתים-עשרה. הוא מעיד כאלף עדים שגם משרות בשירות המדינה ובשירות הציבורי נתפסות לעיתים כשלל העומד לחלוקה בתמורה לתמיכה פוליטית:

ארבעה חברי תנועת הפנתרים השחורים יקודמו לתפקידי מפתח בשירות הממשלה; שני חברי תנועת הפנתרים ימונו למועצות מנהלים של חברות ממשלתיות גדולות; שני חברי תנועת הפנתרים השחורים ישובצו בתפקידים בחברות ממשלתיות גדולות.[10]

שלטון מקורבים מוביל לסיאוב גם במובנים של הסתיידות שלטונית ובינוניוּת, המבוססות על תחושה נוחה מדי בכס השלטון; הוא עשוי להביא גם לשחיתות של ממש. את קריאות ה'משילות' אנו שומעים כיום מכיוון מובילי המחנה השמרני; אך אידיאולוגיה שמרנית המבקשת לחזק ערכים פרטיקולריים, מקומיים ולאומיים – על פני ערכים אוניברסליים – אינה מחייבת את פירוקם של עקרונות דמוקרטיים תועלתניים כגון שוויון, שקיפות והוגנות.

הצורך בשירות ציבורי מקצועי מתיישב הן עם תפיסת עולם שמרנית, הן עם תפיסת עולם ליברלית. מימושו של צורך זה יאפשר משילות אמיתית ושירות ציבורי טוב יותר שיקדם כל מדיניות שנבחר, ימנית או שמאלית. הקשר האידיאולוגי הדל בין שמרנות לבין משילות מעיד כאלף עדים כי מאחורי קמפיינים ברוח ה-Deep State ('בחרת ימין, קיבלת שמאל'), או התקפות על התקשורת והאקדמיה בשם השמרנות, מסתתרים שיכרון כוח ואובדן צניעות. מדובר למעשה בניסיון לבצע שינויים במנגנוני קבלת ההחלטות הפוליטיים, באופן שיקשה על תחרות פוליטית דמוקרטית עתידית.[11]

לא-לחינם, אחד ממנהיגי הימין החשובים ביותר בהיסטוריה, ראש הממשלה המנוח מנחם בגין, הבין שאפשר להיות ימני ולשמר את איזוניה של המערכת הדמוקרטית. כמי שבא מספסלי האופוזיציה וכמי שישב בהם עשרות שנים, הבין בגין היטב את הסיכונים הטמונים בפוליטיזציה של המערכת.

רצונם של מובילי השמרנות בקואליציה לקדם סביבה שלטונית ללא בקרות מאפיין מגזרים וקבוצות לחץ המבקשים למָרֵב את כוחם באמצעות עיצוב המערכת בצלמם כדמותם; אך הימין הממלכתי מבין כי תפיסה ממלכתית תקדם איזונים בין המערכות הדמוקרטיות השונות ותתבטא בכבוד גדול של הדרג הנבחר לדרג המקצועי הבכיר. היחס המכבד, הרואה בדרג המקצועי שותף מרכזי בעיצוב פניה של המדינה, ולא פקידים כנועים, הוא חלק יסודי מתפיסת העולם הממלכתית השואפת למצוינות ומתנערת משלטון מקורבים ומשחיתות


.ח"כ רועי פולקמן הוא יו"ר סיעת כולנו בכנסת. עו"ד אילה לונדנר היא יועצת חקיקה לח"כ רועי פולקמן.


 

 

[1] שוריק דריישפיץ, "מינויים פוליטיים בישראל ובמבט השוואתי", פרלמנט, 69 (2011). זמין במרשתת. דריישפיץ מראה כי הדיון בסוגיה זו מצוי באופנים שונים גם ברבות ממדינות המערב.

[2] ראו למשל ניר קידר, בן גוריון והחוקה, אור יהודה: כנרת, זמורה ביתן, דביר; רמת-גן: אוניברסיטת בר-אילן, 2015, עמ' 180.

[3] במונחי מדעי המדינה, מדובר בעימות בין שתי תפיסות של ייצוג: תפיסת 'הנציג כנאמן' שלפיה לאחר שהבחירה נעשתה, הנציג משוחרר למעשה מן הבוחר ומחליט לפי שיקול דעתו; ותפיסת 'הנציג כציר' שלפיה הנציג ממשיך כל העת לייצג את בוחריו. כיום מקובל שהנציג משלב (או צריך לשלב) אלמנטים משתי התפיסות. דיון על כך ניתן למצוא אצל Andrew Rehfeld, "Representation Rethought: On Trustees, Delegates, and Gyroscopes in the Study of Political Representation and Democracy", American Political Science Review, 103 (2008), pp. 214–230.

[5] ואכן, בדו"ח שפרסם לאחרונה על מבנה משרד האוצר, ציין יוסי קוצ'יק, מנכ"ל משרד ראש הממשלה והממונה על השכר באוצר לשעבר, עד כמה חשובה פקידות מקצועית שתסתכל על הטווח הארוך, בניגוד לנטייתם של פוליטיקאים להסתכל על הטווח הקצר. ראו יוסי קוצ'יק, "דו"ח הוועדה לבחינת סמכויות הנהלת משרד האוצר", ירושלים: 2017.

[6] דויד דרי, מחאה, פוליטיקה וחידושי מדיניות: מאבקם של חסרי הדיור, ירושלים: מכון ירושלים לחקר ישראל, 1992.

[7] גרשון הכהן, מה לאומי בביטחון הלאומי, תל-אביב: האוניברסיטה המשודרת, 2014, עמ' 55.

[8] ג'ון סטיוארט מיל, ממשל של נציגים, מאנגלית: יוסף אור, ירושלים: מאגנס, 1984, עמ' 114.

[9] מומי דהן, אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2016, עמ' 114.

[10] צוטט בעיתון הארץ, 5.6.1990.

[11] תופעה זו מכונה כיום "political entrenchment". ראו למשל Daryl Levinson and Benjamin I. Sachs, "Political Entrenchment and Public Law", The Yale Law Journal, 125 (2015–2016), pp. 400–482.


באדיבות bigstock

‎ההטעיה השקטה

שחר בן-מאיר

במאמרו של גיל ברינגר, עוזרה של שרת המשפטים, שהתפרסם בכתב עת זה, יצא הכותב כנגד תפיסת היועצים המשפטיים כשומרי האינטרס הציבורי, או כפי שאמר בדברים שנשא בכנס במשרד המשפטים (ציטוט מהזיכרון): "יחסי יועץ משפטי עם הממשלה הם מקרה פרטי של יחסי עו"ד–לקוח". בתגובה קצרה זו איני מתכוון להתפלמס עם כל האמור במאמר, אלא רק להראות כיצד הכותב מבין באופן שגוי – שלא לומר מסלף – את האמור בדו״ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה משנת 1962 (להלן: דו"ח אגרנט).

מדוע נקודה זו חשובה? משום שכל הטיעון שעליו בונה ברינגר את מאמרו מיוסד על הטענות הבאות בקשר לדו"ח האמור:

  • דו"ח אגרנט קבע שעמדת היועץ המשפטי אינה מחייבת את הממשלה ואינה אלא בבחינת המלצה שהיא רשאית לא לקבל; ולעומת זאת, היא מחייבת את שאר גורמי המִנהל.
  • בהרצאה משנת 1986, השופט זמיר סילף את האמור בדו"ח אגרנט וקבע שנאמר שם כי עמדת היועץ המשפטי מחייבת את הממשלה.
  • השופט ברק בפסק דין פנחסי (בג"ץ 4287/93 אמיתי – אזרחים למען מנהל תקין וטוהר המידות נ' יצחק רבין, ראש ממשלת ישראל) הסתמך על עמדתו של זמיר ובכך קיבע את המיתוס (המטעה לדעתו של ברינגר) כאילו דו"ח אגרנט קובע שעמדת היועץ המשפטי מחייבת את הממשלה.

ובכן, אף שהכותב טוען כי אחרים סילפו את האמור בדו"ח אגרנט, למעשה הוא עצמו מסלף את האמור בדו"ח, ואף מסתיר מקוראי מאמרו דברים שנכתבו באותו דו"ח ואינם מתאימים לתזה שלו. להוכחת הדברים ניגש כעת.

נפתח בכך ש-28 עמודים מתוך דו"ח אגרנט, הכולל כ-30 עמודים, מתייחסים לשתי שאלות שכלל אינן קשורות לתוכן מאמרו של ברינגר: שאלת סמכותו של היועץ המשפטי, ושאלת התערבות הממשלה בתחום הפלילי (ראו סעיף 1 (א) לדו"ח – "מהי סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לגבי עררים, עיכוב הליכים משפטיים והעמדת עבריינים למשפט"), כלומר רוב הדו"ח אינו עוסק כלל בשאלה המִנהלית-חוקתית בדבר מעמד עצתו המשפטית של היועמ"ש. רק בפסקה השמינית והאחרונה דנים כותבי הדו"ח – שמעון אגרנט, צבי ברנזון ואברהם לוין – בשאלה המהותית למאמרו של ברינגר: "האם העצה המשפטית, שנתן היועץ המשפטי לממשלה, בעניינים שהם מחוץ לתחום העונשין מחייבת אותה?".

והנה התשובה המלאה (שכאמור ברינגר בחר לצטט ממנה באופן סלקטיבי):

תשובתנו אנו לשאלה הנ״ל היא: אם אין כל הוראה מפורשת בחוק בעניין הנדון, הרי מחייב הסדר הטוב במדינה, כי בדרך כלל תתייחס הממשלה לחוות הדעת המשפטית של מי שממלא את התפקיד של 'היועץ המשפטי לממשלה', ואשר יש לו ההכשרה של שופט בית המשפט העליון, כאל חוות דעת המשקפת את החוק הקיים. עם זאת, רשאית הממשלה, תוך צאתה מן ההנחה האמורה, להחליט כיצד עליה לפעול במקרה המסוים, לפי שיקול דעתה שלה.

נוכל להיעזר, לשם הבהרת השקפתנו זו, באחת הדוגמאות המובאות בתזכיר של שר המשפטים: היועץ המשפטי יכול לייעץ לממשלה, כי לפי פירושם של החוק והפסיקה יש לממשלה סיכויים טובים להצליח במשפט נגד פלוני, ולכן עצתו היא ללכת למשפט ולא להתפשר. ואילו הממשלה רשאית להחליט בניגוד לדעתו ללכת לפשרה במקרה הנדון. אנו מסכימים כי בדוגמא זו רשאית הממשלה שלא לנהוג לפי עצת היועץ המשפטי "וללכת לפשרה", אך זאת רק לאחר שהביאה בחשבון כי חוות דעתו משקפת את המצב המשפטי כל עוד לא אמר בית המשפט את דברו.

כאמור, ברינגר מסיק מן הדו"ח כי חוות דעת היועמ"ש אינה מחייבת את הממשלה (בניגוד לשאר רשויות המדינה) והיא אינה אלא בגדר המלצה שהממשלה רשאית לסטות ממנה. זהו היסוד לכל מאמרו, אולם הסקת המסקנה האמורה, מתוך הדברים שציטטתי לעיל, היא מופרכת לחלוטין.

ראשית, ברינגר מתעלם מהמילים המפורשות בראשיתה של התשובה: "אם אין כל הוראה מפורשת בחוק בעניין הנדון", שמשמען כי העמדה שלפיה הממשלה רשאית שלא לקבל את המלצת היועץ המשפטי (אך חייבת לשמוע אותה ולהביאה בחשבון) מתייחסת רק – ואך ורק – לשאלות משפטיות שאין להן תשובה מפורשת בחוק או בפסיקת בתי המשפט.

שנית, הדוגמה שמביא דו"ח אגרנט מתיישבת בדיוק עם מסקנה זו, שכן היא עוסקת במצב דברים שבו מצד אחד התשובה המשפטית לסוגיה מסוימת אינה חד-משמעית (כלומר יש סיכויים טובים להצליח במשפט), ומצד שני היא מוגבלת ל"כל עוד לא אמר בית המשפט את דברו", רוצה לומר: למצב שבו טרם ניתנה קביעה משפטית מוסמכת של בית משפט באותה שאלה.

אין צורך להיות עוזר משפטי של שרת המשפטים כדי להבין את ההקשר האמור. מסקנתו של דו"ח אגרנט העולה מהכתוב היא חד-משמעית: עמדת היועמ"ש מחייבת את הממשלה. המקרה היחיד (באופן עקרוני) שבו רשאית הממשלה לסטות מעמדת היועמ"ש הוא מקרה שבו ניתן לפרש את החוק בכמה אופנים ואין עדיין קביעה מפורשת של בית המשפט, וכלשון הדו"ח "יש לממשלה סיכויים טובים להצליח במשפט נגד פלוני"; אז ורק אז רשאית הממשלה שלא לקבל את עצת היועץ המשפטי.

בהקשר זה ראוי לציין סוגיה נוספת, ובה אסיים. נשאלת השאלה: מדוע מביא דו"ח אגרנט דוגמה של "סיכויים טובים להצליח במשפט" והחלטת הממשלה להתפשר, שהיא דוגמה מתחום הליטיגציה, כאשר ברוב רובם של המקרים אין זה מצב הדברים שבו מחליטה הממשלה האם להתפשר או ללכת למשפט? מחברי הדו"ח כבר אינם בין החיים ואין בידינו לברר את כוונתם; אך ניתן להציע השערה מושכלת – דוגמה זו של "סיכויים לזכות במשפט" שימשה את אגרנט וחבריו כאילוסטרציה למקרה שבו ייתכן שבית המשפט יפסוק בעד דעה אחת וייתכן שיפסוק בעד זולתה, או במונחי המשפט המִנהלי: שתי העמדות הן בגדר חוקיות (בשלב זה, טרם הכרעה מפורשת).

השופט ברק (המשמש בעת הזו כדמון האולטימטיבי בקרב ההנהלה הבכירה במשרד המשפטים) כתב בעשרות (אם לא במאות) פסקי דין ומאמרים שכאשר בפני הממשלה עומדות כמה אפשרויות החלטה שכל אחת מהן חוקית, אזי היא רשאית לבחור בכל אחת מהן ואין תפקידו של היועץ המשפטי לומר לממשלה באיזו מהן לבחור – ובלבד שכל אחת מהן היא אכן חוקית. ההלכה הידועה והמושרשת ביותר בכל פסיקה מפסיקות בית המשפט העליון העוסקת בשאלות של 'חוקיות המִנהל' היא ההלכה כי המנהל רשאי לעשות כל פעולה שהוא בוחר ובלבד שהיא נמצאת בדלי"ת אמותיו של החוק. תפקידו של היועמ"ש, והוא הדין לכל יועץ משפטי ציבורי, הוא לומר לממשלה מהן דלי"ת אמותיו של החוק ובמובן זה הוא כמובן 'משרת' של החוק ושל האינטרס הציבורי ולא של הממשלה. אמר יועץ משפטי שפעולה מסוימת חורגת מהחוק, עמדתו מחייבת את כל רשויות השלטון ואת הממשלה על אחת כמה וכמה. זהו מה שנכתב בדו"ח אגרנט כבר בשנת 1962 ודברים אלה נכונים עד ימינו אנו. יש להצטער כי מר ברינגר, הזכאי כמובן לכל עמדותיו המשפטיות הייחודיות, בונה הר של טיעונים על סילוף – ואף הסתרה – של האמור בדו"ח אגרנט.


שחר בן-מאיר הוא עורך דין העוסק בין היתר בעתירות חוקתיות.


 

 

רכישת מנוי arrow

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *