הדרך לפריצת דרך

הסכם השלום בין ישראל לאמירויות הוא פרי גישה עוקפת מוקשים ומזהת הזדמנויות, המזכירה את זו שאימצו ניקסון וקיסינג'ר כששברו את הקרח בין ארה"ב לסין ושינו את פני המלחמה הקרה

התבוננות בתהליך התרקמותם של הסכמי הנורמליזציה עם מדינות המפרץ, ובהשתנות הסדר האזורי במזרח התיכון שהסכמים אלה הם חלק ממנה, מעלה על הדעת תהליך בינלאומי דרמטי אחר, מלפני חמישים שנה. קווי הדמיון מאלפים, וכמוהם גם ההמחשה שהדברים, אז כמו עכשיו, נותנים לתפיסתו של הנרי קיסינג'ר בדבר תפקידו של המדינאי. כדי להיווכח בזאת, נביט תחילה אל זירת התהליך הראשון: יחסי ארה"ב עם סין בימי המלחמה הקרה.

בין ארה"ב לסין התקיים נתק דיפלומטי בלתי-פתיר מאז הקמת סין העממית ב-1949. סין העממית הייתה, בשני העשורים הראשונים לקיומה, בת-ברית אידיאולוגית טבעית של מנהיגת העולם הקומוניסטי, ברית המועצות. בייג'ינג ומוסקבה כוננו בפברואר 1950 ברית הגנה. באותה שנה סין גם הצטרפה למלחמת קוריאה, העימות החם הגדול הראשון במסגרת המלחמה הקרה, כחלק מהגוש הסובייטי. במלחמה זו חבר צבא סין לכוחות שלחמו נגד ארה"ב.

כסלע מחלוקת בין המדינות עמד מראשית הדרך עניין טייוואן. ארצות הברית הכירה כמשטר הלגיטימי של סין בממשלת סין הרפובליקנית הגולה, היושבת באי טייוואן מאז השתלטות הקומוניסטים. פתרון העניין נתפס כתנאי מקדים לכל דיאלוג. אך העניין נותר בלתי-פתיר. ב-1966, למשל, אמר מזכיר המדינה האמריקני דין ראסק: "אנו מחפשים זה שנים סימן לכך שסין הקומוניסטית מוכנה להימנע מהשימוש בכוח לפתור סכסוכים, ולהפסיק לראות את ארה"ב כאויב מרכזי. הגישה והפעולות של סין הקומוניסטית היו עד כה עוינות ובלתי-גמישות". בכך ביטא ראסק את הפרדיגמה הרווחת בוושינגטון לאורך שנות ה-50 וה-60 המוקדמות כי אין אפשרות לכונן יחסים רשמיים בין ארה"ב לסין העממית ללא פתרון הסוגייה הטייוואנית.

התמונה החלה להשתנות כאשר נכנס אליה הנרי קיסינג'ר, שהתמנה ב-1969 ליועצו לביטחון לאומי של הנשיא ריצ'רד ניקסון. קיסינג'ר, מאמין גדול בריאליזם מדיני ("ריאל פוליטיק"), האמין גם ב"לינקג'", היכולת לשרטט אסטרטגיה מדינית הקושרת בין אינטרסים צבאיים, כלכליים, פוליטיים וגיאוגרפיים. ניקסון נכנס לתפקיד עם גישה גמישה ביחס לסין: עוד באוקטובר 1967 טען במאמר במגזין 'פורין אפיירז', "איננו יכולים להרשות לעצמנו להשאיר את סין לעד מחוץ למשפחת העמים".

ניקסון וקיסינג'ר בחנו מחדש את האינטרסים של ארה"ב וזיהו סדק ביחסי ברית המועצות וסין. לפי דו"חות מודיעין, שליט סין מאו דזה-דונג התאכזב מהשינוי במחויבות של ברית המועצות לאידיאולוגיה הקומוניסטית אחרי עידן סטלין. בין ברה"מ לסין התפתחה יריבות על הובלת הגוש הסובייטי. מאו גם החל לחשוש מהאפשרות של פלישה סובייטית לסין לאחר חיכוכים צבאיים בגבול בין המדינות, ובשל תמיכת ברית המועצות בהודו. ולבסוף, מאו האמין בעיקרון ההיסטורי שלפיו על סין לנהל מלחמה עם שכנות לגבול – ומשא ומתן עם מדינות רחוקות.

בחילופי תקשורת עקיפים, שהתקדמו לביקור חשאי של קיסינג'ר ויועציו בסין ב-1971, טיפח קיסינג'ר ערוץ תקשורת ישיר בין ניקסון למאו שהוסתר ממרבית הממסד בוושינגטון. כך היה עד לפריצת הדרך הדיפלומטית ביולי 1971, עת הכריז ניקסון על ביקורו הצפוי בסין בשנה הבאה. ארה"ב העבירה את תמיכתה מטייוואן לסין העממית, והכירה בה כמשטר הלגיטימי בסין. עם הביקור ההיסטורי בפברואר 1972, ובהמשך בכינון יחסים דיפלומטיים מלאים בין סין לארה"ב ב-1979, הצליחה ארה"ב להוציא את סין מהגוש הסובייטי ולשנות את מאזן הכוחות של המלחמה הקרה.

*

זיהוי מחודש של המציאות בשטח ושל האינטרס האמריקני, הפעם בידי ממשל טראמפ, מאפיין גם את נסיבות הנורמליזציה בין ישראל למדינות המפרץ. הרקע לחידוש זה הוא הממשל הקודם, ממשל אובמה. באופן כללי גרס אובמה מזעור של המעורבות הבינלאומית הצבאית של ארה"ב, והעדפת נורמות וקואליציות בינלאומיות ככלי לפתרון סכסוכים ללא הובלה אמריקנית ישירה (כניסוחו של ג'פרי גולדברג בגיליון אפריל 2016 של 'אטלנטיק').

במזרח התיכון, מטרתו המוצהרת העיקרית של ממשל אובמה הייתה הוצאת הכוחות האמריקניים משם. אובמה הוביל לחתימת "הסכם המעצמות על תוכנית הגרעין האיראנית" ביולי 2015, שהפסיק את העיצומים נגד איראן בתמורה להתחייבות טהרן להשהות את תוכנית הגרעין הצבאית שלה, אך לא לבטלה. בסוגיית הסכסוך הישראלי-ערבי פעל אובמה על פי הנחות היסוד של יוזמת השלום של הליגה הערבית, שקבעה ב-2002 כי נרמול היחסים בין ישראל לעולם הערבי יבוא רק בתמורה להקמת מדינה פלסטינית שבירתה מזרח ירושלים ונסיגה ישראלית משטחי הגולן ויו"ש. האסטרטגיה לביטחון לאומי של ממשל אובמה שפורסמה במאי 2010 ושוב בפברואר 2015 ייחסה לסכסוך הישראלי-פלסטיני חשיבות כאחד מסלעי המחלוקת המרכזיים שדרכם יש להבין את חוסר יציבות המזרח התיכון כולו. "לא יהיה הסכם שלום מקדים (של ישראל) עם העולם הערבי ללא התהליך עם הפלסטינים ושלום עם הפלסטינים", קבע מזכיר המדינה של אובמה, ג'ון קרי, ב-2016. בכך ביטא  את הפרדיגמה ששררה בוושינגטון החל בשנות ה-90.

סמוך לבחירתו של אובמה בארה"ב נבחר בנימין נתניהו בשנית לראש ממשלת ישראל. כמו קיסינג'ר, נתניהו הוא מאמין גדול בריאליזם מדיני. מראשית העשור החולף החל נתניהו להזכיר בפורומים בינלאומיים את האפשרות להתחממות ביחסים בין ישראל למדינות המפרץ. בנאומו באו"ם ב-2015 גינה נתניהו את עסקת הגרעין עם איראן ואמר, "סכנות משותפות מקרבות בין ישראל לשכנותיה הערביות. אנחנו עובדים יחד כדי לסכל את הסכנות הללו, ואני מקווה שנבנה שותפויות אמיתיות – שותפויות של ביטחון, שגשוג כלכלי ושלום".

ארה"ב שבה להיות שותפה לגישה הריאל-פוליטית עם כניסתו של דונלד טראמפ לבית הלבן בינואר 2017. כך הגדירה האסטרטגיה לביטחון לאומי של ארה"ב, שפורסמה בדצמבר 2017, את גישתו של ממשל טראמפ למזרח התיכון: ״זה כמה דורות שהסכסוך בין ישראל לפלסטינים נתפס כמכשול העיקרי המונע שלום ושגשוג באזור. היום, האיומים מארגוני טרור ג'יהאדיים ומאיראן מובילים להבנה שישראל אינה מקור הבעיות של האזור. מדינות באזור מוצאות מכנה משותף גדל והולך עם ישראל לנוכח איומים משותפים".

ממשל טראמפ בחן מחדש את האינטרסים של ארה"ב וזיהה הזדמנויות שחמקו מקודמיו. בצעדים בוני אמון כלפי ישראל והעולם הערבי המתון העביר טראמפ את השגרירות האמריקנית לירושלים, הוביל קו תקיף כלפי איראן כשיצא מעסקת הגרעין (שני צעדים אלה ננקטו במאי 2018), הכיר בריבונות ישראל ברמת הגולן במארס 2019, והביא לחיסולו של מנהיג דאע"ש אבו-בכר אל בגדאדי באוקטובר 2019. בינואר 2020 פרסם הבית הלבן את תוכנית השלום של הנשיא טראמפ ("עסקת המאה") שהגדירה מחדש את היכולת להגיע להסכם בין ישראל והפלסטינים מתוך הכרה במציאות בשטח. הנרי קיסינג'ר, עתה "זקן שבט" המתקרב לשנתו המאה, תיאר את העסקה באוזני כתב 'טיים מגזין' כ"צעד ראשון ואחראי של גישה כוללת יותר לנושא הגיאו-פוליטי הכי בלתי-פתיר בעולם". העסקה הכירה גם בזכות של ישראל להחיל ריבונות בחלקים מיהודה ושומרון.

כל אחד מהצעדים הללו ספג ביקורת בינלאומית, אך בדיעבד ניתן לראות כי המדינות הערביות הסיקו מהם שהמחויבות של ארה"ב כלפי ישראל אינה עומדת בסימן שאלה, שישראל היא שותפה טבעית לקואליציה נגד איראן, ושהנשיא האמריקני מגיע למזרח התיכון עם ראש פתוח.

ב-12 יוני 2020 פרסם שגריר איחוד האמירויות בארה"ב יוסף אל-עוטייבה ב'ידיעות אחרונות' מאמר ובו טען שהעולם הערבי רואה את ישראל כהזדמנות ולא כאויב, ושסיפוח ביו"ש יחבל בפוטנציאל לקשרים חמים יותר. במגעים דיפלומטיים מאחורי הקלעים בין כמה אנשי אמון בוושינגטון, ירושלים ואבו-דאבי – שתוארו בהרחבה בראיונות עם שגריר ישראל בארה"ב רון דרמר ועם יועצו של טראמפ ג'ארד קושנר, שפורסמו במגזין המקוון 'מוזאיק' ובתרגום עברי באתר 'השילוח' – נרקמה פריצת הדרך הדיפלומטית. הסכמי נורמליזציה נחתמו באוגוסט עם איחוד האמירויות ובספטמבר עם בחריין; סוגיית הריבונות ביו"ש נדחתה למועד מאוחר יותר.

*

הנורמליזציה בין סין לארה"ב שונה מבחינות חשובות מהנורמליזציה בין ישראל לאיחוד האמירויות. ארה"ב וסין הן שתי מעצמות היכולות להגיע להסכם באופן ישיר, ומעצבות את הסדר העולמי והאזורי בהחלטות הישירות שלהן. ישראל ואיחוד האמירויות הן שתי מדינות קטנות שאינן יכולות לעצב לבד את הסדר העולמי, אלא הן נתונות לחסדי מעצמות גדולות יותר שיתווכו את ההסכם כך שיתאים לסדר אזורי חדש בתהליך התהוות.

פריצת הדרך בין סין לארה"ב היוותה מפנה דיפלומטי חד ביחסים בין המדינות, שהיו בנתק דיפלומטי ממושך ואף היו נתונות בסכסוך צבאי ישיר במלחמת קוריאה ולאחר מכן בסכסוך על שורת האיים שליד טייוואן. ואילו פריצת הדרך בין ישראל לאיחוד האמירויות נתנה תוקף מדיני, אזרחי וכלכלי לשיתוף פעולה ביטחוני-מודיעיני ששרר בין ישראל למדינות המפרץ החל בשנות ה-90 ולא כלל סכסוך צבאי ישיר.

ובכל זאת, בין שתי פריצות הדרך הדיפלומטיות הללו יש קווי דמיון ששווה להתעכב עליהן. ראשית, בשני המקרים, נושא ליבה בלתי-פתיר מנע שנים רבות את ההתקרבות בין הצדדים. ביחסי ארה"ב וסין במלחמה הקרה, הנושא הבלתי-פתיר היה סוגיית טייוואן. ביחסי ישראל והעולם הערבי, הנושא הבלתי-פתיר היה הסכסוך הישראלי-פלסטיני. היכולת לתעדף מחדש את הנושא התוקע, ולהסיר אותו כתנאי מקדים למשא ומתן ולהסכם מיועד, היא שהכשירה את הקרקע לפריצת הדרך המדינית בשני המקרים.

שנית, בשני המקרים שינויים בסדר הגיאו-אסטרטגי והמוכנות של מנהיגים לבחון מחדש את גבולות האפשר הובילו לפריצת דרך. כך לגבי התקררות היחסים בין סין לברית המועצות והמוכנות של מאו וניקסון לבחינה מחודשת של הפרדיגמה הדיפלומטית בין סין לארה"ב; כך גם בהתגברות תפיסת הסכנה של מדינות ערביות סוניות לגבי האימפריאליזם של איראן ועליית טרור אסלאמי-פונדמנטליסטי במזרח התיכון, והמוכנות של טראמפ, נתניהו ובן-זאיד לבחינה מחודשת של הפרדיגמה הדיפלומטית בין ישראל לעולם הערבי.

שלישית, בשני המקרים המגעים בין הצדדים הוסתרו מרוב הממסד הבירוקרטי כדי למנוע הדלפה, והתקיימו בדיפלומטיה ישירה תוך שימוש באנשי-אמון מאחורי הקלעים. אם ההסכם המתהווה בין ארה"ב לסין היה מתגלה לעולם בטרם עת, ניתן להניח שגורמי אופוזיציה בוושינגטון ובטאיפיי בירת טייוואן היו מדליפים אותו לעיתונות ומנסים להתנגד להסכם בטרם קרם עור וגידים. באופן דומה, אם ההסכם המתהווה בין ישראל לאמירויות היה נחשף בטרם עת, ניתן להניח שגורמי אופוזיציה בעולם הערבי היו פועלים לחשוף אותו ולחבל בו והוא לא היה מגיע למימוש.

רביעית, בשני המקרים נעשה שימוש במחוות ספורט כדי לאותת לצד השני על האפשרות להתחממות היחסים הדיפלומטיים. כך הפתיעה סין את העולם באפריל 1971 כשהזמינה את נבחרת הפינג-פונג האמריקנית לביקור רשמי בסין ביוזמתו של מאו. הנבחרת קיימה משחקים עם מקבילתה המקומית, ביקרה בחומה הסינית ואף פגשה את ראש ממשלת סין ג'ואו אנלאי. המחווה הסינית גררה מחוות ישירות מצד ארה"ב לרבות הקלה באמברגו ובמגבלות הנסיעה לסין. באופן דומה נעשה שימוש ב"דיפלומטיית פינג פונג" בין ישראל לאיחוד האמירויות: בנובמבר 2018 הזמינו האמירותים את נבחרת הג'ודו של ישראל, ואף את שרת התרבות והספורט מירי רגב, להשתתף בטורניר הג'ודו גרנד סלאם באבו-דאבי בסממנים ישראליים גלויים. כשהמועמדים הישראלים שגיא מוקי ופיטר פלצ'יק זכו במדליית זהב, ההמנון 'התקווה' הושמע לראשונה בטורניר. רגב הוזמנה לביקור במסגד החשוב ביותר באיחוד האמירויות, מסגד שיח' זאיד.

ולבסוף, בשני המקרים ההסכמים הם חלק ממערך אזורי שלם שמשתנה בזירה הבינלאומית. כך, הנורמליזציה בין ארה"ב לסין הוציאה את סין מהגוש הקומוניסטי בהובלת ברית המועצות, באופן שהאיץ את סיומה של המלחמה הקרה. הנורמליזציה ביחסים בין ישראל לאיחוד האמירויות, בחריין, סודאן שהצטרפה באוקטובר, וככל הנראה מדינות ערביות נוספות שעוד יגיעו, תוכל לסמן גושים חדשים בסדר האזורי של המזרח התיכון שבו ישראל ומדינות סוניות מתונות עומדות למול איראן ובעלות בריתה באופן שיכול להאיץ את התערערות משטר האייתולות האיראני לטווח הארוך.

*

בספרו 'על סין' טען קיסינג'ר כי "מנהיגים אינם יכולים לייצר את ההקשר שבו הם פועלים. התרומה הייחודית שלהם מורכבת מפעולה על גבול מה שהמצב הנוכחי מאפשר. אם יפרצו את הגבול הזה, הם ייכשלו. אך אם לא יפעלו עד גבול האפשר, המדיניות שלהם תקפא על שמריה. אם יפעלו באופן מחושב, יוכלו לייצר סט חדש של קשרים שיוכל להישמר לפרק זמן ארוך, שכן כל הצדדים יחשיבו את הסדר שנוצר כמקיים את האינטרסים שלהם עצמם".

תפקיד המדינאי, לפי קיסינג'ר, הוא בחינה מחודשת תמידית של הזירה הבינלאומית בחיפוש אחר סדר עולמי חדש המייצג אינטרסים משתנים וחילופי פרדיגמות. הפרדיגמות שהתיישנו מיוצגות לרוב על ידי ממסד קיים המושקע בקידומן, ולכן צריך המדינאי לעמוד לנוכח התנגדויות ולעיתים אף להשתמש בתחבולות כדי לוודא שאופוזיציה לסדר אזורי חדש לא תחבל בו בטרם נוצר. לבסוף, גם אם אירוע בודד וסימבולי בזירה הבינלאומית אינו בעל משמעות בפני עצמו, על המדינאי לבחון אירועים כחלק מרצף זמן היכול להצביע על שינוי מגמה ועל אפשרויות שלא ניתן היה להבחין בהן קודם לכן.

בעסקת השלום של ישראל עם איחוד האמירויות הפגינו המדינאים המעורבים רבים מהעקרונות שלאורם כתב ופעל קיסינג'ר. בכך, לצד תרומתם ליצירת סדר אזורי חדש, תרמו גם למדינאים עתידיים שיעור חשוב באשר לָאפשרי ביחסים בינלאומיים.

אופיר זיגלמן הוא מנהל בכיר בחברת טכנולוגיה. שירת בתפקידי מודיעין בצה"ל ובמשרד ראש הממשלה. בוגר בית הספר לממשל באוניברסיטת הרווארד ובית הספר למנהל עסקים וורטון.

תמונה ראשית: חתימת הסכם נרמול היחסים בין ישראל, איחוד האמירויות וארה"ב, באדיבות The White House Flickr, public domain