הקרב על סככת האופניים

הקלות שבה גופים ציבוריים מוציאים סכומי עתק היא תוצאתו של הפער בין עולמו הכלכלי של האדם הפשוט לבין סדרי הגודל של הפרויקטים שהוא נדרש להעריך

אחת האגדות שנרקמו סביב דמותו של רמי לוי מספרת שהוא מסוגל להתמקח זמן רב על אגורות בודדות במחיר המוצר שהוא קונה מהסיטונאי. כאשר רמי לוי מצליח להוריד 2 אגורות במחיר קילו מלפפונים שהוא קונה, הוא חוסך 2,000 שקל ברכישת 100 טון. אולי זה עדיין סכום זעום, אולם כאשר אתה מוכר 2,000 מוצרים שונים ומתמקח על כל אחד, חסכונות מסדר גודל כזה מצטברים לכדי סכום משמעותי: 4 מיליון שקל.

בשנת 2015 משרד החינוך ביצע 99.4 אחוז מתקציבו. לכאורה הצלחה כבירה בהתאמה בין תכנון לביצוע. אולם 0.6 אחוז מתוך תקציב של 52 מיליארד שקלים הם 334 מיליון שקלים שלא נוצלו. מישהו מן הקוראים טעה בעבר בהערכה תקציבית ב-334 מיליון שקלים? מערכות גדולות ומורכבות קשה לנהל וקשה לתכנן, והן דורשות דיוק רב מאוד.

לא בכל יום חוזה אדם בדינמיקות שהוא פוגש בספרים מתרחשות במציאות בזמן אמת, אך כך אירע לי בישיבת תקציב אחת של מליאת רשות שהייתי חבר בה. בעודי מעלעל בספר התקציב, שהנוכחים קיבלו ימים ספורים טרם הישיבה, גיליתי שתקציב הרשות עמד על קרוב ל-900 מיליון שקלים. הישיבה תוכננה לארוך ארבע שעות, כולל הרצאת פתיחה של כלכלן בכיר וארוחת ערב טובה. כשהחל הדיון ראיתי אחד מסעיפי "חוק פרקינסון" קורם עור וגידים לנגד עיניי. שעה מתוך הזמן שנותר לדיונים הוקדשה לסעיף תקציבי של 2 מיליוני שקלים, כ-0.3 אחוזים מהתקציב. יתר 898 מיליוני השקלים אושרו בזמן קצר לאין שיעור. אומנם קדמו לישיבה זו דיונים רבים שהתקיימו בצוותים קטנים, ועדיין העובדה שזמן כה רב מוקדש לדיון בסכום יחסית זעום, וכה מועט בסכומים גדולים מאות מונים, מפליאה.

הסבר אחד להבדל בין התנהגותו של רמי לוי לבין זו של מליאת הרשות נמצא בכתביו של מילטון פרידמן, כשהוא דן בַּיחס לכספי ציבור. כאשר גוף מנהל בעצמו כסף שאמור לשרת אותו, התפוקה שהוא יוציא מכל שקל תהיה גבוהה. אולם כאשר גוף מנהל כסף של אחרים בשביל אחרים, כסף שלא הוא עבד בשבילו ולא הוא ייאלץ לחיות עם התוצאות של ניהולו, התפוקה היחסית של כל שקל תהיה נמוכה בהרבה. לרמי לוי אכפת מכל אגורה. קל להבין מדוע לגופים המנהלים כספי ציבור, בשביל אנשים שהם אינם באמת מכירים ולטובת פרויקטים שהם אינם לקוחותיהם, עלולה להיות אכפתיות נמוכה בהרבה, ובהתאם לכך איכות הניהול של הכסף תהיה בינונית.

אולם ישנו הסבר טוב יותר לדעתי, זה שהציע פרופ' פרקינסון שהזכרנו במאמר הקודם. בפרק השלישי בספרו 'חוק פרקינסון' הוא מסביר את חוסר יכולתם של אנשים לנהל דברים שאין להם השגה בהם. רוב בני האדם יודעים להבחין בין עשרה שקלים לעשרים שקלים, ומבינים מהי חצי מנה פלאפל וכמה היא משביעה. הם לעולם לא יקנו חצי מנה פלאפל בעשרים שקלים מכיוון שבכוחם לחשב בראשם משוואה מספקת של עלות מול תועלת. אולם כאשר מדברים על דברים גדולים יותר, כגון אירוע גדול, בניין, מטוס, או כל דבר אחר שרוב בני האדם לא מבינים את ערכו ואת מאפייניו, הם מתקשים להעריך או לבקר את ההוצאות הקשורות בהם. נוסף על כך, רוב בני האדם אינם מסוגלים לתפוס באמת סכומים גבוהים. ההבדל בין 10 מיליון שקל ל-20 מיליון שקל מתפרש אצל אדם רגיל כמו ההבדל בין עשרה שקלים לעשרים שקלים. אופן תפיסת המציאות נוטה לצמצם את המופשט אל עבר משהו המקורב יותר למושגים שהתודעה מורגלת בהם.

בשפתו הציורית ובהומור הבריטי השנון שלו היטיב פרקינסון להסביר סוגיה זו. בשל חשיבותו של פרק זה, במיוחד בעידן שבו פוליטיקאים מתהדרים בסכומים שהוציאו ושהם מתכוונים להוציא אם ייבחרו, הוא מובא כאן בשלמותו.

סיריל נורת'קוט פרקינסון: פיננסים גבוהים, או הנקודה שבה נעלמת ההתעניינות

אנשים המבינים בעיות פיננסים גבוהים נמנים על שני סוגים: אלה שיש להם אוצרות קורח משלהם ואלה שאין להם ולא כלום. למיליונר ממש נראה הסכום של מיליון דולר כדבר מוחשי ומובן, ואף למומחה למתימטיקה גבוהה ולמרצה על בעיות הכלכלה (אם נניח ששניהם נמצאים בפועל על סף הרעב) נראה הסכום של מיליון דולר מוחשי לפחות כסכום אלף דולר, שכן לא היה להם מעולם לא זה ולא זה. אך העולם מלא אנשים הנתונים בין שני קצוות סוגים אלה; אין הם יודעים דבר על מיליונים, אבל רגילים הם היטב לחשוב במושגי אלפים, ומאנשים כאלה מורכבות רוב ועדות הכספים. וכתוצאה מכך יש תופעה, שהושם אליה לב לעיתים קרובות, אך עדיין לא נחקרה מעולם. אפשר לכנותה בשם "חוק החל על עניינים של מה בכך". אם לסכמה בקצרה, הרי משמעה הוא זה: הזמן המוקדש לדיון בכל סעיף שהוא מסדר-היום עומד ביחס הפוך לסכום הכסף הנדון.

אחר מחשבה נוספת נתקן ונאמר כי הצהרתנו שחוק זה לא נחקר מעולם אינה מדויקת כל-צורכה. כבר נעשתה עבודת מה בשדה זה, אך החוקרים נקטו שיטת מחקר שלא הביאה שום תוצאות. הם היו סבורים כי יש לייחס משמעות גדולה ביותר לסדר הדיון בסעיפי סדר-היום. ועוד היו הללו סבורים כי רוב הזמן הנועד לדיון יוקדש לסעיפים אחת עד שבע, וכי הסעיפים שלאחריהם יאושרו באורח אוטומטי.

והתוצאה ידועה היטב. בתחילה רווחה הדעה שהרצאת ד"ר גאגנהיים ב"ועידת מאטוואורת" הושמה ללעג מוגזם, אך כל הדיונים הנוספים בנושא זה עשויים להוכיח שהצדק היה עם מבקריו. שנים רבות נתבזבזו במחקר עקר, מפני שהנחות-יסוד שלו היו מוטעות. כיום יודעים אנו כי חשיבות מועטה בלבד נודעת למקומם של הסעיפים בסדר-היום, על כל פנים במידה שהדבר נוגע לבעיה זו. כן סבורים אנו שאותו ד"ר גאגנהיים היה בר-מזל מאחר שעלה בידו להימלט על נפשו בתחתוניו. אילו העז להעלות את מסקנותיו הצולעות לפני הוועידה שבאה לאחריה, בספטמבר, כי אז היה נתקל במשהו חמור מלעג. אנשי הוועידה היו סבורים כי הוא מבזבז את הזמן במתכוון.

כדי לצעוד קדימה במחקר זה עלינו להתעלם מכל מה שנעשה עד כה. עלינו להתחיל מבראשית ולהבין לעומקה את דרך עבודתה המעשית של ועדת כספים. לתועלת הקורא הכללי אפשר לנסח את הדברים בצורה דרמטית כך:

היושב ראש: אנו מגיעים עתה לסעיף תשע. הגזבר שלנו, מר מקפייל, ימסור דו"ח.

מר מקפייל: אדונים נכבדים, הצעת-התקציב לכור האטומי מונחת לפניכם, כמפורט בנספח ח' של דו"ח ועדת-המשנה. ממנו תיווכחו לדעת שהתוכנית הכללית והתרשים אושרו על ידי פרופסור מק-פיצול. הסכום הכולל של ההוצ­אות יגיע ל-10 מיליון דולר. הקבלנים, האדונים מקנאב ומקהאש, סבורים שהעבודה תושלם עד אפריל 1959. מר מקפי, המהנדס היועץ, מזהיר אותנו שלא נחשוב כי העבודה תושלם לפני אוקטובר, לכל המוקדם. בעניין זה תמים-דעים עמו ד״ר מקהיפ, הגיאו-פיזיקאי הנודע, המצביע על כך שאולי יהא צורך להקים גוש בניינים בירכתי המגרש. תכנית הבניין הראשי מונחת לפניכם – ראו-נא נספח XX – והתרשים מונח על השולחן. אשמח למסור כל אינפורמציה נוספת שתידרש על-ידי חברי ועדה זו.

היושב-ראש: אני מודה לך, מר מקפייל, על הסברך הבהיר מאוד לתוכנית המוצעת. עתה אזמין את החברים הנוכחים לחוות את דעתם עליה.

בנקודה זו מן הצורך להשתהות ולשקול אילו הן הדעות שהחברים עשויים להביע. הבה נניח שמספרם הוא אחד-עשר, לרבות היושב-ראש, אך להוציא את המזכיר. מאחד-עשר חברים אלה, ארבעה – לרבות היושב-ראש – אינם יודעים מהו כור. מן הנותרים, שלושה אינם יודעים למה הוא נועד. מבין אלה היודעים את תכליתו יש רק לשניים מושג-מה בדבר היקף הוצאות התקנתו. אחד מאלה הוא מר איזקסון והשני הוא מר בריקוואורת. לכל אחד מהם יש משהו לומר. הבה נניח שמר איזקסון הוא ראשון המדברים.

מר איזקסון: ובכן, אדוני היושב ראש. הלוואי ויכולתי לרחוש אמון רב יותר לקבלנים שלנו וליועץ. אילו הלכנו לפרופסור וי מלכתחילה ואילו ניתן החוזה לאדונים דוד וגלית, כי אז הייתה דעתי נוחה יותר מכל התכנית. חזקה עליו על דניאל גוב-אריות שלא היה מבזבז את זמננו בניחושים חסרי-שחר על אפשרות דחייה בהשלמת הבניין, וד"ר משה שור-נגח היה אומר לנו במפורש אם יש צורך בגוש-בניינים חדש ואם לאו.

היושב-ראש: בטוחני כי כולנו מעריכים את חרדתו של מר איזקסון להשלים את העבודה הזאת בדרך היעילה ביותר. אף על פי כן, הרגשתי היא שכבר נתאחרה עלינו השעה למדי מכדי להזמין יועצים טכניים חדשים. אני מודה שהחוזה העיקרי עדיין צריך להיחתם, אבל כבר הוצאנו סכומים גדולים מאוד. אם נדחה את העצה שתמורתה שילמנו כסף, שוב נצטרך לשלם כסכום הזה.

(ושאר החברים מנהמים תוך הסכמה).

מר איזקסון: הייתי רוצה שהערותיי תירשמנה בפרוטוקול.

היושב-ראש: בוודאי. אולי יש גם למר בריקוואורת משהו לומר בעניין זה?

ייתכן שמר בריקוואורת הוא האחד היחידי היודע מה שהוא מדבר. יש לו הרבה מה לומר. אין הוא נותן אמון בסכום העגול הזה של 10 מיליון דולר. מדוע זה יסתכמו ההוצאות במספר עגול כזה? מדוע זה יש צורך להרוס את הבניין הישן לשם ניסוי השיטה החדשה? מה טעם יש להקציב סכום גדול כזה לצורך ״דברים שספק יבואו ספק לא יבואו"? ומכל מקום, מי הוא זה מק-צבר? האם זהו האיש שנתבע אשתקד למשפט על-ידי "חברת הנפט דלף ויובש"? ואולם אין בריקוואורת יודע מהיכן להתחיל. אם יתעכב על התרשים – לא יבינו את דבריו, כי אין שאר חבריו מבינים בו ולא כלום. יהא עליו להתחיל בהסברת מהותו של הכור, אך איש מן הנוכחים שם לא יודה כי הדברים חדשים בעיניו. לכן מוטב לו להחריש.

מר בריקוואורת: אין לי מה להעיר.

היושב-ראש: המבקש מישהו אחר לדבר? ובכן. הרשאי אני אפוא להניח, כי התוכניות והצעות-התקציב אושרו? אני מודה לכם. הרשאי אני לחתום על החוזה העיקרי בשמכם? (נהמה מתוך הסכמה) אני מודה לכם. עתה יכולים אנו לעבור לסעיף עשר.

אם נניח כי תעבורנה שניות אחדות ברשרוש ניירות ובהצגת דיאגרמות, נמצא שהדיון על סעיף תשע נמשך שתי דקות וחצי בלבד. הישיבה מתנהלת כשורה. ובכל זאת מרגישים כמה חברים כי מצפונם מייסר אותם ביחס לסעיף תשע. בתוך ליבם תמהים הם אם הטילו את כל כובד משקלם אל כף מאזני-הדיון. מאוחר מדי להטיל ספק בתוכנית הכור, אך יש ברצונם, לפני תום הישיבה, להעיד בעצמם כי ערים הם לכל המתרחש.

היושב-ראש: סעיף עשר. מתקן להחזקת אופניים בשביל חבר הפקידים. נתקבלה הצעה מאת האדונים בודג'ר את ואודוורם, המקבלים על עצמם לבצע את העבודה במחיר 2,350 דולר. התוכניות והפירוט מונחים לפניכם, אדונים.

מר רכרוכי: סכום זה, אדוני היושב-ראש, הוא בלי ספק מופרז. רואה אני כי הגג יהיה מאלומיניום. כלום לא יהיה השימוש באסבסט זול יותר?

מר עקשני: תמים-דעים אני עם רכרוכי ביחס להוצאות, אך לדעתי יש לעשות את הגג מברזל מגולוון. נוטה אני לסברה שאפשר לבנות את המתקן במחיר 2,000 דולר, או אפילו בפחות מזה.

מר תעוזתי: אני מרחיק לכת, אדוני היושב-ראש. אני מטיל ספק בנחיצות המתקן. בלאו הכי עושים אנו בשביל חבר העובדים שלנו יותר מדי. לעולם אין הם באים על סיפוקם, וזה מקור הצרה. לאחר זאת ישתוקקו למוסכים.

מר עקשני: לא, במקרה זה איני יכול לתמוך בדעת מר תעוזתי. סבורני שיש צורך במתקן. השאלה היא מה צריך להיות סוג החומרים והיקף ההוצאות…

הוויכוח נכנס למסלול נאות. סכום בסך 2,350 דולר הוא בגדר תפיסתו של כל איש ואיש. כל אחד ואחד מסוגל לצייר בדמיונו מתקן להחזקת אופניים. לפיכך נמשך הדיון ארבעים וחמש דקות והתוצאה האפשרית היא – חיסכון של 300 דולר לערך. לבסוף מסובים החברים בכיסאותיהם מתוך קורת רוח והרגשת הישג.

היושב-ראש: סעיף אחד-עשר. תקרובת המוגשת בישיבות "ועדת-הסעד המאוחדת". 4.75 דולר לחודש.

מר רכרוכי: מהו סוג התקרובת המוגשת במקרים כאלה?

היושב-ראש: ידוע לי כי מגישים קפה.

מר עקשני: והוצאה זו מצטרפת במשך שנה – הבה אחשב – 57 דולר, הלוא כן?

היושב-ראש: נכון.

מר תעוזתי: אכן, אדוני היושב-ראש, אני מטיל ספק אם יש הצדקה לכך. כמה זמן נמשכות ישיבות אלו?

עתה מתעורר פולמוס חריף עוד יותר. ייתכן כי כמה מחברי הוועדה אינם מבחינים בין אסבסט לבין ברזל מגלוון, אך הכול יודעים מה טיבו של קפה – איך להתקינו והיכן לקנותו – ואם בכלל יש צורך לקנותו. סעיף זה על סדר-היום יגזול מן החברים שעה ורבע, ובסופו של הוויכוח הם יבקשו את המזכיר להביא לפניהם אינפורמציה נוספת וידחו את ההחלטה לישיבה הקרובה.

בנקודה זו מתעוררת השאלה מאליה, אם סכום עוד יותר קטן – כגון 20 או 10 דולר – עשויים לגזול מ"ועדת הכספים" זמן ממושך יותר באותו יום. עלינו להודות כי בנקודה זו עדיין אנו בחזקת בורים. כמסקנה ניסיונית עלינו לציין כי בנקודה מסוימת משתנה הכיוון לחלוטין, כי כן באותה שעה מחליטים חברי הוועדה ששוב אין הסכום ראוי שייתנו את דעתם עליו בכלל. המחקר עדיין צריך לקבוע את מקומה של נקודה זו, בה מתארע שינוי-הכיוון. המעבר מן הוויכוח על 50 דולר (הנמשך שעה ורבע) לוויכוח על 10 מיליון דולר (הנמשך שתי דקות וחצי) הוא באמת מעבר פתאומי. יהא זה מעניין ביותר לקבוע באיזו נקודה בדיוק הוא מתארע. יתרה מזו: בקביעת עובדה זו יהא משום ערך מעשי. נניח, למשל, שהסכום בו שוב אין חברי הוועדה מתעניינים הוא 35 דולר, הרי במקרה כזה יש לאל ידו של הגזבר לפרק סעיף הוצאה בסדר-היום, בסך 62.80 דולר, לשני סעיפים נפרדים – האחד בסך 30 דולר והשני – 32.80 דולר. ברור הוא שעל-ידי כך הוא חוסך זמן ומאמץ.

בשלב זה יכולות המסקנות להיות ניסיוניות בלבד, אך הדעת נותנת כי נקודת היעלמות התעניינות החברים מיוצגת על-ידי הסכום שמוכן חבר הוועדה לאבד במשחק-הימורים או לתרום לצדקה. חקירה לפי קווים אלה במגרשי מרוצי-סוסים ובכנסיות מתודיסטיות עשויה לקרבנו לפתרון הבעיה. בקושי גדול לאין-ערוך ניתקל כאשר ננסה לגלות את הנקודה המדויקת, בה נעשה הסכום הנדרש גדול מדי מלהידון בכלל. אף על פי כן ברור דבר אחד, והוא כי הזמן המוקדש לדיון בהוצאת 10 מיליון דולר וזה המוקדש לדיון בהוצאת 10 דולר עשויים להיות שווים. האומדן הנוכחי בשיעור שתי דקות וחצי אינו מדויק כל עיקר, אך יש פרק זמן ברור – משהו בין שתי דקות לבין ארבע וחצי דקות – המספיק במידה שווה לדיון על הסכום הגדול ביותר ועל הסכום הקטן ביותר.

עוד יש צורך בחקירה נוספת מרובה בעניין זה, אך כשתתפרסמנה התוצאות הסופיות אין ספק שיהא בהן עניין מרתק וערך מיידי לאנושות.

(מתוך ק' נורתקוט פרקינסון, חוק פרקינסון, ועוד עיונים בבעיות מינהל, מאנגלית: יוסף נדבה, תל-אביב: הדר, תשכ"ח).

תודתנו נתונה להוצאת כנרת-זמורה-ביתן על הרשות להביא קטע זה בפניכם.