הרע, המכוער והטוב

תקציב המדינה וחוק ההסדרים מכילים כמה בשורות חשובות למשק – לצד פופוליזם מאכזב

"מדינה ללא תקציב עדיפה על מדינה עם תקציב"; כך סברו כלכלנים שמרנים עד לאחרונה, מתוך מחשבה שבלא תקציב יהיו לשרים ולפקידים פחות אפשרויות לבזבז את כספי המיסים של כולנו. אלא שהנחה זו התרסקה נוכח משבר הקורונה שלימד אותנו כי כשהממשלה רוצה – היא יודעת למצוא תירוצים ולבזבז את כספי הציבור בלי הכרה גם ללא תקציב. ובכן, אם כבר מוציאים כספי ציבור, מוטב שהדבר יתנהל במסגרת תקציב מתוכנן ומאושר. לכן, במידה שהתקציב יעבור את מבחן הכנסת, מן הראוי בכל מקרה לברך "שהחיינו" על התקציב החדש המגיע לאחר שלוש שנים נטולות תקציב.

אך כמובן, השאלה הלא-פחות-חשובה היא מה יש בתקציב הזה ומה נעדר ממנו. ובכן – יש בו טוב, יש בו רע ויש בו מכוער. נפתח דווקא ברע.

הרע

התקציב הנוכחי הוא אכזבה בעבור רבים, ואני בכללם – לא כל כך בגלל מה שיש בו אלא בעיקר מחמת מה שאין בו. ההזדמנות הנדירה לממש את "התוכנית הכלכלית הנועזת ביותר שפורסמה אי-פעם" – הלוא היא תוכנית סינגפור שהייתי שותף לגיבושהּ – הוחמצה; וכלל לא ברור אימתי תיקרה הזדמנות דומה. אין מדובר רק בהורדת המיסים המסיבית שלא בוצעה אלא גם בהזדמנויות נדירות אחרות לרפורמות הכרחיות במגוון ענפי המשק שלא מומשו במלואן מחמת לחצים קואליציוניים ולובי מסיבי של קבוצות הלחץ.

מדוע ראיתי במצב הנוכחי הזדמנות? שכן לראשונה מזה זמן רב, הקואליציה מורכבת ממפלגות החשופות-פחות ללחצים של גורמים אינטרסנטיים. בפני חברי הכנסת של הממשלה הקודמת, שעתידם הפוליטי היה תלוי במרכז המפלגה או בפריימריז, לא עמדה מעולם הזדמנות שכזו.

רפורמה בולטת שלא יושמה היא הקדמת הפטור לחרדים מגיל 21. זוהי רפורמה חשובה מאוד שהייתה מכניסה לשוק העבודה גברים חרדים רבים בגיל מוקדם ומאפשרת להם להשתלב בשוק ולצבור ניסיון רלבנטי – ובכך הייתה מאזנת את שוק העבודה העתידי. חוסר ההשתתפות בשוק העבודה של חרדים וערבים הוא אחד הגורמים המאיימים על יציבותה הכלכלית של מדינת ישראל. היעדר הטיפול בסוגיה זו, משיקולים קואליציוניים, דווקא בממשלה שבה ישנה הזדמנות נדירה לכך, הוא מחדל.

הצטערתי מאוד על חבירתן של מפלגות הימין לרע"מ ולמרצ, אך ניסיתי להתנחם בהזדמנות הנדירה לרפורמות כלכליות שחבירה זו אפשרה. אכן, כגודל הציפיות גודל האכזבות: התקציב גדל, אין הקפאה בהתנפחות המגזר הציבורי, המיסים לא קטנו, ואין צמיחה אדירה באופק. אומנם חוק ההסדרים איננו חזות הכול, וכל עוד עבודת הממשלה הנוכחית תתקיים כתקנהּ, יימצאו לה הזדמנויות לשפר זאת באמצעות עבודת מטה מסודרת שתוביל לחקיקה, להחלטות ממשלה ולתקנות; אולם מה שמונח לפנינו מאכזב מאוד.

המכוער

פגמיו של תקציב המדינה החדש אינם טמונים רק במה שאין בו אלא גם במה שיש בו: כמה וכמה דילים מכוערים. אף אחד איננו אוהב להעלות מיסים, אף פעם; אף אחד גם איננו חפץ להיכנס לגירעון או לקצץ בשומני המגזר הציבורי. ובכן, מה עושים כאשר רוצים להכניס עוד כסף לקופה הציבורית? ובכן, מייצרים מיסים פופוליסטיים. מס הפחמן, מס המשקאות הקלים, מס שירותי הרפואה הפרטית, המס על כלים חד-פעמיים ואפילו האופן שבו הוטלו אגרות הגודש – כל אלה הם מיסים המתחפשים לצעדים שנועדו לחנך את הציבור ולשפר את השמירה על הסביבה אך יעילותם מוטלת בספק רב וייתכן שהם אף יגרמו לנזקים משמעותיים.

מס הפחמן למשל נועד לעודד שינוי בתמהיל הדלקים ולשמש כתמריץ כלכלי למעבר לשימוש בדלקים הפולטים פחות גזי חממה; אלא שבישראל כבר ישנו מס פחמן ושמו חשבון החשמל. כבר שנים רבות מסבסדת מדינת ישראל שימוש באנרגיה מתחדשת (סולארית) בצורה אגרסיבית והיא מממנת זאת באמצעות העלאת תעריף החשמל לצרכן. כל עוד אין שמש בחורף ובלילה, וכל עוד אין אמצעים יעילים לאגור את האנרגיה הנצברת בשעות השמש, חלה מגבלה אפקטיבית על כמות האנרגיה המתחדשת שישראל יכולה לייצר ועל קצב שינוי תמהיל מקורות האנרגיה. לכן לא מסתבר שהמס החדש ישנה במידה מהותית את תמהיל האנרגיה של מדינת ישראל, אך הוא בהחלט יכניס כסף לקופת המדינה, יעלה את יוקר המחיה וירחיק השקעות בישראל.

גם יעילותו של מס המשקאות הקלים שנויה במחלוקת עזה. למשל, מחקר שבחן את השפעות מס הסוכר במקסיקו גילה שהמקסיקנים אומנם הפחיתו ב-2.7% את צריכת הסוכר שלהם בעקבות המס, אך במקביל הגדילו ב-12.6% את צריכת הכולסטרול, ב-5.8% את צריכת הנתרן, ב-3.1% את צריכת השומן הרווי וב-2% את צריכת הפחמימות שלהם. האם שכרו של המס עולה על הפסדו? גם אם אפשר בדרך כלשהי להבין את ההיגיון שבהטלת מס על משקאות המכילים סוכר, מדוע להטיל מס על משקאות דיאטטיים?

המס על כלים חד-פעמיים, אם אכן יהא יעיל, יעודד מעבר לשימוש רב יותר בכלים רב-פעמיים; אלא שלפי נתוני מכון דוידסון, כלי רב-פעמי מזהם את הסביבה יותר מכלי חד-פעמי וזאת בגין הליך הייצור המורכב של הכלי ומחמת צריכת המים והאנרגיה והזרמת הדטרגנטים לביוב בתהליך שטיפת הכלי.

הוא הדין לגבי מיסוי הרפואה הפרטית אשר צפוי לייצר נזקים משמעותיים במערכת המאוזנת כיום (באופן יחסי), ובעיקר לייצר עומס בכל אותם ניתוחים קטנים ופרוצדורות שכיום לבתי החולים הציבוריים אין כל אינטרס להשקיע בהם משאבים והם זולגים לרפואה הפרטית. אחרי הטלת המס, לבתי החולים הציבוריים עדיין לא יהיה אינטרס להשקיע בפרוצדורות אלה, אך עתה לא רק להם לא יהיה אינטרס – אלא גם בתי החולים הפרטיים יימנעו מן הניתוחים הללו. המתנה לתור לניתוחי כפתורים או טחורים עשויה להפוך לעניין של חודשים רבים ואף שנים אחדות.

הטלת אגרות הגודש על נסיעה בשעות העומס במרכזי המטרופולינים היא מהלך שכלכלנים ומתכנני תחבורה משוועים לו שנים ארוכות, אך אופן הביצוע שלו מכוער גם הוא. המהלך אמור היה להיות ניטרלי מבחינת מיסוי; כלומר המהלך דרש העלאת מס באמצעות אגרות הגודש, ובמקביל הורדת המס על רכישת הרכב ומס הבלו על הדלק – דברים שכמובן לא בוצעו בתקציב הנוכחי. נוסף על כך, מהלך זה שנועד לעידוד נסיעה בתחבורה ציבורית איננו יכול להיות שלם כאשר אין פתרון למה שמכונה "המייל האחרון", המרחק מתחנת התחבורה הציבורית עד ליעד הסופי. כלי-רכב שיתופיים אמורים להיות חלק משמעותי מסל הפתרונות למייל האחרון, אך אוּבֶּר וחברותיה נותרו מחוץ לחוק ההסדרים הנוכחי.

מסתבר כי בממשלה מבינים את כל זאת, אבל לרוב הציבור – שאיננו מתעמק בחומר, אינו קורא מחקרי צריכה ממקסיקו, ואינו מנתח את המגמות הבינלאומיות בשוק האנרגיה, את תהליכי הייצור של כלי אוכל ואת מבנה תעריפון משרד הבריאות – כל זה נשמע טוב. מיסים פופולריים. איננו מעלים מיסים אלא מחנכים את הציבור כדי לייצר עולם טוב יותר. האלגנטיות של התרגיל מאפשרת להגדיל את הכנסות המדינה מבלי לקצץ אפילו שקל בתקציב ומבלי לפגוע בפופולריות. פתרון פוליטי מבריק, ללא ספק, אך מכוער.

הטוב

אחרי כל זה, בתקציב החדש ישנו טוב משמעותי. כשמנכים את האכזבות מהשמרנות של התקציב, מהטריקים המכוערים ומהשוחד הפוליטי מחויב המציאות לשותפים הקואליציוניים, מגלים שבכל זאת מדובר בתקציב טוב יותר מקודמיו.

הרפורמה המשמעותית מכולן היא הרפורמה בייבוא, בייבוא החקלאי ובמכון התקנים. כשמחברים רפורמה זו להקמת המנגנונים להורדת בירוקרטיה, לייעול מערכי הכשרות ולזירוז הרפורמה ברישוי עסקים, מדובר בבשורה של ממש.

הפעם, החידוש הגדול ברפורמה בייבוא הוא שאין לפנינו ניסיון להתאים כל סעיף וסעיף ברגולציה הישראלית לרעוּתה האירופית – מה שמחייב מלחמה אינסופית במגוון גדול של רגולטורים שכל אחד מהם חושש מאיבוד פרותיו הקדושות – אלא אימוץ העיקרון הפשוט שלפיו "מה שטוב בברצלונה, בפריז ובווינה, טוב גם בירושלים ובתל-אביב". מוצר שנמכר באירופה או בארה"ב יכול להימכר גם בישראל. עיקרון רוחבי זה אִפשר סוף-סוף להכניס ברפורמה אחת מגוון של ענפים: תקשורת, אנרגיה, תקינה, מזון ותמרוקים.

אומנם מדובר במימושן של עבודות מטה ארוכות שנעשו במשרד האוצר, אך אין להפחית מחשיבות ההישג: עקרונות הרפורמות היו ידועים שנים ארוכות, גם לממשלתו של "מר כלכלה", אך הללו לא מומשו מעולם – וזאת רק בשם חוסר היתכנות פוליטית. ההסתדרות, החקלאים, החרדים, התאחדות התעשיינים וקבוצות לחץ אחרות הפעילו לחצים אדירים על מנת למנוע את המהלכים השונים. הרפורמה בייבוא תגדיל את התחרות, תסיר חסמים מיבואנים קטנים ולכן תגדיל את המגוון, תוריד את יוקר המחיה ותאפשר למשק לנצל טוב יותר את משאביו. כשאין חסמי ייבוא ואנו מייבאים מוצרים שאיננו כה מוצלחים בייצורם, הרי זה מאפשר לנו להתרכז בדברים שבהם אנו מוצלחים ובכך להעלות את כושר הייצור של המשק. כשמפחיתים את עודף הבירוקרטיה, מכל הסוגים ובכל הענפים, יש בכך כדי להגדיל את המוטיבציה להשקעות וליזמויות בישראל, שאף הם מגדילים את כושר הייצור. העלאת כושר הייצור מחד גיסא והגברת תחרות שתוריד את מחירי הייבוא ותשפר את המגוון מאידך גיסא – פירושם הורדת יוקר המחיה והעלאת רמת החיים של כל אזרחי ישראל.

הותמ"ל, רפורמת הרישוי העצמי והסבת המשרדים למגורים עשויים להביא לתנופת בנייה שתשלים את פערי ההיצע בשוק הדיור ותביא לירידת מחירי הדיור. התוכנית להשקעה מסיבית במיזמי תשתית חיובית גם היא באופן עקרוני, משום שהשקעה נכונה בתשתיות כיום צפויה להגדיל את הצמיחה והרווחה בעתיד.

רפורמה חשובה נוספת היא העלאת גיל הפרישה לנשים, מהלך שאמור היה להתרחש לפני שנים רבות ונדחה שוב ושוב. הגענו לנקודה שבה הממשלה הייתה חייבת להחליט: או להאריך את גיל הפרישה לנשים או לקצץ בקצבאות הפנסיה (שכן בשל התארכות תוחלת החיים, אין בקופות קרנות הפנסיה די חסכונות כדי לשלם את מלוא הקצבאות המובטחות). להעלאת גיל הפרישה יתרון נוסף בעבור נשים המעוניינות לעבוד, שכן בשל גיל הפרישה המוקדם, נשים מבוגרות רבות התקשו למצוא עבודה.

בסופו של דבר, בכל הרפורמות החשובות והחיוביות הללו, סוד ההצלחה תלוי בפרטים – וזהו מבחן שאיננו יודעים אם התקציב יעמוד בו. הרפורמה בייבוא התקבלה בממשלה, אך צפויה לה עוד דרך ארוכה ורצופת לחצים עד שתזכה לאישור בכנסת. טרם התברר האם לצוות הורדת הבירוקרטיה יהיו "שיניים", כמה מהר תושלם רפורמת רישוי העסקים ומה יישאר בסופו של דבר מהתוכנית לייעול מערך הכשרות. בעלי העסקים יכולים להיות אופטימיים אך עדיין לא לנשום לרווחה.

הותמ"ל לא היה הצלחה מסחררת בסיבוב הקודם, ובסופו של דבר מדובר בפלסטר: ועדת-על שנועדה להזרים היצע דירות בצורה מהירה לשוק תוך שהיא מדלגת על מנגנוני התכנון הרגילים. ברי כי הסבת משרדים למגורים ללא יצירת מנגנון שישפה את העיריות על הפער בין ארנונה עסקית לארנונה למגורים לא תוכל להתרומם ולהביא לשינוי אמיתי. התיקון האמיתי של משבר הדיור נעוץ בסדרת רפורמות שבסופו של דבר יבריאו את אותם מנגנוני תכנון רגילים, כדי לאפשר תכנון ראוי מבלי לגרום לעיכובים בהיצע הדירות. תיקון כזה דורש מהלכים אמיצים הן מול משרדי הממשלה הביצועיים (כגון משרדי החינוך והתחבורה), הן מול מוסדות התכנון, הן מול ראשי הרשויות.

מידת הצלחתה של ההשקעה בתשתיות ויכולתה להביא לצמיחה עתידית תלויה ביכולת לבחור באפיקי ההשקעה הנכונים. כלל לא בטוח שפרויקט הדגל של תוכנית זו, המטרו, הוא אכן אפיק ההשקעה המשתלם ביותר. אמת נכון הדבר: כולנו מקנאים בניו-יורקים ובלונדונים שיכולים להשאיר את הרכב בבית, או אפילו לא לקנות רכב, ולהגיע בקלות ממקום למקום במטרו. אולם מדובר בהשקעה גרנדיוזית שצריכה להחזיר את עצמה על פני עשרות שנים, ואולי תהפוך לא רלבנטית בעולם של כלי רכב אוטונומיים שיתופיים בעתיד הקרוב – ומי יודע, אולי של רחפני נוסעים אוטונומיים בעתיד הקרוב-פחות.

*

התקציב הנוכחי אינו כולל את הבשורה שרבים קיוו לה, אך סוף כל סוף למדינת ישראל ישנו תקציב ומצויים בו אפילו כמה דברים טובים מאוד. מבחנהּ הקרוב של הממשלה יתקיים בכנסת כאשר תידרש הממשלה להעביר את הרפורמות בצורה מלאה מבלי לקצץ בהן. מבחנהּ הגדול-יותר של הממשלה יהיה מידת הצלחתה ליישם במהלך תקופת כהונתה את הרפורמות שנכנסו לתקציב – כמו גם את אלו שהובטחו בקמפיין הבחירות אך טרם נכנסו לתקציב. למען מדינת ישראל, אני מקווה שהממשלה תעמוד במבחן זה.

ד"ר אמציה סמקאי הוא מרצה באוניברסיטת בר-אילן, מנהל חברה לייעוץ כלכלי ויו"ר עמותת 'בצדק' למדיניות יהודית.

תמונה ראשית: איור של הטיוב (הרכבת התחתית) הלונדונית, מתוך flickr, באדיבות Agnes Happen, לשימוש חופשי