תרגיל בגמישות: רגולציה במצבי משבר

מחיריה הגבוהים של הרגולציה בימי שגרה הופכים בלתי-נסבלים בשעת משבר כלכלי. במקום להיצמד לכללים שנוסחו אתמול, על מקבלי ההחלטות להקל את העול הרגולטורי ולאפשר ליזָמות ולחדשנות להתאים את הכלכלה למצב החדש

"שינוי הוא חוק טבע; אלה המתבוננים בעבר או בהווה בלבד – יחמיצו בוודאות את העתיד"

(ג'ון קנדי)

מהי רגולציה ומהו תפקידה?

למילה רגולציה יש יחסי ציבור מורכבים במדינת ישראל. מצד אחד, היא מתמצתת את כל מה שאזרחים אוהבים לשנוא במשרדי הממשלה ורשויות המדינה: הררי האישורים הנדרשים לפתיחת עסק; שלל הטפסים הנלווים לתשלום מיסים; והתלות ברשויות שלא ניתן לתקשר איתן אלא באמצעות מכשיר פקס. מצד שני, בתגובה לכל אסון – יהא זה קריסת אולמי ורסאי, פרשיית רמדיה, או פרשת הגננת כרמל מעוּדה – מופנית מיד אצבע מאשימה לרשויות המדינה בטענה כי "השוק מופקר" וכי אין רגולציה מַספּקת שתגן על האזרחים. רבים נעים בין התגובות האינסטינקטיביות הללו, אך בדרך כלל איננו עוצרים לחשוב: מהי בכלל רגולציה?

ובכן, רגולציה היא כללים מחייבים שקובעת הממשלה כדי להגן על הציבור; הללו מורכבים מאיסורים ומחובות. במדינה המודרנית נוהגת רגולציה רבה והיא מסדירה כמעט את כל תחומי החיים (ומכאן שם הביטוי בעברית – אסדרה). זוהי דרכה של הממשלה לקבוע את המותר והאסור על מנת לייצר כללי משחק מוסכמים שבמסגרתם מתאפשרים החיים האזרחיים.

לדוגמה, רגולציה בתחום התחבורה קובעת מי רשאי לנהוג, לאיזה רכב מותר לעלות על הכביש, באיזו תדירות נדרש הרכב לעבור טסט, מה יהיה נתיב קו האוטובוס, ומי רשאי להיות בעל מונית ולהסיע נוסעים בתשלום. רגולציה בתחום פיקוח מחירים קובעת את המחיר – שאין לחרוג ממנו! – של מוצרים ושירותים שונים שהממשלה מחליטה, מסיבות שונות, כי יש לקבוע אותו שלא באמצעות השוק החופשי (בישראל מדובר על מחירי התחבורה הציבורית, החשמל, הלחם, תרופות מסוימות ועוד). באופן דומה, קיימת גם רגולציה סביבתית, רגולציה בריאותית, רגולציה פיננסית, רגולציה על יבוא ויצוא, רגולציה על מקצועות (הממשלה קובעת מהם התנאים כדי לקבל רישיון לשמש כעורך דין, כרופא, כחשמלאי או כדוגם מים). כך, הרגולציה אופפת את כל תחומי החיים והיא מתגלמת בחוקים, בתקנות, בנהלים, ברישיונות ובעוד מיני מסמכים מחייבים. במאמר זה נתייחס לכל ההוראות שהממשלה קובעת כ"רגולציה".

באופן עקרוני, לקביעת הוראות רגולטוריות יש טעמים משכנעים, וכלכלנים רואים בהן כלי שנועד לפתור שני סוגים של כשלי שוק.^[1]

כשל שוק אחד שלהתמודדות עימו נועדה הרגולציה נובע מהיעדר מידע. במקרים רבים אנו רוכשים מוצרים שאין בידינו האפשרות להעריך את איכותם האמיתית. אנו נכנסים למסעדה ואיננו יודעים האם הטבח מקפיד על היגיינה נאותה והאם תוקפם של מוצרי החלב טרם פג. אנו רוכשים דירה, אבל בדרך כלל לא עומדים ליד המהנדס כדי לראות כיצד נוצקו יסודות הבניין. כדי להתמודד עם בעיית היעדר המידע, נקבעו כללים רגולטוריים המחייבים שהמוצרים שאנו רוכשים יעמדו בדרישות מסוימות. לדוגמה, פקחי משרד הבריאות בודקים מעת לעת שהמטבח במסעדה עומד בתנאים סניטריים מקובלים, ומוסמכים להטיל סנקציות אם ימצאו חריגות מהם; ובאופן דומה, רגולציה של תכנון ובנייה מבטיחה שהבניין שבו רכשנו דירה קיבל אישור בטיחותי של מהנדס. במילים אחרות: צילו – ואף שוטו – של הרגולטור מרחפים תדיר על היצרן כדי להבטיח שהמוצר הולם את ציפיות הצרכנים.

כשל שוק נוסף שאיתו ניתן להתמודד באמצעות רגולציה נוגע לפעולות המשפיעות על צדדים שלישיים (החצנות). לעיתים קרובות, פעילויות של אדם או ארגון מסוים משפיעות לא רק עליהם אלא גם על צדדים שלישיים שלא נתנו לכך את הסכמתם – גם אם אותן פעילויות הן חוקיות למהדרין ואף בעלות ערך. לדוגמה, תחנת כוח המפיקה חשמל עשויה לזהם את סביבתה ולפגוע בבריאותם של התושבים המתגוררים בסמיכות לה, שלא נשאלו מראש לגבי הסכמתם לפעילות התחנה. לפעמים, לא החיים בסכנה אלא איכות החיים: מסעדה עשויה להשמיע מוזיקה עד שעות הלילה המאוחרות להנאת הסועדים, ואגב כך לפגוע בשנתם של שכני המסעדה שלא התכוונו להשתתף במסיבה. כדי להתמודד עם בעיה זו, רגולציה מאפשרת לפקח על פעילות שעשויה לפגוע בצדדים שלישיים וכך למנוע את הפגיעה בהם או למתְנהּ. לדוגמה, פקחי משרד הבריאות מוסמכים לוודא שרמת הזיהום הנלווית למפעל תעשייה אינה עולה על שיעור מסוים, ופקחים של העירייה יכולים להבטיח כי מסעדה תתקין בידוד שיקטין את הרעש מחוץ לה או לקבוע כי משעה מסוימת ואילך אין להשמיע מוזיקה בעוצמה גבוהה.

בעוד הרגולציה היא כלי חשוב והכרחי להתמודדות עם כשלי שוק, הרי שהיא כרוכה בעלויות כבדות. ראשית, ישנן העלויות הישירות הנדרשות כדי לעמוד בתנאים הרגולטוריים. במקרה של מסעדה, לדוגמה, בניית מטבח בצורה מסוימת, או התקנת בידוד כדי שקולות המוזיקה לא יישמעו בחוץ, עשויות להשית על בעלי המסעדה הוצאות משמעותיות. נוסף על כך, ישנן גם עלויות הכרוכות בתהליכי הרישוי והפיקוח; למשל, האגרה שיש לשלם כדי לקבל היתר ממשרד הבריאות להפעלת המסעדה או התשלום למהנדס כדי שיאשר שאכן יסודות הבניין נבנו בצורה נאותה. אלו עלויות שקל באופן יחסי לזהות ולכמת, ובהן מתמקדות ממשלות כאשר הן ניגשות לבצע רפורמות ברגולציה שלהן.^[2]

אך מעבר לעלויות הישירות, רגולציה עודפת היא רֵחיים על צווארי המשק. היא מאטה את הפעילות הכלכלית החופשית ומונעת התפתחות של יוזמות חדשות שאינן מתאימות לסד הרגולטורי. נניח לדוגמה שהממשלה החליטה להטיל רגולציה על ייבוא שוקולד וכי מעתה בדיקת איכות ממשלתית של המפעל – במדינה הזרה – תהא תנאי לאישור לייבא מוצרים ממפעל זה. במקרים אלה תידרש המתנה ארוכה עד שפקחים ממשלתיים יאשרו את המפעל, ורק אז ניתן יהא לייבא ממנו מוצרים לישראל. חשוב להדגיש: ההמתנה הארוכה תידרש גם אם בפועל המוצרים החדשים עומדים בכל הדרישות האיכות המקובלות, וייבואם ארצה לא היה יוצר כל סיכון. במקרה כזה, ייתכן שיזמים המתכננים לייבא שוקולד ממפעלים מחו"ל ישקלו שנית אם המאמץ כדאי בעבורם – וייתכן שבסופו של דבר יוותרו כליל על היוזמה.

באופן הכללי-ביותר נוכל לנסח את הדברים כך: בעולם שבו לא נדרשים אישורים ממשלתיים מראש כתנאי לפתיחת עסק או לביצוע פעילות עסקית אחרת, ניתן היה לפתוח עסקים מסוגים שונים וחדשים במהירות רבה. בעולם הכפוף לאישור רגולטורי מִקדמי, הזמן עובר לאט יותר. מָאט רידלי (Ridley) תמצת היטב בעיה זו בכותבו: "הבעיה של הרגולציה אינה שהיא אומרת 'לא' לחדשנות; הבעיה היא שלוקח לה יותר מדי זמן לענות 'כן'".[3] האטה זו של הפעילות הכלכלית פוגעת בהקצאת המשאבים היעילה במשק, ומונעת את ההיענות לביקוש המתעורר למוצרים שונים. אם ביום בהיר מתעורר ביקוש בשוק למוצר מסוים אך מגבלות רגולטוריות מעכבות את פיתוחו, ייצורו או ייבואו, הרי שעיכוב מלאכותי זה פוגע בדינמיקה הטבעית של הביקוש וההיצע; ייתכן שעד שיינתן האישור המיוחל לאותו מוצר – הצורך בו כבר יחלוף.

מסיבה זו, רגולציה איכותית אמורה לשקף איזון בין התועלות שיש בה לבין העלויות שהיא משיתה. רגולציה מקילה מדי אומנם תאפשר פעילות עסקית מהירה והקצאת משאבים מוצלחת, אך תעשה זאת על חשבון אמון הציבור באיכות המוצרים והחשש ממימושם של כשלי שוק וגרימת נזק לצרכנים. מצד שני, רגולציה מחמירה מדי תצמצם את כשלי השוק הללו, אך תעשה זאת במחיר גבוה של האטת הפעילות העסקית, מניעת דינמיוּת וחסימת חדשנות.

הצורך בשינוי אסטרטגיה רגולטורית בעת משבר

למשבר הקורונה ישנה השפעה מכרעת על הפעילות הכלכלית בישראל. על פי התחזית האחרונה של בנק ישראל, התוצר צפוי להתכווץ בשיעור של 6% בשנת 2020.^[4] למרות הדמיון בין ההשלכות הכלכליות של משבר הקורונה לבין השלכותיהם של משברים כלכליים דומים, לאתגר הנוכחי מאפיינים ייחודיים. משברים כלכליים "רגילים" מתאפיינים בירידה בהכנסות הפרטים במשק כתוצאה מגידול באבטלה ומירידה בפעילות הכלכלית. מגפת הקורונה, לעומת זאת, יצרה אילוצים בריאותיים אשר מלבד הירידה בהכנסות והעלייה באבטלה שינו את העדפות הצרכנים למוצרים ושירותים. לדוגמה, אנשים שעד לפני כחצי שנה נהגו לסעוד במסעדות עשויים עתה להעדיף לאכול בבית; אנשים שבעבר העדיפו לגור בעיר הצפופה ישקלו לגור מחוץ לעיר; ומי שהשתמשו בתחבורה ציבורית אפשר שיעדיפו אמצעי תחבורה אחרים.

כאשר בתקופה קצרה משתנות העדפות הצרכנים במשק באופן דרמטי, נדרשת במקביל הקצאה מחדש של המשאבים הכלכליים כדי שהללו יוכלו להתאים להעדפות החדשות. בעיות חדשות מצריכות פתרונות חדשים וכעת נדרשים סוגים שונים של מוצרים ושירותים שלא נדרשו קודם המגפה. קשה לדמיין בשלב זה אילו מוצרים ושירותים יפותחו בעתיד על ידי יזמים, בעקבות משבר הקורונה, ואין לדעת מה תפיק רוח היוזמה האנושית משעה קשה זו. עם זאת, כבר עכשיו ניתן להעריך כי פיתוח המוצרים והשירותים החדשים ייתקל במחסומים רגולטוריים, משום שהרגולציה היא תמיד שגריר מהעולם של אתמול: היא אינה משַקפת את הצרכים העדכניים שנובעים מהמצב החדש אלא את ההוראות שנקבעו במצב הישן.

נדגים את הקשיים הרגולטוריים שבהם עשויים להיתקל יזמים אשר ינסו להתאים את שירותיהם לעידן הפוסט-קורונה, וניטול כדוגמה את עולם המסעדנות. קרוב לוודאי שבעקבות המשבר יהיה צורך להפעיל מסעדות בצורה שונה מבעבר. ייתכן שיהיה ניסיון להקים ביתני זכוכית שקופים בתוך חלל המסעדה או בחצר, כדי שכל ביתן יאכלס שולחן אחד או שניים וכך תפחת הצפיפות במסעדה. למרות ההיגיון שבדבר ופוטנציאל משיכת הלקוחות הטמון בו, ייתכן שהוא ייתקל בקשיים אל מול הרגולציה הקיימת. הקמת ביתני זכוכית בחצר המסעדה עשויה להצריך אישורים מהעירייה וכן היתרי תכנון ובנייה. גם חלוקת חלל המסעדה באמצעות קירות זכוכית עשויה להצריך אישורי תכנון ובנייה, ונוסף על כך היא מעוררת קשיים מול הרגולציה הנוגעת לתחום כיבוי האש – מאחר שקירות הזכוכית עלולים להפריע לפינוי המסעדה במקרה חירום. פתרון שהיה יכול להיות יעיל, זמין וזול בעבור בעלי מסעדות עלול אפוא להיחסם כליל בידי איסור רגולטורי או למצער לדרוש תהליכים ממושכים שבפועל ימנעו את יישומו.

דוגמה נוספת. חוקים שונים מחייבים "זיהוי פנים אל פנים" כתנאי לביצוע פעולות שונות. למשל, מנהל תיקי השקעות בניירות ערך נדרש לזהות את הלקוח שלו באופן זה,^[5] ובנקאי נדרש לבצע זיהוי פנים אל פנים של הלקוח לפני ביצוע הפעולה הראשונה בחשבון.^[6] אך בעקבות הקורונה, הציבור עשוי להסתייג ממפגש פיזי. הזדהות באופן אחר – בין אם באמצעות פגישות וידאו, בין אם במתכונת אחרת – מאפשרת כבר כיום להתגבר על אתגר זה. אם כך אכן יקרה, סביר להניח שיזמים ינסו לפתח רעיונות שיענו על הצורך לזהות לקוחות מבלי לפגוש אותם פנים אל פנים. אך גם פתרונות אלה עתידים להיתקל במחסומים רגולטוריים, שכאמור מחייבים אופן הזדהות ספציפי, ומכיוון שנקבעו במצב עניינים אחר לחלוטין, אינם לוקחים בחשבון את הסיכונים במפגש פיזי הנובעים מהמצב החדש.

אם בימי שגרה רגולציה מכבידה היא תריס בפני חדשנות ויזָמות העשויות לתרום לשגשוג המשק, הרי שהדבר נכון עשרת מונים בעיתות משבר ובתקופות של שינוי חברתי-כלכלי המחייב עדכון מהיר של הפעילות הכלכלית. בזמנים כאלה, כאשר נדרשת הקצאה מחודשת של משאבים רבים, העלות הסמויה של הרגולציה נעשית כבדה ומשמעותית הרבה יותר. עלויות שהיו נסבלות ומוצדקות בעולם המאופיין בשינוי איטי בהקצאת המשאבים אינן נסבלות בעולם שבו נדרשת מחשבה מחודשת וכוללת על מבנה השוק – ואשר דורש את פיתוחם של מוצרים ושירותים חדשים לחלוטין.

כיצד ניתן להתאים את הרגולציה לעת משבר?

אנו סבורים שכאשר מתרחשים שינויים מרחיקי לכת, המצריכים חדשנות ומציאת פתרונות שלא היו קיימים בעבר, יש להקטין באופן משמעותי את החסמים הרגולטוריים. כאשר מתעורר צורך דחוף לאפשר הקצאת משאבים מחודשת וכאשר נדרש להקל על יצירתם ובחינתם של מוצרים ושירותים חדשים שאינם מתאימים לדפוסי המחשבה הקודמים – ובכן, בעת כזו גמישות רגולטורית היא צו השעה.

הספרות הקלאסית של מדיניות רגולציה ומדיניות ציבורית עוסקת בצורך להתאים את היקף הרגולציה ועוצמתה לסיכון שעימו היא מבקשת להתמודד.^[7] לפי גישה זו, כאשר הסיכונים משמעותיים – יש מקום לרגולציה מחמירה; וכאשר הסיכונים זניחים – יש מקום לרגולציה מקילה. גישה זו מבטאת שיקולי עלות-תועלת: ניתן להצדיק רגולציה כבדה ויקרה רק כאשר היא מיועדת לצמצם סיכון משמעותי. גם אנו סבורים כי יש להתבונן על טיב הרגולציה הרצויה מבעד למשקפי עלות-תועלת, אך מזווית אחרת. לפי הבנתנו, שיקולים ממין זה אינם דורשים רק שמירה על איזון בין הרגולציה לבין הסיכונים שאיתם היא מיועדת להתמודד (הרגולציה כיוצרת עלות, והמענה לסיכונים כתועלת), אלא גם את שמירת האיזון בין הרגולציה לבין הצורך בחדשנות ובדינמיות (הרגולציה כיוצרת עלות, והחדשנות כתועלת). בתקופת משבר, הצורך בחדשנות ובדינמיות גדול יותר ולכן יש צורך – והצדקה – להתאים לכך את המסגרת הרגולטורית ולהגמיש אותה בצורה משמעותית.

לא ניתן להצביע על כללי אצבע מדויקים להפחתה בעומס הרגולציה, ויש לבחון כל משבר לגופו. יחד עם זאת, להלן מוצעים שישה אמצעים לשינוי אסטרטגיה רגולטורית בעת משבר.

1. צמצום הרגולציה

המענה הפשוט ביותר הוא צמצום ישיר של הדרישות הרגולטוריות. מובן שכל מהלך כזה צריך להתבצע תוך התחשבות ביתרונות (הסרת חסמים) ובחסרונות (החשיפה לסיכונים כתוצאה מהפחתת דרישות הרגולציה).

בניגוד למחשבה מקובלת, התוצאה של צמצום הרגולציה אינה בהכרח ואקום. למעשה, שווקים עשויים להסדיר את עצמם – כדי לנהל סיכונים, כדי לשרת אינטרסים מסחריים וכדי למנוע היווצרות בעיות – באופן המייתר, או למצער מפחית, את הצורך בהתערבות ממשלתית. הסדרים וולונטריים כאלה עשויים לספק מענה, חלקי או מלא, בשגרה ובוודאי בשעת משבר.^[8] אין סיבה להניח שמגבלות פנימיות שישיתו עסקים על עצמם תהיינה בהכרח מקילות יותר מאלו המוטלות עליהם על ידי הממשלה. כך למשל, חברות אשראי עולמיות דוגמת ויזה ומאסטרקארד קבעו מערכת כללים לעסקים הסולקים דרכן, ומערכת זו מחמירה בהרבה בהשוואה לדרישות הרגולטוריות.

מדוע לא תמיד יש צורך ברגולציה הדוקה? משום שבשוק תחרותי, עם לקוחות חוזרים, לשחקנים רבים חשוב לשמור על המוניטין העסקי שלהם בגלל הרצון הטבעי לשכנע לקוחות לחזור ולהשתמש בשירותיהם. רצון זה מתמרץ אותם לספק שירותים ברמה נאותה גם ללא רגולציה. לרוב, אין צורך להכריח בעל מסעדה לשמור על מטבח היגייני, שהרי אחרת בתוך זמן קצר תתרוקן מסעדתו מלקוחותיה. עובדה זו כאמור אינה מייתרת לחלוטין את הצורך ברגולציה, אך בזמן משבר כלכלי על קובעי המדיניות להתייחס אליה ביתר תשומת לב. עליהם להיות מוכנים לאפשר לשוק לבצע חלק מהאסדרה בעצמו, מתוך תפיסה שהאינטרסים הכלכליים של היזמים יפעלו לטובת הצרכנים – ולא נגדם.

2. תביעות אזרחיות כתחליף לרגולציה

אמצעי נוסף להפחתת הרגולציה וריכוכה הוא הגברת השימוש בזכות לתביעה אזרחית. לכל רגולציה ספציפית קודמים תנאי רקע. דיני החוזים, דיני הנזיקין ודיני הקניין הם מסגרות משפטיות כלליות הקובעות הגנה בסיסית על זכויות ומאפשרות לנפגע לתבוע את המזיק. המסגרת המשפטית הבסיסית מאפשרת לנפגע לקבל פיצוי על נזק שנגרם לו וכך משרתת צדק מתקן. היא גם מרתיעה מזיקים פוטנציאליים מלפגוע בזולתם וכך פועלת כמנגנון להכוונת התנהגות. לדוגמה, היכולת של צרכן לתבוע יצרן בגין נזק שנגרם ממוצר פגום מבטיחה שהלקוח יקבל פיצוי, ומאידך גיסא מרתיעה את היצרן מלייצר מוצרים באיכות ירודה. הוא הדין לאפשרות של תושבים לתבוע מפעל מזהם: היא מבטיחה כי אם הללו יינזקו, הם יוכלו לקבל פיצוי בדיעבד, והיא גם מרתיעה את המפעל מלזהם מלכתחילה.

אף שמבחינה עקרונית, תביעה אזרחית יכולה לשמש כתחליף לרגולציה, הרי שמימוש הפוטנציאל הטמון באפשרות זו כרוך לעיתים קרובות בבעיות פרקטיות. ראשית, במקרה של נזק קטן, המבוזר בין מספר רב של נפגעים, ייתכן שלאף נפגע לא יהיה אינטרס להגיש תביעה בשל העלות שלה עצמה. שנית, במקרים רבים ההליך המשפטי יקר ומייגע, ועובדה זו מרתיעה נפגעים רבים מלהגיש תביעות. לבסוף, במקרים לא-מעטים הוכחת הנזק גם היא איננה פשוטה. בעיות אלו מוצגות לעיתים קרובות כנימוק לַצורך ברגולציה כתחליף למנגנון של תביעות אזרחיות.

יחד עם זאת, ניתן לתקן, לשפר או לשכלל את מנגנון התביעות האזרחיות (מה שידוע גם כ"רגולציה מתקדמת"), ובכך להחליף בתחומים מסוימים חלק מהרגולציה הרגילה (או אף את כולה). ^[9]לדוגמה, כמענה לקושי של תביעה בגין נזק המפוזר בין נפגעים רבים, נוצר מנגנון התובענה הייצוגית המאפשר לקבץ יחד תביעות-מספר ולנהל אותן במרוכז. כמענה לאריכות ההליך המשפטי, נקבעו בישראל סדרי דין מזורזים שמייצרים הליך משפטי קצר ומהיר, והם רלבנטיים במקרה של תביעות קטנות וכן בתביעה לפינוי שוכר מנכס מקרקעין. גם עם הקושי הכרוך בהוכחת נזק מתמודדת מערכת המשפט, והיא מכירה בשני פתרונות: (א) חזקות – כללים המעבירים את נטל ההוכחה מהתובע אל הנתבע וכך מסייעים לתובע להתגבר על קושי ראייתי; (ב) הגדרת מקרים שבהם ניתן לקבל פיצוי ללא הוכחת נזק ובכך נפטר התובע מהצורך לכמת את היקף הנזק ולהוכיחו.

במקרה של משבר המשנה באופן דרסטי את הפעילויות במשק, מצויים כל הגורמים הרלבנטיים (ובכלל זאת הרגולטור) באי-ודאות ולפיכך קשה לקבוע כללים שיתאמו למצב החדש והלא-מוכר. במצב כזה, לתביעות אזרחיות יש יתרון ייחודי על פני רגולציה, מאחר שמטבען הן מתבררות בדיעבד ועל סמך מידע מלא יותר.^[10] במקום לכנס ועדה ולקבוע מראש – באמצעות ניחוש – כיצד בדיוק נדרשים עסקים לפעול במצב החדש, קל הרבה יותר לבדוק בדיעבד האם נגרם נזק או הייתה התרשלות (כלומר האם ההתנהגות של עסק מסוים הייתה סבירה לאור הנסיבות והמידע שהיה בידי עסקים במועד שבו פעלו). הסתמכות על מנגנון תביעות אזרחיות יאפשר לעסקים להתאים את עצמם למציאות החדשה מחד גיסא, ויגן על הלקוחות מפני פגיעה ונזקים מאידך גיסא.

3. צמצום בירוקרטיה

לעיתים קרובות, החסם הרגולטורי להקצאה-מחדש של משאבים אינו נעוץ בתוכן ההוראות עצמן אלא בתהליכים הבירוקרטיים הנלווים להם. למשל, לעיתים הקושי לקבל אישור רגולטורי מסוים אינו כה מכביד כמו התהליך המסובך להוצאת האישור – אחרי השלמת התהליך כולו – וזמני ההמתנה הארוכים הנדרשים לקבלתו בפועל.

בירוקרטיה היא למעשה שיטת פיקוח; אך במקום לערוך את הפיקוח במהלך ביצוע הפעילות, בירוקרטיה מחייבת קבלת אישור מראש, בדרך של רישיון או היתר הניתנים עוד לפני הכניסה לשוק (של המוצר, של הפעילות או של העסק). שיטה המחייבת קבלת אישורים מראש מערימה מטבעה חסמי כניסה לשוק, וכך מעכבת (או מונעת) יישום של פתרונות עסקיים או טכנולוגיים חדשים.

יש סיבה נוספת לכך שאישורים מראש מקשים על התאוששות ממשבר ועל הקצאה-מחדש של המשאבים. תחת משטר בירוקרטי מן הסוג הזה, הרגולטור נדרש לאשר באופן פרטני ומִקדמי כל אחד ואחד מהמפוקחים. האישור הפרטני שהרגולטור נדרש לתת מחייב אותו לבדוק את המפוקח ולקבוע באופן פוזיטיבי כי הלה אינו מסוכן. לכן ככל שמדובר בפעילויות חדשניות יותר, כך מתקשה הרגולטור לקבוע שהפעילות בטוחה ולאשר אותה. כשמדובר במוצר שונה, פרי מציאות חדשה, לא ניתן להסתמך על פרוטוקול בדיקה מקובל ויש להמציא מנגנון אישור חדש בהתאם. מסיבה זו, שיטה המחייבת אישורים מראש כרוכה במלכוד המקשה על הרגולטור לאשר מפוקחים ופעילויות חדשים ולא מוכרים. מסיבה זו, הפתרון לצמצום החסמים הבירוקרטיים נעוץ בביטול החובה לקבל אישור מראש ומעבר להתבססות על פיקוח ואכיפה במהלך ביצוע הפעילות.

למשל, אפשר לקבוע שבמקום חובה לקבל רישיון עסק עוד לפני פתיחתו, ניתן יהיה לפתוח את העסק ללא צורך באישור מראש – ובתנאי שהעסק יעמוד בהוראות ברורות שנקבעו ופורסמו. באותו אופן, ניתן לאפשר ייבוא מזון ללא בדיקה מקדימה של המפעלים, תוך הקפדה על בדיקות שגרתיות במהלך הפעילות. הצלחה של מודל כזה תלויה בכמה רכיבים, ובכללם: העובדה שתוכן ההוראות ברור ואינו פתוח לפרשנות; שהכללים עצמם יפורסמו מראש ויהיו יציבים לאורך זמן; ושהעסק ידווח על תחילת הפעילות כדי לאפשר לרגולטור לדעת על כך ולפקח על קיום הרגולציה בהמשך. הליכה בדרך זו מבוססת על אמון בכוחות השוק וגם באפקטיביות מערך הפיקוח והאכיפה של הרגולטור, שיהיה מוסמך להטיל סנקציות על הפרת ההוראות בדיעבד.

4. מעבר מתקני תהליך לתקני ביצוע

כדי להקל את העול הרגולטורי, אין הכרח לעסוק בצמצום היקף הרגולציה והתהליכים הבירוקרטיים; ניתן גם לשפר את איכות תוכן הדרישות עצמן.

ישנן כמה דרכים לנסח את דרישות הרגולציה, המתחלקות לתקני תהליך (process standards) ולתקני ביצוע (performance standards).^[11] תקני תהליך מציבים דרישות ביחס לטכנולוגיה המותרת בשימוש, לרכיבי המוצר ולחומרים שמהם הוא עשוי, למפרט הטכני הנדרש לאישור מבנים, לשלבי הייצור הרצויים וכיוצא באלה. תקני תהליך מגדירים למשל בצורה פרטנית את גובה התקרה במטבח של מסעדה, את הטמפרטורה במפעל לייצור מזון, את מספר החלונות ושטחם בדירת מגורים, את הטכנולוגיה לסילוק זיהום בארובת המפעל ואת רשימת מערכות הבטיחות שיש להתקין בכלי רכב. לעומתם, תקני ביצוע עוסקים בתוצאה ומכוונים להשגת יעד מסוים שמוגדר מראש. הם עשויים לקבוע את רמת החיידקים המרבית במוצרי מזון, את מידת העמידות של צעצוע בפני לחץ, את מרחק הבלימה של מכונית וכל כיוצא בזה. באופן כללי, תקני ביצוע משאירים למפוקח חירות להחליט כיצד הוא מעוניין להגיע ליעד המוגדר – ובלבד שיגיע אליו.

ההבדל בין תקני תהליך לבין תקני ביצוע הוא דרמטי. תקני תהליך מכתיבים למפוקח באילו טכנולוגיות, חומרים ותהליכי עבודה להשתמש – וכך הם מקבעים שיטת עבודה מסוימת ואינם מאפשרים גמישות. רגולציה המבוססת על תקני תהליך מונעת מן המפוקחים להתאים את תהליכי העבודה שלהם כאשר משתנים האילוצים, הנסיבות, הצרכים או הסיכונים. מן העבר השני, תקני ביצוע הם ממוקדי-תוצאה ולכן במסגרתם המפוקח חופשי לבחור כיצד להגיע לתוצאה המוגדרת. הוא רשאי להחליף טכנולוגיות, לאמץ כרצונו תהליכי עבודה ומודלים עסקיים חדשניים – כל עוד המוצר יעמוד בסופו של דבר בתנאים שנקבעו.

תקני ביצוע עדיפים על תקני תהליך גם בשגרה, אך בשעת משבר כלכלי המשבש את הפעילות המשקית, חשיבותם מקבלת משנה-תוקף. מעבר מתקני תהליך לתקני ביצוע ימקד את היזמים בהשגת התוצאות הרצויות שקבע הרגולטור, וישאיר להם גמישות בכל הקשור לתהליך.

5. ריכוך דרישות

שינוי אפשרי נוסף הוא ריכוך הדרישות. למשל, פעמים רבות הסף הרגולטורי מוסיף שולי ביטחון. לדוגמה, אם חומר כימי מסכן את הבריאות כאשר הוא מצוי בריכוז העולה על 8 מ"ל לליטר מים, אזי הרגולציה עשויה לקבוע איסור על הימצאות החומר בריכוז של 4 מ"ל לליטר – חצי מן הריכוז המסוכן. שולי ביטחון כאלה נועדו להתמודד עם אי-ודאות שהרי לא תמיד ניתן להצביע בדיוק על הגבול המסוכן, אך גם עם חוסר ציות של המפוקחים. לדרישות מחמירות יש מטרה נוספת: צמצום אגרסיבי של הסיכונים. חסרונם של שולי ביטחון ממין זה ברור: הם מצמצמים את החירות ואת מרחב הפעולה ואוסרים פעולות בטוחות. בפשטנות ניתן לומר שככל שמחמירים את הדרישות, כך משפרים את ההגנה על הציבור, וככל שמקילים בהן – כך משפרים את הגמישות, החדשנות והיזמות. האיזון בין הקלה לבין החמרה מבטא את רמת הסיכון שמקבל ההחלטות מוכן לאפשר ("תיאבון הסיכון" שלו).

בעת משבר, כאשר המשק נדרש לבצע פעולות יוצאות דופן כדי להשתקם וכדי להתאים את עצמו למציאות החדשה – ייתכן שיש צורך באיזון חדש, המעדיף את הגמישות על פני הבטיחות. כמובן, אין מדובר בוויתור מוחלט על הצורך בהגנה ובביטחון, אלא באיזונו מחדש מול צורכי המציאות המשתנה.

6. סובלנות בהפעלת שיקול דעת

האמצעי האחרון להתאמת הרגולציה לעת משבר הוא סובלנותם של מקבלי ההחלטות וגורמי הפיקוח והאכיפה. לעולם ישרור פער בין התורה שבכתב לבין זו שבעל-פה: גם במקום שנקבעו סטנדרטים מפורשים, הרגולטור והמפקחים מטעמו צריכים לשקול שוב ושוב האם לאכוף אותם וכיצד. שיקול דעת כזה הוא הכרחי כדי להימנע מאכיפה דווקנית שמנותקת מן המציאות, והוא מכונה גם "סובלנות" (tolerance) של הרגולטור.

למשל, רגולציה עשויה לחייב מדידה של ריכוז הכלור בבריכת שחייה כדי לוודא שהריכוז אינו חוצה סף שהוגדר. אך המציאות היא שמספר המתרחצים בבריכה, מזג האוויר ופעילות הציוד המכני משנים בכל עת את ריכוז הכלור, שממילא אינו יכול להישמר קבוע ומדי פעם עלול לחצות את הרף המותר. אם הרגולטור ער לכך שבהפעלת בריכה אמיתית לא ניתן לשמור ללא שינוי על ריכוז הכלור שנקבע על הנייר, הוא כנראה יתעלם מחריגות קלות שאינן מסכנות את הציבור, אף שמבחינה פורמלית מדובר בהפרה של ההוראות.

בעת משבר, מתחדד הצורך להפעיל שיקול דעת סובלני כזה. ראשית, מאחר שמדובר בתקופה מאתגרת לבעלי העסקים, מתגבר הקושי לציית בדיוק להוראות הרגולטור, במיוחד כאשר מדובר בתקני תהליך מפורטים שמכתיבים את שלבי הפעילות. שנית, כפי שכבר ראינו, כדי להתאושש מהמשבר נדרש המשק לבצע התאמות שונות ולאמץ מודלים חדשים. באופן טבעי, ההתנסות במודלים טכנולוגיים, לוגיסטיים ועסקיים חדשים כרוכה בחריגות ובהליכה בארץ לא זרועה ובשבילים לא מסומנים. סובלנות מצד הרגולטור הכרחית כדי לאפשר תהליך של ניסוי וטעייה, למידה ושיפור.

קיימות אפוא דרכים מגוונות לאימוץ אסטרטגיה רגולטורית חלופית. בכוחן של דרכים אלו לאפשר למשק להגיב למשבר ולהקצות-מחדש משאבים כדי להתארגן באופן מיטבי למצב החדש. למעשה, אימוץ גישות אלו יועיל למשק גם בשגרה ואין צורך להמתין למשבר שיחשוף היכן הרגולציה נוקשה מדי. אך כאשר מגיע רגע האמת, התוויית מדיניות חדשה לאורן של שש הנקודות דלעיל עשויה לאפשר להוביל לצליחת המשבר וליציאה לדרך חדשה.

ייתכן שיהיו מי שיטענו כי למרות התועלות האפשריות, הרי שצמצום הרגולציה, ריכוכה או התאמתה יביאו להפקרות ויחשפו את הציבור לסיכונים ולכשלי השוק שעימם כל רגולציה מבקשת להתמודד מלכתחילה. עד כה הסברנו בפירוט את תשובתנו לטענה זו: בתקופות של משבר, ריכוך הרגולציה והתאמתה לנסיבות החדשות תשיא לחברה יותר תועלת מאשר זו שתיגרם בעטייה של רגולציה מחמירה. אך זהו רק החלק הראשון של התשובה, ולצידו יש חלק נוסף – ועקרוני יותר.

לעיתים קרובות, הרגולציה מעוצבת מלכתחילה מתוך מחשבה על "האיש הרע". קובעי הכללים, הנהלים והמגבלות רואים בעיני רוחם את העבריין שמתכנן להפר את ההוראות בזדון. מתוך חשש שלמען רווחיו האישיים יגרום אותו עבריין נזק לזולתו וכדי להגן על הצרכן התמים, קובעת הרגולציה חובות וכללים. אלא שהמציאות שונה: בעולם האמיתי, רוב האנשים אינם עבריינים הפועלים בזדון ותוך חוסר אכפתיות כלפי הזולת. לא רק שהאינטרס הכלכלי מורה להימנע מלהזיק כפי שהוסבר לעיל, רוב הציבור הוא נורמטיבי מטבעו ושוחר טוב. לעיתים הוא טועה; לעיתים הוא מכופף את הכללים ומנסה להצדיק זאת בתירוצים שונים; אך ברוב המקרים ההתמודדות אינה עם ה"איש הרע" שהרגולציה מדמיינת ומנסה לתפוס.^[12]

רגולציה חכמה מניחה כי רוב הציבור נורמטיבי ולא עברייני. משמעותה המעשית של הנחה זו היא ההבנה כי הרגולציה צריכה לסייע לציבור לפעול באופן בטוח ולעודד התנהגות חיובית, ולא להתבסס על חרדה מדומיינת. רגולציה מיטבית חייבת להלום את החברה ואת הקשריה, ולכן במדינה מתוקנת ובמציאות של ציבור נורמטיבי – יש לקבוע כללים רגולטוריים שמטרתם לטפח את הכלכלה ולשחרר את רוח היזמות, ולא לכלוא אותן.^[13]

איך להשתמש באסטרטגיות החלופיות?

ככלל, המודלים והמנגנונים שהצגנו עד עתה מצויים ברגולציה הישראלית בצורה כזו או אחרת אלא שהשימוש בהם אינו שיטתי – לא בשגרה ולא בעת משבר. את השימוש הספורדי בפתרונות הללו יש להחליף באסטרטגיה מודעת שתוביל במכוון לשינוי המסגרת הרגולטורית כדי להקל על המשק לצאת מן המשבר.

מקרה מבחן: התו הסגול

בחודש אפריל 2020 פורסמה מסגרת רגולטורית חדשה בשם "התו הסגול" תחת הכותרת "המשק עובר לשגרה בצל הקורונה".^[14] מודל התו הסגול נועד להקל על פתיחת עסקים לאחר כמה שבועות שבהם נסגר המשק והפעילות בענפים רבים הושבתה. על פי מסגרת זו, עסקים יכולים להיפתח ובלבד שיעמדו בשלושה תנאים: הם מקיימים את הוראות התו הסגול (למשל, הגבלת מספר הלקוחות בעסק ומינוי עובד שישמש כ"ממונה על ענייני קורונה"); הם חתמו על התחייבות למלא אחר ההוראות; והם תלו שלט במקום בולט ובו פורטו הכללים המרכזיים.

ניתוח ההוראות מעלה שבאופן כללי הן פשוטות, ברורות וקלות ליישום. החובה לחתום על התחייבות והחובה לתלות שלט נושאות אומנם אופי בירוקרטי אבל אינן יוצרות חסם. לכאורה ניתן היה לצפות שלאחר השבתת המשק, הממשלה תחייב כל עסק לקבל אישור לפתיחה מחדש; אך מסגרת רגולטורית כזו הייתה מונעת חזרה של המשק לשגרה וגם הייתה מעמיסה מאוד על הממשלה. במקום זאת הממשלה בחרה באסטרטגיה אחרת: היא אפשרה לעסקים לחזור ולהיפתח ללא צורך בקבלת אישור ממשלתי פרטני מראש. נקבעו כללים ברורים ואחידים, וכל שנדרש מהעסקים הוא לעמוד בהם. בעינינו זוהי דוגמה להחלטה טובה מבין טווח האפשרויות העומדות בפני הממשלה בעת משבר.

התו הסגול מדגים את הפוטנציאל של רפורמה רגולטורית משמעותית, כיוון שהגישה הרגולטורית המשתקפת בו מבטאת אמון בבעלי עסקים. במקום לצאת מנקודת הנחה שבעל העסק מעוניין לפגוע בלקוחותיו ועל כן יש לפקח על כל פעולה שלו ולדרוש ממנו מראש אישור פתיחה, התו הסגול מניח שגם בעל העסק אינו מעוניין שלקוחותיו יידבקו בנגיף הקורונה כתוצאה מביקור בבית העסק שלו. הלה חשוף לתמריצי שוק, ומודע היטב לכך כי אם יתפרסם ברבים שהעסק שלו היה מוקד הדבקה, לקוחות לא יגיעו אליו ועובדים לא ירצו לעבוד אצלו. תפיסה זו – ראיית בעל עסק כמתומרץ על ידי שיקולי מוניטין – נעדרת מרוב הרגולציה על עסקים בישראל וכאמור מן הראוי להטמיעהּ באופן נרחב יותר.

נוסף על כך, הדרישות המעטות והבהירות לצורך קבלת התו הסגול מבטאות תפיסה שעל פיה אין צורך לבזבז את זמנם של בעלי עסקים על תילי תילים של סעיפים ונהלים, וחשוב שהרגולציה תהיה פשוטה וברורה. דרישות מסוג זה קלות ליישום על ידי המפוקחים, וקלות לאכיפה על ידי המפקחים. גישה רגולטורית זו שונה באופן מהותי מדרישות רגולטוריות אחרות שהן פעמים רבות מעורפלות ולא חד-משמעיות, דבר המקנה לפקחים שיקול דעת משמעותי ומוריד את רמת הביטחון של בעלי העסקים גם כאשר הם משתדלים לעמוד בכללים.

אימוץ כללי של התפיסה המבוטאת בתו הסגול, לצד שימוש באמצעים נוספים שציינּו לעיל, הם מהלכים חשובים שיאפשרו ליזמים לנסות לפתח מוצרים ושירותים אשר יבטאו את ההעדפות החדשות של הפרטים בעקבות המשבר. לדעתנו, כבר בשלבי המשבר הראשונים, היה על הממשלה לקבל החלטה מודעת להעביר את הרגולציה למודל גמיש שמאפשר יותר חדשנות והתאמת הפעילות במשק. כיצד נכון לעשות זאת? אפשר להציע שני סוגים של מנגנונים לאימוץ והטמעה של האסטרטגיות שהוצגו לעיל.

ניתן לאמץ גישה פרטנית, כפי שנעשה בתו הסגול. כך, בהתפרץ משבר ניתן לסווג את ההוראות הרגולטוריות הקיימות לתקני תהליך ותקני ביצוע. לגבי כל הוראה מסוג תקן תהליך, ניתן לקבל אחת מארבע החלטות בהתאם לאופיו של התחום: (א) לבטל אותה כליל; (ב) להשעות את תוקפה עד תום המשבר; (ג) להמיר אותה לתקן ביצוע; (ד) להותיר אותה על כנה. במקביל, ניתן לסקור באופן ספציפי את הרגולציה בתחומים שונים, הרלבנטיים יותר למשבר, ולרכך דרישות או להסיר חלק מהן לגמרי. גישה זו אומנם מחייבת קבלת החלטות פרטניות וסקירה שיטתית של מלאי הרגולציה, אך היא תאפשר הקלה ממוקדת בתחומים שנפגעו באופן חמור יותר (בכל משבר לפי אופיו).

לחלופין, ניתן לקבוע מנגנונים אוטומטיים שייכנסו לתוקף בעת הכרזה על מצב חירום (כלכלי, רפואי, אסון טבע וכו'). לדוגמה, אפשר לחוקק חוק שלפיו בעת משבר תוקפא כל הבירוקרטיה הממשלתית. באותו אופן, ניתן להגדיר שבשעת חירום תוקפא באופן אוטומטי הדרישה לקבלת רישיון עסק מראש, כך שעסקים בעלי רישיון ייהנו מהארכה אוטומטית של הרישיון עד לחלוף חצי שנה מסיום המשבר, ועסקים חדשים שאין להם רישיון יידרשו להוציאו רק כחלוף חצי שנה מסיומו של מצב החירום. משמעותו של מנגנון אוטומטי מסוג זה היא שהוראות שהיו נבדקות לכתחילה, כתנאי לכניסה לשוק, ייבדקו במהלך שגרת הפעילות.

כמובן, גם במסגרת מנגנון אוטומטי כזה חשוב להגדיר חריגים. למשל, ניתן להחריג קבוצה מצומצמת של אישורים-מראש שקוטלגו מלכתחילה כבעלי חשיבות מיוחדת או שנוגעים לפעילויות מסוכנות ביותר; הללו לא יוקפאו גם בתקופת המשבר. בין כה ובין כה, הבחירה האם לאמץ את הגישה הפרטנית או לקבוע מנגנונים אוטומטיים, אינה קריטית. המסקנה המהותית היא שיש להבין כי הגמשת הרגולציה היא אמצעי חשוב ביותר להתגברות על משברים כלכליים ויש בה כדי לאפשר יישום יעיל והגיוני של פעולות המכוונות להשתקמות המשק.

סיכום: איך רגולציה צריכה להגיב למשבר?

בעת משבר, או כאשר מתרחש אירוע קשה, התגובה האינסטינקטיבית של כולנו היא להתגונן ולנקוט אמצעי בטיחות יותר מהרגיל; אך מה שברמה האישית עשוי להיות מועיל – הוא מתכון לאסון ברמה הלאומית. הטלת רגולציה נוספת שתקבע אמצעי בטיחות בשעת חירום עלולה לאבֵּן את המשק ולמנוע את ההתאמה הנצרכת לנסיבות המשתנות. היצמדות למה שנעשה בעבר היא טבעית אך לא רלבנטית.

משבר הקורונה ערער הנחות מוצא בסיסיות מאוד. קִרבה בין אנשים הפכה לגורם סיכון ופעולות יומיומיות ופשוטות דורשות לפתע מחשבה שנייה; מפעולות אחרות אנחנו נאלצים להימנע לחלוטין. השינויים הללו הצריכו בחודשים האחרונים – ויצריכו בעתיד הנראה לעין – שינוי ההתנהלות שנהגה עד היום: בין אם מדובר במעבר לעבודה מהבית וללימודים מרחוק, בין אם מדובר בעטיית מסכות בכל יציאה למרחב הציבורי, ובין אם מדובר בפעולות נוספות שכרגע אפילו לא ניתן לחשוב עליהן.

כדי שנוכל לחיות לצד המשבר – בשלב ראשון, ובהמשך אף לצלוח אותו – עלינו לוודא שהכללים שהממשלה קובעת מאפשרים גמישות מספקת. גם כשהרגולציה הנהוגה בשגרה מאוזנת, בעת משבר חשוב שנבחן אותה באופן קפדני ונבדוק כיצד להתאים אותה אל השינויים הלא-ידועים שהחברה והכלכלה תהיינה חייבות לבצע.

כדי ליישם את המנגנונים שהצענו במאמר, על הממשלה לקבל החלטה שתכליתה ריכוך והגמשה של הרגולציה וכן לבנות את התשתית המקדימה לכך – אם באמצעות עיגון בחוק של המנגנון האוטומטי, אם באמצעות מיפוי וסקירה רוחביים של הוראות הרגולציה הקיימות. כאמור, האמצעים שהצגנו רלבנטיים גם בשגרה, שהיא תמיד דינמית ומתפתחת, כיוון שהללו מספקים גמישות רגולטורית והקלה של הנטל שהרגולציה יוצרת – מבלי לפגוע במטרותיה. אך בעת משבר, כאשר הדינמיות הכלכלית מקצינה, אמצעים אלה הופכים הכרחיים – כדי לאפשר למשק להתאושש ולהגיב לנסיבות החדשות שנוצרו.

משבר הקורונה הוא אירוע חריף וקשה, והתארכותו גוררת אתגרים מסוגים שרובנו מעולם לא התמודדנו איתם; אך הוא איננו הדוגמה היחידה לאירוע דרמטי המשנה פני תבל. מלחמות, אסונות טבע ואירועים גאו-פוליטיים אחרים קרו בעבר, ולצערנו יקרו גם בעתיד; כל התרחשות ממין זה מחייבת את האזרחים ואת מקבלי ההחלטות להגיב בהתאם. בִּמְרָעהּ – מדיניות רגולציה מחמירה את המשבר ומעצימה את אתגריו, אך במיטבה – מדיניות רגולציה עשויה להיות תחילת הדרך להתאוששות.

יהונתן גבעתי הוא פרופסור למשפטים וחבר במרכז לחקר הרציונליות באוניברסיטה העברית.

גיא מור הוא מנהל יחידת מדיניות רגולציה במשרד החקלאות.

תמונה ראשית: אזור המלונות בים המלח. צילום: משה מילנר, לע"מ

^[1] אנשי ממשל ומדע המדינה רואים ברגולציה כלי לפתרון תופעות בלתי-רצויות. בפועל, למרות המונחים השונים, נראה שאין מחלוקת מהותית על טיבה של הרגולציה. שני כשלי השוק שרגולציה מיועדת לפתור, לדעת כלכלנים, חופפים במידה רבה לתופעות הבלתי-רצויות שבהן עוסקים אנשי מדע המדינה.

^[2] החלטת ממשלה 2118, "הפחתת הנטל הרגולטורי", מיום 22.10.2014; ספר הפחתת הנטל הרגולטורי לשנת 2017, ירושלים: משרד ראש הממשלה, 2018; ספר הפחתת הנטל הרגולטורי לשנת 2018, ירושלים: משרד ראש הממשלה, 2019; OECD, Regulatory Reform in the United States (1999) (http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/2478900.pdf).

[3] http://www.hoover.org/research/how-innovation-works-matt-ridley-1.

^[4] התחזית המקרו-כלכלית של חטיבת המחקר: יולי 2020, בנק ישראל, (http://www.boi.org.il/he/NewsAndPublications/PressReleases/Pages/6-7-20.aspx).

^[5] סעיף 7 לצו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של מנהל תיקים למניעת הלבנת הון ומימון טרור), התשע"א–2010.

^[6] סעיף 6 לצו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של תאגידים בנקאיים למניעת הלבנת הון ומימון טרור), התשס"א–2001.

^[7]Stuart Shapiro, "The Evolution of Cost–Benefit Analysis in US Regulatory Decisionmaking", David Levi-Faur (ed.), Handbook on the Politics of Regulation, Cheltenham: Edward Elgar, 2011, p. 385; Cass Sunstein, The Cost-Benefit Revolution, Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 2018.

^[8]Kernaghan Webb, "Understanding the Voluntary Codes Phenomenon", Voluntary Codes: Private Governance, the Public Interest and Innovation, 3 (2004), pp. 3–31; Sharon Gilad, "Process-Oriented Regulation: Conceptualization and Assessment", Levi-Faur, Handbook on the Politics of Regulation, p. 423.

^[9] גיא מור (עורך), מדריך ממשלתי לניהול סיכונים ברגולציה ובמדיניות ציבורית, משרד ראש הממשלה, 2018 (זמין בכתובת http://bit.ly/RegRiskManage1).

^[10] זאת נוסף על יתרונות אחרים של תביעות אזרחיות כמו הימנעות מיצירת נטל במקרים שבהם הוא אינו נחוץ (false positive) והבטחת פיצוי לנפגעים.

^[11]May J. Peter, "Performance-Based Regulation", Levi-Faur, Handbook on the Politics of Regulation, p. 373. יוער שקיימת גם קבוצה שלישית – תקני ניהול – אך לא נעסוק בה במאמר זה.

^[12] Yuval Feldman, The Law of Good People, New-York: Cambridge University Press, 2018.

^[13] Julia Black, Rules and Regulators, Oxford: Clarendon, 1997; Executive Order 13924: Regulatory Relief to Support Economic Recovery, 19.5.2020.

^[14] ראו: התו הסגול לתעשייה ומקומות עבודה

(http://www.gov.il/BlobFolder/guide/purple_note/he/purple_note_files_purple_note-industry.pdf);

התו הסגול לחנויות מסחר

(http://www.gov.il/BlobFolder/guide/purple_note/he/purple_note_files_purple_note-trade.pdf).