ביזור ומשילות באקדמיה: קווים לרפורמה

מודל המשילות המסדיר את פעילותם של המוסדות להשכלה הגבוהה בישראל נקבע לפני יותר משישים וחמש שנה בחוק המועצה להשכלה גבוהה, תשי"ח-1958. עיקרי מודל מיושן זה, שנחקק בזמן שבו היו בישראל חמש אוניברסיטאות בלבד ולפני הופעת המחשב האישי, לא שונו עד היום, אף שכיום יש בארצנו יותר מחמישים מוסדות להשכלה גבוהה, ועידן המחשב האישי מתחלף בעידן הבינה המלאכותית. ישראל היא מהמדינות הבודדות ב-OECD שלא התאימו את מודל המשילות של ההשכלה הגבוהה לעידן העכשווי.

ההתיישנות איננה הבעיה היחידה. הבירוקרטיה מסורבלת, ישנה אפליה בין אוניברסיטאות למכללות, ובעקבות עיוות אסדרתי ומכוון שצמצם את סמכויותיהם של נבחרי הציבור על מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל, חלק ניכר מהכוח נמצא כיום לא בידי המעמד הנבחר אלא בידי ראשי האוניברסיטאות הגדולות, המאיישים את המועצות הרלוונטיות כחתולים המפקחים על השמנת של החינוך בישראל. כשזה מצב העניינים, היש להתפלא על הפוליטיזציה החריגה שאנו עדים לה באוניברסיטאות בעת האחרונה?

מאמר זה מבקש להציג את מודל המשילות הקיים בתחום ההשכלה הגבוהה בישראל ולהצביע על כשליו, להציג את המודלים המקובלים במדינות שבהן נמצאים המוסדות המובילים בעולם, ולהציע בהשראתם רפורמה לאסדרת פעילותם של מוסדות ההשכלה הגבוהה בישראל. הרפורמה המוצעת תאפשר משילות של הדרג הנבחר אשר יוכל להתוות מדיניות כללית ולתקצב את מוסדות ההשכלה הגבוהה בהתאם לצרכים הלאומיים של המדינה והמשק בלי לפגוע בחופש האקדמי; ובד בבד תביא להפחתת הבירוקרטיה ולעידוד התחרות בין המוסדות – תחרות שתוביל לשבירת המונופול של האוניברסיטאות הוותיקות והאחידוּת המחשבתית-פוליטית של האקדמיה, ותבריא את שוק ההשכלה הגבוהה בישראל.

מודל המשילות הקיים בישראל

לפי סעיף 3 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג) "היא המוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה במדינה, והיא תמלא את התפקידים המוטלים עליה לפי חוק זה". ראש המל"ג, לפי סעיף 6, הוא שר החינוך. בחוק מפורטות סמכויות המל"ג והשר, כולל בתחום האקרדיטציה: הכרה במוסד להשכלה גבוהה (סעיף 9) וביטול ההכרה בו (סעיפים 18–20); בתחום התכנון והמדיניות, למשל: הרחבתם ושכלולם של מוסדות קיימים, הקמת מוסדות נוספים וקידום המחקר המדעי (סעיף 16); וכן בתחום תקצוב המוסדות (סעיף 17) וקביעת אמות מידה לתקצוב (17א).

סמכויות אלו אמורות היו לתת לשר החינוך, ולמל"ג שבראשותו, יכולת משילות נרחבת על הנעשה בתחום ההשכלה הגבוהה בישראל. ואולם, מרבית הסמכויות הללו נלקחו הלכה למעשה מידי שר החינוך והמל"ג בהחלטת ממשלה 666,[1] שהתקבלה בימיה האחרונים של ממשלת המעבר של יצחק רבין ב-6 ביוני 1977, לאחר שנודעה זכייתו של בגין בבחירות וימים ספורים לפני שהספיק להקים את ממשלתו (בג"ץ, אגב, לא התערב בהחלטה זו).

בהחלטה 666 כוננה הממשלה את הוועדה לתכנון ולתקצוב (ות"ת) "כוועדת משנה של המועצה להשכלה גבוהה" והסמיכה אותה למלא תפקידים משמעותיים ביותר, שהיו נתונים לפני כן לשר החינוך והמל"ג. על פי החלטת הממשלה ות"ת הינו "גוף בלתי תלוי, שיעמוד בין הממשלה והמוסדות הלאומיים מצד אחד והמוסדות להשכלה גבוהה מצד שני בכל ענייני ההקצבות להשכלה גבוהה". הממשלה קיבלה על עצמה (או ליתר דיוק: ממשלת המעבר כפתה הר כגיגית על הממשלה הנכנסת) להימנע "מלקבל בקשות או המלצות מהמוסדות להשכלה גבוהה עצמם", וכן "מלהקציב הקצבות למוסד להשכלה גבוהה שלא בהמלצת הוועדה לתכנון ולתקצוב", אשר רק היא מוסמכת "לחלק בלעדית בין המוסדות להשכלה גבוהה את התקציב הרגיל והפיתוח".

ות"ת, אם כן, קיבלה סמכויות הן בענייני תכנון הן בענייני תקצוב. בין שאר סמכויותיה: "להציע את התקציב הרגיל ואת תקציב הפיתוח להשכלה גבוהה בהתחשב בצורכי החברה והמדינה תוך שמירה על החירות האקדמית ושקידה על קידום המחקר וההשכלה"; "להציע לממשלה ולמל"ג תוכניות פיתוח של ההשכלה הגבוהה ולתכנן את מימונן". נוסף על כך קיבלה הות"ת סמכויות בנושא האקרדיטציה: "לחוות את דעתה בפני המל"ג לפני שזו תגבש את דעתה על פתיחת כל מוסד חדש או יחידה חדשה במוסד הקיים".[2]

המשמעות העיקרית של השינויים הללו הייתה אחת: ממשלת המעבר צמצמה מאוד, אם לא נטרלה למעשה, את סמכות ממשלת בגין – והממשלות שיבואו אחריה – לקבוע מדיניות בתחום ההשכלה הגבוהה. משילותם של המל"ג ושר החינוך העומד בראשה הועברו לות"ת, הפועלת עצמאית. מהלך אד-הוקי כזה יצר סיבוכים נוספים, שהצטרפו לקשיים שאפיינו גם ככה את המודל הישראלי המיושן, ביניהם:

• מבנה רגולטורי בעייתי, הנובע מכך שסמכויות המל"ג מוסדרות בחוק, ואילו סמכויות הות"ת הן פרי החלטת ממשלה סותרת, ואין בחוק קביעה ברורה של חלוקת הסמכויות בין שני הגופים.
• חסמים רגולטוריים ובירוקרטיים המונעים תחרות וקידום של ההשכלה הגבוהה.
• מונופול של האוניברסיטאות המתוקצבות, שליטתן הן במל"ג הן בות"ת, ואפליה בינן לבין שאר המוסדות.
• הערמת קשיים על התפתחותם של מכללות ומוסדות בלתי מתוקצבים.
• רמה נמוכה יחסית של מוסדות להשכלה גבוהה בפריפריה.

נעמוד על כמה מכשלים אלה.

העדר משילות

מודל המשילות הישראלי, שבו לגורם המתקצב (הממשלה) אין יכולת לקבוע מה ייעשה בכסף שניתן למוסדות, הוא מודל שאינו קיים כיום, על פי בדיקתי, אף לא באחת מהמדינות המובילות בתחום ההשכלה הגבוהה ב-OECD. רק לאחרונה שמענו שנשיא ארה"ב דונלד טראמפ מנע העברת תקצוב פדרלי לאוניברסיטאות ידועות, בין השאר בשל מחדליהן בהגנה על סטודנטים ומרצים יהודים מפני התקפות אנטישמיות ואנטי-ישראליות, אך גם לאור רצונו להיאבק בדוקטרינות "נעורות" (Woke) שיצרו בעיניו אפליה ופגיעה בחופש האקדמי. דמיינו נא מה היה קורה אילו הממשלה בישראל הייתה מקפיאה תקצוב, למשל, לאוניברסיטאות שבהן מרצים מאשימים את ישראל בביצוע פשעי מלחמה או שוללים את קיומה של מדינת ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי. האם יש לממשלה אפשרות להגביל תקציבי אוניברסיטאות אלו? או להתנות את קבלתם בעמידה ביעדים כמו הקמת תוכניות לחיזוק הזהות הציונית או להכשרת עובדים נצרכים לתעשייה ולמשק הישראלי, או לחלופין, צמצום של לימודי מגדר ותרבות?

במצב הקיים, התשובה היא שלילית. החלטה 666 שללה מהגורם המתקצב והנבחר, שר החינוך והממשלה, יכולת מעשית להתוות מדיניות כללית למוסדות ההשכלה הגבוהה ולהציב תנאים ויעדים שונים לתקצוב, המותאמים לצורכי המשק והעם היושב בציון. תפקיד הממשלה כיום אינו אלא להקצות תקציב שמועבר לות"ת, העושה בו כראות עיניה. ובות"ת – אולי לא תופתעו לשמוע – יש רוב לאנשי אקדמיה שדואגים, בראש ובראשונה, לאינטרסים של האוניברסיטאות והמכללות שבהן הם משמשים חברי סגל אקדמי בכיר. זה נשמע אבסורדי, וזה נוגד את המקובל בכל מדינות ה-OECD – אבל זה המצב בישראל.

בירוקרטיה מיותרת

בעיה מרכזית במודל הקיים נוגעת לחסמים הרגולטוריים ולבירוקרטיה המיותרת המעכבים את התפתחות האוניברסיטאות והמכללות. לבעיה זו נחשפתי עת שימשתי נשיא מכללה אקדמית גדולה. מדי שבוע נדרשתי להקדיש לפחות יום אחד לעניינים הקשורים לפיקוח של המל"ג – הרגולטור על ענייני ההשכלה גבוהה בישראל. במשרדי המל"ג נפגשתי עם ראשי מוסדות להשכלה גבוהה רבים שנדרשים להקדיש זמן ומשאבים מוסדיים רבים כדי להגיש דו"חות, למלא טפסים ולעמוד במטלות ובהנחיות השונות של מל"ג, הנוגעות כמעט בכל תחומי פעילות המוסד האקדמי שבראשו הם עומדים.

מבחינת פיקוח על הרמה האקדמית במוסדות, פעילות המל"ג מתמקדת בעיקר בשלב ההכרה ומתן ההסמכה להעניק תואר מוכר. אומנם סעיף 15 לחוק ההשכלה הגבוהה קובע כי "מוסד מוכר הוא בן חורין לכלכל ענייניו האקדמיים והמנהליים, במסגרת תקציבו, כטוב בעיניו", אך לא כך נעשה בפועל. גם לאחר שמוסד להשכלה גבוהה הוכר בידי המל"ג והוכיח עמידה בכל הדרישות, מעורבות המל"ג בנעשה במוסדות שהוכרו רחבה מאוד ונוגעת לכל תחומי פעילות המוסד הן ברמה האקדמית הן ברמה המנהלית והתאגידית. נדמה כי לאחר שהמל"ג נושלה מעיקר סמכויותיה, שהועברו לות"ת, את התחומים שכן נותרו בידיה היא מבקשת לנהל מלמעלה, באופן ריכוזי ומחניק.

נוסף על כך ישנה שורה של הנחיות שהמל"ג מכתיבה גם למוסדות שאינם אוניברסיטאות ציבוריות. הנחיות אקדמיות, תאגידיות ומנהליות אלו כובלות למעשה את המוסדות למודל מאוד מסוים של השכלה גבוהה, בלי לאפשר להם גמישות, חופש פעולה או אימוץ מודלים אחרים המקובלים בעולם. הדבר פוגע קשות באוטונומיה של כל מוסד אקדמי לנהל את ענייניו כראות עיניו (אוטונומיה המעוגנת בסעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התקף למוסדות ציבוריים ולא ציבוריים גם יחד). קשה להצדיק מעורבות כל כך רחבה של הרגולטור, במיוחד כשמדובר במוסדות שאינם מתוקצבים בידי המדינה.[3] מידת המעורבות הזאת ייחודית לישראל, ואינה מקובלת במדינות המובילות בתחום ההשכלה הגבוהה – ארה"ב, אנגליה, קנדה, גרמניה, צרפת, יפן וסינגפור – שנסקרו במחקר השוואתי שערכתי.[4]

הרכבי המל"ג והות"ת

המל"ג והות"ת הוקמו בזמן שהיו בישראל רק כמה אוניברסיטאות מחקר. כיום יש יותר מחמישים מוסדות, אוניברסיטאות, מכללות אקדמיות (מתוקצבות ושאינן מתוקצבות) ומכללות אקדמיות לחינוך. אך במשך שנים, האינטרסים של רוב המוסדות הללו לא זכו לייצוג ראוי במל"ג ובות"ת, שבהם היה תמיד רוב גדול לחברים מהאוניברסיטאות.[5] לדוגמה, מתוך 22 חברי המועצה הקודמת (שכיהנה בשנים 2017–2022), היו הרוב – 13 חברים – אנשי אקדמיה מהאוניברסיטאות. רק ארבעה חברים היו אנשי המכללות, והשאר "נציגי ציבור" וסטודנטים. הרכב זה שימר את המונופול של האוניברסיטאות, להבדיל מהמכללות, על תחום ההשכלה הגבוהה, וכן אפשר את האפליה הקשה בין האוניברסיטאות הוותיקות לבין אוניברסיטאות חדשות (כמו אריאל ורייכמן) והמכללות המתוקצבות והלא מתוקצבות; אפליה שמתבטאת, בין השאר, בחלוקת תקציבים, במתן היתר לפתיחת פקולטות ומחלקות חדשות, בסיוע לסטודנטים ובתמיכה במחקר.

המועצה הנוכחית מונה 23 חברים (כולל שר החינוך. סגן יושב הראש טרם מונה) ומצבה טוב יותר: רק שמונה מחבריה מגיעים מהאוניברסיטאות המתוקצבות, ושבעה נוספים מגיעים ממוסדות להשכלה גבוהה אחרים, מתוכם חמישה אנשי מכללות אקדמיות מתוקצבות. שלושה חברים היו בתפקידים ניהוליים במכללות אקדמיות לחינוך (לעומת חבר אחד במועצה הקודמת), שניים מגיעים ממוסדות להשכלה גבוהה לא מתוקצבים (לעומת חבר אחד במועצה הקודמת), וביניהם לראשונה יש גם חבר מהאוניברסיטה הפרטית החדשה, אוניברסיטת רייכמן. נוספים להם שישה נציגי ציבור, מתוכם שני נציגי סטודנטים. למרות השיפור, יש מקום לגוון עוד יותר את הרכב המל"ג, ולכלול בה יותר נציגים מן המכללות המתוקצבות ושאינן מתוקצבות, שבהן לומדים כיום רוב הסטודנטים לתואר ראשון, וכן לכלול אישים מעולמות הכלכלה, העסקים וההייטק – כמקובל במדינות שונות בעולם, כמו גרמניה ואנגליה.

אך לא די בגיוון הרכב המל"ג. כדי לאפשר לחברים החדשים להשפיע באמת על עתיד ההשכלה הגבוהה בישראל חשוב לחזק את המל"ג לעומת הות"ת, שלמרות היותה, פורמלית, ועדת משנה של המל"ג, היא-היא הגוף החזק ביותר במערך ההשכלה גבוהה בישראל.

רבים התריעו על כוחה הרב וסמכויותיה הנרחבות מדי של הות"ת. נוסף על סמכותה הבלעדית על חלוקת תקציבי ההשכלה הגבוהה, בכוחה גם למנוע את הקמתם של מוסדות חדשים להשכלה גבוהה,[6] ובשנים האחרונות היא שירתה בעיקר את האינטרסים של האוניברסיטאות הוותיקות, כמו למשל בניסיונותיה – הכושלים בסופו של דבר – למנוע את ההכרה בשתי האוניברסיטאות החדשות, אריאל ורייכמן (אף שהאחרונה כלל אינה מתוקצבת בידי המדינה).

מדוע זה כך? בשל ההרכב. הות"ת נשלטת כיום בידי נציגי האוניברסיטאות, המונים ארבעה מתוך שבעת חבריה. מן השלושה הנותרים, שניים מגיעים מהמכללות, והשלישי הוא נציג ציבור.

הכלכלן הנודע ג'ורג' סטיגלר טען ש"רגולציה מוזמנת באופן כללי על ידי ענפי המשק, ומעוצבת ומופעלת בעיקר לטובתם". במקרה שלנו, קל להבין מי הנהנים העיקריים מהאסדרה הנוכחית – שבע האוניברסיטאות הוותיקות, שנציגיהן מהווים את רוב חברי המל"ג והות"ת, וראשיהן מאוחדים בגוף רב ההשפעה וחסר הסמכות החוקית של ועד ראשי האוניברסיטאות (ור"ה). האינטרס שלהם הוא להגן על המונופול שלהם בשוק ההשכלה הגבוהה מפני כניסת כוחות חדשים המבקשים להצטרף למועדון האוניברסיטאות בישראל. כידוע, הגנה על קבוצות אינטרס (כגון ור"ה) מפני כוחות תחרותיים מאפשרת להן להיות פחות יעילות, ואת המחיר משלמים האזרחים.

אפליה בין אוניברסיטאות מתוקצבות למכללות

כשל נוסף קשור לאפליית המכללות המתוקצבות והלא מתוקצבות בכל הקשור לפיקוח של המל"ג.[7] סמכותה של המל"ג לפקח על הפעילות האקדמית של מוסדות מוכרים שאינם אוניברסיטאות (קרי כלל המכללות), יסודה בהנחיות שאומצו על ידי המל"ג – אך לא פורסמו כנדרש ברשומות – בנושאים שונים, כגון "הנחיות תאגידיות למוסדות להשכלה גבוהה שאינם אוניברסיטאות", "הנחיות למוסדות להשכלה גבוהה שאינם נתמכים תקציבית" ו"תקנון הוועדות העליונות של המל"ג למינוי פרופסורים במוסדות להשכלה גבוהה שאינם אוניברסיטאות". המשותף לכל ההנחיות הללו הוא שהן מופנות רק למכללות, ולא לאוניברסיטאות מתוקצבות.

השינוי שהמל"ג מבקשת לכפות על המכללות נהפך לבעייתי במיוחד כאשר מדובר במכללות שאינן מתוקצבות. ניתן אולי להצדיק את החלת ההנחיות על המכללות המתוקצבות, שהרי הן מקבלות כסף מאוצר המדינה, ולכן המל"ג, כשלוחה של המדינה, רשאית להציב להן תנאים. אך מה ההצדקה להחיל כללים ניהוליים ואקדמיים זהים על המכללות שאינן נהנות מתקציב המדינה?

על האוניברסיטאות הציבוריות, לעומת זאת, לא כפתה המל"ג הנחיות דומות. הייתה אומנם כוונה להטיל על האוניברסיטאות כללים פרי מסקנות של ועדות שונות שעסקו במבנה התאגידי והניהולי של המוסדות להשכלה גבוהה, אשר הוצגו בשנת 2004 ב"מסמך גרוסמן". אולם סקירת הדו"חות וההחלטות שהתקבלו במהלך שני העשורים האחרונים בנוגע למבנה הארגוני של האוניברסיטאות מלמדת כי בפועל, האוניברסיטאות הציבוריות ממשיכות להתנגד להתערבות חיצונית בהתנהלותן, ונמנעות מיישום העקרונות המחייבים שנקבעו על דעת הגורמים המפקחים עליהן – המל"ג והות"ת. זאת ועוד, הגם שבסמכותן של המל"ג והות"ת לא רק לפקח על המוסדות אלא גם לאכוף עליהן כללים, הנֵה בכל הנוגע לאוניברסיטאות הן נוהגות בסלחנות ונמנעות מהפעלת סנקציות אקדמיות או כספיות. מה עוד יש לומר על כך שהות"ת, שרוב חבריה באים מן האוניברסיטאות, בוחרת לקיים אכיפה בררנית המיטיבה עם האוניברסיטאות על פני כל שאר המוסדות?[8]

מודל תקצוב מיושן

בחמש-עשרה השנים האחרונות הוכפל תקציב מערכת ההשכלה הגבוהה: מ-6.9 מיליארד שקל ב-2010 ל-13.5 מיליארד שקל ב-2024. תקציב זה מוקדש ברובו לסבסוד פעילותן של האוניברסיטאות והמכללות האקדמיות הציבוריות, שבהן לומדים כ-80% מכלל הסטודנטים לתואר ראשון ושני. כ-20% מהסטודנטים לומדים במכללות שאינן מתוקצבות ובאוניברסיטת רייכמן, שגם היא אינה מתוקצבת בידי המדינה. כתוצאה מכך שבישראל מתקצבים רק מוסדות ציבוריים, ישנו פער גדול בשכר הלימוד בינם לבין שאר המוסדות. בעוד ששכר הלימוד ללימודי תואר ראשון במוסדות הציבוריים המתוקצבים בידי המדינה עומד כיום על 11,653 שקלים לשנה (ללא תשלומים נלווים), במוסדות שאינם מתוקצבים שכר הלימוד גדול פי שלושה ופי ארבעה.

חלוקה בין מוסדות מתוקצבים ולא מתוקצבים אינה בעייתית כשלעצמה. להפך: היא מאפשרת גמישות ותחרותיות. ואולם, את המודל הישראלי אפשר לשפר באופן שייטיב עם המוסדות שכיום אינם מתוקצבים כלל (וממילא, ייטיב גם עם המערכת כולה). ארחיב על כך בפרק ההמלצות.

מודלים שונים בעולם

שלושה מודלים עיקריים משמשים במדינות שבהן מצויות מיטב המוסדות להשכלה גבוהה.[9]

המודל הראשון, המודל הביזורי-פדרלי, קיים בארצות הברית (ובמידה רבה גם בגרמניה). ברמה הפדרלית, משרד החינוך האמריקני אומנם מוסמך לקבוע קווי מדיניות, קריטריונים לתוכניות אקדמיות ואקרדיטציה, אך הוא אינו מעורב בהתנהלות היומיומית של המוסדות. מודל זה מציע יתרונות מבחינת יצירת תחרות בין המוסדות השונים, חיזוק האוטונומיה המוסדית והפחתת הבירוקרטיה. מצד שני, יש במודל גם אפשרויות של התערבות ממשלתית באמצעית מניעת תקציבים פדרליים מאוניברסיטאות שאינן עומדות בכללים שהממשלה מציבה – כפי שהמחיש לאחרונה הנשיא טראמפ. מודל זה בשלמותו מתאים יותר למדינות ענק כמו ארצות הברית, ופחות לארצנו, אך יש בו בהחלט יסודות שאפשר לאמץ. בהמשך אפרט לגביהם.

המודל השני הוא המודל הריכוזי המקובל ביפן (וגם בסינגפור, אך כאן יוצג המקרה היפני בלבד), שבה הממשלה מעורבת מאוד בענייני ההשכלה הגבוהה. יש עניין בהצגת המודל הזה בשל הצלחתו בשילוב ריכוזיות ומצוינות גם יחד, אם כי יש להודות שהוא פחות מתאים למדינת ישראל, בשל רצוננו לאפשר כאן מידה רבה יותר של אוטונומיה והתפתחות של כל מוסד לפי אופיו הייחודי.

מודל שלישי, המקובל כיום בבריטניה (וכן בשבדיה, הולנד ודנמרק) הוא מודל המשלב בצורה מאוזנת בין מתן אוטונומיה מוסדית גדולה יחסית ושמירה על חופש אקדמי מחד גיסא, לבין הבטחת משילות של שר החינוך, שקובע את קווי המדיניות הכלליים של מערכת ההשכלה הגבוהה בלי להתערב בחיי היומיום של המוסדות עצמם, מאידך גיסא.

אני סבור שהגיע העת לאמץ בישראל מודל משילות חדש בהשראת המודל הבריטי, מודל מאוזן שהוכיח את עצמו. הדבר יבטיח שמירה על אוטונומיה מוסדית, חופש אקדמי והגברת התחרות, לצד הגברת ההשפעה של הציבור באמצעות נבחריו על הנעשה בתחום ההשכלה הגבוהה (כולל חיזוק תרומתם של המוסדות לחוסן הלאומי ולמשק), תקצוב מוסדות באזורי עדיפות לאומית, וקידום תחומי לימוד נצרכים.

נרחיב מעט על שלושת המודלים.

מודל ביזורי-פדרלי

ארצות הברית

מערכת ההשכלה הגבוהה בארה"ב מורכבת משני רגולטורים: הממשל הפדרלי והממשל המדינתי. משרד החינוך האמריקני מאסדר את כל ענייני החינוך, ובמסגרתו פועל "משרד ההשכלה הגבוהה" (The Office of Postsecondary Education), העוסק ב"חיזוק יכולתן של אוניברסיטאות ומכללות לקדם רפורמות, חדשנות ושיפור בהשכלה הגבוהה, להרחיב את נגישות ההשכלה הגבוהה ולהגדיל את שיעור השלמת הלימודים בקרב סטודנטים אמריקנים".[10] באחריות המשרד לקדם, בין השאר, תוכניות שישפרו את האיכות האקדמית וניהול המוסדות, יסייעו לסטודנטים בעלי הכנסות נמוכות ויספקו חינוך המותאם לצרכים הלאומיים.[11]

משרד החינוך ואגף ההשכלה הגבוהה שבתוכו אומנם מוסמכים לקבוע קווי מדיניות, תוכניות ואקרדיטציה, אך הם אינם מעורבים בהתנהלות היומיומית של המוסדות, שלאוטונומיה שלהם ניתנת חשיבות רבה. כך לדוגמה מנוסחים הדברים בהצהרה על עקרונות אקדמיים מטעם איגוד האוניברסיטאות האמריקניות:

אוטונומיה מוסדית, כפי שהוגדרה על ידי בית המשפט העליון בתיק סוויזי נ' ניו המפשייר (1957), היא "זכות האוניברסיטה להגדיר לעצמה, מטעמים אקדמיים, מי יְלַמד, מה יילָמד, כיצד הוא יילמד, ומי יתקבל ללימודים". זכויות יסוד אלו נובעות מהפרדת האוניברסיטה, בעניינים אקדמיים וניהוליים, מקבוצות חיצוניות, במיוחד מהממשל הפדרלי והמדינתי, אך גם מהתעשייה וקבוצות אינטרסים חיצוניות אחרות.[12]

הרכב הבכירים במשרד החינוך האמריקני העוסקים בהשכלה גבוהה הוא שילוב בין פוליטיקאים לאקדמאים (או כאלו שבעבר כיהנו בתפקידי ניהול אקדמיים).[13] נראה כי כל הפרופסורים שעובדים בתפקידי פיקוח על ההשכלה הגבוהה במשרד החינוך עזבו את העולם האקדמי, ובדרך כלל אין ניגודי עניינים בינם לבין המוסדות האקדמיים שבהם עבדו בעבר, ואין הם מועסקים באוניברסיטה ספציפית (זאת בניגוד למצב בישראל, שבה חברי המל"ג והות"ת יכולים להיות חברי סגל אקדמי פעיל באוניברסיטאות ובמכללות).

גרמניה

לא ארחיב כאן על השיטה הגרמנית, שכן המודל הפדרלי פחות רלוונטי לישראל. נציין רק כי בדומה לארה"ב, גם במערכת האסדרה של ההשכלה הגבוהה בגרמניה מעורבים הן הממשל הפדרלי הן המדינות (הקרויות Länders); לכל מדינה גוף שאחראי על ההשכלה הגבוהה בתחום שיפוטה, וחלק הארי של האסדרה נעשה ברמה המדינתית. בד בבד, שר החינוך עובד בשיתוף עם המדינות השונות על תכנון הרגולציה, תוך שאיפה ליצור אחידות, עד כמה שניתן, ברחבי גרמניה. גם כאן הממשל אינו מעורב ישירות בנעשה באוניברסיטאות, אף ששמורה לו היכולת לתקצב תוכניות ייעודיות שהוא מעוניין לקדם.

מודל ריכוזי

יפן

ביפן, המצב אחר. הגוף המאסדר את כל היבטי החינוך וההשכלה הגבוהה במדינה הוא משרד החינוך, או ליתר דיוק: משרד החינוך, התרבות, הספורט, המדע והטכנולוגיה. מעורבות המשרד בתחום ההשכלה הגבוהה היא רבה. המשרד קובע את אמות המידה הנדרשות ממוסדות המעוניינים בהכרה, מתקצב אוניברסיטאות ציבוריות ופרטיות גם יחד וקובע את יעדי התקצוב. אנשי המשרד הם בעיקר פוליטיקאים ואנשי ממשל, ולאו דווקא אקדמאים.

למשרד יש גם השפעה לא מבוטלת על חומרי הלימוד, ואחת לעשר שנים מתעדכנות הנחיות לתוכניות הלימודים הנמסרות מטעמו. אחד היעדים המרכזיים של ראש הממשלה, שינזו אבה, שכיהן בין השנים 2013–2020, היה להפוך את ההשכלה בגבוהה ביפן למכשיר מרכזי לקידום מדיניות של צמיחה כלכלית באמצעות מדע, טכנולוגיה וחדשנות.[14]

שר החינוך עצמו מעורב מאוד בתהליך אישור אוניברסיטאות חדשות, ולמעשה מחזיק במילה האחרונה בעניין. זאת ועוד, אם השר אינו מרוצה מתפקודה של אוניברסיטה מסוימת, או אם היא אינה עומדת בתקנות, בכוחו לבצע שינויים בתוך אותה אוניברסיטה, לבטל תוכניות לימודים ואף להורות על סגירת האוניברסיטה כולה.[15] ב-2015, למשל, אוניברסיטאות רבות הונחו לסגור מחלקות למדעי החברה והרוח כדי להתמקד בתחומים שנקבע כי הם חיוניים יותר לחברה.[16] 26 אוניברסיטאות אישרו שהן סגרו מחלקות או צמצמו את פעילותן בעקבות דרישת משרד החינוך.

רוב האוניברסיטאות ביפן, שלא כמו בישראל, הן פרטיות: 528 מתוך 745 מוסדות, ולמעלה מ-75% מהסטודנטים לומדים בהן (בארה"ב, לשם השוואה, רק 20% לומדים באוניברסיטאות פרטיות).[17] האוניברסיטאות הציבוריות זוכות לתקצוב מלא, ואולם למדינה יש אינטרס לסייע גם במימון האוניברסיטאות הפרטיות, שעליית שכר הלימוד בהן עד לגובה כפול ויותר מזה של האוניברסיטאות הציבוריות, עלולה לעורר מחאות ציבוריות – כפי שאכן קרה בשנות השבעים. כתוצאה מכך נקבע כי הממשלה יכולה לסבסד עד ל-50% מסך העלויות של הפעלת האוניברסיטאות הפרטיות באמצעות גוף מתקצב.[18] בפועל הממשלה לא סבסדה אוניברסיטה פרטית ביותר מ-30% מעלויותיה, אך כתוצאה מהמהלך אכן קטן הפער בשכר הלימוד בין מוסדות ציבוריים ופרטיים, ועמד ב-2008 על יחס של 1:1.6 לערך.[19]

מודל משולב – המודל הבריטי

אסדרת ההשכלה הגבוהה בישראל עוצבה לפני עשרות שנים לפי המודל הבריטי. אך שנים רבות חלפו מאז ובבריטניה יש כיום מודל חדש, שונה מהמודל הישראלי. המודל הבריטי משלב ביעילות משילות ממשלתית על תחום ההשכלה הגבוהה עם מתן אוטונומיה מוסדית ושמירה על חופש אקדמי לאוניברסיטאות ולמכללות. הוא מאוזן ואופטימלי גם בהשוואה למודל הביזורי המקובל בארה"ב וגרמניה והמודל הריכוזי המקובל ביפן. מודל דומה יש בארצות אירופיות אחרות, כגון דנמרק, שבדיה והולנד – ובעיניי הוא המודל המתאים גם לאימוץ בישראל.

ב-2017 חלה באנגליה רפורמה באסדרת ההשכלה הגבוהה עם חקיקת "חוק ההשכלה הגבוהה והמחקר".  הוקם גוף ציבורי חדש, עצמאי אך כפוף להנחיות משרד החינוך, שמטרתו להיות הגוף המרכזי המאסדר את ההשכלה גבוהה באנגליה. שמו "משרד הסטודנטים" (Office for Students).

במסמך המפרט את סמכויות משרד הסטודנטים ויחסי העבודה שלו עם משרד החינוך נקבע כי למשרד החינוך, ולשר החינוך בפרט, נתונה הסמכות לפקח על פעילות משרד הסטודנטים ולוודא שהוא מגשים את עקרונות המדיניות והאסטרטגיה שמשרד החינוך מכתיב לו. מהשר מצופה לעמוד בקשר רציף עם יו"ר משרד הסטודנטים, לשלוח נציג מטעמו לכל ישיבות ההנהלה, ולהכווין את פעילות משרד הסטודנטים באמצעות הנחיות ותקנות מחייבות שייקבעו אחת לשנה (בפועל זה קורה בתדירות גבוהה יותר). בד בבד מוטלת עליו האחריות לוודא שמעמדם האוטונומי של מוסדות הלימוד והחופש האקדמי אינם נפגעים. שר החינוך אף מוסמך למנות את יו"ר משרד הסטודנטים וכן את חברי ההנהלה הבכירה ועוד כמה עובדים.[20]

נפרט כמה עקרונות אסדרה כלליים מהמודל הבריטי, שיצוצו שוב בפרק הבא במאמרנו, זה שיציע את  השינויים הדרושים בשיטה הישראלית.

משרד החינוך מתווה מדיניות; הגוף הממונה מוציא אותה לפועל: שר החינוך מכתיב למשרד הסטודנטים יעדים וקווי מדיניות על בסיס קבוע, בדרך כלל כמה פעמים בשנה, דרך "מכתבי הנחיה". המכתבים עשויים, למשל, להבהיר כיצד השר מעוניין שמשרד הסטודנטים יפעל לחיזוק החופש האקדמי (מכתב שפורסם במאי 2025), או לפרט את סדר העדיפויות הכללי בחלוקת תקציבים (מכתב שפורסם אף הוא באותו חודש). ביצוען של ההנחיות בפועל נשאר בידי משרד הסטודנטים, הנתון לפיקוחו של שר החינוך.

סמכות המינויים במשרד הסטודנטים שמורה לשר החינוך: הנהלת משרד הסטודנטים מונה 11 חברים, והשר אחראי לא רק למינויים, אלא לפיקוח על איכותם ועל גיוון ההרכב שלהם. כל מינוי הוא לקדנציה בת שלוש עד חמש שנים עם אפשרות לכהונה נוספת, עד עשר שנים בסך הכול. השר מוסמך גם להפסיק את כהונתם של החברים על פי שיקול דעתו (הכרוך במגבלות מסוימות המפורטות בחוק). ההנהלה מגוונת, כאמור, ומורכבת מפוליטיקאים ואנשי אקדמיה, לצד אנשי מעשה מעולם העסקים והתעשייה, עורכי דין, מנהלי חברות גדולות ועוד. נוסף על כך ישנו פאנל סטודנטים המונה 13 חברים.

משרד החינוך אחראי על התקציב: משרד החינוך קובע את גובה התקציב שניתן בכל שנה להשכלה הגבוהה. שר החינוך מכתיב, כמתואר לעיל, את סדר העדיפויות והוא רשאי לשנות אותו בכל עת.

משרד הסטודנטים אחראי על תחום האקרדיטציה: אומנם מוסד להשכלה גבוהה אינו חייב להיות מוכר בידי משרד הסטודנטים על מנת לפתוח קורסים אקדמיים, אולם רק מוסד מוכר רשאי להעניק תארים אקדמיים, לקבל תקצוב ממשלתי, לרשום תלמידים מחו"ל ולהיקרא "אוניברסיטה".

קווים לרפורמה והמלצות

אעבור כעת להצגת קווים כללים של המלצתי לרפורמה במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל, בעיקר בהשראת המודל הבריטי שהוצע לעיל. הרפורמה מבקשת להשיג שלוש מטרות על:

(1) מטרתה העיקרית של הרפורמה היא הגברת המשילות של שר החינוך ונבחרי הציבור בתחום ההשכלה הגבוהה ושיפור יכולתם לקדם מדיניות כללית, כולל כזו שנועדה לתרום לחוסן הלאומי ולמשק ולחזק מוסדות באזורי עדיפות לאומית.

(2) הרפורמה מבקשת לתקן את בלבול הסמכויות והעמימות החוקית שנוצרה בעקבות החלטת הממשלה 666, באמצעות חלוקה ברורה של תפקידיהם וסמכויותיהם של משרד החינוך, המל"ג והות"ת. האסדרה הנכונה בעיניי תכלול את חיזוק המל"ג, שרוקנה מסמכויותיה, והשבתה לתפקיד שייעד לה המחוקק, כגוף המיישם את המדיניות שמתווה שר החינוך. כל זאת, לצד ביטול של הות"ת, או לכל הפחות צמצום סמכויותיה, הכפפתה למל"ג ולשר החינוך (שיכהן כיו"ר הות"ת והמל"ג גם יחד) והפיכתה לגוף מייעץ בלבד. בסופו של דבר אסדרת ההשכלה הגבוהה בישראל תעמוד על שתי רגליים: נבחרי הציבור (שר החינוך) המכתיבים מדיניות, והמל"ג המוציאה אותה לפועל.

(3) מטרת העל השלישית היא צמצום הרגולציה העודפת על המוסדות. על הרפורמה לכלול פירוט ותחימה של סמכויות המל"ג וועדות המשנה שלה, באופן שיבטיח שמירה על עצמאות המוסדות הקבועה בסעיף 15 לחוק ההשכלה הגבוהה. הגישה הראויה היא זו המקובלת בארצות הברית, בקנדה, בגרמניה, בבריטניה ובמדינות מובילות אחרות, והיא גישה של התערבות מינימלית בשוק החופשי של האוניברסיטאות והמכללות, כדי לאפשר את קיומה של תחרות בריאה שתבטיח יעילות וחדשנות בהשכלה הגבוהה.

חלוקת התפקידים: המל"ג היא הגוף המופקד על יישום הנחיות שר החינוך. היא תהיה אחראית על אקרדיטציה ועל תקצוב המוסדות, והכול במסגרת התקציב והיעדים שהציב השר. חברי המועצה, שמספרם צריך בעיניי להיות 15 לפחות, יגיעו מהפוליטיקה, מהאקדמיה, מעולם העסקים, התעשייה וכדומה, וכולם ימונו על ידי שר החינוך. הדגש יהיה על מגוון, ולא על רוב של נציגי אוניברסיטאות.

שר החינוך יהיה אחראי להתוות מדי שנה, לכל הפחות, קווי מדיניות כלליים ותוכנית אסטרטגית למל"ג, כולל קביעת תקציב, יעדים וסדרי עדיפויות. רצוי לקחת השראה מהמודל הבריטי, הכולל תקשורת תדירה בין שר החינוך למל"ג באמצעות "מכתבי ההכוונה" התקופתיים. מומלץ גם לכלול גורם ייעודי במשרד החינוך – אולי סמנכ"ל ההשכלה הגבוהה – שתפקידו יהיה לעמוד בקשר רציף עם הרשות, לתווך בינה לבין המשרד ולוודא שהיא פועלת ליישום ההנחיות. במקרה שאין זה קורה, לשר החינוך שמורה כמובן סמכות המינויים וביטולי המינויים במל"ג.

הפחתת הבירוקרטיה: יש לוודא כי המל"ג לא תפגע בעצמאות הניהולית והאקדמית של המוסדות (בעיקר המוסדות הלא מתוקצבים), ולא תכפה מודל ניהול יחיד. כשם שאין דרך אחת לכונן חברה מוצלחת, כך גם אין דרך אחת לכונן מוסד מעולה להשכלה גבוהה. ברור כי מתפקידה של המל"ג להתערב במקרים ברורים של חריגה מאמות המידה הראויות – למשל אם יש ניצול של כספי ציבור למטרות שאינן אקדמיות. אך הגישה צריכה להיות של התערבות מינימלית, בהתאם לעקרונות המקובלים במדינות המובילות בתחום ההשכלה הגבוהה. בין השאר יש לצמצם מאוד את פיקוח המל"ג על מוסדות שכבר הוכרו כדין, ולהסתפק, כעיקרון כללי, בפרסום הנחיות מומלצות למוסדות מוכרים בתחומים אקדמיים ומנהליים. הנחיות אלה לא יהיו מחייבות, אך מוסד שאינו נשמע להן יידרש להסביר מדוע הוא עושה כן.

עידוד הקמת מוסדות לא מתוקצבים: כאמור, 80% מהסטודנטים לתואר ראשון ושני לומדים כיום במוסדות ציבוריים ומתוקצבים. ואולם, הרחבת פלח המוסדות שאינם מתוקצבים על ידי המדינה צפויה להיטיב עם מערכת ההשכלה הגבוהה, מכמה סיבות:

• בין מוסדות ההשכלה הגבוהה המתוקצבים שורר דמיון רב בתוכניות הלימודים, שיטות ההוראה, דרכי הגיוס של הסגל האקדמי ואופיו. המוסדות הלא מתוקצבים יכולים להוות חלופה למקובל במוסדות המתוקצבים בהיבטים האמורים. אכן, כמה מהמוסדות שאינם מתוקצבים קוראים תיגר על המודל המקובל באוניברסיטאות בישראל, ומעדיפים להתנהל על פי מודלים של אוניברסיטאות עילית בארצות הברית ומוסדות אקדמיים מעולים בחו"ל.
• במוסד להשכלה גבוהה שאינו מסובסד, אקדמאים בעלי השקפות שאינן מקובלות בעולם האקדמי הממוסד (קרי: בעלי השקפות הנוטות לימין) יכולים למצוא מפלט מפני קונפורמיזם אקדמי.
• הרחבה של המערכת הלא מתוקצבת מאפשרת – תוך כדי המהלך או זמן מה לאחריו – הפחתה של התקצוב הציבורי למערכת ההשכלה הגבוהה.
• מוסדות לא מתוקצבים יכולים לאפשר מתן תגמול ראוי לאנשי סגל אקדמי מצטיינים או לחוקרים בתחומים מועדפים באמצעות שכר דיפרנציאלי וחוזים אישיים, דבר שאינו אפשרי כיום במוסדות המתוקצבים, שבהם אין הבדל בין השכר המשולם למרצה במדעי הרוח, למשל, לבין זה המשולם למרצה בכלכלה או במדעי המחשב.
• הרחבת המערכת הלא-מתוקצבת מעודדת שוק חופשי של כלל האוניברסיטאות והמכללות, המתוקצבות והלא מתוקצבות, ומגבירה את התחרות הבריאה ביניהן, באופן שתורם לפיתוחה של מערכת השכלה גבוהה מעולה וחדשנית.

במחקר נרחב שערכתי מתברר שרוב המדינות שבהן פועלות האוניברסיטאות המובילות בעולם אינן בוחרות במודל התקצוב המקובל בישראל. רוב המדינות מתקצבות – הגם שלא תקצוב מלא – גם פעילויות שונות של אוניברסיטאות פרטיות. הדברים אמורים בעיקר בתקצוב מחקר אקדמי ומתן מלגות סיוע לתשלום שכר לימוד, הניתנות לסטודנטים ללא הבדל בין אלו שלומדים במוסדות ציבוריים ומוסדות פרטיים. עידוד תקציבי והקלה רגולטורית על מוסדות שאינם ציבוריים צריכים להיכלל גם הם ברפורמה המוצעת.[21]

טענות ומענות

לסיום אבקש להתייחס לכמה טענות וחששות שעשויים לעלות נגד ההמלצות שלמעלה: הכיצד נבטיח שנבחרי הציבור, שסמכותם גדלה, לא יפגעו בחופש האקדמי, חופש הביטוי והאוטונומיה המוסדית? כיצד נוודא ששר החינוך ממנה אנשים ראויים למל"ג בגרסתה החדשה? והאם איננו מסתכנים בפוליטיזציה של המערכת?

ראשית יש לומר: כבר כיום, מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל מנצלת לרעה את העדר הפיקוח הציבורי (דרך נציגי הציבור) לשם פוליטיזציה חריפה והשתקה של מי שדעותיהם חורגות מהמיינסטרים האקדמי. ראשי האוניברסיטאות הציבוריות משתמשים במשאב הלאומי שהם מופקדים עליו ככלי רב עוצמה במאבק בממשלה הנבחרת ובהחלטותיה. כך אירע לאחרונה גם בשדה הפנים-פוליטי, כגון בהשתתפות האוניברסיטאות בשביתה נגד הרפורמה המשפטית, וגם בשדה הביטחוני, כגון בהשבתת חלק מהאוניברסיטאות כחלק מ"יום מאבק" למען עסקת חטופים באוגוסט האחרון. אלו מתבצעות לא-פעם נגד דעתם של מרצים וסטודנטים רבים. ראשי האוניברסיטאות מתעלמים מהעובדה שעמדתם היא אישית-פוליטית ומייצגת דעת חלק מהציבור בלבד, ובוודאי לא את דעת רוב הבוחרים שבחרו בממשלה המכהנת – זאת שאחראית למעשה למימונן. התנהלות זו לא תעלה על הדעת ברוב מדינות המערב, אך בישראל היא מתאפשרת משום שלממשלה ולשר החינוך אין סמכות אפקטיבית על מערכת ההשכלה הגבוהה. ישראל יחידה במינה בכך שלממשלה ולשר החינוך אין אפשרות אמיתית להשפיע, ולו בקביעת מדיניות כללית, על הנעשה בתקציבי העתק שמועברים מדי שנה למוסדות להשכלה גבוהה.

כל זה אין משמעו שאני סבור שיש לתת לשר שיקול דעת ופעולה בלתי מוגבלים. גם הפרזה זו איננה רצויה. יש לחתור ליצירת מצב מאוזן, כמו זה שמתקיים במודל הבריטי, שם סמכותו של השר רחבה אומנם, אך מוכוונת בחוק לטובת הגנה על העצמאות המוסדית וקידום ההשכלה הגבוהה. הנוסחה אינה סודית או מורכבת במיוחד. שמירת המתח בין מתן כוח לנבחרי ציבור לממש את המדיניות שלשמה נבחרו, לבין השמירה על הליך תקין ומניעת התערבות יתר באמצעות הבהרה ברורה של סמכויות בחוק, היא עיקרון יסודי וכמעט מובן מאליו במשטרים דמוקרטיים. המדינות בעלות מערכות ההשכלה הגבוהה המוצלחות בעולם משמרות את המתח הזה (לעיתים עם נטייה לריכוזיות כמו ביפן, ולעיתים עם נטייה לביזור ואוטונומיה מוסדית כמו בארה"ב), ומדינת ישראל מסוגלת ללכת בעקבותיהן. כל שנדרש הוא מאמץ חקיקתי רציני ונכונות לשים מבטחנו בשיטה הדמוקרטית.

*

פוליטיזציה חריגה, אחידות מחשבתית, חוסר אמון הדדי בין האקדמיה והציבור, תרעומת על המתרחש בקמפוסים ומתח בין האקדמיה לנבחרי הציבור – אלה חלק מהבעיות הצפות אל פני השטח; מתחתיהן נמצאים הכשלים הרבים שבאסדרת ההשכלה הגבוהה בישראל. מטרת מאמרי היא לעורר את תשומת ליבם של נבחרי ציבור, קובעי מדיניות, בכירי אקדמיה ואנשי ציבור לכשלים היסודיים הללו, ולהציע קווים כלליים לרפורמה שתוכל, בעיניי, לשפר את המצב. אני מקווה שהדברים יביאו לדיונים מעשיים בקרב מקבלי ההחלטות, ועדות הכנסת והמל"ג, ושהללו ישכילו להתאים את מערכת ההשכלה הגבוהה לעידן שבו אנו מצויים ולמודלים הראויים הקיימים בעולם ויציבו בפני המערכת יעדים ההולמים את צורכי המשק, החברה והלאום.

פרופ' יובל סיני הוא ראש רשות המחקר במכללה האקדמית נתניה ומרצה למשפטים שם, עמית בכיר בפורום קהלת, ולשעבר נשיא מכללת אורות ישראל.

תמונה:

[1] ראו "החלטת המועצה להשכלה גבוהה מיום ט' בחשון תשל"ו (14.10.1975)" באתר המועצה להשכלה גבוהה.

[2] ראו "תפקידים וסמכויות" באתר המועצה להשכלה גבוהה.

[3]  על הקשיים במצב הקיים ועל הצעה למדיניות מאוזנת יותר ראו יובל סיני, "אסדרת פעילותם של מוסדות להשכלה גבוהה", ספר סיני דויטש, 2024, עמ' 701–706.

[4] שם, עמ' 726–760.

[5]  ראו רענן הר-זהב, "פגמים משפטיים במערכת תקצוב המוסדות להשכלה גבוהה", המשפט ה, 2000, עמ' 67.

[6] אומנם רשמית המל"ג הוא שמאשר מוסדות חדשים, אבל בפועל המל"ג נשמעת בדרך כלל להמלצת הות"ת.

[7] להרחבה ראו אמנון רובינשטיין ויצחק פשה, סדקים באקדמיה: חופש אקדמי, עצמאות האוניברסיטה, מעמד הסטודנט והזכות להשכלה גבוהה, שריגים-ליאון: נבו, 2014, עמ' 211–219. הסקירה שבסעיף זה מבוססת על המפורט בהרחבה אצל סיני, "אסדרת פעילותם", עמ' 707–724.

[8] להחרבה על האפליה בין האוניברסיטאות המתוקצבות לבין המכללות המתוקצבות והמוסדות הלא מתוקצבים ראו סיני, "אסדרת פעילותם".

[9]  תודה לאמירה פלזנטל-ליפסקר על איסוף הנתונים לצורך הסקירה ההשוואתית שלהלן.

[10]  https://www.ed.gov/about/ed-offices/ope.

[11] www2.ed.gov/about/offices/or/fs/ope/highered.html.

[12] “Academic Principles: Institutional Autonomy, Academic Freedom, and Shared Governance”, Association of American Universities (AAU), April 2, 2013.

[13]“Leadership Directory”, U.S. Department of Education .

[14] ראו Akiyoshi Yonezawa, “Japan's Higher Education Policies under Global Challenges”, Asian Economic Policy Review, 18.1 (2023): 220-237.

[15]  Overview of the Higher Education and Quality Assurance Systems, Japan, NIAD-QE, 2019, p. 40.

[16] Jack Grove, “Social Sciences and Humanities Faculties ‘to Close’ in Japan after Ministerial Intervention”, Times Higher Education, September 14, 2015.

[17] ראוFumihiro Maruyama, “An Overview of the Higher Education System in Japan,” NIAD, p. 1.

[18] שם, עמ' 3.

[19] Motohisa Kaneko, “Higher Education Policies and Development: Approaches to Funding Higher Education in Japan”, The Australian National University, p. 111.

[20] “Office for Students Framework Document”, Department of Education, 11 October 2019, p. 12.

[21]  להרחבה ראו סיני, "אסדרת פעילותם", עמ' 726–760.