הצרכן כרגולטור: הווארד בייצ'ר והאסדרה השוקית | הקדמה מאת שגיא ברמק

סדר חברתי תקין ומשגשג נשען על רגולציה טובה. כדי ליהנות מפירות החופש ומטעמה של הרווחה, אנחנו זקוקים לכללים, חוקים ותקנות שמקדמים את טובת הכלל ובפרט מגוננים על הציבור מפני סכנות ופגעים. אך אליה וקוץ בה. יצירתה של סביבה רגולטורית מיטיבה היא משימה קשה מאין כמותה. רגולציה (ובמונח העברי: אסדרה) שאינה איכותית דיה עלולה לא רק להיכשל במשימתה המוצהרת, אלא לגרום להשלכות שליליות ולתוצאות לא חזויות מראש. ההיסטוריה הכלכלית מלאה כרימון בדוגמאות לאסדרות כושלות שסיכלו תחרות, הכבידו על יוקר המחייה, הטילו עלויות ציות עצומות על מעסיקים ופגעו ברווחתו של הציבור.

לנוכח השימוש הגובר באסדרה ככלי מרכזי לקידום מדיניות, על כל המשתמע מכך, מקביעת חוקים ותקנות ועד להקמת רשויות רגולטריות והפעלת מערכי אכיפה ופיקוח, מדיניות רגולציה טובה היא לבנה מרכזית במחשבה על מדיניות ציבורית מיטיבה. ככל שהרגולציה הופכת לכלי מרכזי יותר, כך עולה הצורך בשימוש מושכל בה, וכך גם גובר החשש מפני כשלים רגולטוריים שונים שישיתו עלויות גדולות על הציבור ומפני לכידוֹת רגולטריות מצד בעלי עניין.

העלייה בכמות השימוש באסדרה ("הצטברות רגולטורית") מצד אחד, והתוצאות הדלות יחסית ששימוש זה הוליד מצד שני, הולידו קריאות רבות לרפורמות רגולטריות ולקידום מהלכי דה-רגולציה שמטרתן להסיג את "המדינה" לאחור. הדברים רלוונטיים במיוחד למדינת ישראל, שבה אין מעקב או ריכוז של כלל הרגולציה הקיימת. כלומר, לא ידוע כמה תקנות רגולטריות ישנן ואין מאגר המרכז את רשימת החובות וההגבלות הרגולטוריות. ממשלות ישראל נאבקות אמנם בשנים האחרונות לגבש מדיניות רגולטרית רצינית, אך בהצלחה דלה בלבד.[1]

מאמרו של הווארד בייצ'ר (Howard Baetjer Jr. ) "לאסדר את המאסדרים" (כותרתו המלאה במקור: Regulating Regulators: Government vs. Markets) מציע דרך יצירתית לחשוב על רגולציה. במאמר זה ימצא הקורא הישראלי, ובפרט הקורא העוסק במדיניות ציבורית, כמה נקודות שלבטח יאתגרו את דרך המחשבה המקובלת בנושא.

בייצ'ר דוחה את מה שנכון לתאר כדיכוטומיה כוזבת, כאילו הברירה הניצבת בפני מעצב המדיניות היא בין אסדרה להעדרה. למעשה, טוען בייצ'ר, הברירה האמיתית שניצבת לפנינו בחלק ניכר מהמקרים היא בין אסדרה מדינתית לאסדרה מבוססת שוק; בין רגולטור מדינתי הנהנה מכוח כפייה וממעמד של מונופול – לבין כמה רגולטורים פרטיים המתחרים על כספם של מוכרי סחורות ושירותים המבקשים תווי תקן ובקרת איכות. במילים אחרות, בלא מעט מקרים יכול וצריך להיות שוק לרגולציה, להבדיל ממונופול רגולטורי מדינתי.

אסדרה מדינתית סובלת מחולשות ניכרות שעליהן מצביע בייצ'ר במאמר. סוכנויות אסדרה מדינתיות הן למעשה מונופולים, וככאלו הן סובלות מכל החסרונות של מונופולים, הנובעים מהעדרו של לחץ תחרותי; ביניהם: קהל לקוחות שבוי, שירות בינוני לצרכן, עלות גבוהה למשלם המיסים, חדשנות איטית בתחום, והעדר תמריצים להשתפר ולהתייעל שכן הכנסתם ומשרותיהם של הרגולטורים מובטחות.

לא רק שהרגולטורים מטעם המדינה נהנים ממעמד של מונופול, הם בעצמם אינם מפוקחים בצורה יעילה. ברוב המקרים אין רגולציה על הרגולטורים ואין בקרת איכות יעילה על עבודתם. רגולטורים מדינתיים פטורים הלכה למעשה ממתן דין וחשבון מוחשי לציבור, ונהנים מקביעות ללא תלות ביצירת הערך שלהם. סוכנויות האסדרה המדינתיות מאוסדרות להלכה על ידי גופים פוליטיים. ואולם הגופים הפוליטיים סובלים בעצמם מאסדרה גרועה. גופים פוליטיים ורגולטורים כאחד נופלים שבי לידיהן של קבוצות לחץ מאורגנות חדשות לבקרים. זוהי פשוט עובדה שתהליך האסדרה הפוליטי, שבו הדין והחשבון הסופיים מוגשים לקהל הבוחרים, אינו יעיל בהבטחת איכות האסדרה עצמה.

בייצ'ר מפנה את תשומת ליבנו לעובדה ששווקים חופשיים נוטים לאסדר את עצמם. דבר זה מתרחש בשתי רמות שונות. ברמה הבסיסית ביותר, שווקים אינם אלא אינטראקציה מתמדת בין צרכנים בעלי דרישות שונות, טעמים נבדלים והעדפות קונקרטיות ובין יזמים-מוכרים המנסים לענות על צרכיהם בתנאים של תחרות מתמדת ולאורך זמן. אי-לכך, בחירת הלקוחות עצמה ופעולות המתחרים בשוק מגבילות – דהיינו מְאַסדְּרוֹת – גם את המחיר וגם את איכות המוצרים הזמינים לצרכן.

ברמה השנייה, בהינתן ביקוש לאסדרה – אם על ידי הצרכן ואם על ידי היצרנים המתחרים על כספו – חברות פרטיות שמטרתן לספק תווי תקן ובקרת איכות ייכנסו לשוק במטרה לגרוף רווחים פוטנציאליים. כך יכול וצריך להיווצר לאורך זמן שוק של רגולציה, שבו החברות הקובעות את תקני הבטיחות והאיכות מפוקחות בעצמן על ידי כוחות השוק. "גופים שמספקים שירותי הבטחת בטיחות ואיכות נתונים לאותה אסדרה שוּקית כמו כל ספּק מוצרים ושירותים אחר", מציין בייצ'ר. "הם מתחרים על לקוחות על ידי קביעת תקנים שונים של איכות המוצר או בטיחות השימוש בו, או על ידי קביעת דרכים שונות לבחינת התקנים הללו. לקוחות הגופים הללו הם ספקי המוצרים והשירותים שמרכולתם תמשוך יותר צרכנים אם תגיע עם תווי תקן אמינים. הגופים שיספקו ללקוחותיהם הבטחת איכות טובה יותר במחירים נוחים יותר, יזכו ברווחים (ובשיפור המוניטין שלהם) ויוכלו להתרחב".

לאסדרה שוקית יש יתרונות גדולים על פני אסדרה מדינית. השוק, אחרי הכול, הוא תהליך מתמשך של למידה וברירה יעילה של פירמות שאינן מספקות ערך לצרכן. השוק מעניש מהר ובחדות את מי שהוצאותיו עולות על הכנסותיו. כמו כן, השוק – ובכלל זה השוק לרגולציה – הוא גמיש. כדי למשוך צרכנים, עסקים מתחרים מציעים לא רק  מוצרים ושירותים בעלי מאפיינים שונים אלא גם מוצרים בעלי סטנדרטים שונים של איכות ובטיחות. בהתאם לכך, הצרכנים בוחרים מבין האפשרויות השונות, וכך מתגמלים ברווחים את העסקים שהסטנדרטים והמחירים שלהם התאימו לרצונותיהם. במילים אחרות, גם בנוגע לבקרת איכות אין בשוק "מידה אחת שמתאימה לכול". או במילותיו של בייצ'ר: "בשוק חופשי, בכל תעשייה יפעלו בעת ובעונה אחת מגוון מותגים, התאגדויות וחברות הסמכה, וכל אחד מהם יציע תקנים משלו". שוק לרגולציה כולל תחרות בין ספקי השירותים הרגולטוריים. מבטיחי איכות שונים חייבים להיות חופשיים להיכנס לשוק על מנת שיוכלו לדחוק במבטיחי איכות אחרים לשפר את שירותם.

למרות האמור לעיל, חשוב להדגיש כי אסדרה על ידי כוחות השוק אינה מושלמת, וכי מאמרו של בייצ'ר אינו שולל קטגורית אסדרה על ידי סוכנויות מדינתיות. שלמות היא קריטריון שגוי במדיניות ציבורית. בני האדם אינם יצורים מושלמים לא בכובעם כרגולטורים ולא בכובעם כספקי שירות. אין מנוס מלבחון בצורה פרטנית ענף-ענף, תחום-תחום, שכן הנסיבות הן אלו המקנות לכל בעיה את צביונה הייחודי. עם זאת, קריאה במאמר זה צריכה להפוך את מעצב המדיניות הציבורית ער לכך שאסדרה שוקית היא אפשרות חיונית בלא מעט ענפים, ושיש לקחתה ברצינות גמורה כשיטת פעולה. למעשה, טוב נעשה אם אסדרה שוקית תהיה ברירת המחדל שלנו במחשבה על מדיניות, ואסדרה מדינתית תהיה בגדר הצעד הנוסף שננקוט רק אם השתכענו בבירור שאין מנוס מכך.

הווארד בייצ'ר

לאסדר את המאסדרים

Quis custodiet ipsos custodes?

(מי ישמור על השומרים?)

יובנאליס, סאטירות

אסדרה (או: רגולציה; ולעיתים: פיקוח) בידי כוחות השוק פועלת טוב יותר מאסדרה בידי המדינה.[2] הסיבה לכך טמונה בדרך שבה מאוסדרים – או לא מאוסדרים – שני התהליכים האלה עצמם. סוכנויות אסדרה מדינתיות הן למעשה מונופולים לא-מאוסדרים שאינם נדרשים לתת לציבור דין וחשבון ממשי כלשהו. כוחות השוק, לעומת זאת, מאסדרים את התעשיות השונות בתהליך המאוסדר גם הוא על ידי כוחות שוקיים.

אסדרה משמעה לתקנן ולסדר, לקבוע אַמַּת מידה, לווסת על פי כללים ידועים מראש, כמו שתרמוסטט מווסת את הטמפרטורה בבניין. כוחות השוק עושים זאת דרך קבע על ידי כך שעסקים מציעים את מרכולתם, הצרכנים בוחרים מבין ההצעות השונות, עסקים מתחרים מגיבים לבחירות אלו, ואז הצרכנים בוחרים שוב. תהליך זה הוא תהליך האסדרה של השוק.

הציבור, כך נדמה, אינו מודע לאסדרה שוּקית זו. בסמנטיקה של ימינו, "אסדרה" משמעה "אסדרה מדינתית": הגבלה מכוח חקיקה.[3] כשאנשים מתלוננים על אסדרת-יתר, אין כוונתם שאנחנו נהנים מעודף של הישגיה הרצויים של האסדרה: שוק מסודר, חוסר תזזיתיות, איכות טובה ומחירים סבירים של המוצרים והשירותים שאנו קונים; כוונתם שהמדינה משיתה עלינו יותר מדי חוקים והגבלות, ושאנחנו כורעים תחת הנטל.

אבל משום שהציבור, שאינו מודע לאסדרה השוּקית המתרחשת מסביבו, מאמין שכוח מדינתי הוא הדרך היחידה להשיג את מטרותיה הרצויות של האסדרה, הוא מסכים בחוסר רצון למערך שלם של הגבלות מדינתיות וחוקים חטטניים, שגויים מיסודם, שלעיתים משיגים את התוצאה ההפוכה מזו שביקשו להשיג, ושבאופן כללי היה לנו טוב יותר בלעדיהם.

אסדרה מדינתית אינה האפשרות היחידה. עלינו להפסיק לדבר על רגולציה לעומת דה-רגולציה, על שווקים מאוסדרים לעומת שווקים לא-מאוסדרים. שווקים לא-מאוסדרים אינם קיימים, משום שכוחות השוק הם-הם כוחות מאסדרים. עלינו להתחיל לדבר על הבחירה הניצבת בפנינו, בחירה בין אסדרה מדינתית לאסדרה על ידי כוחות השוק. ועלינו להבין – ואחר כך להסביר לאחרים – שכוחות השוק עושים עבודה טובה יותר. מטרתו של מאמר זה היא להסביר מדוע זה כך.[4]

כוחות השוק כגורם מאסדר

רוב האסדרה המתרחשת בכלכלת שוק נעשית בידי כוחות השוק. הדוגמה הברורה ביותר: כוחות השוק מפקחים על המחירים בשוק; ובתעשיות שתפקודן תקין, הם היחידים שעושים זאת. תנאי החליפין שמציעים השחקנים השונים מגבילים את התנאים שאחרים יכולים להציע ולקוות שמישהו יסכים לקבל. אם הסופרמרקט הגדול שליד הבית שלי גובה 10 שקלים לקילו גמבה אדומה, המכולת השכונתית לא תוכל לגבות הרבה יותר מזה ולצפות למכור הרבה גמבות, וכך גם רשתות סמוכות אחרות או ירידי חקלאים שנפתחים בעיר בחודשי הקיץ. כולם יצטרכו לגבות בערך אותו מחיר. ישנו אפוא פיקוח די קפדני על מחירי הגמבה האדומה בכל זמן ומקום נתונים, והוא מושג באמצעות תגובותיו של כל מוכר לפעולות של לקוחותיו ומתחריו. בקיצור, כוחות השוק מפקחים על המחירים.

כך גם לגבי איכות המוצרים. לקוחות לא יקנו גמבות רכות או לא טריות אם נראה להם שיוכלו להשיג גמבות טובות יותר בחנות אחרת. הירקנים אולי היו רוצים למכור להם גמבות רכות, אבל הלקוחות, בגיבוי הפעולות ה"אנוכיות" של החנויות אחרות, לא יסכימו לכך. בחירת הלקוחות ופעולות המתחרים מגבילות – דהיינו, מאסדרות – אפילו את איכות המוצרים שאותם ירקנים יכולים לקוות למכור, שכן לקוחות ערניים נמנעים מחנויות המציעות סחורה פחות טובה משאר החנויות באזור. חנויות בשווקים תחרותיים אינן יכולות להרשות לעצמן לאבד את הלקוחות האלה, ועל כן הן נאלצות להקפיד על איכות סבירה. כך כוחות השוק מפקחים על האיכות.

דוגמה זו ממחישה עובדה חשובה: אין דבר כזה שוק לא-מאוסדר – כל עוד מדובר בשוק תחרותי שהכניסה אליו פתוחה. שווקים בהכרח מאסדרים את עצמם. זהו טבעם. הפעולות של כל שחקן בשוק מגבילות ומשפיעות על פעולותיהם של השחקנים האחרים בדרכים ההופכות את פעולותיהם לצפויות למדי.

על כן, הבחירה הניצבת בפנינו אינה בין רגולציה לדה-רגולציה, אסדרה לאי-אסדרה, אלא בין סוגים שונים של אסדרה: מדינתית או שוּקית. השאלה הבאה היא: איזו מבין השתיים מועילה לנו יותר? והתשובה לכך תלויה בתורה בשאלה נוספת: איזו מבין השתיים מאוסדרת טוב יותר בעצמה? לשני סוגי האסדרות יש דרכים שונות – ובמובנים מסוימים, סותרות – לאסדר את עצמן.

אסדרה מדינתית סובלת מאסדרה גרועה, משום שסוכנויות האסדרה המדינתיות הן למעשה מונופולים המאוסדרים על ידי גופים פוליטיים שבעצמם סובלים מאסדרה גרועה. תהליך האסדרה הפוליטי, שבו הדין והחשבון הסופיים מוגשים לקהל הבוחרים, אינו יעיל בהבטחת איכות האסדרה עצמה. אסדרה שוּקית, לעומת זאת, נהנית מאסדרה טובה משום שהחברות הקובעות את תקני הבטיחות והאיכות מפוקחות בעצמן על ידי כוחות השוק. אסדרה שוּקית, שבה הדין והחשבון הסופיים ניתנים לקהל הצרכנים של המוצרים והשירותים המאוסדרים, יעילה הרבה יותר בהבטחת איכות האסדרה.

סוכנויות אסדרה מדינתיות הן מונופולים לא-מאוסדרים ופטורים מאחריות

סוכנויות אסדרה מדינתיות המפקחות על איכות ובטיחות הן מונופולים בחסות החוק. מי שכפוף לאסדרתם חייב להישמע להחלטותיהם, ואינו חופשי להשתמש בשירותי הבטחת איכות מגורם מתחרה כלשהו. סוכנויות אסדרה מדינתיות אינן כפופות אפוא לפיקוח של כוחות השוק, ועל כן אינן כפופות ישירות לציבור שאותו הן נועדו לשרת. אומנם הן כפופות לציבור בעקיפין דרך התהליך הפוליטי, אבל התהליך הזה מציב כזה מרחק בין הציבור למאסדר המדינתי, עד כדי כך שבפועל אין כמעט שום אסדרה של המאסדר.

ניעזר בכמה דוגמאות:

• שירותי מוניות בארצות הברית מאוסדרים על ידי "ועדות שירות ציבורי". חברות מוניות חייבות לעמוד בתקנים שקבעו הוועדות ואינן רשאיות לעבוד עם שירותים אחרים הקובעים תקנים אחרים ומשתמשים בשיטות הבטחת איכות אחרות. לוועדות השירות הציבורי אין אפוא תחרות בתחום הבטחת האיכות והבטיחות בשימוש במוניות. הן מונופול, והחלטותיהן מחייבות בין אם הן הגיוניות או מטופשות, יעילות או בזבזניות.
• כספי הבנקים בארצות הברית מפוקחים על ידי רשת של סוכנויות הכוללות את הפדרל ריזרב ואת "התאגיד הפדרלי לביטוח פיקדונות" (FDIC). הבנקים אינם רשאים לסרב לפיקוחם של הגופים הללו ולהיעזר במקומם בשירותים חלופיים כגון איגודי בנקים עצמאיים המבטיחים ומבטחים זה את פיקדונותיו של זה. לפדרל ריזרב ול-FDIC אין אפוא תחרות בתחום של הבטחת אמינותם של הבנקים וביטחון הכסף של לקוחותיהם. הם מונופול, והתקנים שלהם מחייבים בין אם הם טובים או גרועים, מייצבים את המערכת או מערערים את יציבותה.
• שוק התרופות בארצות הברית מאוסדר על ידי "מנהל המזון והתרופות" (FDA). חברות התרופות אינן רשאיות לבחור גוף אחר שיבחן את מוצריהן ויאשר את בטיחותם ויעילותם. ל-FDA אין אפוא תחרות בקביעת התקנים הללו, אף שהתקנים שהוא קובע והתהליכים שהוא דורש שיבוצעו הם נוקשים מדי, יקרים וארוכים. יש לו מונופול בכל הנוגע להבטחת איכותן ובטיחותן של תרופות.
• החינוך הציבורי בארצות הברית מאוסדר על ידי מועצות חינוך ומשרדי החינוך של המדינות השונות. בתי הספר הציבוריים אינם רשאים לקבוע תקנים משלהם לאיכות המורים ולתוכניות הלימודים, או לאמץ תוכניות לימודים אחרות, למשל ברוח "שיטת מוֹנטֵסוֹרי". אין הם רשאים לבחור בגורם עצמאי כלשהו, עם תקנים משלו, שיחווה דעה על איכותם. למועצות החינוך אין אפוא תחרות בקביעת התקנים המחייבים את בתי הספר הציבוריים. יש להם מונופול בכל הנוגע להבטחת איכות החינוך.

לסוכנויות האסדרה הללו אין כמובן מונופול במובן שמבטיחי איכות אחרים אינם רשאים לפעול. חברת מוניות מסוימת, לדוגמה, יכולה להצטיין בכך שתציב לנהגיה סטנדרטים גבוהים במיוחד של ניקיון ודיוק בזמנים; בנקים רשאים להצטרף לאיגודים המעידים על כמויות ההון הגדולות המצויות ברשותם; וחברות תרופות שונות מנסות לשכנע שהתרופות שלהן טובות יותר מתרופות גנריות. אבל בכל המקרים הללו, המאסדר המדינתי הוא היחיד שתקניו נאכפים על כלל התעשייה מכוח החוק. דרישות איכות גבוהות יותר מזו של המדינה מותרות, אבל רק הדרישות של המדינה מחייבות.

המעמד המונופולי של סוכנויות האסדרה המדינתיות הוא בעייתי. משמעותו היא שכאשר הסוכנויות הללו עושות עבודה גרועה בהבטחת האיכות בתעשיות שלהן, הציבור תקוע, משום שאין שום כוח מערכתי היכול לפעול לשיפור העבודה שלהן או להחלפתן בשירותי הבטחת איכות טובים יותר. ולעיתים קרובות, עבודתן של הסוכנויות המדינתיות היא אכן גרועה.

חשבו שוב על שוק המוניות. בשנים האחרונות צצו בערי העולם שירותי הסעות חדשים המשתמשים בטכנולוגיית ג'י-פי-אס וטלפונים חכמים. כיום אפשר להזמין מונית של חברת 'אובּר' בלחיצת כפתור. המערכת של אובר מוצאת את הרכב הקרוב ביותר ומציגה את נתיב ההגעה שלו על מסך הטלפון של הלקוח. כשהוא מגיע, הלקוח נכנס פנימה, מוסר לנהג את היעד, מגיע ליעד, יוצא מהרכב, אומר תודה והולך לדרכו. חברת אובר מחייבת את כרטיס האשראי של הלקוח, משלמת לנהג ולוקחת לעצמה את העמלה הקבועה. השירות הזה מהיר ונוח יותר ממונית רגילה, בדרך כלל אינו יקר יותר. והציבור אוהב אותו.

ואולם, גורמי האסדרה המדינתיים בערים רבות הגיבו לפלא החדשני הזה בהצבת מגבלות וחסמים. ועדת השירות הציבורי במרילנד, לדוגמה, הציעה להטיל על אובּר רגולציה של שירות מוניות ולמנוע ממנה להשתמש באסטרטגיית "תמחור דינמי", המאפשרת לה להציע שירות מהיר באזורים שבהם היא פועלת. בעקבות זאת, החברה התבקשה להפסיק את התמחור הדינמי עד שתשיג אישור מתאים. בערים רבות באירופה פעילותה של אובר נאסרה כליל.

ההתערבות הזאת בפעילות של אובר היא אסדרה אשר פוגעת בטובת הציבור. שיטת האסדרה המאפשרת את המצב הזה היא שיטה מקולקלת. מערכת אסדרה מתפקדת – כזאת שתפעל כדי לספק לציבור מגוון שירותים שהוא מוצא בהם ערך – הייתה מאפשרת לאובר לפעול. אדרבה: היא הייתה מייצרת תנאים שיעודדו את "החדשנות המשבשת" (Disruptive innovation) של אובר וחברות דומות לה, ומגבילה את פעילותן רק במקרה שבו מתעוררת בעיה רצינית שאין לפתור בכלים משפטיים – ובעיות כאלה סביר להניח שלא יצוצו כלל.

חשבו גם על אסדרה בשוק הבנקאות. "תקנות באזל" שהשיתו הפדרל ריזרב, ה-FDIC ורגולטורים אחרים ככל הנראה תרמו לבועת הנדל"ן של ראשית שנות ה-2000, ואין ספק כמעט שהעצימו את המשבר הכלכלי של 2008. התקנות הללו ייחסו רמות סיכון נמוכות יחסית לניירות ערך מגובי משכנתה שהונפקו על ידי גופים פרטיים ושקיבלו דירוג AAA או AA משלוש חברות דירוג האשראי הגדולות. משמעות הדבר הייתה שבנקים יכלו להפחית את כמות ההון הנזיל שהרגולציה דרשה מהם להחזיק (יחס הלימות ההון) באמצעות הגדלת כמות ניירות הערך מגובי המשכנתה שברשותם, על חשבון, לדוגמה, מתן הלוואות לבתי עסק. רבים מהם עשו בדיוק כך: "הבנקאים האמריקנים השקיעו בניירות ערך בהנפקה פרטית שקיבלו דירוג AAA פי שלושה יותר מאשר משקיעים שאינם בנקים".[5]

כתוצאה מכך, התפוצצות בועת הנדל"ן פגעה בבנקים במידה לא פרופורציונלית. מערכת הבנקאות אינה שברירית מטבעה; הרגולציה הפכה אותה לשברירית.[6] תקנות שנועדו להבטיח את יחס הלימות ההון של בנקים גרמו למעשה להפחתת היחס. מערכת המייצרת תקנות כאלה היא מערכת מקולקלת. אסדרה תקינה של הבנקים הייתה מבטלת תקנות מזיקות כמו תקנות באזל ומחליפה אותן בתקנות טובות יותר. היא הייתה סוגרת גופי אסדרה שלמים ומחליפה אותם בגופים טובים יותר. המערכת המדינתית המונופולית שיש לנו כיום אינה עושה זאת.

דוגמה שלישית: האסדרה של חברות התרופות. העלויות והעיכובים הכרוכים בהשגת אישורים לתרופות חדשות ידועים לשמצה. שיבוש אספקת התרופות על ידי ה-FDA אפילו קיבל ביטוי בתרבות הפופולרית. בסרט "מועדון הלקוחות של דאלאס", סוכני ה-FDA הם הרעים: הם מונעים מחולי איידס לקבל את התרופות שהם צריכים. מייקל מנדל מ"המכון למדיניות פרוגרסיבית" קבע כי "ה-FDA, מתוך הכוונות הכי טובות בעולם, הפך למכונה משומנת לחניקה של חדשנות משבשת". הכלכלנים דניאל קליין ואלכסנדר טברוק ערכו סקירה מקיפה של הכתיבה האקדמית על ה-FDA ומצאו כי "אסדרת שוק התרופות על ידי ה-FDA דיכאה ועיכבה ייצור של תרופות ותקנים רפואיים חדשים, העלתה עלויות, ובסופו של חשבון גרמה ליותר תחלואה ומוות. מחקרים אקדמיים רבים נעשו בנושא והגיעו להסכמה יוצאת-דופן על מסקנה זו".[7]

אסדרה תקינה של שוק התרופות הייתה מוצאת את האיזון הנכון בין הבטחת בטיחותן ויעילותן של התרופות מחד גיסא, לבין חדשנות, הפחתת עלויות בדיקת התרופות ומהירות השיווק מאידך גיסא.

לסיום, חשבו על תחום החינוך. עוד לפני פרסום "אומה בסיכון", הדו"ח הידוע של "הוועדה הלאומית למצוינות בחינוך" ב-1983, שגרס כי "אם מדינה זרה הייתה מנסה לכפות על אמריקה את החינוך הבינוני הקיים בה כיום, בהחלט ייתכן שהיינו רואים בכך הכרזת מלחמה", החינוך הציבורי באמריקה היה לא מוצלח בעליל. לא הרבה השתנה מאז. אומנם ישנם בתי ספר ציבוריים מעולים, אבל רבים מהם גרועים מאוד, ובית הספר הציבורי הממוצע מספק חינוך בינוני בעלות גבוהה.[8] לשם השוואה, בתי ספר ציבוריים בבולטימור הוציאו 15,464 דולר על כל ילד בשנת הלימודים 2010–2011, בעוד ששכר הלימוד החציוני שגבו בבולטימור בתי ספר פרטיים שתלמידיהם היו זכאים למלגות חלקיות, עמד על 5,050 דולר.[9] ובתי הספר האלה נחשבים לכל כך הרבה יותר טובים, עד שההורים מוכנים לשלם מכספם כדי לשלוח אליהם את ילדיהם. השוואת הסכומים אינה מושלמת, שכן בתי הספר הפרטיים הם עד כיתה ח' בלבד, בעוד בתי הספר הציבוריים הם של 12 שנות לימוד; אבל המספרים עדיין מצביעים על כך שבתי הספר הציבוריים בבולטימור היו יכולים לספק חינוך טוב יותר בפחות מחצי מהמחיר, אם רק היה פיקוח סביר על איכות החינוך.

אסדרה מתפקדת – או שמא עלינו לומר, אסדרה שוּקית מתפקדת, המציעה מגוון של שיטות חינוך – הייתה עוקרת במהרה בתי ספר גרועים ומורים גרועים, ומנפה עם הזמן גם את בתי הספר והמורים הבינוניים. היא הייתה מעודדת חדשנות בתוכניות הלימודים, בניהול בתי ספר ובשימוש בטכנולוגיה. היא הייתה מורידה עלויות ומגוונת את אפשרויות הבחירה.

בכל המקרים המובאים לעיל, סוכנויות האסדרה המדינתיות עושות עבודה גרועה. הן ספקיות שירות, והשירות החשוב שהן מספקות הוא הבטחת איכות, כל סוכנות בתחומה. אבל הן לא מבטיחות איכות. בתחום המוניות ובתחום החינוך הן מסכלות באופן פעיל חדשנות שתשפר את השירות. השאלה היא: מדוע? מדוע איש אינו דורש מהרגולטורים הללו דין וחשבון ולוחץ עליהם להבטיח איכות כפי שתפקידם דורש מהם? בקיצור, מדוע איש אינו מאסדר את המאסדרים?

התשובה היא שבהיותם מונופולים בחסות המדינה הנהנים מקהל "לקוחות" שבוי, הם למעשה חופשיים מאסדרה. אין שום רגולציה של ממש על תפקודם, שום בקרת איכות של עבודתם. אין להם כל אחריותיות כלפי הציבור, לפחות לא באופן רשמי כלשהו. תאורטית, אסדרתן של סוכנויות האסדרה המדינתיות נעשית במסגרת התהליך הפוליטי, אבל התהליך הזה כל כך בלתי יעיל בכל הנוגע לאסדרת מאסדרים, עד שאפשר לומר שבפועל הוא לא מתקיים.

ניעזר שוב בדוגמאות. חשבו על בתי ספר. איך פועלת הרגולציה בתחום? נניח שאזור מסוים במדינה סובל מחינוך גרוע. נניח שהבעיה אינה נובעת ממחסור בכסף, אלא מכך שבתי הספר שם הם כמו בתי הספר בבולטימור, היכן שההשקעה הכספית בכל תלמיד היא מהגבוהות במדינה, וגבוהה הרבה יותר משכר הלימוד הממוצע בבתי הספר הפרטיים באותו אזור.

מי אחראי להבטיח את איכות ההוראה? מנהלי בתי הספר. תפקידם לוודא שהמורים עושים עבודה טובה. אבל לא כל המנהלים עושים היטב את מלאכת הווידוא שהמורים עושים עבודה טובה. הם עלולים לאפשר להוראה הגרועה להימשך מפני שחסרים להם סמכות, ניסיון, כישורים, מוטיבציה, או גיבוי מהממונים עליהם. יהיו הסיבות אשר יהיו – כשהמנהלים עושים עבודה גרועה, מי אשם בכך? מי מפקח על תפקוד המנהלים?

מועצת החינוך המקומית (School board) עושה זאת. היא שוכרת את המנהלים והיא אמורה לוודא שהם דורשים מהמורים לעשות את עבודתם היטב כדי שהתלמידים ילמדו. אבל נניח שמועצת החינוך עושה עבודה גרועה – כיצד אפשר לפקח על כך? מועצה גרועה עלולה לא לזהות את הבעיות בבתי הספר שלה; לחבריה עשויים להיות קשרים אישיים עם מנהלים גרועים; היא עשויה אף לעשות כמיטב יכולתה, אבל ארגוני מורים חזקים מסוגלים לחסום את השינויים שהיא רוצה להעביר; ואולי, למרות כל הכוונות הטובות, היא פשוט לא יודעת מה לעשות כדי לשפר את רמת החינוך באזור שהיא אחראית עליו. תהא הסיבה אשר תהא – תפקוד גרוע כזה אין לאפשר. יש להשית פיקוח על המועצה עצמה, לדרוש ממנה לקחת אחריות ולעשות עבודה טובה יותר. מי אמור לעשות זאת?

באמריקה, רוב מועצות החינוך נבחרות בצורה דמוקרטית. על האזרחים, אם כן, מוטלת האחריות לפקח על עבודתן של מועצות החינוך. אם מועצה מסוימת מתרשלת בעבודתה, יש להדיח אותה ולבחור מועצה טובה יותר – כזו שתזהה את הבעיות בתחום שיפוטה, תעמוד בפיתוי לשכור (או לא לפטר) מקורבים, לא תתקפל בפני ארגוני המורים, וחשוב מכול, תבין מספיק בחינוך, הוראה וניהול כדי לפקח בהצלחה על בתי הספר שלה. אבל קהל הבוחרים בדרך כלל אינו מיודע ומעורב מספיק כדי לבוא חשבון עם מועצות החינוך בבואו לקלפי. לרוב הבוחרים אין ילדים בגיל בית הספר. הם גם מבינים שקול יחיד אינו מספיק כדי להכריע בבחירות, ולימוד מעמיק של המועמדים השונים וכישוריהם דורש זמן. הכרה לעומק של המועמדים השונים פשוט אינה הגיונית בעבור רוב הבוחרים. הם שרויים אפוא במצב של "בורות רציונלית".

במדינות מסוימות בארצות הברית, משרד החינוך לוקח על עצמו את הפיקוח על מועצות החינוך. במקרי קיצון, זרוע ממשלתית כלשהי נוטלת את השליטה על מחוזות או בתי ספר גרועים במיוחד וממנה הנהלה חדשה. אבל השאלה נשארת: משרדי חינוך, כמו מועצות חינוך, עושים לעיתים עבודה גרועה. מי מפקח עליהם? ובכן, הפרלמנט של כל מדינה ומדינה עושה זאת. ואם הפרלמנט אינו מפקח כמו שצריך על משרד החינוך, האזרחים צריכים להדיח את המחוקקים הנוכחיים ולהחליפם במחוקקים שיעשו עבודה טובה יותר.

חשבו למשל על האסדרה שניסה להוביל הממשל הפדרלי בתחום החינוך עם תוכנית "לא משאירים אף ילד מאחור" של הנשיא בוש, תוכנית "המרוץ לפסגה" של הנשיא אובמה, והתוכנית המקודמת כעת, "ליבה משותפת". המבנה הרגולטורי עצמו נשאר זהה, לא משנה כמה שכבות של מפקחים מדינתיים מצטרפים למאמץ: החינוך הציבורי מאוסדר כמקשה אחת, מלמעלה למטה, על ידי שרשרת של סמכות פוליטית. מורים מפוקחים על ידי מנהלים, המפוקחים על ידי מועצות חינוך, המפוקחות על ידי משרדי חינוך, המפוקחים על ידי הפרלמנט, המפוקח על ידי הבוחרים.

איפה, בכל השרשרת הזאת, נכנסים ההורים – האנשים שמיטיבים מכולם להבין את צורכי ילדיהם, ושיש להם התמריץ הגדול ביותר להעניק להם חינוך איכותי? אכן, ההורים נהנים מסמכות כלשהי על בתי הספר הציבוריים שאליהם הם שולחים את ילדיהם – אך כמה מדוללת הסמכות הזאת! פעם בשנתיים מתאפשר להורים לבצע בחירה שתשפיע על המבנה הפוליטי הזה, והבחירה היא בין קומץ מועמדים שלא ברור כמה אכפת להם מחינוך או כמה הם מבינים בו, ושעמדותיהם במגוון נושאים אחרים צריכות להיות מובאות בחשבון גם הן. הצבעותיהם של ההורים מדוללות על ידי הצבעותיהם של מי שאינם הורים, וסיכוייו של כל קול להכריע את הבחירות כמעט אינו קיים.

כל עלייה בדרגת הסמכות בתהליך הזה מתרחקת עוד יותר מהתלמידים, מהכיתות ומהמורים. עם כל שלב, מהמנהל, למועצת החינוך, למשרד החינוך, מצטמצמת ההיכרות של המפקחים עם התלמידים, המורים והתרבות הבית-ספרית. ועם כל שלב גוברים התמריצים לפעול על בסיס שיקולים פוליטיים ולא על פי שיקולים חינוכיים.

זוהי דרך בעייתית מאוד לפקח על תחום החינוך. היא נעדרת מנגנון לשיפור עצמי, היא לא עקבית, בלתי-סדירה, וחסרים לה כלים לאלץ באמצעותם את המועצות, המנהלים והמורים הגרועים להשתפר, או להחליף אותם אם אינם משתפרים. המערכת הזאת אינה מצליחה להבטיח איכות. בקצרה, זוהי פשוט אסדרה גרועה.

כל זה תקף גם לגבי התחומים האחרים שהוזכרו לעיל. ועדות השירות הציבורי המסכלות את התרחבותם של שירותים כמו 'אובר' ו'ליפט' אינן מבטיחות את איכות התחבורה העירונית, אלא מונעות ממנה להשתפר. מי אמור לפקח עליהן? בתי המחוקקים – ואם גם הם כושלים בתפקידם, האחריות נופלת שוב לידיהם של הבוחרים. אבל רוב הבוחרים שרויים, כאמור, בבורות רציונלית (או "אי-רציונליות רציונלית"),[10] כך שבפועל אין פיקוח או אסדרה של ועדות השירות הציבורי.

אותם כשלים נמצא גם בתחום הבנקאות ובשוק התרופות. כשה-FDA מעלה את מחירי התרופות ונוהג בזהירות מופרזת החונקת חדשנות, וכשהמפקחים על הבנקים הופכים את מערכת הבנקאות לשברירית יותר באמצעות רגולציות שדוחקות את הבנקים לאותם תחומי השקעה – מי אמור לפקח עליהם ולדרוש שישפרו את תפקודם? הקונגרס. וכשהקונגרס מעדיף לשמר את הסטטוס קוו ועל כן כושל בתפקידו להבטיח את איכות האסדרה, מי אמור לפקח על הקונגרס? שוב, האחריות הסופית נופלת על כתפי הבוחרים, ומשמעות הדבר – בשל הבורות הרציונלית – היא שה-FDA והמפקחים על הבנקים, כמו מועצות החינוך וועדות השירות הציבורי, למעשה אינם מאוסדרים, ואינם נדרשים לתת דין וחשבון לצרכני התרופות או הבנקאות כצרכנים, אלא רק כבוחרים.

לקראת תאוריה של אסדרה בידי כוחות השוק

החלופה לאסדרה המדינתית המונופולית היא אסדרה תחרותית ומבוזרת. היא מתרחשת בתהליך מתמשך של פעולה ותגובה בין ספקי מוצרים ושירותים ולקוחותיהם. עסקים מתחרים מציעים מוצרים ושירותים בעלי מאפיינים שונים, כולל סטנדרטים שונים של איכות ובטיחות, בתקווה למשוך צרכנים. הצרכנים בוחרים מבין האפשרויות השונות, וכך מתגמלים ברווחים את העסקים שהסטנדרטים והמחירים שלהם התאימו לרצונותיהם, ומענישים בהפסדים את העסקים שלא הציעו להם ערך מספק. כעת מגיע תורם של העסקים המתחרים להגיב לבחירות הללו. מי מהם שספגו הפסדים מנסים לשפר את מוצריהם פן יפשטו רגל; אחרים מנסים לשמר את הסטנדרטים שהציעו או לשפר אותם כדי להשיג יתרון תחרותי גדול יותר. הצרכנים מגיבים בשנית, והתהליך נמשך.

תהליך זה תקף, כמובן, למוצרים כמו הגמבות האדומות שהוזכרו לעיל; אבל הוא תקף גם למוצר מסוג אחר, חשוב לא פחות – הבטחת איכות. גופים שמספקים שירותי הבטחת בטיחות ואיכות נתונים לאותה אסדרה שוּקית כמו כל ספק מוצרים ושירותים אחר. הם מתחרים על לקוחות על ידי קביעת תקנים שונים של איכות המוצר או בטיחות השימוש בו, או על ידי קביעת דרכים שונות לבחינת התקנים הללו. לקוחות הגופים הללו הם ספקי המוצרים והשירותים שמרכולתם תמשוך יותר צרכנים אם תגיע עם תווי תקן אמינים. הגופים שיספקו ללקוחותיהם (ספקי המוצרים והשירותים) הבטחת איכות טובה יותר במחירים נוחים יותר, יזכו ברווחים (ובשיפור המוניטין שלהם) ויוכלו להתרחב. מי שיספקו שירות פחות טוב באותו מחיר יאבדו לקוחות, יספגו הפסדים ויצטמקו.

אסדרה ישירה על ידי בחירות הצרכנים; אסדרה עקיפה על ידי גופי הבטחת איכות

אסדרה שוּקית מתרחשת הן בצורה ישירה הן בצורה עקיפה. עסקים מאוסדרים על ידי הבחירות של לקוחותיהם (הפוטנציאליים) ועל ידי הפעולות של מתחריהם – ובשוק חופשי, אסדרה זו נוכחת תמיד. מאפיינים רבים של המוצרים והשירותים השונים אינם דורשים כל פיקוח מעבר לזה של בחירות הצרכנים, שכן הצרכנים מסוגלים לבחון אותם בעצמם. חשבו לדוגמה על מחיר המוצר, צבעו, טריותו, מיקומו, גודלו ותקינותו (האם הטוסטר עובד כמו שצריך?).

מאפיינים כמו בטיחות ואיכות, לעומת זאת, זקוקים לעיתים ליותר מהאסדרה הישירה של בחירות הצרכנים, משום שהצרכנים מתקשים לאמוד אותם בעצמם, או שאינם יכולים לעשות זאת לפני שהשתמשו במוצר זמן מה. הם ירצו לדעת מבעוד מועד, לדוגמה, שהמונית שהם מזמינים תהיה נקייה ושהנסיעה בה תהיה בטוחה, שהבנק שהם נרשמים אליו ישמור על כספם, שהתרופה שהם קונים תהיה בטוחה ויעילה ושבית הספר שאליו הם שולחים את ילדיהם יספק להם חינוך טוב. בהיעדר היכולת או ההזדמנות לאמוד את האיכות מבעוד מועד במקרים הללו, צרכנים פוטנציאליים צריכים להסתמך על הבטחת איכות המבוססת על ניסיונם והבנתם של אחרים. במקרים מסוימים, תו איכות כלשהו, רשמי או לא-רשמי, יהיה תנאי הכרחי בעיני הצרכנים. כפי שציין דניאל קליין, כשיש ביקוש להבטחת איכות, נוצר גם היצע.[11]

ספקי המוצרים והשירותים עשויים גם הם לרצות שירות הבטחת איכות ובטיחות למוצריהם. יצרני תרופות ובנקים, לדוגמה, מעוניינים לעיתים בבוחנים חיצוניים שיאמדו את בטיחות התרופות ואת יחס הלימות ההון שלהם. אולי הם לא יודעים איך המוצרים שלהם משתווים למוצרים המתחרים מהבחינות הללו, ואולי הם מתקשים לשכנע את לקוחותיהם שמוצריהם בטוחים.

כך באים לעולם גופי הבטחת איכות על סוגיהם השונים. גופים אלה קובעים תקנים שספקי מוצרים ושירותים בתעשייה נתונה חייבים לעמוד בהם כדי לקבל גושפנקה פומבית מאותם גופים. הגושפנקה הזאת היא מאפיין חשוב בתעשייה הנתונה, ועל כן הן הספקים הן הצרכנים מוכנים לשלם עליה.

האסדרה שמספקים גופי הבטחת האיכות מאוסדרת בעצמה על ידי התחרות המתנהלת ביניהם. כלומר, האסדרה השוּקית היא מעגלית וחזרתית – ושביעות רצונם של הצרכנים היא המנוע של התהליך כולו. אסדרה שוּקית שונה אפוא מאסדרה מדינתית בכך שהמאסדר בפועל – מי שמגביל ומכווין את העסקים בתעשייה – אינו ישות מונופולית עם כוח כפייה, אלא רשת של כוחות שוק המורכבת מקובעי תקנים מתחרים, הנבחרים באופן ישיר או עקיף על ידי הצרכנים.

קטגוריות של הבטחת איכות

יש לא מעט דרכים לספק הבטחת איכות.[12] במאמר זה נזכיר שלושה סוגים עיקריים: קבוצות שחברוּת בהן מותנית בעמידה בתקני איכות, חברות הסמכה, וחברות ביטוח.

חברוּת בקבוצות

סוג נפוץ זה של הבטחת איכות מבוסס על חברוּת בקבוצה כלשהי, כגון התאגדות, זיכיון או מותג. קבוצה כזו קובעת תקנים שהחברים בה חייבים לעמוד בהם כדי שיוכלו להתהדר עם שם המותג או להצטרף לקבוצה. כשהקבוצה מקבלת לתוכה ספּק שירותים או מוצרים כלשהו, היא למעשה מאשרת שהוא עמד בתנאים שלה. כעת הספק נהנה מהמוניטין של הקבוצה ולקוחותיו יכולים להסתמך על המוניטין הזה. התנהלות מול ספקים החברים בקבוצות מוכרות מקלה על הצרכנים: הם לא צריכים לבחון כל ספק וספק, אלא להסתמך על מה שהם ושאר הצרכנים יודעים על הקבוצה. ככל שקשה יותר לצרכנים לבחון את איכות המוצר בעצמם, כך עולה ערכו של מנגנון הבטחת האיכות הזה.

אסדרה מסוג זה נוכל למצוא בשוק התחבורה העירונית של ימינו, היכן שחברת אובר היא ספקית הבטחת איכות הממלאת תפקיד אסדרתי. אובר קובעת תקנים להיבטים שונים של שירותי ההסעות שהיא מציעה, כגון סוגי המכוניות שאפשר להשתמש בהן, הכיסוי הביטוחי של הנהגים, הרקע האישי של הנהגים והדירוג המינימלי שהנהגים חייבים לקבל מלקוחותיהם. לקוחות אובר יכולים להסתמך על עמידת הנהגים בתקנים האלה. המתחרים של אובר, כגון חברת ליפט וחברות המוניות המסורתיות, חייבים להציב תקנים משלהם שלכל הפחות מתקרבים לאלו של אובר, אחרת הם יאבּדו לקוחות. אם תעשיית המוניות המסורתית לא הייתה עמוסה כל כך בחוקים ומגבלות, חברות המוניות השונות היו יכולות להקים התאגדויות משלהן, עם תקנים וסטנדרטים משלהן, שהיו מאלצות את המתחרים להגיב. חלוקה כזו להתאגדויות הייתה, כמובן, הגיונית יותר אם חברות המוניות היו יכולות להרוויח מהעלאת האיכות הזאת על ידי העלאת המחירים – אבל העלאת המחיר אסורה בתנאי האסדרה הנוכחיים.

אסדרה מסוג זה יכולה להתקיים (ואכן התקיימה) גם בשוק הבנקאות. לפני שהפדרל ריזרב ושאר המפקחים על הבנקים השתלטו על השוק, הונם ויציבותם של הבנקים אוסדרו על ידי חברוּת באיגודי סליקה. חברוּת באיגודים הללו הפחיתה כל כך את עלויות התפעול של הבנקים והתקשרותם זה עם זה, עד שהיא הפכה לכורח בעבור בנקים שרצו לפעול בשוק הבנקאות החופשי. כל בנק באיגוד רצה לדעת ששאר הבנקים יכולים לעמוד בהתחייבויותיהם, ועל כן האיגודים קבעו תקנים ואכפו אותם על ידי בדיקות תקופתיות של ספרי החשבונות של הבנקים החברים באיגוד.[13] איגודי סליקה שימשו כמבטיחי האיכות של שוק הבנקאות, וסביר להניח שהם ישובו לעשות זאת אם האסדרה בתחום תהפוך שוב לאסדרה שוּקית.[14]

אסדרה מסוג זה אפשר למצוא בימינו גם בבתי הספר הפרטיים באמריקה ובבתי הספר בזיכיון (Charter schools), שהאסדרה המדינתית בתחום החינוך ברובה אינה חלה עליהם. רשתות בתי ספר קתוליים מסורתיים, לדוגמה, או בתי ספר הפועלים בשיטת מונטסורי, ורשתות אחרות בעלות גישות חינוך שונות, קובעות ואוכפות תקני איכות ייחודיים משלהן, הנוגעות למאפיינים שונים של הלימוד וההוראה: מספר התלמידים לכל מורה, תוכנית הלימודים, אורך יום הלימודים, ביצועי מורים, גודל הכיתות, איכות המתקנים ועוד. בית ספר אינו רשאי להתהדר בשמה של רשת מסוימת וליהנות מהמוניטין ומשיטות ההוראה שלה בלי לעמוד בתקנים הללו. זאת ועוד: ראשי הרשת רשאים להקל את התקנים הקיימים או להחמירם, לבטלם או להוסיף חדשים כראות עיניהם, בהתאם לשיקולי הפסד או רווח, צרכים קהילתיים או אימוץ של טכניקות לימוד חדשות.

התקנים שקובעים ספקי הבטחת איכות כמו אובר או רשתות חינוך פרטיות חייבים להשתנות עם הזמן בתגובה לרצון הצרכנים ולתקנים שקובעים המתחרים. במובן זה הם שונים מהתקנים שקובעות סוכנויות האסדרה המדינתיות, שאין להן כל תחרות.

חברות הסמכה

הבטחת איכות באמצעות חברות הסמכה היא שירות חשוב במיוחד בעבור מוצרים ושירותים שלצרכנים קשה לאמוד את איכותם. בעיה זו ידועה כבעיית המידע הא-סימטרי. נוסעי מוניות או מכוניות אובר יכולים לשפוט בעצמם את ניקיון המכונית ואת רמת השירות של הנהג; הורים לתלמידי בית ספר מסוגלים לשפוט, אחרי זמן מה, את איכות ההוראה שמקבלים ילדיהם. רוב לקוחות הבנקים, לעומת זאת, אינם יכולים לשפוט את יחס הלימות ההון של הבנק שלהם; נוטלי תרופות מתקשים לדעת מהן ההשלכות ארוכות הטווח של התרופות שלהם, או כיצד הן משפיעות על נטילת תרופות אחרות, מבלי לחשוף את עצמם לסיכון מופרז; וצרכנים של מוצרי חשמל לא יודעים מה רמת בטיחות האש של המוצרים. בכל המקרים הללו עולה הצורך בחוות דעת חיצונית של גורם מומחה.

לא חסרות דוגמאות לחברות שעיסוקן העיקרי הוא הבטחת איכות. "המכון הלאומי למצוינות בשירותי רכב", לדוגמה, מסמיך מכונאי רכב בשלל התמחויות, ויצרניות הרכב עוסקות גם הן בהסמכת מכונאים מטעמן. ישנן שלל חברות הסמכה של אבני חן, ותעודות הסמכה במגוון תחומים, מרפואה ועד שרברבות. חברת Underwriters’ Laboratories היא חברה מוכּרת המעניקה הסמכות בטיחות לאלפי מוצרים מסוכנים כגון מכשירי חשמל, מוצרי בידוד ואפודי מגן. עסקים המעוניינים לזכות בהסמכה מצד החברות הללו חייבים לעמוד בתקנים שהן קובעות. מרגע שההסמכה ניתנה – וכל עוד חברת ההסמכה שומרת על שמה הטוב – היא מעלה את ערכו של המוצר בעיני צרכניו הפוטנציאליים.

אילו סוגי הסמכה נמצא בתעשיות שכבר הזכרנו? בשוק המוניות אין, למיטב ידיעתי, חברות הסמכה פרטיות. בעבר נראה שלא היה בכך צורך, קצת משום שנהגי מוניות הזדקקו לרישיון שהעניקו ועדות השירות הציבורי, וקצת משום שכל אדם שנכנס למונית יכול לשפוט את השירות בעצמו. בעידן האינטרנט, לעומת זאת, כל נוסע מונית הופך בעצמו למסמיך ומפקח בזכות היכולת לדרג את איכות השירות בזמן אמת וללא עלות. היישומון של אובר מעודד נוסעים לדרג את הנהגים ואת ניקיון המוניות, והחברה מסננת נהגים שדירוגם אינו מספק.

איגודי סליקה מפקחים על שוק הבנקאות באופן משולב, הן על ידי חברוּת בקבוצה בעלת שם והן על ידי הסמכה. הבדיקות התקופתיות שעברו הבנקים החברים באיגודים היו מעין מבחן הסמכה. לא מופרך שבשוק בנקאות חופשי יצוצו חברות הסמכה במלוא מובן המילה, שהאיגודים יעדיפו להעביר אליהן את מלאכת הבדיקה התקופתית.

חברת Underwriters’ Laboratories שהוזכרה לעיל היא דוגמה לאופן שבו חברות הסמכה צפויות לפעול בשוק התרופות. החברה נוסדה במקור על ידי חברות ביטוח שרצו לדעת מה בטיחותם של המוצרים של החברות שהם ביטחו; תרופות אינן שונות במובן מזה מכל מוצר אחר, וחברות המבטחות את יצרניות התרופות יזדקקו לשירות דומה בנוגע למוצרים שלהן. על כן, אם יישבר המונופול החוקי של ה-FDA, סביר להניח שיצוצו מקבילות כלשהן לחברת Underwriter’s Laboratories בתחום הבדיקה וההסמכה של תרופות.

חברות הסמכה בתחום החינוך הן עניין פחות נצרך ופחות נפוץ, משום שההורים, כפי שכבר הוסבר, מסוגלים לשפוט בעצמם, אחרי זמן מה, את איכות החינוך הניתן לילדיהם. לא יהיה זה מופרך, עם זאת, לראות פעילות של מסמיכים פרטיים לאחר פתיחה של תחום החינוך לתחרות.

חברות ביטוח

תכליתן המרכזית של חברות ביטוח אינה, כמובן, הבטחת האיכות והבטיחות של המוצרים המיוצרים על ידי החברות שהן מבטחות. עם זאת, כדי להימנע מתשלומי פיצויים מופרזים, לחברות ביטוח יש אינטרס לוודא שהמוצרים והשירותים שהיא מבטחת הם בטוחים במידה סבירה. חברות המבטחות שירותי מוניות ירצו לדעת שהמוניות במצב טוב ושהנהגים מיומנים ונשמעים לחוק; חברות המבטחות הפקדות בנקאיות בשוק בנקאות חופשי ירצו לוודא את יחס הלימות ההון של הבנק; מבטחי חברות תרופות בוודאי ירצו לוודא שהתרופות שלקוחותיהם מוכרות נבדקו היטב; ומבטחי בתי ספר ירצו לוודא שהבניינים והמתקנים עומדים בתקנות בטיחות אש. חברות הביטוח יבדקו אפוא את המוצרים והשירותים שמציעים לקוחותיהם (או יבצעו מיקור חוץ של הבדיקות), וכך נוסעי המוניות, לקוחות הבנקים, נוטלי התרופות והורי התלמידים יהיו "רוכבים חופשיים" על האינטרס האישי של חברות הביטוח.

כוחות השוק מאסדרים את מאסדרי השוק

גופי הבטחת איכות מאסדרים את תחומיהם על ידי קביעת תקנים שהספקים חייבים לעמוד בהם כדי לזכות באמון הצרכנים. גופי הבטחת האיכות מאוסדרים, בתורם, על ידי כוחות השוק, כאשר צרכני הקצה מניעים את התהליך. בחירותיהם נודעות לספקי המוצרים והשירותים באמצעות שינויים במאזן ההפסד והרווח, ועל בסיס המשוב הצרכני הזה, הספקים רוכשים או נמנעים מלרכוש את שירותיהם של מבטיחי האיכות. כל עוד לקוחות הקצה מוצאים ערך בשירותי הבטחת האיכות, ספקי המוצרים ירכשו אותם, ומבטיחי האיכות ישגשגו. אחרת, הם יפשטו רגל. כך מאסדרות בחירות הצרכנים את גופי הבטחת האיכות ואת התקנים שהם קובעים.

בשוק חופשי, בכל תעשייה יפעלו בעת ובעונה אחת מגוון מותגים, התאגדויות וחברות הסמכה, וכל אחד מהם יציע תקנים משלו. המגוון הזה הוא מאפיין חשוב במיוחד של האסדרה השוּקית, שכן מתוכו מנפים כוחות השוק את התקנים והתקנות היקרים מדי, ומחליפים אותם בכאלה שמייצרים ערך.

חשוב לציין שתחת אסדרה שוּקית, כל ספק רשאי לעבור ממבטיח איכות אחד לשני, או לפעול לבד, בלי שום מותג, חברת הסמכה או ביטוח, וללא חברוּת באיגוד זה או אחר:

• נהגי מוניות רשאים לעבוד עם אובר, לעזוב את אובר ולעבור לליפט, או לפעול כנהגי מוניות עצמאיים;[15]
• בנקים רשאים לפרוש מאיגוד סליקה המתנהל באופן הנתפס בעיניהם כדכאני, להצטרף לאחד אחר או לפתוח איגוד משלהם;
• יצרני תרופות יכולים לבחור מתוך מגוון של גופי הבטחת איכות, וסביר להניח שישתמשו בגופים שונים בשביל תרופות שונות. קרוב לוודאי שיצוצו מבטיחי איכות המתמחים בסוגים שונים של תרופות וטכנולוגיות;
• בתי ספר יכולים לעזוב רשת אחת ולעבור לאחרת (או להיקנות על ידיה), או לדחות את כל הרשתות ולפעול עצמאית.

חופש יציאה, כולל החופש לפעול בלי הבטחת איכות חיצונית, הוא מאפיין חשוב נוסף של אסדרה שוּקית – אף שבתעשיות שבהן חלק ניכר מקהל הצרכנים הפוטנציאליים מעוניין במידע שרק מבטיחי איכות יכולים לספק, עסקים שיבחרו לפעול עצמאית יתקשו לשגשג. חשוב לזכור שבכל מקרה, עסקים הבוחרים לפעול עצמאית יאוסדרו גם הם על ידי כוחות השוק, שכן הם עדיין יצטרכו לעמוד בציפיות שיצרו שלל ההתאגדויות ומבטיחי האיכות אצל הצרכנים.

אסדרה בידי כוחות השוק בוררת את התקנים ואת קובעי התקנים (גופי הבטחת האיכות) באותה דרך שבה היא בוררת את המוצרים והשירותים ואת מי שמייצרים אותם. זה הגיוני ביותר, שכן התקנים שקובעים מבטיחי האיכות הם-הם המוצרים שלהם. מבטיחי איכות הם ספקים מסוג מסוים; השירות שהם מספקים הוא קביעת תקנים והערכה והסמכה של מוצרים אחרים. ובדיוק כשם שתחרות בין ספקי מוצרים ושירותים מפקחת על מחירם ואיכותם של מוצרי הקצה, כך תחרות בין מותגים, קבוצות וחברות הסמכה מפקחת על המחיר והאיכות של האסדרה שהם מבצעים.

שווקים פחות חופשיים משמעם אסדרה שוּקית פחות חזקה

דמיינו מכולת הנהנית ממונופול על גמבות אדומות, בחסות המדינה. בהיעדר תחרות, היא תוכל להציע גמבות אדומות במגוון רמות איכות, לדרוש מגוון רחב של מחירים, ועדיין תצליח למכור. מצב שבו ישנה תחרות בין שלל מכולות, אבל ישנן גם מגבלות על מקורות וכמויות הייבוא של גמבות אדומות, יניב תוצאה דומה. במקרים כאלה יפחת הצורך לשמור על רמת איכות גבוהה ועל מחירים לא גבוהים מדי.

היותו של השוק חופשי היא שהופכת את האסדרה השוּקית ליעילה. מכולות מתחרות חופשיות למכור גמבות אדומות, וצרכני הגמבות האדומות חופשיים לרכוש אותן היכן שמתחשק להם, או לא לרכוש אותן כלל. בדומה לכך, כשהשירות המוצע הוא הבטחת איכות, מבטיחי איכות שונים חייבים להיות חופשיים להיכנס לשוק על מנת שיוכלו לדחוק במבטיחי איכות אחרים לשפר את שירותם; וצרכני השירות חייבים להיות חופשיים לרכוש אותו היכן שמתחשק להם, או לא לרכוש אותו כלל. חופש כזה מאפשר אסדרה הדוקה של המאסדרים עצמם, איכות השירות שהם מציעים ומחירו.

והרי לכם פרדוקס: ככל שהשוק מוגבל פחות על ידי המדינה, כך הוא מאוסדר יותר על ידי כוחות השוק. ככל שכוחות השוק  מאוסדרים פחות על ידי המדינה, כך הם מאסדרים יותר בעצמם. יותר הגבלות מדינתיות משמע פחות משמעת שוּקית, ולהפך.

לשם המחשה, חשבו על הוויכוח בנוגע לחברות הסעות כמו אובר וליפט. ההיענות והנוחות הגבוהות שהחברות הללו מציעות מאלצות את חברות המוניות המסורתיות להשתפר. במילים אחרות, הביצועים הגבוהים של אובר וליפט מאסדרים את החברות המסורתיות: אם אלה לא ישפרו את שירותן, הן יספגו הפסדים. אבל אם חברות המוניות המסורתיות יצליחו לגרום למדינה להטיל על אובר וליפט את אותן מגבלות שהיא מטילה עליהן, האסדרה השוּקית תיחלש או תיעלם כליל.

חשבו גם על החינוך הציבורי, שאיכותו נמוכה בשל היעדר כוחות שוק בתהליך הבטחת האיכות בו (כלומר, אין בתחום החינוך הציבורי אסדרה של המאסדרים). ישנם, עם זאת, במערכת החינוך האמריקנית, בתי ספר פרטיים המתחרים עם החינוך הציבורי. בתי ספר אלה, הנהנים מאסדרה שוּקית, מציעים בדרך כלל חינוך טוב יותר, עם הוצאה נמוכה יותר על כל תלמיד, ומספקים להורים אמידים מספיק חופש יציאה ממערכת החינוך הציבורית. ישנם אפוא כוחות שוק מסוימים המאסדרים את החינוך הציבורי מבחוץ, וכאשר התסכול הציבורי מהמצב המחפיר של החינוך הציבורי נעשה בלתי נסבל, וההשוואה לבתי הספר הפרטיים נעשית מבישה מדי, המנגנון הפוליטי נכנס לפעולה ופוצח בניסיון נוסף לשפר את האיכות. עם זאת, ככל שהמדינה תגביל יותר את חופש הבחירה במערכת החינוך – דהיינו, ככל שהאסדרה המדינתית תיעשה טוטאלית יותר – כך תיחלש האסדרה השוּקית ובתי הספר יוכלו להישאר גרועים.

מדוע אסדרה של כוחות השוק טובה יותר מאסדרה של סוכנויות מדינתיות

נסכם את טיעוננו עד כה: סוכנויות אסדרה מדינתיות פועלות ללא תחרות – "לקוחותיהן" מחויבים להשתמש ב"שירותים" שהן מספקות; התהליך הפוליטי המפקח על תפקודם הוא כל כך לא-יעיל, עד שאפשר לומר שבפועל הן פועלות ללא פיקוח, דהיינו, ללא אסדרה; והחלופה – אסדרת איכות ובטיחות על ידי כוחות השוק – היא תהליך שהוא בעצמו מאוסדר ביעילות על ידי כוחות השוק. בחלקים הבאים נסקור כמה מההשלכות המעשיות של ההבדלים בין שני סוגי האסדרה הללו, המסבירים את פערי היעילות ביניהם.

למידה שיטתית

אסדרה מדינתית שונה מאסדרה שוּקית מבחינת כמות הידע המשמש לקביעת, הערכת והתאמת כללי האסדרה. מאסדרים מונופוליים לא יודעים מה לדרוש וממה להתעלם, או באילו כלים זולים וחדשים הם יכולים להשתמש על מנת לאמוד איכות ובטיחות. אין זה מפתיע. איש מאיתנו אינו מסוגל לדעת לבטח איך להפוך את העולם למקום טוב יותר, בלי תהליך שיספק לנו משוב מהאנשים שאותם אנחנו מבקשים לשרת, ותמריץ להישמע למשוב הזה. למאסדרים מדינתיים אין תהליך כזה, ולכן הם נוטים להיות מקובעים ולא-מיודעים. חלק מהבעיה היא שאין להם תחרות. חשבו על הדוגמאות הבאות:

• עסקים קטנים שאינם מצליחים לקבל הלוואה מהבנק שלהם משום שהיא נתפסת כמסוכנת מדי על פי המודלים של הפדרל ריזרב, אינם רשאים לפנות לבנקים אחרים הפועלים תחת אסדרה המתבססת על הערכות סיכון שונות המאפשרות הלוואות כאלה. מדוע? משום שכל הבנקים חייבים להישמע להערכות הסיכון של הפדרל ריזרב.
• חולים שהרופאים שלהם מאמינים שתרופה מסוימת עשויה לסייע להם, אינם רשאים להשתמש בתרופה לפני שאושרה על ידי ה-FDA. הרופאים וחברות הביטוח שלהם אינם יכולים להסתמך על שיקול דעתם של חוקרים עצמאיים של בטיחות תרופות. שיקול הדעת היחיד שנחשב הוא זה של ה-FDA.

לעומת זאת:

• בשוק בנקאות ללא אסדרה מדינתית, בנקים שונים עם שיטות שונות להערכת סיכונים ורמות שונות של סיבולת לסיכונים ייתנו הלוואות מסוגים שונים. משוב מבוסס רווח והפסד יגלה לבנקים ולאיגודי הסליקה שלהם אילו סוגי הלוואות ואילו תמהילי נכסים כרוכים ביותר סיכון, וכמה הון דרוש כדי לגבות אותם. התקנים שייקבעו על ידי איגודי הסליקה ויהוו תנאי לחברוּת בהם ישתכללו עם הניסיון. איגודים שיקבעו תקנים נוקשים מדי יאבדו חברים, ואיגודים שיקבעו תקנים רכים מדי יאבדו בנקים שייחלשו ויתרוששו וייקנו על ידי בנקים חזקים יותר.
• אם רופאים ובתי חולים היו חופשיים לנסות טיפולים חדשים ותרופות חדשות על פי שיקול דעתם, הם היו מאוסדרים באותו אופן שבו מאוסדרות כיום תרופות לשימוש שלא על פי התווייתן המקורית,[16] דהיינו "על ידי הסכמת המטופלים ומגוון דרכי ההסמכה של רופאים ומוסדות רפואיים".[17]

תהליך שוּקי זה של משוב ובאמצעותו גילוי איזו אסדרה באמת מביאה ערך לצרכני המוצרים והשירותים, אינו קיים באסדרה מדינתית.

תמריצים ללמידה

מעמדן המונופולי של סוכנויות האסדרה המדינתיות מבטיח שהן יקבלו את שכרן אם הרגולציה שלהן משרתת את הציבור ואם לאו. שכרם של אנשי הפדרל ריזרב וה-FDIC אינו תלוי ביעילות שבה מעבירים הבנקים כספים מחשבונות המלווים אל לווים בעלי אשראי מתאים; שכרם של אנשי ה-FDA אינו תלוי בערכן של התרופות החדשות המגיעות לשוק; ושכרם של חברי מועצות החינוך אינו תלוי בשאלה כמה הילדים למדו השנה. התשלום על האסדרה המדינתית אינו ניתן מבחירתם החופשית של העסקים המאוסדרים, המוכוונת על ידי בחירותיהם החופשיות של הצרכנים – הוא מגיע מתקבולי המיסים, והוא מגיע בין אם המאסדרים עושים עבודה טובה או גרועה.

שיטת מימון כזו – מימון שאינו תלוי בדבר – שונה מזו של חברות המתחרות זו בזו, ואפילו מזו של מונופולים במגזר הפרטי, שאינם יכולים לאלץ את הצרכנים לרכוש את המוצרים שלהם. סוכנות אסדרה מדינתית אף יכולה לספק "מוצר" שיזיק לעסקים של ה"לקוחות" שלה על ידי הפחתת הערך שהם מציעים לצרכנים – והיא תמשיך לקבל על זה כסף.

משום שהמימון של המאסדרים המדינתיים אינו תלוי בביצועיהם, חסר להם תמריץ כלכלי להשתפר. חסר להם תמריץ לנסות תקנים חדשים או לבטל תקנות שהתיישנו ונעשו ארכאיות. שום היבט במנגנון האסדרה המדינתי אינו מתגמל את המאסדרים על הגדלת הערך שהם מספקים לצרכנים. אין פלא אפוא שמאסדרים מדינתיים בדרך כלל לא מייחסים חשיבות רבה לערך הזה.

אפילו אם סוכנות אסדרה מדינתית כלשהי תרצה לחתור לשיפור על ידי ניסוי וטעייה, היא תוכל לנסות רק את מה שתצליח לחשוב עליו, בהסתמך רק על הרעיונות והידע שלה. היא לא תוכל ללמוד דרך כניסה של שחקנים חדשים המציעים מנגנוני אסדרה טובים יותר, משום שהיא השחקנית היחידה. כשאין מתחרים, אי אפשר ללמוד ולהשתפר מהתבוננות בהם. המצב המונופולי בהכרח מצמצם את היכולת לגלות גישות אסדרה חדשות.

הכלי המרכזי שבאמצעותו מגלים שחקנים בשוק את הדרכים הטובות ביותר לספק מוצרים ושירותים – מנגנון ההפסד והרווח – אינו קיים כלל באסדרה מדינתית. לא פעם, בשווקים תחרותיים, העסקים השונים אינם יודעים מדוע הצרכנים אוהבים את המוצרים שלהם, או אפילו לאילו מטרות הם משתמשים בהם. אף על פי כן, כל עוד הם רואים רווחים הם יודעים שמשהו עובד, וזה מדרבן אותם לעשות עוד מהמשהו הזה. בדומה לכך, לא תמיד עסקים מצליחים להבין מדוע הצרכנים מאוכזבים מהמוצר שלהם, או מה מציעים המתחרים שקורץ יותר לצרכנים. אף על פי כן, ההפסדים הנערמים מספרים להם שהם בפירוש עושים משהו לא טוב, ובסופו של דבר אין להם ברירה אלא להשתפר או לפשוט רגל. מונופולי אסדרה מדינתיים, לעומת זאת, אינם יכולים לדעת אם השירות שהם מספקים מביא לציבור יותר תועלת מנזק.

השפעה מצד קבוצות אינטרס

מונופולי אסדרה מדינתיים נאלצים להתמודד גם עם תמריץ מעוות לחסום חדשנות באמצעות שמירה על תקנות שפוגעות בציבור אך מועילות לשחקנים בעלי כוח פוליטי. הבעיה הזו ידועה כ"ציד רנטות" (Rent seeking) ו"שבי אסדרה" (Regulatory capture). אלה הם מושגים מוכרים, ואין זה מענייננו לפרט כאן לגביהם. נסתפק בכמה דוגמאות מהתעשיות שהוזכרו לעיל:

• חברות מוניות ברחבי העולם יוצאות במחאה נגד צמיחתן של חברות הסעות כמו אובר וליפט, ודורשות שהמתחרים החדשים המשבשים את הסטטוס קוו יוגבלו על ידי אותן תקנות החלות עליהן. אסדרה כזאת תגן על הרווחיות של חברות המוניות הישנות, אבל תפגע בכל השאר.
• תקנות באזל 1 הגדירו כנטולות סיכון את איגרות החוב של כל המדינות הריבוניות, ואחת היא מה מצבן הכלכלי. כלל מגוחך זה נבע, ככל הנראה, מלחץ שהפעילו הממשלות על הוועדה.
• הנהלות בתי ספר ציבוריים וארגוני מורים נאבקים נגד הרחבת אפשרויות הבחירה בחינוך בטענה שכל בתי הספר הממומנים בצורה זו או אחרת על ידי כספי מיסים, צריכים לעמוד בדרישות מסוימות הנוגעות לתוכניות הלימודים והכשרת מורים. ואולם, המטרה האמיתית של ההתנגדות לתחרות בחינוך אינה לקדם את רווחת התלמידים, אלא להגן על זרימת כספי המיסים למערכת החינוך ולארגוני המורים.

השפעה של קבוצות אינטרס תלויה בכוחם המונופולי של המאסדרים המדינתיים לאכוף את התקנות שלהם. אך כשהאסדרה נעשית בידי כוחות השוק, קבוצות האינטרס אינן מסוגלות לחסום הכנסה של תקנות טובות יותר, משום שבשוק חופשי ניתנת לעסקים האפשרות להתנער מאסדרה גרועה ולבחור חלופה טובה יותר. חברות המוניות המסורתיות אינן יכולות לסנדל את אובר וליפט עם תקנות מופרכות ובזבזניות כל עוד אופר וליפט רשאיות שלא להשתמש באסדרה המוטלת על מוניות. בתי ספר שהמימון שלהם תלוי ביכולתם לרצות את ההורים, ולא את הבירוקרטים של משרד החינוך, יהיו חופשיים להעסיק מורים טובים גם אם אין להם תעודת הוראה ואינם חברים בארגון.

במילים אחרות, כשהאסדרה נעשית בידי כוחות השוק, קבוצות האינטרס מאבדות את הכוח להטות את המערכת לטובתן.

הגנה על משרות ועל "טריטוריה"

סיבה נוספת לכך שאסדרה מדינתית טובה פחות מאסדרה שוּקית היא שישנם תמריצים חזקים להמשיך לקיים אותה גם כשברור שהיא גרועה. מאסדרים מדינתיים לא רוצים ללמוד מהניסיון ולדעת מתי האסדרה שלהם מונעת קִדמה; הם רוצים לשמור על עבודתם. אם אובר ודומותיה יורשו לשגשג באין מפריע, שוק המוניות המסורתי בוודאי ידעך ואולי ייעלם – ואז איזה צורך יהיה במאסדר המוניות המסורתי? עצם ההצלחה של אובר גורמת לאסדרה של שירותי הסעות עירוניים להיראות מיותרת ואנכרוניסטית. אבל מאסדרים לא רוצים שאנשים יסתכלו עליהם כעל מפעל בירוקרטי מיותר ובזבזני, אז הם מנסים להכפיף את חברות ההסעות החדשות למרותם. כשהמשבר הכלכלי חשף את כישלונם של המפקחים על הבנקים בפיקוח על הבנקים, תגובתם לא הייתה להתייצב ולומר: "לא עמדנו במשימתנו; הגיעה העת להעבירנו מהתפקיד". להפך: הם ביקשו – וקיבלו – יותר סמכות להתערב בשוק הבנקאות בחסות "חוק דוֹד-פרנק" (ובשמו המלא: "חוק הרפורמה בוול סטריט והגנת הצרכן דוֹד-פרנק"). ה-FDA הופך תרופות ליקרות יותר ונגישות פחות מזה עשורים, אבל טרם החליט לסגור את עצמו. בתי ספר בזיכיון פועלים מחוץ לשליטתן של מועצות החינוך, ותוכניות שובָרים מאפשרות להורים להעביר את ילדיהם לבתי ספר עצמאיים. בתגובה, מועצות החינוך נאבקות בבתי ספר בזיכיון ותוכניות שוברים. הררי הראיות המצביעים על כך שתחרות מאסדרת בתי ספר טוב יותר ממועצות חינוך אינה מפריע להן.

סיכום

אסדרה שוּקית אינה מושלמת, כמובן, אבל היא עולה על אסדרה מדינתית בכמה דרכים חשובות. ההבדל החשוב ביותר הוא שבעוד שאסדרה מדינתית מתנהלת באמצעות סוכנויות הנהנות ממונופול על ה"שירות" שהן מציעות, אסדרה שוּקית מתנהלת בתהליך דינמי, מבוזר ותחרותי שבו ספקי מוצרים ושירותים וגופי הבטחת איכות גם יחד מגיבים לבחירותיהם של הצרכנים. משמעות הדבר היא שבעוד שאסדרה מדינתית יש לעצב בהתבסס על ידיעותיהם המוגבלות והריכוזיוֹת של מאסדרים ובירוקרטים, התקנים והתקנות שקובעים כוחות השוק מסוגלים להתפתח בתהליך מתמשך של אומדן והתאמה ובהתבסס על ידיעותיהם המבוזרות, ערכיהם ושיקול דעתם של כל השחקנים בשוק.

תמריצים ואחריותיות תורמים גם הם תרומה מרכזית לעליונותה של האסדרה השוּקית. ראשית, סוכנויות אסדרה מדינתיות לא צריכות להתמודד עם תחרות מצד מבטיחי איכות אחרים, משום שלעסקים המאוסדרים אין זכות לעזוב אותן. הם לא יכולים להחליף מאסדר גם אם הם רוצים. שנית, שכרם של המאסדרים המדינתיים מגיע מתקבולי המיסים, כך שהתקציב, הביטחון התעסוקתי והמעמד שלהם אינם תלויים באיכות ה"שירות" שהם מספקים. שלישית, הציבור יכול לבוא חשבון עם המאסדרים המדינתיים רק בעקיפין, דרך הצבעה בבחירות. האחריותיות הנוצרת כך היא עמומה עד כדי כך שכמעט אין לה משמעות. הגורמים הללו מסתכמים לכדי מערך תמריצים חלש מאוד, המתקשה לדרבן את המאסדרים המדינתיים לבצע עבודה טובה. כשהאסדרה נעשית בידי כוחות השוק, לעומת זאת, ספקי המוצרים והשירותים ומבטיחי האיכות גם יחד חייבים להוכיח בכל עת את ערכם בעבור הצרכנים, אם ברצונם לשגשג. כך, כוחות השוק מאסדרים אפילו את האסדרה השוּקית עצמה: היא משתפרת באופן עצמאי וספונטני, ללא צורך בסמכות ריכוזית מארגנת.

אנו חיים בעידן שבו אסדרה היא מילה נרדפת להגבלה, למונופולים מדינתיים של סוכנויות אסדרה אשר חונקות עסקים וחונקות יזמוּת, בחדרי דירקטוריונים ובכיתות לימוד ובכל מקום אחר. אף על פי כן, חסידי השוק החופשי צריך להתנגד לדחף לקרוא ל"דה-רגולציה", מונח שמשמעותו הרווחת היא "ביטול כל רגולציה שהיא". מטרתם המוצהרת צריכה להיות החלפת האסדרה המדינתית במנגנון אמין ויעיל הרבה יותר של הבטחת איכות ובטיחות: אסדרה בידי כוחות השוק.

הווארד בייצ'ר הוא מרצה במחלקה לכלכלה באוניברסיטת טאוסון. המאמר פורסם בכתב העת של מכון קאטו ותורגם מאנגלית בידי יובל סימן-טוב.

Translated with permission of the Cato Institute. Howard Baetjer Jr., "Regulating .Regulators: Government vs. Markets," Cato Journal 35, no. 3 (Fall 2015)

[1] על אתגרי הרגולציה בישראל ראו בנייר המדיניות המפורט של גיא מור, פערים ובעיות יסוד במערכת הרגולטוריות בישראל: לקראת מדיניות רגולציה חכמה, פברואר 2021, זמין במרשתת.

[2] באנגלית, המילה Regulation יכולה לשמש במשמעות המיוחדת של מערכת כללים מדינתיים החלים על תחומי מסחר שונים, אך גם במשמעויות הרגילות של סידור, פיקוח, ויסות וכדומה. המילה העברית "אסדרה" נוסחה כדי לשמש במשמעות הראשונה בלבד, ולא תמיד נוח להשתמש בה במשמעויות האחרות, על כן נשתמש במאמר לעיתים גם ב"פיקוח" (הערת מערכת השילוח).

[3] בעברית, כאמור, זו ממש הגדרתה של המילה (הערת מערכת השילוח).

[4] ישראל קירזנר חוקר במאמרו את בעיותיה של האסדרה המדינתית בהשוואה לאסדרה שוּקית. ראו Israel Kirzner, “The Perils of Regulation: A Market-Process Approach”, in Israel Kirzner, Discovery and the Capitalist Process, Chicago: University of Chicago Press, 1985. מאמרי חב רבות למאמר זה של קירזנר. שימו לב שקירזנר גם הוא משתמש במילה "אסדרה" במובן של "אסדרה מדינתית" בלבד.

[5] Howard Baetjer, Free Our Markets: A Citizen’s Guide to Essential Economics, Thornton, N.H.: Jane Philips Publications, 2013, p. 266. ראו גם Jeffrey Friedman and Wladimir Kraus, Engineering the Financial Crisis: Systemic Risk and the Failure of Regulation, Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2011; Arnold Kling, “Not What They Had in Mind: A History of Policies that Produced the Financial Crisis of 2008”, Mercatus Center, 2009.

[6] Lawrence White, “Antifragile Banking and Monetary Systems”, Cato Journal 33 (3): 471-484; Charles Calomiris and Stephen Haber, Fragile by Design: The Political Origins of Banking Crises and Scarce Credit, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 2014.

[7] Daniel Klein, Alexander Tabarrok, “Is the FDA Safe and Effective?”, FDAReview.org, 2001.

[8] Adam Schaeffer, “They Spend WHAT? The Real Cost of Public Schools”, Cato Institute Policy Analysis No. 662.

[9] Baetjer, Free Our Markets, p. 314-315.

[10] Bryan Caplan, The Myth of the Rational Voter, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 2008.

[11] Daniel Klein, “The Demand for and Supply of Assurance”, in New Debate, Northhampton, Mass: Edward Elgar for the Independent Institute, 2002.

[12] שם.

[13] George Selgin, The Theory of Free Banking: Money Supply Under Competitive Note Issue, Lanham, MD.: Rowman and Littlefield, 1988, p. 28.

[14] קריסות בנקים התרחשו, כמובן, גם לפני עידן הפדרל ריזרב וה-FDIC, ומעת לעת אירע משבר כללי. עם זאת, הבעיות הללו נבעו ממגבלות חוקיות שהושתו על הבנקים, כגון הגבלות על פתיחת סניפים ודרישות לגבות נכסים באגרות חוב ממשלתיות. ראו, בין השאר, Selgin, The Theory of Free Banking; Steven Horwitz, Monetary Evolution, Free Banking, and Economic Order, Boulder, Colorado: Westview Press, 1992.

[15] בערים שבהן הכבישים בבעלות ציבורית, שוק מוניות פתוח לחלוטין עלול ליצור בעיות גודש. במקרה כזה עלול לעלות צורך בהיבטים מסוימים של אסדרה מדינתית. ראו Daniel Klein, “Planning and the Two Coordinations, With Illustration in Urban Transit”, Planning and Markets 1 (1), 1998.

[16] נקרא באנגלית Off-label drug use – שימוש בתרופה לצורך טיפול במצב רפואי שונה מזה שבעבורו היא אושרה במקור (הערת מערכת השילוח).

[17] Daniel Klein, Alexander Tabarrok, “Do Off-Label Drug Practices Argue Against FDA Efficacy Requirements” Testing an Argument by Structured Conversations with Experts”, Independent Institute Working Paper no. 47, 2003, p. 6.