חזון למערכת החינוך: חירות ואחריות

דמיינו "פסטיבל חינוך" שבו מגוון בתי ספר מציגים את משנתם החינוכית ואתם, כהורים, רשאים לבחור את בית הספר המתאים לילדכם ולתפיסת עולמכם. בית ספר אחד דוגל בחיזוק החיבור לסביבה ולמורשת, והתלמידים בו יוצאים מדי שבוע ליום סיור. במוסד אחר כל תלמיד משתתף בחוגים לבחירתו במשך ארבע שעות בשבוע, וחלק נוסף בשבוע מוקדש ללמידה עצמאית בליווי אישי. וכן הלאה, כאשר לכל בית ספר תפיסה פדגוגית ייחודית המיושמת בדרכים יצירתיות.

תארו לכם מגוון מודלים להעסקת מורים, עם צוותי הוראה הכוללים מורים המתמקדים בהוראה קבוצתית פרונטלית, לצד אחרים העוסקים בליווי פרטני של תלמידים. דמיינו כיתות עם 20–25 תלמידים, עם שכר מורים שאינו יורד מ-15 אלף שקלים לחודש ושכר מנהלים כפול מזה.

האם זו אגדה או חזון מעשי? היש לזה היתכנות כלכלית? ואולי השאלה הנכונה היא: "מדוע בעצם זה לא קורה?". מדוע מוסדות החינוך של עם הספר הם ברובם גרסאות "העתק-הדבק" זה של זה, ואינם שונים בעיקרם ממוסדות החינוך שהתקיימו פה לפני עשרים וחמישים שנה? מדוע במדינה שהשקעתה בחינוך היא מהגבוהות בעולם ביחס לתוצר, שכר המורים מגיע לכ-12 אלף שקלים רק אחרי 13 שנות עבודה?

במאמר זה נטען שהסיבה לכשל התפקודי של מערכת החינוך הישראלית היא ריכוזיות קיצונית – והפתרון הוא ביזור מבני עמוק. מאמרים רבים נכתבו על מערכת החינוך הישראלית, וסימון הריכוזיות כשורש הבעיה איננו חדש. אף על פי כן, מאמרנו אינו מציע הפרטה של המערכת. להפך: השינוי שאנו מציעים נשען על ביזוריות מחד גיסא, וחיזוק אופייה הציבורי של המערכת מאידך גיסא; ואם הצעה כזאת נשמעת לכם כדבר והיפוכו, ייתכן שהסיבה לכך נעוצה בקמפיין שנמשך דורות, שבו גורמים שנאבקו להנצחת ריכוזיות המערכת כדי לשמר את מנופי הכוח שלהם, תייגו כל מהלך של עידון או ריסון הריכוזיות, כ"הפרטה". במציאות אין זה כך. כן נציג במאמר ניתוח תקציבי מדוקדק, שימחיש כיצד אפשר לקיים מוסדות חינוך מצוינים וחדשניים כמו אלה שתוארו לעיל, בלי להוסיף שקל אחד למערכת.

החינוך בישראל: תמונת מצב

האמת ברורה לכול: מערכת החינוך שלנו רחוקה מלהיות מצוינת. רוב ההורים אינם זקוקים לנתונים רשמיים כדי לבסס את התסכול שהם חשים ממערכת החינוך הישראלית. תלונה רווחת היא שמערכת החינוך מתפקדת כ"פס ייצור", ואינה מסוגלת להתגמש ולהתאים את עצמה לצרכים השונים של התלמידים ולתפיסות העולם המגוּונות של הוריהם. ובכל זאת – קצת נתונים לצורך מסגור הדיון.

עיון חטוף בתוצאות המבחנים הבינלאומיים מעורר דאגה עמוקה. בכל המבחנים, ישראל מדורגת בתחתית המדינות המפותחות. במבחני פיז"ה האחרונים, שנערכו בשנת 2022, ישראל דורגה במקומות ה-31 במתמטיקה, 30 במדעים ו-25 בקריאה, מתוך 37 מדינות ה-OECD שהשתתפו במבחן. במבחן ה-PIRLS, הבודק הבנת הנקרא בשפת אם בקרב תלמידי כיתה ד', ישראל הגיעה להישגים הנמוכים ביותר מקרב מדינות ה-OECD. במבחני ה-TIMSS, הבוחנים ידע במדעים ובמתמטיקה בקרב תלמידי כיתה ח', ישראל מדורגת אחת לפני אחרונה מבין מדינות ה-OECD. הנתונים הללו נעשים מדאיגים יותר לנוכח העובדה שהם אינם כוללים את הישגיהם של רוב הילדים החרדים בישראל, שאינם לומדים לימודי ליבה ואינם משתתפים במבחנים הבינלאומיים.[1]

אל התמונה האבסולוטית מצטרפת המגמה לאורך השנים האחרונות ומחמירה את המצב. במבחן ה-TIMSS האחרון, שנערך בשנת 2022, ישראל רשמה את הירידה החדה ביותר בקרב מדינות ה-OECD ביחס למבחן הקודם, שנערך בשנת 2019. מדובר בנסיגה לא רק של התלמיד הממוצע, אלא גם בקרב התלמידים החזקים ביותר. שיעור הילדים הנחשבים "מצטיינים", למשל, נחתך כמעט בחצי בהשוואה למבחן הקודם. במבחן ה-PIRLS האחרון, שנערך בשנת 2021, ישראל הגיעה להישג הנמוך ביותר שלה מאז שהושק המבחן בתחילת המאה, ובשנה זו נחתך מספר התלמידים המצטיינים ב-40% לעומת המבחן הקודם.^[2]

ישראל אינה מתאפיינת רק במיקום נמוך ובמגמה שלילית. בישראל ישנם גם הפערים הכי גבוהים במערב בין תלמידים חלשים ותלמידים חזקים. כך למשל, מחקר שניתח את תוצאות כל מבחני פיז"ה שבהם השתתפה ישראל במהלך השנים 2006–2018 הראה שפער הציונים בקרב תלמידי ישראל היה באופן עקבי הגבוה מכל המדינות, הרבה מעל המדינה שנמצאת במקום השני (בולגריה). על פי המחקר, הפערים בציוני הנבחנים, לפי רמת ההשכלה של ההורים, גבוהים לפעמים יותר מפי שניים מאשר במדינות המובילות.^[3] במבחן פיז"ה שנערך בשנת 2022 הפערים על רקע חברתי-תרבותי-כלכלי המשיכו להתרחב.

הנחשלוּת של ישראל לעומת יתר המדינות נשמרת גם שנים רבות לאחר היציאה משערי בית הספר. רבים חושבים שהצלחת ישראל בתחום ההייטק מעידה על כך שבשלב כלשהו לאחר סיום 12 שנות לימוד, משלימים אזרחי ישראל את השכלתם בדרכים חלופיות וסוגרים את הפערים שבינם לבין בוגרי מערכות חינוך במדינות אחרות. אבל הנתונים מראים אחרת. התוכנית של ה-OECD להערכה בין-לאומית של מיומנויות מבוגרים (PIAAC), אשר בוחנת את רמת המיומנויות הקוגניטיביות החיוניות להשתלבות בעולם העבודה המודרני, כגון קריאה, מתמטיקה ופתרון בעיות, מדרגת את האזרחים הבוגרים בישראל במקום ה-27 מתוך 31 מדינות ה-OECD. עוד עולה מתוצאות ה-PIAAC שקיים מתאם חיובי ומובהק בין הישגי התלמידים במבחנים הבינלאומיים בבית הספר לבין מבחני המיומנויות של המבוגרים בגיל העבודה, ושקיים מתאם חיובי ומובהק בין מיומנויות המבוגרים בגיל העבודה לבין יכולתה של המדינה לשגשג מבחינה כלכלית.

נסיים בהדגשת העובדה שלמרות ההישגים המרשימים של ישראל בתחומים מסוימים, רמת הפריון לשעת עבודה בישראל – מדד מרכזי לשגשוג כלכלי – נמוכה בהשוואה למדינות מפותחות אחרות בעולם, ואף נסוגה לאחור. בתחילת המאה, הפריון בישראל היה כ-85% מהפריון הממוצע במדינות האיחוד האירופי וכ-73% מהפריון הממוצע בארה"ב. עד לשנת 2022, השיעור ירד לכ-74% וכ-65% בהתאמה. שגשוגה של כל מדינה ועוצמתה הכלכלית, הביטחונית והמדינית, תלויים בכישורי אזרחיה. ישראל לא תדביק את הפער בינה לבין הכלכלות המשגשגות בעולם אם אזרחיה לא יגדילו את פריון העבודה שלהם, והם יתקשו לעשות זאת בלי מערכת חינוך שתספק להם את הכישורים הנדרשים לשגשוג במשק מודרני.

מהן הסיבות לכשל?

נתחיל דווקא במה שאיננו הבעיה: כסף. תקציב משרד החינוך עומד בשנת 2025 על 89.8 מיליארד שקל, שני רק לתקציב הביטחון (וגם זאת רק בעקבות מלחמת חרבות ברזל). הרשויות המקומיות מוציאות ממקורותיהן עוד כ-10 מיליארד שקל.[4] גם ההורים משקיעים מכיסם בחינוך – כ-5,800 שקל לתלמיד בשנה לפי הלמ"ס.[5] בסך הכול, ישראל מוציאה כמעט 5% מהתוצר על חינוך – השיעור הכי גבוה ב-OECD.[6]

אמת נכון הדבר, ישראל התברכה גם בהרבה ילדים. שיעור הילדים כאחוז מהאוכלוסייה בישראל הוא הגבוה ביותר ב-OECD, כך שמבחינת הוצאות החינוך לתלמיד, ישראל נמצאת קרוב לממוצע ה-OECD. מעניין מכך הוא שמעל רמת הוצאה מסוימת לתלמיד, כבר אין קשר בין גובה ההוצאה לבין ההישגים במבחנים הבינלאומיים. כלומר, היעילות של הוספת כסף למערכת – לפחות בכל הנוגע לתוצאות המבחנים – נעלמת. נתוני ה-OECD מראים כי המתאם בין "עוד כסף" ל"יותר הישגים" מתפוגג מעל השקעה של כ-70 אלף דולר (מתוקננים על פי "כוח הקנייה" של המדינה) בתלמיד לאורך כעשור מגיל 6 עד 15. ישראל מוציאה על פי מדד זה כמעט 110 אלף דולר לתלמיד בעשור, הרבה מעבר לרף האמור.^[7] יפן, ספרד, פולין, ניו-זילנד, אסטוניה ולטביה הן חלק מרשימה של מדינות שההוצאה שלהן על חינוך לתלמיד דומה לזו שבישראל או נמוכה ממנה, אך הן משיגות תוצאות טובות הרבה יותר. התגלית שכסף כשלעצמו אינו מספיק לשיפור מערכת החינוך לא צריכה להפתיע אותנו: בשנים 2009–2025 תקציב משרד החינוך גדל פי שלושה והתקציב לתלמיד הוכפל ולמעלה מזה, בזמן שהישגי התלמידים דשדשו או נסוגו.

היכן אם כן טמונה הבעיה?

איכות עובדי ההוראה

בשנת 2007 פרסמה חברת הייעוץ מקינזי דו"ח רחב היקף שניתח את מאפייניהן של מערכות החינוך המובילות בעולם. המסקנה הראשונה והמפורסמת ביותר מהדו"ח הייתה פשוטה וחותכת: "איכותה של מערכת חינוך לעולם לא תוכל לעלות על איכות מוריה".^[8] כל רפורמה, כל תקציב, כל תוכנית לימודים, מתנקזים בסופו של דבר אל המורה הניצב מול התלמידים.

ומה מצב איכות המורים בישראל? זוכרים את מבחני ה-PIACC שמודדים מיומנויות בקרב מבוגרים? בשנת 2018 חוקרים מסטנפורד ניתחו את הנתונים לפי משלח היד של הנִבחן ומצאו כי המורים בישראל מדורגים כמעט אחרונים ב-OECD ביחס לעמיתיהם המורים במדינות אחרות.^[9] לא זו אף זו – בישראל ההפרש בין הציון הממוצע של המורים לבין בעלי משלחי יד אקדמיים אחרים הוא כמעט הכי גבוה ב-OECD – לרעת המורים. ממצאים אלו מסתדרים עם נתונים סטטיסטיים אחרים שאנחנו מכירים לגבי הפונים ללימודי הוראה. ציון הפסיכומטרי הממוצע של הסטודנטים להוראה נמוך בכ-25% מהציון הממוצע של הסטודנטים בשנה א' באוניברסיטאות בכלל המקצועות.^[10]

גם כשמסתכלים אחורה משם ב"שרשרת הייצור" של המורים העתידיים מוצאים דבר מדאיג. ביחד עם מבחני פיז"ה שנערכים בקרב תלמידים בני 15, נשאלים הנבחנים שאלות לגבי שאיפות הקריירה שלהם בעתיד. בישראל התלמידים ששאפו להיות מורים בעתיד היו בעלי הישגים נמוכים ביחס לתלמידים ששאפו לעבוד במקצועות אחרים,  ובפער הכי גדול בהשוואה לכל יתר מדינות ה-OECD.[11]

לנתונים הסטטיסטיים המדאיגים על המיומנויות של המורים הקיימים במערכת החינוך ושל אלו שעתידים להצטרף אליה, ראוי להוסיף גם ממצא מדאיג של הלמ"ס לגבי אלו שעוזבים אותה. הלמ"ס מצא שכ- 20% מהמורים החדשים עוזבים את מערכת החינוך בחמש השנים הראשונות ושממוצע ציוני הבגרות והפסיכומטרי של העוזבים גבוה משל הנשארים.^[12] כאשר התלמידים המצטיינים אינם שואפים להיות מורים, וכאשר מבין אלו שמגיעים למערכת דווקא המוכשרים יותר נפלטים החוצה, המערכת גוזרת על עצמה בינוניות מתמשכת.^[13]

מה מביא לכך שמערכת החינוך, ככלל, אינה מצליחה למשוך ולשמר אנשים מצוינים? התשובה לכך מורכבת, אבל כל דיון בה חייב לכלול התייחסות להיבט של התגמול הכספי. אולי תופתעו לגלות, אבל השכר הממוצע של המורים בישראל אינו נמוך כלל. ארגון ה-OECD עורך השוואה בינלאומית של היחס בין השכר הממוצע של המורים במדינה לבין השכר הממוצע של בעלי השכלה אקדמית אחרים באותה מדינה. מעניין לציין שכמעט בכל המדינות, כולל באלו שבהן קיימות מערכות חינוך מצוינות, היחס הזה הוא נמוך מ-1. כלומר, מורים מרוויחים בממוצע פחות מאשר במקצועות אקדמיים אחרים. היחס הממוצע ב-OECD נע בין 81% ל-88%, בעוד שבישראל היחס הזה הוא מעל הממוצע ונע בין 87% ל-92%.^[14] פינלנד, אסטוניה ודנמרק הן דוגמאות למדינות שבהן קיימות מערכות טובות בהרבה מאשר בישראל אף שהשכר הממוצע של המורים נמוך בהן מהשכר הממוצע של בעלי השכלה אקדמיים בפער גדול מזה שבישראל.

ובכל אופן, בישראל קשה למשוך כוח אדם איכותי למקצוע ההוראה. כדי להבין מדוע, לא מספיק לבחון את רמת השכר הממוצעת. יש להבין את מבנה השכר ואת מערכת התמריצים שהיא מציעה לבעל המקצוע. כמו שכל מורה ומנהל יודעים, בישראל אין כמעט קשר בין השכר של מורה לבין ביצועיו או תפקודו. למנהל בית ספר, שלו היכולת הטובה ביותר להעריך את תפקודו של המורה, אין כמעט השפעה על רמת השכר של המורה. זאת, מכיוון ששכרו של כל מורה ומורה נקבע בהסכמים קיבוציים הנחתמים במשא ומתן בין משרדי החינוך והאוצר לארגוני המורים. כל זה מתנהל הרחק מרצפת הייצור של החינוך, ובאופן שלא משאיר שיקול דעת למי שמכיר את המורה ואת תפקודו. התוצאה היא שהגורמים המשפיעים על שכרו של המורה בישראל הם כמעט אך ורק מאפיינים "חיצוניים" שאינם בהכרח קשורים להצטיינות בחינוך.

כך למשל, שכר המורים בישראל תלוי בוותק באופן כמעט בלעדי, ובוודאי יוצא דופן. השכר הממוצע של מורה ישראלי מתחיל הוא 45% בלבד מהשכר הממוצע של מורה בשיא הוותק – הפער הכי גבוה ב-OECD למעט קוריאה. בממוצע ב-OECD לעומת זאת, השכר הממוצע של מורה מתחיל הוא כ-61% מהשכר הממוצע של מורה בשיא הוותק. בפינלנד ובדנמרק השיעור הוא 77% ו-87% בהתאמה (כלומר, ההתקדמות בשכר תלויה הרבה פחות בוותק מאשר בישראל).^[15] מורה בישראל ששואף להגדיל את שכרו צריך בעיקר לחכות. אין טעם שינסה ליזום או להצטיין בעבודתו. היעדר ההכרה והתגמול על מצוינות מוביל לתחושת תסכול ולשחיקה, במיוחד בקרב מורים צעירים.^[16]

עוד נושא קריטי שלמנהל בית הספר אין השפעה לגביו הוא פיטורים. בישראל, הגורם המוסמך לפטר מורה אינו מנהל בית הספר אלא מנכ"ל משרד החינוך בכבודו ובעצמו. יתרה מזאת, הליך הפיטורים מסורבל עד כדי קפקאיות. ההליך נמשך בין שנה לשנתיים במקרה הטוב, כולל כחמישה ביקורים של מפקחים מטעם משרד החינוך וזקוק להסכמה מצד ארגון המורים המייצג את המורה.^[17] לשם השוואה, בשוודיה ובצרפת הליך פיטורים של מורה אורך כ-60 ימים ובבריטניה כ-140 ימים, ולא נדרשת הסכמה של ועד העובדים. לא פלא שבישראל, מתוך מעל 200 אלף עובדי הוראה, בכל שנה מפוטרים, אם בכלל, מספר חד ספרתי של מורים.

האיכות הנמוכה של המורים בישראל נובעת לא רק מחוסר היכולת לפטר מורים גרועים, אלא עוד קודם לכן, מהקושי למשוך מספיק הון אנושי איכותי לתוכה. כדי להבין נושא זה לעומק נעמוד לרגע על מאפייני "שוק" המורים בישראל.

התרגלנו לשמוע בתחילת כל שנת לימודים על "מחסור חמור במורים". האומנם? שיעור הילדים במדינתנו אכן חריג ביחס לאוכלוסייה, והציפייה שמאפיין זה יביא למחסור במורים היא הגיונית. ברם, הנתונים מראים כי היחס בין כמות עובדי ההוראה לכמות הילדים במערכת החינוך הישראלית הוא קרוב או מעל לממוצע ה-OECD (תלוי בשלב החינוך). מדוע, אם כן, מנהלים מתקשים לאייש משרות הוראה ומתלוננים על מחסור? התשובה נעוצה בכך שתלמידי ישראל יושבים בשיעורים פרונטליים בכיתה הרבה מעל הממוצע העולמי, ובשביל ללמד כל כך הרבה שעות צריך הרבה מורים, או כיתות גדולות יחסית, או גם וגם.

כאן יכול ההורה לתהות עם עצמו – אם הילדים שלי לומדים כל כך הרבה שעות, למה נדמה לי שהם חוזרים כל כך מוקדם מבית הספר? התשובה לכך נעוצה בעוד דבר חריג שקיים רק אצלנו – ישראל היא המדינה היחידה בעולם שבה רוב בתי הספר מלמדים שישה ימים בשבוע ולא חמישה. בכך, שעות הלימוד הרבות מתחלקות על פני יום נוסף והילדים חוזרים מוקדם מבית הספר. מערכת שפועלת שישה ימים בשבוע גורמת לעוד אנומליה, שכן משרה מלאה של מורה כוללת לא יותר מחמישה ימים בשבוע. קיום שבוע לימודים של שישה ימים במקום חמישה, כנהוג בעולם, דורש אפוא הגדלה מקבילה של מספר המורים. זה כשלעצמו מסביר חלק גדול מהביקוש העודף למורים בישראל.

השאלה המתבקשת היא: האם יש תועלת בריבוי שעות הלימודים? ניתוח בינלאומי של מספר שעות הלמידה בכיתה לעומת ההישגים במבחנים הסטנדרטיים מגלה דבר מעניין – קיים מתאם הפוך בין מספר השעות בכיתה לבין ההישגים. מדינות כמו ישראל שמשקיעות הרבה שעות לימוד בכיתה מגיעות להישגים נמוכים ביחס למדינות כמו פינלנד, דנמרק ואסטוניה, שמשקיעות הרבה פחות שעות לימוד בכיתה.^[18] נראה שעיקר ההסבר נעוץ בכך שאם מלמדים הרבה שעות, צריך הרבה מורים, ואז נאלצים להתפשר על איכות המורים. מסקנה דומה עולה מסקירה שביצע ארגון ה-OECD שהראתה כי ברוב המדינות ובממוצע, הקטנת מספר הילדים בכיתה אינה מובילה לתוצאות טובות יותר, בין היתר כיוון שהדבר מוביל לעלייה בביקוש למורים ולהתפשרות על איכותם.^[19]

לסיכום ביניים: ה"מחסור" במורים בישראל הוא מחסור מלאכותי הנובע מריבוי שעות ההוראה ושבוע לימודים ארוך של שישה ימים, המוכתבים מלמעלה על ידי משרד החינוך. הפחתת שעות ההוראה הייתה מאפשרת לנו להסתפק בפחות מורים (וממילא להתפשר פחות על איכותם) או להקטין את מספר התלמידים בכיתות.

מעבר לבעייתיות של ריבוי שעות הלימוד, ישנה בעייתיות גם בתוכנן. משרד החינוך הוא שקובע אילו מקצועות ללמד וכמה שעות ללמד בכל מקצוע, ולא משנה העובדה שמנהלים רבים חשים שכמות המקצועות בבית ספרם גדולה מדי ולא מאפשרת לתלמידים מיקוד והעמקה. מגוון המקצועות הכפוי מאלץ את המנהלים להעסיק הרבה מורים בהרבה מקצועות שונים. לא פלא שמנהלים נמצאים כמעט תמיד במרדף לגיוס מורים כדי לסתום חורים במערכת ונאלצים להתפשר על איכותם. מנהל בית הספר גם לא יכול לקבוע כמה שעות כל מורה ילמד. נתון זה מוכתב לו מלמעלה באמצעות ההסכמים הקיבוציים הארציים שמפרטים ברחל בתך הקטנה לא רק את כמות שעות ההוראה הפרונטליות שכל מורה יבצע אלא גם את מספר השעות הפרטניות שהוא יעניק לתלמידים, מספר השעות שהוא ישקיע בהכנת שיעורים ובבדיקת עבודות ומבחנים, מספר השעות שיקדיש לאספות הורים ועוד.

גם תוכניות הלימודים ודרכי ההוראה אינן נתונות לשיקול דעתם של המנהלים וצוותי ההוראה שלהם, אלא להחלטותיהם של כ-75 עובדי משרד החינוך, הנקראים מפמ"רים (מפקחים-מרכזים). המפמ"רים יושבים בראש "ועדות מקצוע" והם הקובעים בכל מקצוע ותחום דעת את תוכניות הלימודים, דרכי הלמידה ואפילו את ספרי הלימוד. כשהמפמ"רים וועדותיהם מחליטים על שינויים בתוכניות הלימודים, המורים והמנהלים נדרשים לעבור השתלמויות כדי להטמיע אותם, וההטמעה נבחנת על ידי מערך של כ-1,000 מפקחים מטעם משרד החינוך. המנהלים והמורים נתפסים אפוא כמעין "פקידי הוראה" שיכולתם להפעיל את שיקול דעתם מוגבלת מאוד.

כך גם בסוגיית המשמעת. אתגר המשמעת בבתי הספר הולך ומחריף בשל המאפיינים הריכוזיים של המערכת, שאינם מותירים לאנשי החינוך מרחב פעולה להתמודדות עם התלמיד והוריו. תלמיד שחצה את הגבול שוב ושוב מבלי לשלם מחיר כלשהו, צפוי להמשיך למתוח את החבל ובכך להתיש את מוריו (ואכן, סוגיית המשמעת מובילה לעזיבתם של מורים רבים) ולפגוע בחבריו לכיתה.

וכאן הגענו לעיקר – מערכת החינוך הישראלית ריכוזית מאוד. למנהלים ולמורים יש מעט מאוד גמישות וסמכות לעצב את העשייה החינוכית בבית הספר, משום שרוב ההחלטות החשובות מתקבלות על ידי משרד החינוך.

מחלת הריכוזיות

בשנת 2018 בחן ארגון ה-OECD את מוקדי קבלת ההחלטות ביותר מעשרים מערכות חינוך של מדינות החברות בארגון. הבדיקה התמקדה בשלל החלטות הנוגעות להתנהלות היומיומית בתוך בתי הספר עצמם, בתחומים כגון ארגון ההוראה, ניהול משאבי האנוש של בית הספר, ניהול התקציב, תוכניות הלימוד ותוכן הלימודים. כל החלטה סווגה לפי הרמה שבה היא מתקבלת בפועל: רמת בית הספר, הרשות המקומית, הממשלה המרכזית, או שילוב שלהן. התוצאה: ישראל התבררה כאחת המדינות הריכוזיות ביותר. כמעט 70% מההחלטות בישראל מתקבלות על ידי השלטון המרכזי, כאשר הממוצע במדינות ה-OECD עומד על כ-30%. רק טורקיה, מקסיקו ופורטוגל נמצאו כריכוזיות יותר על פי מדד זה.^[20]

מחקר אחר של ה-OECD משנת 2019 מצא קשר חיובי בין מידת הביזוריות של מערכות החינוך להישגים שלהן.^[21] לא קשה להבין את התופעה. כפי שראינו, במערכת ריכוזית, מנהל בית הספר וצוות ההוראה מוגבלים מאוד ביכולתם להתאים את החינוך לצרכים הייחודיים של כל ילד וכל קהילה. במערכת ריכוזית קשה מאוד ליזום, לחדש ולהיות גמיש ויצירתי. במערכת ריכוזית התגמול של עובדי ההוראה נקבע בעיקר לפי מאפיינים חיצוניים כמו ותק, ולא לפי נטילת אחריות, הצטיינות בעבודה ומאפיינים אחרים הבולטים לעיני המנהלים הבאים במגע ישיר עם העובדים. ובמערכת ריכוזית קשה יותר למנהלים לפטר עובדים שאינם עומדים בסטנדרטים הנדרשים.

נותר לנו רק להבין – מדוע מערכת החינוך שלנו היא כל כך ריכוזית?

שני גורמים עיקריים יוצרים את המצב הזה. אלו הם שני "הענקים", מוקדי הכוח השולטים במערכת: משרד החינוך וארגוני המורים. הם שכופים, בשיתוף פעולה סימביוטי, את ניהולה הריכוזי של המערכת, והם ששומרים עליה חסינה לשינויים.

נתחיל במשרד החינוך. עובדה חשובה, ייחודית לישראל, היא שמשרד החינוך אינו רק הרגולטור של מערכת החינוך – אלא הוא גם מפעיל אותה ישירות. כמעט 75% מהילדים בישראל לומדים בבתי ספר ובגנים "רשמיים", כלומר מוסדות חינוך בבעלות המדינה. במוסד רשמי המעסיק של המורה אינו המנהל, כאמור, אלא משרד החינוך – מה שמסביר מדוע משרד החינוך הוא שמחליט בנוגע לשכר המורים, היקף שעות העבודה שלהם ותנאי הגיוס והפיטורים שלהם. לתופעה הזאת, שהממשלה המרכזית מעסיקה באופן ישיר כמעט כל גננת, כל מורה, כל מנהל – כמעט אין אח ורע בעולם. מצב זה הוא סממן לגישה הכללית של משרד החינוך, שמתעקש לראות בעצמו המתכנן והמנהל הריכוזי של המערכת כולה. גם במקרה של התיכונים, המופעלים על ידי רשויות או רשתות חינוך ואינם נמצאים רשמית בבעלות משרד החינוך, המשרד רואה את עצמו כמפעיל של בתי הספר בפועל, ואת הבעלות על מוסד החינוך כידו הארוכה.

ריכוזיות הכוח בידי המשרד מסבירה גם את קיבעונה של המערכת וחסינותה בפני שינויים. הרי הקורבנות העיקריים של שלל הבעיות שתוארו לעיל הם עובדי ההוראה שבשטח (ואיתם, כמובן, התלמידים והוריהם), אבל הם, כאמור, זוכים ממשרד החינוך ליחס של "פקידי הוראה" יותר מאשר אנשי מקצוע. עובדי המשרד האחרים, וביניהם בכיריו, מי שדעתם נחשבת ומי שאוחזים בכוח, מרוחקים הרבה יותר מתנאי השטח הקשים הנגזרים מנטיותיהם הריכוזיות.

ואי אפשר לדבר על חסינות מערכת החינוך לשינויים בלי להזכיר את הענק השני – ארגוני המורים. הקורא הממוצע בוודאי שומע על ארגוני המורים פעם או פעמיים בשנה כאשר הם מאיימים בעיצומים ובשביתות, לרוב לקראת פתיחת שנת הלימודים. אך ארגוני המורים עומדים על המשמר במהלך כל השנה כדי להגן על המערכת מפני שינויים, מהצעות להעסקת מורים בחוזים אישיים או מַעֲבָר לשבוע לימודים בן חמישה ימים ועד לרעיונות לשינוי וגיוון מבני הלמידה.

חשוב, עם זאת, להיות הוגנים ולומר כי מאמצים רבים לקידום שינויים במערכת נתקלים בהתנגדות בתוך מסדרונות משרד החינוך עוד לפני שהנושא בכלל עולה לדיון מול ארגוני המורים, או אפילו לאחר שניתנת הסכמה בכתב של ארגוני המורים.

כך למשל במקרה של פיטורי מורים. הליך הפיטורים המסורבל שתואר לעיל לא נולד כתוצאה ממשא ומתן עם ארגוני המורים והוא גם לא מעוגן בהסכמים הקיבוציים איתם. משרד החינוך הוא זה שיצר אותו לפני שנים רבות, הוא המתנגד העיקרי לשינויו, ואם נזכרים בעובדה שמשרד החינוך הוא המעסיק הישיר של רוב המורים במערכת, מבינים מדוע. את הנזק שנגרם ממורה גרוע מרגישים ההורים וצוות בית הספר על בשרם, אבל הכאב המורגש בבניין לב-רם בירושלים הוא בעיקר כאב ההתמודדות עם הליך הפיטורים. כשבעקבות הליך פיטורים מוגשת תביעה לבית הדין (וכמעט תמיד מוגשת), מי שנאלצים לטפל בעניין הם הפקידים במשרד. התוצאה היא שהפקידים מוציאים עוד ועוד נהלים כדי להקל על ההתמודדות מול תביעות המפוטרים, מבלי לקחת בחשבון את המחיר שנגרם בעקבות כך, כאשר הליך הפיטורים נהיה כמעט בלתי אפשרי ליישום, ובפועל מורים גרועים נשארים במערכת.

דוגמה נוספת עוסקת באחד השינויים החשובים ביותר הדרושים במערכת החינוך: שינוי שיטת התקצוב, שלגביה עוד נרחיב בהמשך. ראינו כי משרד החינוך מנהל ומתקצב תשומות – שעות, כיתות ושכר מורים. לאורך השנים נעשו ניסיונות רבים לעבור לשיטה גמישה ומבוזרת יותר, אך אלו נפלו בזו אחר זו בשל התנגדות מתוך המשרד, שהשיטה הנוכחית מתיישרת עם רצונו להמשיך בניהול-מיקרו של המתרחש בבתי הספר.

לפעמים שינויים נחוצים במערכת נמנעים באשמה משותפת של משרד החינוך וארגוני המורים. כך למשל, בהסכם האחרון שנחתם עם הסתדרות המורים נכלל סעיף המתיר להעסיק מורים בחוזים אישיים בבתי הספר שבבעלות משרד החינוך. ארגוני המורים, כאמור, מתנגדים בתוקף לרעיון של חוזים אישיים, כיוון שהוא מעביר מעט מכוח המיקוח מידיהם של הארגונים לידיהם של המורים. לצד זאת, גם משרד החינוך לא תמך ברעיון, והיוזמה כולה הגיעה ממשרד האוצר דווקא. במהלך המו"מ עשתה הסתדרות המורים כל שביכולתה על מנת לסכל את היוזמה, בעוד שנציגי משרד החינוך ישבו בחיבוק ידיים ונתנו למשרד האוצר להוביל את המאבק. לאחר משא ומתן מפרך הושגה פשרה שנטרלה חלק ניכר מהרציונל הבסיסי של הרעיון: הוסכם כי לא יתאפשר מעבר של מורים קיימים במערכת מהחוזה הקיבוצי לחוזה אישי, וכי לא ניתן יהיה להעסיק מורה בחוזה אישי לתקופה שתעלה על חמש שנים. אלא שגם זה לא הספיק להסתדרות, ולאחר חתימת ההסכם הקיבוצי היא המשיכה לעשות את כל אשר לאל ידה כדי לסכל את החלת השינוי. משרד החינוך לא גילה נכונות של ממש לאכוף את יישום הרעיון שמלכתחילה לא תמך בו, ובפועל הסעיף אינו מיושם, כשנתיים וחצי לאחר חתימת ההסכם הקיבוצי.

אז מה עושים? מבזרים

הפתרון המעשי היחיד לתיקון מערכת החינוך הוא לחולל בה ביזור מבני עמוק, שבמסגרתו גם הבעלות על בתי הספר וגם ההעסקה של עובדי ההוראה יועברו מידי משרד החינוך לידיהן של מגוון רשתות ועמותות.

במודל כזה גם משרד החינוך וגם ארגוני המורים יוכלו לחזור להתמקד בביצוע תפקידיהם המקוריים, ולתמוך בשיפור המערכת במקום להוות גורמים מקבעים ומסרבלים. משרד החינוך יהפוך מ"אופרטור" ל"רגולטור". הוא יפסיק לפעול כגורם ביצועי שמנהל תשומות: מייצר תוכניות חינוכיות, מעסיק מורים, כופה שיטות פדגוגיות וקובע אינספור נהלים והנחיות הקושרים את ידיהם של אנשי החינוך בשטח. במקום זאת המשרד יתמקד בהכוונת המערכת באמצעות ניהול תוצאות, תוך הענקת אוטונומיה לכל מוסד למצוא את הדרך שלו להשגתן. משמעות הדבר היא, למשל, דרישה מבתי הספר להגיע להישגים מסוימים במתמטיקה, במקום לכפות עליהם ללמד X שעות מתמטיקה בכל שנה. אם בית הספר מצליח להביא את תלמידיו להישגים הנדרשים, אין זה מעניינו של משרד החינוך אם ההישגים נובעים מתרגול בפלטפורמות למידה דיגיטליות, באמצעות למידה עצמית, או באמצעות למידה מסורתית בשיעורים פרונטליים.

במקביל, עובדי ההוראה יזכו לכוח מיקוח אישי ויוכלו למרֵב את תנאיהם באמצעות משא ומתן עצמאי עם מעסיקים פוטנציאליים שונים, כל מורה לפי סדרי עדיפויותיו ולפי מידת מקצועיותו וכישוריו. ארגוני המורים יחדלו מלכפות מודלים אחידים של העסקה ושכר, ויתמקדו במתן רשת ביטחון לעובדים ותמיכה בהם במקרי קצה.

במערכת מבוזרת יינתן מקום ומשקל לשחקן חשוב נוסף: ההורים. כיום ההורים הם לקוחות שבויים של המערכת. מרביתם לא יכולים לבחור את בית הספר בו ילמדו ילדיהם ואין להם כמעט השפעה על התכנים הנלמדים, התפיסות הפדגוגיות, או הערכים המוקנים בבית הספר. ההורה נתפס כגורם משני, הנדרש לקיים את חובתו החוקית בשליחת ילדיו לבית הספר שאליו הם משובצים לפי כתובת המגורים של המשפחה ("אזור הרישום"). במודל המוצע תינתן להורים הזכות לבחור את בית הספר של ילדם, בהתאם לתפיסת עולמם ולצרכיו של הילד. זכות בחירה להורים היא הכרח כאשר בתי הספר מפסיקים לפעול בשיטה אחידה, וזוכים בגמישות הדרושה כדי לפתח ייחודיות ונבדלות. הבחירה גם דוחפת את בתי הספר להשתפר ולהגיב למציאות המשתנה; היא שוללת מהמוסדות את האפשרות לקפוא על השמרים למשך עשורים. בחירת הורים מתמרצת גם את המנהלים לקבל החלטות מקצועיות וענייניות. מנהל שיקדם מורים חנפנים במקום מורים איכותיים, למשל, יביא לירידה בתפקוד בית הספר ולפגיעה בביקוש מצד תלמידים והורים. בתי ספר טובים יתרחבו ויפתחו שלוחות, ואילו בתי ספר גרועים ייאלצו להשתנות – או להיסגר ולפנות מקום לטובים מהם.

ביזוריות וקוץ בה

לצד היתרונות של ביזור המערכת ומתן אוטונומיה ניהולית למוסדות החינוך, ישנו אתגר עיקרי: ההגנה על ציבוריות המערכת.

מעבר להשפעתה של מערכת החינוך על פריון העובדים העתידי, שאת חשיבותו הראינו לעיל, יש לה תפקיד מרכזי גם בחיזוק הלכידות החברתית והנחלת ערכי המורשת, הציונות והדמוקרטיה. בשנים האחרונות אנו חווים ביתר שאת את התוצאה הכואבת של מחנאות ופילוג בחברה הישראלית, וכן את המשמעות של קבוצות שלמות בחברה המאתגרות את ערכי היסוד שלאורם הוקמה המדינה, כמו השותפות בנטל או עצם היות המדינה הבית הלאומי לעם היהודי. אינטרס לאומי נוסף בקיומה של מערכת חינוך ציבורית איכותית, הוא הצורך לאפשר שוויון הזדמנויות וניידות בין־דורית. בחברה בה הסיכויים של אדם להתקדם ולהצליח נגזרים במידה רבה מהמעמד הסוציו־אקונומי של הוריו, התוצאה היא למעשה ויתור על הפוטנציאל האנושי הגלום באוכלוסיות שלמות בחברה.

ביזור המערכת יביא לשיפור האיכות והיעילות של מוסדות החינוך. האוטונומיה החינוכית תסייע לכל מוסד חינוכי בהגשמת המטרות שהגדירו עבורו הצוות החינוכי והקהילה – אך אותן מטרות עלולות להיות שונות ממטרות החינוך הממלכתי ואף מנוגדות אליהן. כך עלולה הביזוריות לבוא על חשבון האינטרסים הציבוריים הנזכרים לעיל, במקום לשרתם.

החינוך החרדי מדגים זאת היטב. בתי הספר החרדיים לבנים מצטיינים בהשגת המטרות שהציבו לעצמם – חינוך התלמידים לחיים של תורה ומצוות והצמחתם לתלמידי חכמים שעיסוקם המרכזי בבגרותם הוא לימוד תורה. אך אם נבחן את אותם מוסדות חינוך במשקפי האינטרס הציבורי נגיע למסקנה שתפקודם כושל: בוגריהם אינם מחזיקים בידע ובמיומנויות הבסיסיים הנדרשים להשתלבותם במקצועות משמעותיים במשק מתקדם; הערכים שהוקנו להם מניעים את רובם להשתמטות משירות צבאי; והאופי המתבדל של המוסדות, לצד מדיניות של מיון תלמידים, משמרים אפליית אוכלוסיות על רקע עדתי. (נציין כי המוסדות החרדיים לבנות מציבים לעצמם כמטרה גם את ההכנה של הבנות לשוק התעסוקה, ואף מראים הישגים יפים במימוש מטרה זו: הישגי הבנות החרדיות במקצועות הליבה בבתי הספר הנבחנים גבוהים כיום מההישגים של רוב האוכלוסיות בארץ).

ביזור מערכת החינוך ללא רגולציה המבטיחה הגנה וקידום של האינטרס הציבורי, עלול להביא למציאות דומה בקרב מגוון רחב בהרבה של אוכלוסיות ומגזרים, החל מקהילות אנטי ישראליות שעלולות לחנך לאלימות או פגיעה במוסדות לאומיים, דרך אוכלוסיות אליטיסטיות שעלולות להתבדל ולהביא להחרפת הפערים בחברה, וכלה בקהילות שאינן רואות חשיבות בהקניית ידע ומיומנויות ובוחרות להסתפק במירוב השמחה וההנאה של ילדיהן.

הצבת קריטריונים לציבוריות

כדי לבצע רפורמה רחבה של ביזור באופן שיקדם ויחזק את האינטרס הציבורי, נדרש משרד החינוך להגדיר בצורה ברורה ומדויקת "קריטריונים לציבוריות של מוסדות חינוך", ולייצר תשתית לבקרה ומדידת עמידתם של מוסדות החינוך השונים באותם קריטריונים. בתי ספר לא יוגדרו עוד כציבוריים על פי התנאי של בעלות ממשלתית, אלא לפי מידת עמידתם באותם קריטריונים.

אנו מציעים כי הקריטריונים לציבוריות יכללו קודם כול את התנאים הבסיסיים ביותר לרישוי מוסדות חינוך – עמידה בחובות ביטחון ובטיחות, וחובות ניהול תקין. לאחר מכן תהא הדרישה לקיום לימודי הליבה. חשוב שהיקף דרישות הליבה יהיה כזה שיאפשר עמידה בהן גם באמצעות השקעה של לכל היותר מחצית מתוכנית הלימודים במוסד חינוך סטנדרטי, כדי להותיר לבתי הספר מרחב לגמישות פדגוגית. גם את המחויבות לערכי החינוך הממלכתי יש להגדיר בצורה רזה, המאפשרת טווח סביר של מגוון תפיסות עולם לגיטימיות. ניתן להסתמך על סעיף המטרות הקיים כבר היום בחוק החינוך הממלכתי, כדי לחסוך מאבק מיותר על ההגדרה של אותם ערכים. רצוי שהאכיפה תתמקד במוסדות הפועלים נגד ערכי החינוך הממלכתי ובכך חוצים "קווים אדומים" ברורים. למשל – מוסדות המחנכים להשתמטות מצה"ל, להכחשת שואה, לגזענות, לעידוד אלימות כנגד אזרחים או מוסדות מדינה וכדומה.

תנאי חשוב נוסף הוא איסור על מיון תלמידים ומחויבות להרכב תלמידים אינטגרטיבי. חשוב לציין שאומנם בתי הספר לא יוכלו למיין תלמידים, אך הם כן יוכלו לקבוע תקנון בית ספרי (שיעמוד בסטנדרט בסיסי) אשר יבטא את אופי בית הספר ויחייב את כל התלמידים הנכנסים בשעריו. כך למשל, בית ספר תורני יוכל לדרוש מתלמידיו להגיע לבית הספר בלבוש צנוע, להשתתף בתפילה וכדומה, אך אותו בית ספר לא יוכל למיין תלמידים לפי מידת הצניעות של הוריהם או הקהילה הדתית שאליה הם משתייכים.

קריטריון נוסף לציבוריות שאנו מציעים הוא חובת דיווח ובקרה שתאפשר לבחון את עמידת המוסדות בתנאים שפורטו לעיל, בנוסף לחובת ההשתתפות בהליכי מדידה והערכה ארציים ובינלאומיים.

כל מוסד חינוך שיעמוד בקריטריונים אלו ייחשב ציבורי ויזכה לתקצוב ממשלתי מלא. חשוב להדגיש – הרגולציה על ה"קריטריונים לציבוריות" חייבת להיות רזה ככל האפשר, אחרת הביזוריות המבנית דה יורה תוחלף בריכוזיות רגולטורית דה פקטו. בסופו של דבר, ההנחה היא שרוב רובם של ההורים, כולל החרדים, כן היו רוצים שילדיהם ילמדו לימודי ליבה איכותיים; וכן שרוב ההורים מעוניינים בהקניית ערכים ממלכתיים, כפי שכבר הוכח במגוון סקרים. במערכת שבה נתונה להורים זכות הבחירה, כוחות השוק "יעשו את העבודה", ובאופן טבעי מרב המוסדות יפעלו באופן הראוי והרצוי. ככל שההתערבות הרגולטורית תהיה מצומצמת יותר, כך יוכל המשרד לאכוף אותה ביתר יעילות, במקום לבזבז את משאבי האכיפה המוגבלים שלו במקומות שבהם היא איננה נדרשת.

ביזוריות הוגנת

מלבד אתגר שימור הציבוריות של כל מוסד ומוסד, קיים אתגר שימור האופי הציבורי של המערכת ככלל, המתמצה בסוגיה עיקרית אחת: הוגנות.

מערכת ציבורית צריכה לאפשר לכל אזרח גישה שווה לשירותיה, ובה בעת להשקיע באזרחים תקציבים דיפרנציאליים, המתכתבים עם צורכיהם בפועל. כך למשל הרפורמה במערכת הבריאות, שבוצעה בשנת 1995 עם חקיקת "חוק ביטוח בריאות ממלכתי", יצרה ביזור מסוים באמצעות תחרות בין ארבע קופות חולים בעלות עצמאות רחבה, אך לצד זאת חייבה כל אחת מהקופות לקבל ולשרת כל אזרח ללא סינון, ולהעניק לכל אזרח שירותי בריאות בהתאם לצרכיו ולמצבו הבריאותי, כאשר המשמעות היא פערים אדירים בתקציבים המושקעים בפועל באנשים שונים.

באותו אופן, גם במערכת חינוך ציבורית מבוזרת יש להבטיח גישה שווה של תלמידים למוסדות החינוך השונים, ולאפשר השקעה דיפרנציאלית של משאבים בכל תלמיד, בהתחשב בחסכים החינוכיים או בצרכים המיוחדים של חלק מהתלמידים.

השגת ההוגנות דורשת מחויבות ומעורבות של כל אחת מהרמות במערכת. בתי הספר עצמם יצטרכו להימנע ממיון תלמידים ולפעול במידת יכולתם ליצירת הרכב תלמידים מאוזן מבחינה סוציו-אקונומית. האחריות הזו תוטל עליהם במסגרת הקריטריונים לציבוריות, כפי שהצענו. כדי לאכוף את האחריות הזאת ניתן לייצר "מדד אינטגרציה מוסדי" שיבחן את מידת ההתאמה בין ההרכב הסוציו-אקונומי של התלמידים במוסד לבין הרכב האוכלוסייה הרלוונטית ברשות. אם הפער יהיה מעל סטיית תקן מסוימת, יקוזזו תקציביו של המוסד בהתאם.

אך אין די בתמרוץ מוסדות החינוך לקידום הוגנות. הניסיון הבינלאומי מלמד כי האתגר המרכזי בביזור מערכות חינוך הוא הבטחת שוויון הזדמנויות לכלל האוכלוסיות והשכבות בחברה, וכי נדרשת התערבות אקטיבית גם מצד השלטון המקומי והמרכזי.^[22]

על כן אנו מציעים להטיל את האחריות להבטחת הנגישות של כל תלמיד לכל מוסד חינוך מתאים, על הרשויות המקומיות. למימוש אחריותה תוסמך כל רשות לנהל את הרישום והשיבוץ של כל התלמידים לכל סוגי המוסדות שבתחום שיפוטה. במוסדות שיהיה להם רישום עודף תינתן קדימות לתלמידים מרקע סוציו-אקונומי חלש או בעלי צרכים מיוחדים. עוד תוכל הרשות לפעול לחיזוק ההוגנות באמצעות תכנון חכם של בינוי מוסדות החינוך, העברת מוסדות מבוקשים לשכונות חלשות, תמרוץ מוסדות לקלוט אוכלוסיות חלשות, ניהול מדיניות ההסעות הרשותית וכדומה. מדידת הרשויות לפי "מדד שוויון הזדמנויות", שיבחן את מידת המתאם בין הישגי התלמידים ברשות לבין הרקע הסוציו-אקונומי שלהם, תאפשר בקרה על מידת עמידתן של הרשויות באחריותן לקידום ההוגנות בחינוך.

בהיבט הארצי, על משרד החינוך עצמו לפעול להבטחת ההוגנות באמצעות תקצוב מוסדות החינוך בתקציב דיפרנציאלי, מותאם לכל תלמיד. מחקרים בינלאומיים מראים כי להבטחת שוויון הזדמנויות נדרשת דיפרנציאליות בשיעור של 150%. למשל, אם התקציב השנתי המושקע בתלמיד החזק הוא 20 אלף שקל, יש להשקיע 30 אלף שקל לפחות בתלמיד החלש. בפועל, בניתוח התקציב הממוצע לתלמיד בישראל לפי מדד טיפוח, אין דיפרנציאליות שיטתית בהקצאה, בוודאי לא בשיעור הנדרש. מַעֲבָר לשיטה של תקצוב שקלי פר תלמיד, שרכיב הדיפרנציאליות מוטמע בנוסחת ההקצאה הבסיסית שלה, יוכל לשפר את הוגנות המערכת גם בהיבט הזה.

ביזור אינו הפרטה

רגע לפני שנעבור לחלק הבא במאמר, חשוב לחדד את השוני בין שני המושגים ביזור והפרטה. רבים מתייחסים למושגים אלו כמילים נרדפות, אך זו טעות קונספטואלית שמקשה על הבנת הנושא.

"מערכת ציבורית" היא מערכת שמטרתה העיקרית לספק שירות לכלל הציבור או לתת מענה לאינטרס לאומי, ואשר עיקר המימון שלה מגיע מתקציבים ציבוריים. מערכת כזאת תהא נתונה לפיקוח ובקרה ציבוריים ותפעל בכפוף לחוקים, תקנות ונהלים שמטרתם להכווין אותה להגשמת ייעודה תוך שמירה על עקרונות כמו הוגנות ונגישות שווה.

בעבר, רכיב מרכזי נוסף בהגדרת מערכת כציבורית היה התנאי של בעלות ציבורית, אך בעשורים האחרונים הלכו והתרבו בכל העולם מודלים המאפשרים שמירה על כל המאפיינים המהותיים של ציבוריות, גם ללא הרכיב ה"טכני" של בעלות ציבורית. דוגמה טובה לכך היא מערכת הבריאות הישראלית, שבה שירותי בריאות ציבוריים ניתנים על ידי קופות חולים מתחרות, הכפופות לרגולציה ממשלתית אך זוכות לאוטונומיה רחבה. דוגמה אחרת היא מודל התיכונים. רבים מהתיכונים אינם בבעלות הממשלה או הרשויות המקומיות אלא מופעלים על ידי רשתות חינוך, אך אין חולק על כך שהם מוסדות חינוך ציבוריים, כיוון שהם מתוקצבים באופן מלא על ידי המדינה, מחויבים למטרות החינוך הממלכתי וכפופים לרגולציה ממשלתית.

"ריכוזיות", בשונה מ"ציבוריות", אינה עוסקת באופי המערכת, במטרות שהיא מחויבת לקדם או במקור התקציב שלה, אלא בשאלה היכן מתקבלות החלטות בנוגע להתנהלות יחידות הקצה של המערכת. במערכת ריכוזית מאוד אין ליחידות הקצה סמכות לנהל תקציבים או כוח אדם, וגם ההתנהלות שלהן בהיבט המקצועי מוכתבת מלמעלה. במערכות מבוזרות מאוד, לעומת זאת, ניתנת ליחידות הקצה אוטונומיה ניהולית ומקצועית רחבה.

הביזוריות שאנו מציעים לקדם כפתרון לחוליי מערכת החינוך, באה לתקן את כשל הריכוזיות בלי לפגוע בעיקרון הציבוריות. אנו מציעים רפורמה של ביזור מבני עמוק שיעביר כמה שיותר סמכויות לגורמי המקצוע בשטח. כל עוד ביזור זה נעשה בכפוף לרגולציה המבטיחה את המחויבות של אותם גורמי קצה לקידום הייעוד הציבורי של המערכת, ולהבטחת שוויון הזדמנויות ונגישות שווה לאזרחים, וזאת באמצעות כספים ציבוריים – אין במהלך הביזור שום היבט של הפרטה.

מקרה המבחן של רשתות החינוך החרדיות, או: איך לא עושים ביזור

קורא המצוי בנבכי מערכת החינוך הישראלית עשוי לתהות: במה הצעתנו שונה ממודל הרשתות החרדיות הפועל לכאורה כבר כיום, אם כי באופן כושל למדי?

מעט רקע על מערכת החינוך החרדית: הרוב המוחלט של התלמידים החרדים לומדים במוסדות שאינם בבעלות המדינה ואינם נחשבים ציבוריים. מוסדות ה"פטור" הם בעלי העצמאות הרחבה ביותר. הם מחויבים ל-55% לימודי ליבה וזכאים ל-55% תקצוב. מוסדות המוכר שאינו רשמי (המכונים: מוכש"ר) מחויבים ל75% לימודי ליבה וזכאים לתקצוב בהתאם. מוסדות ה"תרבותי ייחודיי" (שבהם לומדים תלמידים בגיל תיכון) אינם מחויבים לליבה כלל, וזכאים ל-60% תקצוב. בפועל שיעור התקצוב של כל המוסדות הללו נמוך בהרבה מהאחוזים האמורים (כיוון שאחוז התקצוב נגזר מהסכמי שכר ישנים), אך גם העמידה של מרביתם בחובת לימודי הליבה נמוכה בהרבה מהשיעור הפורמלי.

אך לרשתות 'החינוך העצמאי' ו'בני יוסף', השייכות למפלגות דגל התור וש"ס בהתאמה, נוצר הסדר ייחודי: הן זוכות לתקצוב מלא למרות שייכותן למודל המוכר שאינו רשמי, וזאת בשל סעיף בחוק יסודות התקצוב, שנחקק בעקבות הסכמים קואליציוניים, המקנה להן מעמד ייחודי. באותו סעיף הוחלה על רשתות אלו מחויבות לתוכנית הליבה המלאה, ובהתאם – זכאות לתקצוב מלא. בפועל, בתי הספר לבנים הפועלים במסגרת הרשתות לא עומדים בחובותיהם ללימודי הליבה, הניהול של הרשתות אינו תקין (בלשון המעטה), תנאי ההעסקה של המורים אינם טובים ומוסדות רבים אף אינם עומדים בחובות הבטיחות והביטחון הנדרשים.

במבט ראשון נראה שמדובר במוסדות המקיימים את עקרונות המודל שהצענו – אוטונומיה רחבה לצד מחויבות לקריטריונים של ציבוריות – ואף על פי כן, כל היתרונות ש"ניבאנו" למודל לא מתקיימים בהם. הסתכלות מדוקדקת תגלה שעקרונות המודל שהצענו לא מתקיימים במקרה של הרשתות החרדיות. שני סימנים לדבר. האחד, חוסר התחרות ב"שוק" החינוך החרדי והשליטה הריכוזית של המפלגות עליו. השני, האכיפה הדלה מצד המשרד על מוסדות אלו.

נפרט. העובדה שרק מוסדות המוכש"ר המשתייכים לשתי הרשתות הפוליטיות זוכים לתקצוב מלא הביאה לנהירה המונית של תלמידים ומוסדות ממגוון בעלויות אל תוך שתי הרשתות, עד לשליטה של הרשתות על כ-87% ממערכת המוכש"ר החרדית, והפיכתן למעין "משרד חינוך" עצמאי חלופי בתוך המגזר החרדי, בעל כוח אדיר, הן מבחינת היקף התקציבים העובר דרכן (ואשר אחוז מופקע מתוכו נשאר בהנהלת הרשתות ולא מועבר למוסדות עצמם), הן מבחינת השליטה הישירה על האוכלוסייה באמצעות האחיזה בציפור נפשה: החינוך.

את כשלי האכיפה על החינוך החרדי ניתן לשייך לכשל הכללי של משרד החינוך בביצוע בקרה ואכיפה. כשל זה נובע בין היתר מכך שהמשרד "מבזבז" את האנרגיות הארגוניות שלו בהפעלה ישירה של בתי ספר, פעולה שאין לו בה כל יתרון, במקום שיתמקד בביצוע תפקידו החשוב ביותר – רגולציה ואכיפה – תפקיד שאף גורם אחר לא יכול לבצע במקומו.

ביזור המערכת באופן שהצענו יסייע בפתרון שתי הבעיות הללו. ראשית, יצירת מודל של מוסדות חינוך ציבוריים-אוטונומיים שיזכו כולם לתקצוב מלא, ללא תלות בזהות המפעיל, תיצור תחרות אמיתית בין הבעלויות השונות. התושבים יצביעו ברגליים ויעברו ממוסדות מוצלחים פחות למוצלחים יותר, והרשויות (ובמקרי קצה – המשרד עצמו) יקבלו את הסמכות להעביר מוסדות מבעלות כושלת לבעלות אחרת. שנית, המהלך יסייע למשרד החינוך למקד את משאביו באכיפה ולבצע את תפקידו כרגולטור על הצד הטוב ביותר.

נציין, לצד זאת, שבשנים האחרונות התפתחה תופעה מעניינת בחינוך החרדי – מגמה של מעבר לבתי ספר חרדיים "ממלכתיים", דהיינו בתי ספר חרדיים בבעלות המדינה. מוסדות אלו מקיימים לימודי ליבה מלאים והתקציב בהם גדול אף יותר מאשר ברשתות החרדיות. המעבר ממוסדות עם פחות לימודי ליבה ופחות כסף למוסדות עם יותר לימודי ליבה ויותר כסף מלמד אותנו שרבים בציבור החרדי אינם מתנגדים עקרונית ללימודי ליבה, הם פשוט מבקשים שלימודי הליבה יתקיימו במוסדות המקיימים בד בבד אורח חיים חרדי. והנה, במודל שאנחנו מציעים ניתן יהיה לקיים מוסדות חרדיים איכותיים בתקצוב מלא – כל עוד הם שומרים על העקרונות לציבוריות שעליהם הצבענו.

מבט השוואתי, או: איך כן עושים ביזור

הרפורמה שאנו מציעים ליישם אינה המצאה שלנו. המודל של בתי ספר ציבוריים שאינם ממשלתיים קיים ופועל בהצלחה רבה במגוון מדינות.

בהולנד, למשל, מערכת החינוך מתאפיינת ב"חופש חינוכי" המעוגן בחוקה: כ-70% מבתי הספר אינם בבעלות המדינה, אך זוכים לתקצוב מלא ומחויבים לקבל כל תלמיד. בשבדיה פועל החל משנות ה-90 מודל דומה המכונה "בתי ספר חופשיים". בבלגיה קיימים בתי ספר רבים הנמצאים בבעלות ארגונים דתיים או חילוניים אך ממומנים באופן מלא על ידי המדינה. ובאנגליה קיימים בתי ספר המכונים "אקדמיות", אשר מוגדרים כציבוריים ומתוקצבים בהתאם אף שאינם בבעלות המדינה, ונהנים מאוטונומיה ניהולית רחבה. מודלים דומים פועלים בצ'ילה, בניו זילנד, בדנמרק, באוסטרליה ובמדינות נוספות.

נרחיב מעט על מודל ה"אקדמיות" האנגלי, שעמד לנגד עינינו כמקור השראה בניסוח המודל המוצע.

מודל ה"אקדמיות" (הכינוי אינו מבטא היבט אוניברסיטאי כלשהו) הושק לראשונה בשנת 2000, ככלי לשיפור התפקוד של בתי ספר כושלים באזורים מוחלשים, באמצעות שילוב גורמים חיצוניים אשר קיבלו אוטונומיה רחבה ותקצוב מלא, לצד התחייבות לשיפור איכות החינוך. בשנת 2010 נחקק "חוק האקדמיות 2010" שהרחיב את התוכנית במידה דרמטית ואפשר לכל בית ספר ממלכתי לבחור להפוך לאקדמיה. תוך חמש שנים הפכו 20% מבתי הספר באנגליה לאקדמיות, וכיום מעל 50% מבתי הספר באנגליה פועלים במודל זה, כולל כ-78% מבתי הספר התיכוניים. על בתי ספר ממלכתיים כושלים אף מופעלת "המרה כפויה", והם נדרשים לעבור מהבעלות הממשלתית לבעלות אחרת ולהפוך לאקדמיות.

האקדמיות זוכות לאוטונומיה ניהולית רחבה מאוד, בכל ההיבטים – פדגוגית, תקציבית ובהעסקת כוח האדם. לצד אוטונומיה זאת הן כפופות ל"מדיניות קבלה" המבטיחה קבלה שוויונית לכלל התלמידים. הן אינן מחויבות לתוכנית הלימודים הלאומית המלאה, אך הן נדרשות לספק תוכנית לימודים "רחבה ומאוזנת" הכוללת את מקצועות הליבה: אנגלית, מתמטיקה ומדעים. הן כפופות לפיקוח ממשלתי של "המשרד לסטנדרטים בחינוך", בדומה לבתי הספר הממשלתיים. כל אקדמיה חתומה על "חוזה מימון" המגדיר את התנאים לפעילותה ולקבלת התקצוב הממשלתי.

מודל האקדמיות מייצג שינוי מהותי בתפיסה של החינוך הציבורי באנגליה, והתוצאות הן לא פחות ממדהימות. במבחני פיז"ה אנגליה עלתה במתמטיקה ממקום 27 ב-2009 למקום 17 ב-2018 ולמקום 11 ב-2022. בקריאה עלתה אנגליה באותה תקופה ממקום 25 למקום 13, ובמדעים הציגה עלייה מתונה יותר, ממקום 16 למקום 13. במבחני ה-TIMSS האחרונים, הבוחנים מתמטיקה ומדעים, אנגליה הגיעה למקום השישי והחמישי בעולם בהתאמה, ולמקום ראשון מבין המדינות המערביות. במבחני PIRLS האחרונים, הבוחנים יכולות קריאה בכיתה ד', הגיעה אנגליה למקום ה-4 בעולם ולמקום הראשון מבין המדינות המערביות.

תרגיל מחשבתי: תקציב לתלמיד

נחזור לעיקר השינוי המוצע: העברת הבעלות על מוסדות החינוך למגוון בעלויות – רשתות או עמותות – אשר יקבלו תקצוב מלא לצד אוטונומיה ניהולית רחבה מאוד, ובלבד שיעמדו בקריטריונים לציבוריות במלואם. אוטונומיה ניהולית חייבת לבוא לידי ביטוי בהעברת שלושה מפתחות ניהוליים לידי הבעלות והמנהל הישיר: המפתח לניהול הפן המקצועי (במקרה שלנו – הפדגוגיה), המפתח לניהול התקציב והמפתח לניהול כוח האדם. זה נכון לניהול בכל מפעל, חברה או מוסד, וזה נכון באותה מידה בעולם החינוך. מנהל מסעדה שאין לו סמכות לנהל את תקציב המסעדה ויכולת לנהל את עובדיו, כולל קביעת מבנה ההעסקה, קידום עובדים או פיטוריהם, לא באמת יוכל לקדם רעיונות קולינריים או קונספט חדשני לתפעול המסעדה.

כעת נפנה לתרגיל מחשבתי. איך הייתה נראית מערכת החינוך הציבורית  בישראל לו שלושת המפתחות היו עוברים לבתי הספר? בעולם כזה, תקציב משרד החינוך היה מתורגם כמעט כולו לתקציב שקלי לתלמיד. הורי התלמיד היו מחליטים לאיזה בית ספר לשלוח את ילדם והתקציב עבור הילד היה מועבר ממשרד החינוך לאותו בית ספר, שהיה מקבל אוטונומיה כמעט מלאה לקביעת אופי המוסד החינוכי ואופני פעילותו, ובלבד שיעמוד בסטנדרטים לציבוריות שלגביהם הארכנו לעיל.

בפרק זה ננתח מה יכול להיות גובה התקציב לתלמיד אם תיושם רפורמת הביזור המוצעת. בפרק הבא נדגים את עולם האפשרויות הפדגוגיות והניהוליות שייפתח בעקבות שינוי שיטת התקצוב לצד מתן אוטונומיה ניהולית אמיתית לבתי הספר. התחשיבים שנביא להלן אינם מסובכים וניתן לעקוב אחריהם בקלות, אך קוראים המעוניינים בעיקר בשורה התחתונה יכולים לדלג לפסקה האחרונה של הפרק.

נתחיל בחישוב גובהו של התקציב הממוצע עבור תלמיד. לביצוע החישוב נשתמש בנתונים מהשנים 2022–2023, שהם המפורטים והעדכניים ביותר נכון לכתיבת שורות אלו.^[23] בשנת 2023 סך הוצאות משרד החינוך עמדו על כ-81.5 מיליארד שקל, ובמערכת החינוך למדו כ-2.5 מיליון תלמידים. לכאורה, מספיק לחלק את סך התקציב בסך התלמידים כדי לקבל את התקציב לתלמיד, אבל הדברים יותר מורכבים מזה.

ראשית, אנחנו לא מציעים לסגור לגמרי את משרד החינוך. בחזון שתיארנו יישמר תפקידו החשוב של המשרד בהתוויית מדיניות ובבקרה על יישומה. לכן יש להשאיר כספים למנגנון משרד חינוך, אך מנגנון רזה בהרבה ממה שקיים כיום. נגיע לכך בהמשך.

שנית, מלבד תקציב לתפעול "מנגנון" המשרד ישנם רכיבי תקצוב נוספים שלא משמשים לחינוך במובן הקלאסי של המילה, וגם אותם נשים בצד לצורך התרגיל המחשבתי הנוכחי. הבולטים מביניהם: תקציבי הכוללים המועברים לאברכים, תקציבי המכללות להכשרת עובדי הוראה, וגופים העוסקים בחינוך לא פורמלי כגון תנועות נוער וארגוני נוער, החברה למתנ"סים, "יד ושם" ומוזיאונים אחרים. בסך הכול כספים אלו מסתכמים לכדי 3.4 מיליארד שקל. נותיר בצד גם את תקציבי ההסעות – כ-2.5 מיליארד שקל. כספים אלה מועברים היום לרשויות המקומיות, ואנו נשאיר אותם בסמכותן, במסגרת אחריותן להבטחת הוגנות ונגישות לחינוך לכלל התלמידים תושבי הרשות.

נוסף על כך, נתמקד במוסדות חינוך רגילים ובילדים ללא צרכים מיוחדים מורכבים. נציין רק כי בישראל ישנם כ-63 אלף ילדים עם צרכים מיוחדים הלומדים בבתי ספר או בגנים לחינוך מיוחד. ההוצאה בגין מוסדות אלו היא כ-8.3 מיליארד שקל. בנוסף, ישנם כ-30 אלף ילדים עם צרכים מיוחדים מורכבים הלומדים בבתי ספר רגילים (בכיתות מיוחדות או רגילות), וההוצאה בגינם עומדת על כ-3.15 מיליארד שקל, כלומר כ-100 אלף שקל לתלמיד.[24]

קורא שעוקב אחר החשבון ישים לב שהגענו עד כה לכ-64.2 מיליארד שקל. מסכום זה יש להפחית את עלות מנגנון משרד החינוך, ואת היתרה נוכל "לחלק" לבתי הספר. כיום עלות התפעול של מנגנון משרד החינוך עומדת על כ-5.2 מיליארד שקל. כלומר, אלו כספים שלא מגיעים בסוף לבתי הספר, לרשויות המקומיות או לפעילות חינוך היקפית אחרת. לא פלא שמשרד החינוך מחזיק כיום מנגנון ענק: הוא כותב תוכניות לימודים ומטמיע אותן, הוא מעסיק באופן ישיר מעל 150 אלף עובדי הוראה ומנפיק להם משכורות כל חודש, מתחזק עשרות משרדים, מפעיל צי רכב גדול והיד עוד נטויה. אם המשרד החינוך אכן יהפוך מאופרטור לרגולטור ויעסוק אך ורק בהתוויה כללית של מדיניות ובבקרה על יישומה, אפשר להעריך שעלות המנגנון תצטמצם באופן ניכר. אם נשמר, לדוגמה, רק את מערך בחינות הבגרות, את הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך ואת מנהל רישוי, בקרה ואכיפה במשרד החינוך,  עלות המנגנון תסתכם בפחות ממיליארד שקל שיידרשו למשרד החינוך בשנה, כולל עלות העסקה של כאלף עובדים. נסתפק, על כל פנים, בהערכה שמרנית ונניח שעלות מנגנון המשרד בעולם החדש תהיה מחצית מהעלות הנוכחית, כלומר 2.6 מיליארד שקל. בשורה התחתונה, נשארנו עם 61.6 מיליארד שקל שאותם נחלק על פני כ-2.416 מיליון תלמידים (כאמור, ללא התלמידים הלומדים במוסדות לחינוך מיוחד וללא התלמידים עם צרכים מיוחדים מורכבים הלומדים בבתי ספר רגילים). התוצאה היא: כ-25.5 אלף שקל בממוצע לתלמיד.

והשאלה המעניינת: כמה זה בהשוואה לתקציב המושקע כיום בתלמיד?

בשנת הלימודים תשפ"ג (שעליה ביצענו את התחשיב לעיל) התקציב הממוצע לתלמיד "רגיל" (ללא תלמידי החינוך המיוחד ובניכוי התקציבים בגינם) בכל שלבי הגיל, עמד על כ-23 אלף שקל. כלומר, בראייה כללית המהלך של איגום המשאבים והעברת כל התקציבים המיועדים לחינוך הפורמלי ישירות למוסדות עצמם, מגדיל בכ-11% את התקציב לתלמיד. אך הדרמה הגדולה תתחולל לא בזכות הגדלת כמות השקלים, אלא בשיפור יעילות הניצול של כל שקל, שתתקבל בזכות האוטונומיה הניהולית. נדגים זאת בהמשך.

חשוב גם להדגיש כי ההשוואה בין התקציב לתלמיד כיום לבין התקציב לתלמיד לפי ההצעה שלנו, היא במובן מסוים השוואה בין תפוחים לתפוזים. כיום בבתי הספר, הרשמיים והלא רשמיים גם יחד, כמעט ואין ניהול של תקציב, שכן ההוראות מוכתבות למנהלים מלמעלה.^[25] כלומר, המספרים הקיימים אינם מתארים "תקציב לתלמיד" ממש, אלא חישוב למפרע של ההוצאה הציבורית לתלמיד.

אך ההתמקדות בממוצע התקציב לתלמיד מסתירה בתוכה מהלך מאוד דרמטי הטמון בהצעה שלנו,  מלבד שינוי שיטת ההקצאה עצמה: ביטול הפערים בתקצוב הנובעים משלבי גיל, ממגזר וממעמד משפטי. כיום תלמידי תיכון מתוקצבים בכ-60% יותר מתלמידי גנים ויסודי. תלמיד תיכון בחינוך הממלכתי-דתי מקבל כ-27% יותר מתלמיד תיכון בחינוך הממלכתי. תלמיד בבית ספר יסודי "רשמי" (בבעלות המדינה) מקבל כ-52% יותר מתלמיד בבית ספר יסודי "מוכר שאינו רשמי" (שאינו בבעלות המדינה). לפי ההצעה שלנו לא יהיו שום פערים בתקצוב על בסיס הקריטריונים הללו, כל עוד כולם יעמדו בסטנדרטים לציבוריות.

החשיבות של ביטול הפערים בתקצוב

את ביטול הפערים התקציביים בין המגזרים קל להצדיק (אם כי מבחינה פוליטית זה מהלך לא פשוט בכלל). ביטול הפערים בין החינוך "הרשמי" לחינוך "המוכר שאינו רשמי" נובע מההנחה שבהינתן האפשרות להפוך למוסד חינוך ציבורי מבלי לעבור ל"בעלות" המדינה ולוותר על האוטונומיה החינוכית והניהולית, הרוב המוחלט של מוסדות החינוך בישראל יבחר באפשרות זו. מובן שמוסד שלא יפעל בהתאם ל"קריטריונים לציבוריות" לא יחשב ציבורי, ותקציבו לא יעלה.

לגבי ביטול פערי התקצוב בין שלבי הגיל – מהלך זה מיישם מגמה מקובלת במדינות המתקדמות של "היפוך הפירמידה" והרחבת ההשקעה הציבורית  בגיל הרך, הנובעת ממחקרו של הכלכלן זוכה פרס נובל ג'יימס הקמן. הקמן מצא שההשפעה החברתית והכלכלית של השקעה בחינוך גבוהה יותר ככל שההשקעה נעשית בגיל צעיר יותר. המחקרים של הקמן וחוקרים אחרים הובילו לצמצום פערי התקצוב בין ילדי גן ויסודי לתלמידי תיכון לכדי 12% בממוצע במדינות ה-OECD. הפער אצלנו הוא כאמור כ-60%.

משמעות ביטול פערי התקצוב היא שעם יישום המהלך התקציב הממוצע לתלמיד יתרחב, אך בחלק מהמוסדות התקציב יעלה, ואילו במוסדות אחרים התקציב יצטמצם באופן ניכר. ניתן לרכך את השינוי באמצעות יישום הדרגתי של המהלך, אך כאמור לתפיסתנו התוצאה הסופית ראויה ומוצדקת.

לצד ביטול פערי התקצוב בין שלבי גיל, מגזרים ומעמד משפטי, אנו מציעים להרחיב מאוד את דיפרנציאליות התקצוב לפי "מדד הטיפוח". מדד הטיפוח מבטא את ה"חסך החינוכי" של התלמיד. כלומר, תלמיד שבשל הרקע האישי שלו נדרשת השקעה רבה יותר כדי להביא אותו להישגים הנדרשים, ייחשב כתלמיד בעל מדד טיפוח חלש. בין הקריטריונים המשפיעים על מדד הטיפוח נמצאים מדינת המוצא של התלמיד, רמת ההשכלה של הוריו, הכנסה לנפש במשפחתו וכדומה. דיפרנציאליות לפי חסך חינוכי היא כלי חשוב ליצירת שוויון הזדמנויות, בוודאי במדינה עם פערים קיצוניים כל כך בין תלמידים כמו שלנו. לכן נוסיף לתרגיל המחשבתי שלנו רכיב של מדרגות תקצוב, כך שהתקציב לתלמיד בעשירון הטיפוח הכי חלש יהיה גבוה ב-50% מתלמיד בעשירון הטיפוח הכי חזק, והחלוקה בין עשירוני הטיפוח תהיה ליניארית. במצב כזה, התקצוב נע כ-20,758 שקל לתלמיד בעשירון הכי חזק לכ-31,137 בעשירון הכי חלש.^[26]

בכך לא תם הסיפור. עד כאן ניתחנו את התקציב לתלמיד שמקורו ממשרד החינוך. אך גם הרשויות המקומיות מוסיפות ממקורותיהן עבור חינוך – בשנת 2022 הן הוסיפו בסך הכול כ- 10.4 מיליארד שקל. באופן לא מפתיע, קיימים פערים אדירים בין הסכומים שרשויות שונות מעבירות לחינוך, החל מהשקעה של עשרות שקלים לתלמיד בפזורה הבדווית ועד עשרות אלפי שקלים לתלמיד ברשויות החזקות ביותר. אם סוכמים את התקציב הדיפרנציאלי לתלמיד ממשרד החינוך, שנע לפי ההצעה שלנו בין כ-21 אלף שקל לבין כ-31 שקל לתלמיד, יחד עם הסכומים שהרשות מוסיפה, הסכום לתלמיד מתאזן בממוצע בין כ-29 לכ-31.5 אלף שקל לתלמיד, תלוי באשכול הסוציו-אקונומי של הרשות.^[27] משכך, ולשם הפשטות, להמשך התרגיל המחשבתי הנוכחי נשתמש בתקציב ציבורי (משרד החינוך והרשות המקומית יחד) של כ-30.5 אלף שקל לתלמיד.[28]

מרחב ההזדמנויות במערכת חינוך מבוזרת

זוכרים את בתי הספר הדמיוניים שהצגנו בפתיחת המאמר? למעשה מדובר במודלים שבנינו בעקבות שיח עם מנהלים ואנשי חינוך. כעת, משחישבנו את התקציב הציבורי הממוצע לתלמיד, ניתן לבצע ניתוח תקציבי מדוקדק ולבחון אם מדובר בפנטזיה או בחזון ריאלי.

נתחיל בבית הספר היסודי 'ציון', שבו לומדים 800 תלמידים. צוות ההוראה של בית הספר בונה מודל ייחודי המבוסס על חיבור התלמיד לסביבה ולמורשת, ולפיו כל שכבה יוצאת יום בשבוע לשטח, לסיור לימודי או למידה עצמאית. זהו יום שבו מחנכי הכיתות נמצאים עם  תלמידיהם לאורך כל היום, יחד עם מורה דרך המועסק ככזה, כחלק מהצוות האורגני של בית הספר. כהשלמה לימי השטח מקבלת כל שכבה יום בשבוע הממוקד בהעמקה בתכנים שנרכשו בסיור הקודם ובהכנה לסיור הבא, בהתבסס על עקרונות של למידה עצמית וקבוצתית ו-PBL (למידה מבוססת פרויקטים). ביום זה נמצאים המחנכים עם תלמידיהם בשעה הראשונה והאחרונה, ולאורך כל היום מלווים את התלמידים סטודנטים המסייעים להם באופן פרטני וקבוצתי. כלל תכני הליבה בתחומי תנ"ך, היסטוריה, ספרות ומולדת נלמדים באותם ימי שטח וימי הכנה, לצד תכנים מתחומים נוספים כמו טבע ומדעים.

לאחר שבנינו לבית הספר מודל תקציבי מפורט, על בסיס תקציב ציבורי בגובה 30.5 אלף שקל לתלמיד, גילינו שלא רק שהמודל ישים, הוא אף מאפשר הקטנה של גודל הכיתות ושיפור בתנאי ההעסקה של הצוות: צוות ההנהלה של המוסד יכלול מנהל שירוויח 32 אלף שקל בחודש, מנהל אדמיניסטרטיבי ומנהל פדגוגי שירוויחו 30 אלף שקל בחודש כל אחד, חמישה סגני מנהלים שירוויחו 22 אלף שקל בחודש בממוצע, ופסיכולוג חינוכי שירוויח 20 אלף שקל בחודש. צוות ההוראה של המוסד יכלול 45 מורים שירוויחו בממוצע כ-16,500 שקל בחודש, כאשר השכר ההתחלתי לא יפחת מ-15,000 שקל בחודש. בכל כיתה יהיו עד 22 תלמידים. ב"ימי ההכנה" יוצמדו שני סטודנטים לכל כיתה, וימי הסיור יתקיימו בקבוצות של שתי כיתות.

בתיכון השש שנתי 'הראל' לומדים 1,000 תלמידים. כל תלמיד משתתף בחוג לבחירתו פעמיים בשבוע, שעתיים רצופות בכל פעם. החוגים מועברים לקבוצות בנות עד 20 תלמידים, הנקבעות לפי רמת הכישורים של התלמיד ולא לפי שכבת גיל. מדריכי החוגים מועסקים כחלק מצוות בית הספר על אף שרובם אינם בעלי תעודת הוראה אלא מומחים בתחומם, ושבוע העבודה שלהם כולל אך ורק את שעות הפעילות עם התלמידים, המתומחרות בשכר גבוה לשעה. לחיזוק מיומנויות הלמידה העצמאית והקבוצתית של התלמידים, כל תלמיד מבלה 12 שעות בשבוע במרחבי למידה המכילים עד 100 תלמידים במקביל ופועלים בסגנון "בית מדרש", כאשר מורים וסטודנטים נוכחים במרחב ומסייעים לתלמידים לפי הצורך. לכל תלמיד מוצמד "מנטור" אישי העוקב אחר התקדמותו, מסייע בבניית תוכנית הלמידה האישית ומקיים איתו לפחות פגישה פרטנית אחת של חצי שעה מדי שבוע. כל מנטור מלווה 16 תלמידים. נוסף על כך מקבל כל תלמיד 17 שעות לימוד בשבוע, בכיתות של עד 23 תלמידים.

המודל התקציבי שבנינו לתיכון הראל מראה כי אכן ניתן ליישמו בתקציב הציבורי. צוות ההנהלה של המוסד יכלול מנהל שמרוויח 40 אלף שקל בחודש, מנהל אדמיניסטרטיבי ומנהל פדגוגי המרוויחים 35 אלף שקל בחודש כל אחד, 6 סגני מנהלים המרווחים בממוצע 22 אלף שקל לחודש ופסיכולוג חינוכי המרוויח 20 אלף שקל בחודש. בבית הספר מועסקים 63 מורים/מנטורים שמרוויחים בממוצע 17 אלף שקל לחודש (עם שכר התחלתי של לא פחות מ-15 אלף שקל לחודש). המורים מלמדים בכיתה לא יותר מ-12 שעות בשבוע, לצד חובות המנטורינג וליווי מרחבי הלמידה. בליווי מרחבי הלמידה מסייעים גם כ-40 סטודנטים המועסקים בשכר ממוצע של 60 שקל לשעה. מעבירי החוגים המומחים בתחומם מרוויחים בממוצע 200 שקל לשעה.[29]

מודלים אלו ואחרים לא יכולים להתקיים היום במערכת, כיוון שהתקציב הממשלתי מגיע כ"שעות הוראה" או כשקלים שאותם יש לממש כ"שעות הוראה", בהן ניתן לאייש רק עובדי הוראה בעלי תעודת הוראה שמקבלים שכר לפי הסכמי השכר ומבנה שבוע העבודה שלהם הוא כפי שנקבע באותם הסכמים. מוסדות שכן מצליחים לשלב באופן חלקי מודלים דומים לדוגמאות לעיל, עושים זאת על סמך תקציבים תוספתיים המגיעים ממקורות שונים, כמו הרשות המקומית, תשלומי הורים או תרומות. כלומר, אחרי שבית ספר השתמש במשאבים הממשלתיים שקיבל לטובת למידה והוראה בדרכים הישנות והמקובעות, הוא יכול, באמצעות תקציבים תוספתיים חיצוניים, להוסיף קצת גוון ייחודי לבית הספר וליישם תפיסות פדגוגיות שונות לחלוטין.

אלו רק שתי דוגמאות המדגימות מקצה קצהו של פוטנציאל השינוי בתוך בתי הספר בעקבות יישום רפורמת הביזור. אנחנו מזמינים מנהלים ואנשי חינוך לחלום על מודלים אחרים בתוך המסגרת של התקציב הציבורי לתלמיד, שמאפשרת עולם כמעט בלתי סופי של חדשנות ויצירתיות.

אתגר יישום הרפורמה

תיאור המערכת עשוי להישמע כאוטופיה רחוקה ובלתי ניתנת להשגה, במיוחד אם נזכרים בשני הענקים שמטפחים את הריכוזיות ואת הקיבעון: משרד החינוך וארגוני המורים. אבל ייתכן שהחלום אינו רחוק כפי שנדמה. למעשה, חלקים מהרפורמה הנדרשת כבר קיימים היום באזורים שונים במערכת.

רבים מהתיכונים מופעלים כבר כיום על ידי רשתות חינוך ולא על ידי המשרד, מה שמקצר את הדרך לשחרור הכבלים הנותרים, ובראשם שיטת התקצוב הכופה תשומות, והמחויבות להעסיק מורים לפי הסכמים קיבוציים שהן בכלל לא חתומות עליהם. התיכונים שבבעלות הרשתות יהיו אפוא מקום נוח להתחיל ממנו את הטמעת הרפורמה, לפני הרחבתה גם לחטיבות ביניים ואחר כך לבתי ספר יסודיים וגני ילדים.

חלופה אחרת ליישום המהלך תהיה דומה למודל הבריטי: ראשית יצירת המודל של מוסדות חינוך ציבוריים־אוטונומיים כפתרון חלופי לבתי הספר החלשים ביותר, ושנית הרחבת המודל בכפוף להצלחתו בשיפור הישגי התלמידים וצמצום הפערים בינם לבין יתר האוכלוסייה.

איננו שוגים באשליות. מהלך של ביזור מבני עמוק כפי שאנחנו מציעים יתקל בהתנגדויות רבות מצד שני הענקים. עם זאת, אין לנו באמת את האפשרות להרים ידיים. במוקדם או במאוחר נצטרך להתמודד עם הכשל העמוק של המערכת, ואין דרך אחרת להוציא אותה מהבוץ מלבד רפורמה שתפרק את המונופול של המדינה על הפעלת המערכת. הדוגמאות הטובות ביותר לרפורמות מהסוג הזה הן רפורמת החשמל והרפורמה בנמלי הים – שתי רפורמות שמטרתן פתיחת השוק ויצירת תחרות, כדי לחלץ שוק ריכוזי מחוסר יעילות ובעיות איכות. כל אחת מהרפורמות הללו הייתה מאתגרת מאוד ליישום, ונתקלה בשביתות והתנגדויות עזות (לעיתים בריוניות) מצד הגורמים שהחזיקו בכוח הריכוזי באותם שווקים וסירבו לוותר עליו. אך מרגע שהממשלות השונות צלחו את ההתנגדויות והרפורמות הושקו, הדרך נסללה להמשך התקדמות והרחבה של המהלך לפי הצורך, והתוצאות בכל אחד מן המהלכים הללו היו חד משמעיות וכמעט מיידיות.

ביזור מערכת החינוך הוא צעד בלתי נמנע. דחייתו רק תציב מולנו את השאלות: כמה דורות נוספים של תלמידים יצטרכו לשלם את מחיר קיבעונה של המערכת? כמה נמוך יצטרך פריון העבודה של מדינת ישראל לרדת, לפני שנפשיל שרוולים ונדרש לאתגר העומד לפתחנו?

הולכת ומתרחבת ההכרה שלא ניתן עוד להסתפק בשינויים קוסמטיים במערכת החינוך, ושנדרש שינוי מבני על דרך הביזור. ההצעה שפירטנו לעיל אינה חזות הכול, היא קריאה לדיון ציבורי מעמיק ומקצועי. ככל שתהיה מודעות רחבה יותר לעוצמת הכשל ולמהות התיקון הנדרש, כך הציבור ישמיע את קולו וידרוש את מימוש התיקון. וזו למעשה מטרתו העיקרית של מאמר זה.

משה בכר שימש סגן הממונה על השכר במשרד האוצר. בתפקידיו באוצר עסק רבות במדיניות חינוך. בוגר המכללה לביטחון לאומי.

אביטל בן-שלמה כיהנה עד לאחרונה כמשנה למנכ"ל משרד החינוך. עבדה כעשור בפורום קהלת כעמיתת מחקר וכמנהלת מחלקת מדיניות חינוך. עורכת דין ובעלת תואר שני במדיניות ציבורית.

תמונה: נחלת הכלל,באדיבות pixabay

[1] תוצאות כלל המבחנים הבינלאומיים זמינות באתר הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך. לתוצאות המבחנים הנזכרים כאן ראו: "מחקר פיזה 2022 (PISA)  – אוריינות במתמטיקה, במדעים ובקריאה: תמונת מצב תלמידים בני 15; מחקר פירלס 2021 (PIRLS) – אוריינות קריאה בקרב תלמידי כיתות ד': תמונת מצב; מחקר טימס (TIMSS) 2023 – הערכת הידע והמיומנויות במתמטיקה ובמדעים: תמונת מצב בקרב תלמידים בכיתה ח', הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך.

^[2] תוצאות מבחני פיז"ה, לעומת זאת, מציגות לכאורה שיפור מסוים בדירוג של ישראל. אך במקרה זה העלייה נובעת מהידרדרות בקרב רוב מדינות העולם ולא בשיפור הישגיהם של תלמידי ישראל.

^[3] דן בן-דוד ואיל קמחי, "מצב החינוך בישראל בהשוואה בינלאומית ודמוגרפית", מוסד שורש, נובמבר 2023.

[4] "קובץ הרשויות המקומיות בישראל – 2022", הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

[5] "הוצאה פרטית (של משקי בית) לתלמיד עבור שירותי חינוך ב-2022", הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

[6]“Education at a Glance 2024”, OECD, Figure C2.1.

^[7] שם, תרשים C1.6.

^[8] Michael Barber and Mona Mourshed, How the world's best-performing school systems come out on top, McKinsey & Company, September 2007

^[9] Eric A. Hanushek, Marc Piopiunik, and Simon Wiederhold, "The value of smarter teachers: International evidence on teacher cognitive skills and student performance", Journal of Human Resources 54.4 (2019): 857-899, ראו איור 2.

^[10] דן בן-דוד, "מדריך שורש 2021 – מערכת החינוך של ישראל: תמונת מצב" מוסד שורש, 2021.

[11] “Who wants to become a teacher and why?” OECD, 19 June 2018.

^[12] "הודעה לתקשורת: ניידות פנימית ועזיבת המערכת בקרב עובדי הוראה ,2018-2000", הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 2019, עמ' 1–2.

^[13] חשוב להבהיר – כל הנתונים שציינו לעיל הם נתונים סטטיסטיים המתייחסים לממוצע או למערכת ככלל ולא לכל אחד ואחת במערכת החינוך כפרט. יש במערכת מורים רבים מצוינים ומסורים. את חלקם אנחנו מכירים אישית ומעריכים את עבודתם. התמונה שציירנו לעיל לא נועדה להכפיש אלא להביא את העובדות כהווייתן, על מנת שנוכל להציע גם פתרונות.

^[14] “Education at a Glance 2024”, פרק D3 וטבלה בעמ' 375.

^[15] שם, פרק 1D.

^[16] להרחבה בנושא זה אנו ממליצים לעיין במאמרו של טל לוריא "מורים ובוכים – לקראת שיח מיטיב", השילוח 26, המיטיב לתאר את התסכול שחשים מורים רבים כלפי המערכת הריכוזית והנוקשה.

^[17]  יאיר קמה, "דין וחשבון על הוצאות השכר במערכת החינוך הממשלתית לשנת 2020", משרד האוצר, עמ' 31–34.

^[18] “Education at a Glance 2023”, ראו טבלה D1.1 והשוו לתוצאו מבחני פיז"ה.

^[19] ”Equity and Quality in Education: Supporting Disadvantaged Students and Schools”, OECD, 9 February 2012, ראו למשל עמ' 73, 121–122 ובביבליוגרפיה.

^[20]  “Education at a Glance 2018”, פרק D6.

^[21] Carlos Xabel Lastra-Anadón and Sonia Mukherjee, “Cross-country evidence on the impact of decentralisation and school autonomy on educational performance”, OECD Working Papers on Fiscal Federalism, 26 March 2019.

^[22] ראו למשל Eric Felix & Adrian Trinidad, “The decentralization of race: Tracing the dilution of racial equity in educational policy,” The Review of Higher Education, 2020, 43(2), 695-725. וכן: Jane Leer, “After the Big Bang: Estimating the effects of decentralization on educational outcomes in Indonesia through a difference-in-differences analysis,” International Journal of Educational Development, 2016, pp. 49, 80-90.

^[23] לתקציב משרד החינוך אלו נתוני תקציב 2023 או נתוני שנת הלימודים תשפ"ג (2022–2023); לתקציב הרשויות המקומיות אלו נתוני שנת 2022.

[24] סוגיית החינוך המיוחד היא סוגיה מורכבת. נפרט מעט פה. בתריסר השנים האחרונות חל גידול ניכר במספר הילדים המאובחנים עם לקויות המזכות אותם בשירותי חינוך מיוחד. כיום יש מעל 300 אלף תלמידים כאלו – כ-12% מכלל התלמידים המערכת. מקרב אלה, שיעור הילדים עם צרכים מורכבים ומובהקים כגון פיגור שכלי, תסמונות דאון, לקויות ראייה ושמיעה, מוגבלות פיזית קשה וכדומה הוא רק כ-10 אחוזים. שיעורם מכלל התלמידים נשאר יציב יחסית – כאחוז עד אחוז וחצי מתוכם. חלק מהזינוק במספר ילדים בחינוך המיוחד נובע מחולשת מערכת החינוך הרגילה, הגורמת למרדף אחרי אבחונים שעשויים לזכות את הילד המאובחן בסל שירותים מיוחדים גם אם הוא לומד בכיתה רגילה. ההמלצה המרכזית של ועדת שפירא שמונתה על ידי שר החינוך לנוכח האתגר הנובע מגידול זה היא שיפור מערכת החינוך הרגילה כך שתוכל להתמודד עם "צרכים מיוחדים בשכיחות גבוהה" כגון לקויות למידה, קשיי קשב וריכוז, קשיים רגשיים, חרדות, בעיות התנהגות וכדומה. אנו מאמצים גישה זו ומאמינים שמתן אוטונומיה ניהולית רחבה לבתי הספר תאפשר יישום מיטבי שלה. לכן לתפיסתנו תקציב הבסיס של בית הספר ישמש גם למתן מענה לילדים עם צרכים מיוחדים בשכיחות גבוהה, שלא ייחשבו עוד כ"תלמידי חינוך מיוחד". תקציב תוספתי יינתן לבתי הספר רק בעבור ילדים עם "צרכים מיוחדים מורכבים ומובהקים", שביניהם כללנו את המוגבלויות המוגדרות היום כ"צרכים מיוחדים בשכיחות נמוכה", כמו מוגבלויות שכליות ופיזיות, אך תוך צמצום משמעותי בהגדרת "בעיות נפשיות" ו"הרצף האוטיסטי". לתפיסתנו יש להוציא מההגדרה של "צרכים מיוחדים מורכבים" את כל החרדות ואת הקשיים הרגשיים הקלים (שיקבלו מענים על בסיס התקציב הכללי של בית הספר וללא צורך באבחונים וועדת זכאות) ולהותיר רק הפרעות נפש פסיכיאטריות העלולות להגיע לכדי אשפוז או סיכון ממשי לתלמיד עצמו או לסובביו (אחוזים בודדים מתוך כלל הילדים המוגדרים כיום בעלי בעיות נפשיות). מהרצף האוטיסטי נותיר בהגדרה של צרכים מורכבים רק תלמידים שנוסף לאוטיזם הם בעלי הנמכה קוגניטיבית או מוגבלות שפתית משמעותית, או כאלו המהווים סיכון ממשי לעצמם או לסובבים (אשר מהווים באומדן שלנו לא יותר מ-50% מכלל הילדים המאובחנים כיום על הרצף האוטיסטי).

^[25] קיימים מעט תקציבים גמישים, בעיקרם אלו המועברים במסגרת רפורמת גפ"ן, אך הם מהווים לא יותר מ-15% מתקציב המוסד, וגם על השימוש בהם קיימות מגבלות רבות. תשלומי הורים בכלל ותשלומי הורים נוספים בגין תל"ן (תוכנית לימודים נוספת) יכולים להרחיב עוד את התקציב הגמיש של בית הספר.

^[26] הסימולציה נעשתה על כ-70% מהתלמידים שלגביהם קיים נתון של עשירון טיפוח. נציין כי עבור ילדי הגן הנתון לא קיים בכלל. לפירוט התפלגות התלמידים לפי עשירוני מדד טיפוח ופירוט התקציב לתלמיד, ניתן לפנות למחברים.

^[27] הסיבה לכך שהסכום 'מתאזן' ברצועה צרה היא פשוטה. ישנו מתאם הפוך בין מדד טיפוח לרמה סוציו-אקונומית ואיתנות פיננסית של הרשות המקומית. רשויות עם הרבה ילדים בעלי מדד טיפוח חלש הן בדרך כלל ברמה סוציו-אקונומית נמוכה ויש להן בדרך כלל פחות מקורות עצמאיים להשקיע בחינוך. והיפוכו ברשויות עם הרבה ילדים בעלי מדד טיפוח חזק.

[28] בתרגיל המחשבתי הנוכחי הנחנו שכל ילדי ישראל ילמדו במוסדות חינוך העונים על הקריטריונים לציבוריות שפירטנו לעיל, לרבות לימודי ליבה. כיום יש מעל 100 אלף ילדים הלומדים במוסדות "פטור", "תרבותי ייחודי" או מוסדות מוכרים שאינם רשמיים, שלא מתיימרים ללמד מקצועות ליבה ברמה הנדרשת. אנחנו מקווים שעם הזמן, תהליכים בחברה הישראלית יביאו לכך שילדים אלו ילמדו במוסדות העונים לסטנדרטים הציבוריים הרצויים. עד שזה יקרה, על פי הצעתנו, המוסדות שלא יענו לקריטריונים לא יקבלו תקצוב מלא של 25.5 אלף שקל לתלמיד. אם נניח שמוסדות אלו ימשיכו לקבל אותו היקף תקצוב שהם מקבלים כיום, יתפנו עוד כ-2 עד 2.5 מיליארד שקל לטובת התלמידים האחרים, או כ-800 עד 1,000 שקל לתלמיד.

[29] חישוב מפורט יותר של התקציב המוצע בשתי הדוגמאות, אשר כולל בין היתר הקצאה לעלויות שוטפות של בית הספר, צוות מנהלה, עלויות מעסיק ועוד, נמצא אצל המחברים.