בית עליון לישראל

מדינת ישראל שרויה זה שנים אחדות במשבר חוקתי חריף הגובה מהציבור מחיר חברתי, כלכלי ופוליטי כבד. מצד אחד, חלקים נרחבים בימין חשים שקולם הדמוקרטי לא נספר. בעיניהם, הימין אומנם מצליח  להשיג רוב בבחירות חופשיות ואף להקים ממשלות, אך הכוח המוֹסדי והחוקתי האמיתי מצוי בידיהם של יועצים משפטיים לעומתיים, בירוקרטים הפטורים ממתן דין וחשבון ובתי משפט לא נבחרים. לתפיסתם, מדינת ישראל שינתה את פניה בתהליך שהחל בשנות התשעים, והפכה בהדרגה מדמוקרטיה פרלמנטרית  ליוריסטוקרטיה פרוגרסיבית. מצד שני, חלקים נרחבים בשמאל חוששים מפני ריכוז מסוכן של כוח שלטוני בידי הממשלה. לדעתם, הייעוץ המשפטי לממשלה ובמיוחד בית המשפט העליון משמשים כבלם העצמאי היחידי על ממשלה שגם כך נהנית, לכאורה לפחות, מרוב אוטומטי בכנסת. בעיניהם, הממשלה מכרסמת בלי הרף בכוחם של חסמים הבולמים שימוש לרעה בכוחו של רוב מזדמן. החשש מפני גירעון דמוקרטי חריף מפה, והפחד מפני "רודנות בחסות החוק" משם, מפלגים אם כן את הציבור הישראלי.

המשבר החוקתי הוליד, מטבע הדברים, שורה של הצעות לפתרון. רבים וטובים ניסו להגיע לנוסחת פשרה בין רפורמת לוין לבין תומכי המצב הקיים, וכך נוצרו מתווה הנשיא ופשרת פרידמן-אלבשן, הצעת שמחי ושי ומתווה סער-לוין ועוד. אך לא רק שאף אחת מהצעות הפשרה השונות לא הצליחה לרבע את המעגל ולספק איזה מן הצדדים, נראה כי כל צד רק מתחפר יותר ויותר בעמדתו. בכל הנוגע לרפורמה משפטית, העגלה הישראלית תקועה בבוץ.

במאמר זה אנו מבקשים לשנות כיוון בשיח הישראלי. כל הצעות הפשרה מתמקדות בסוגיות של משפט ומנהל משפטי, כגון הרכב הוועדה לבחירת שופטים, עיצובה הנכון של פסקת התגברות והגדרת תפקיד הייעוץ המשפטי לממשלה. אנו מבקשים להצביע על מוצא מסוג אחר. הפתרון לבעיותיה המשטריות של מדינת ישראל צריך בעינינו להיות פתרון מוֹסדי היונק את כוחו מהציבור. הדרך ליציאה מהמשבר החוקתי עוברת לדעתנו בהקמתו של בית מחוקקים עליון. כפי שנראה מייד, מהלך כזה עתיד לענות בצורה משביעת רצון על התרעומת העולה מימין ועל החששות המגיעים משמאל. יתרה מכך, הקמתו של בית מחוקקים נוסף, "כנסת עליונה", יכולה להכניס את הימין והשמאל תחת מטרייה משותפת אחת, ולהשקיט את הקיטוב הפוליטי המזיק שהוא מנת חלקנו. מיזם מוסדי חדש זה עתיד להצעיד את מדינת ישראל קדימה לשנים הבאות.

בטרם נפנה להסביר מדוע אנחנו מציעים בית עליון, ולפני שנעמוד על מאפייניו ותפקידיו, נכון לציין שתי הנחות יסוד חשובות. האחת היא קבלה מלאה של צורת המשטר הדמוקרטי כצורת המשטר הלגיטימית היחידה כיום במערב בכלל ובישראל בפרט. לאחר אלפי שנות ניסויים בצורות שלטון כאלה ואחרות, הקונצנזוס במערב ובמדינת ישראל הוא שהדרך הכי פחות גרועה לנהל את המרחב הציבורי היא דרך ממשל של נציגים השואב את סמכותו מהסכמת הנמשלים ואשר מבוסס על עקרון הכרעת הרוב.

הנחת היסוד השנייה היא שיש מקום נרחב לדיון על צורתו המדויקת של אותו ממשל של נציגים המבוסס על עקרון הכרעת הרוב, ושצורות שונות של אסדרה דמוקרטית יוצרות מערכות שונות של תמריצים. לצורך ההמחשה, אם נציג צריך להיבחר כל שבוע מחדש, התמריץ שלו יהיה לרצות את בוחריו והוא יתקשה לבצע מהלכים מורכבים שבשלב ראשון פוגעים במצביעיו אך בשלב השני דווקא יסייעו להם. התמריץ לרצות את הציבור באופן מיידי יגבר במקרה כזה על התמריץ לקבל החלטות נכונות לטווח ארוך. ולהפך. אם לנבחר ציבור יש מנדט לתקופה של עשור, הקשב שלו לרצון הציבורי ייחלש מאוד עד לזמן קצר לפני תאריך הבחירות – לפעמים עד כדי נתק מרחשי ליבם של המצביעים. להמחשה בממד נוסף: מערך התמריצים שמניע אדם שצריך להיבחר באזור גאוגרפי ממוקד שונה מזה המשפיע על אדם הנבחר במרחב הכלל-ארצי.

ההצעה שנציג במאמר זה מבקשת להבטיח שהמשטר בישראל יהיה משטר דמוקרטי: משטר השואב את סמכותו מהסכמתם של הנמשלים ואשר מבוסס על עקרון הכרעת הרוב. לצד זאת, הצעתנו מבקשת לאסדר מחדש את צורת המשטר הישראלית, ובכך לגוון את מערך התמריצים המושל בה.

הצורך והרציונל בבית מחוקקים עליון

בכרך ו' בספרו המונומנטלי תולדות מלחמת הפלופונס מתאר ההיסטוריון האתונאי תוקידידס את מה שנכון לראותו בדיעבד כהתאבדותה הקולקטיבית של אתונה, הגדולה והמפוארת שבערי המדינה של יוון. התאבדות זו של האתונאים, שהוליכה בטווח הארוך לא רק לאובדן האימפריה האתונאית אלא אף לאיבוד עצמאותה הפוליטית, הייתה תוצאה של כישלון דמוקרטי. תוקידידס הראה בפירוט כיצד האספה העממית לא הצליחה לעמוד בפרץ הפופוליזם והאופורטוניזם ששטף אותה. האספה הדמוקרטית החליטה לצאת למסע מלחמה ארוך ויקר בסיציליה הרחוקה, החלטה יומרנית ופזיזה – שלא לומר מופקרת –  שתוליך כאמור למפלתה. תוקידידס, שלא היה ידיד הדמוקרטיה, חשף אם כן בפני הקורא את מגרעתה המרכזית של זו:  העדרם של בלמים מספקים שיסייעו לדמוס לקבל החלטה מושכלת, שקולה, שתהלום את האינטרס ארוך הטווח שלו, על פני מה שנראה כמרדף אחר הטוב המיידי והרגעי בהובלת פוליטיקאים אופורטוניסטים.

האבות המייסדים של ארצות הברית קראו היטב את תוקידידס ולמדו  את ההיסטוריה של העולם העתיק לפרטי פרטיה. אחת המסקנות המיידיות והמרכזיות שלהם הייתה כי יש להימנע מדמוקרטיה ישירה. משטר מסוג זה התגלה בהיסטוריה כגחמני, בלתי-יציב, מסוכן ואלים, והם דחו אותו על הסף כפתרון למושבות שהשתחררו זה עתה מעול הכתר הבריטי. עם זאת, האבות המייסדים ביקשו להימנע מרעה חולה נוספת, הרעה החולה שממנה סבלה אירופה בת-הזמן, שעיקרה מלוכה ריכוזית ופטורה מאחריות לצד אצולת קרקע נבדלת ומושחתת. הפתרון החדש שהגו ויישמו היה רפובליקה פדרלית חוקתית, רפובליקה שבּה לסנאט יש תפקיד חשוב ומרכזי בניווט האומה לחוף מבטחים.

הצורך והרציונל שבבית עליון, צורך ורציונל שהיו ברורים ונהירים לאבותיה המייסדים של אמריקה, נשכחו זה מכבר, ובישראל, שלא ידעה מעולם בית עליון, כמעט שאינם מוכרים. ראוי אפוא שנמנה, ולו בקיצור, את המעלות והטעמים שבקיומו של בית עליון במשטרים דמוקרטיים הערים לחולשות ולפגמים הפוטנציאליים שלהם.

הטעם הראשון והמרכזי בבית עליון הוא עידון ושכלול הליך החקיקה הפרלמנטרית. אין זה סוד שלא כל חוק שהכנסת מקבלת הוא חוק טוב, מועיל, צודק ומיטיב. דרך אחת שבה הליך החקיקה יכול להשתפר היא  עיבוי מסננת החקיקה. העברת כל חוק לידי בחינה ואישור של גוף נוסף המורכב מאנשים שקיבלו את אמון הציבור עתידה להוסיף תובנות, הערות והשגות שלא בהכרח עלו בבית המחוקקים התחתון, או שעלו אך לא זכו לתשומת הלב הראויה להן.

עידון הליך החקיקה ושכלולו מתבצעים לא רק על ידי כך שהליך החקיקה נעשה לממושך יותר, ומתוך כך ממתן רגשות סוערים ורצונות נמהרים בקרב הציבור הרחב ונבחריו –  אלא גם על ידי כך שאנשים מנוסים, בעלי מובחנות ציבורית והישגים מוכחים, עוברים על הצעות החוק במטרה לשפרן. בסנאט לא צריכים לשבת, ובדרך כלל לא יכולים לשבת, אנשים חסרי ניסיון העומדים בתחילת דרכם הציבורית. אנשים אלה יכולים כמובן להיבחר לכנסת, אם זהו רצונו של הציבור, אך בבית העליון נכון שישבו מי שכבר כיהנו תקופה מסויימת כנבחרי ציבור בבית התחתון או לפחות שימשו בתפקידי מפתח באפיקים אחרים.

היבט חשוב בעידון ובשכלול של הליך החקיקה הוא מתן תשומת לב נאותה לאינטרסים כלליים, להבדיל מאינטרסים צרים. חברי כנסת, בהיותם קרובים לציבורים שונים, פועלים לא אחת בשמן של קבוצות לחץ שהם זקוקים לתמיכתן האלקטורלית והכספית. קבוצות אלו, המנסות להיטיב את מצבן על ידי חקיקה פרטיקולרית, ממעטות להביא בחשבון את העובדה שהאינטרס הפרטי שלהן אינו הולם בהכרח את האינטרס הציבורי הרחב יותר. כך, למשל, כל קבוצה של יצרנים מקומיים מבקשת שהמדינה תספק לה הגנות מפני תחרות. לעומת זאת, הצרכנים, שמספרם גדול בהרבה אך הם אינם מאורגנים או מיודעים – רוצים תחרות חופשית המטיביה עם מצבם הכלכלי. באידיאל, בית עליון יוכל להצביע בדיוק על היעדר הלימה בין אינטרס קבוצתי צר לאינטרס כללי רחב, ולדרוש מהמחוקקים להביא זאת בחשבון.

היבט דומה, שכבר הזכרנו בקצרה, הוא השהייתם ומיתונם של דחפים פופוליסטים. ניזכר באתונה, בדוגמה שהצענו מתוקידידס. דמוקרטיה מוצלחת היא צורת משטר שאינה מתעלמת מרצון העם ואינה מסכלת אותו. בדמוקרטיות, רצון העם נכון שיגבר ויתממש. דמוקרטיה מוצלחת מאפשרת לקולות האותנטיים של הציבור להגיע לפורום המרכזי שמנהל את המדינה. ועם זאת, דמוקרטיה מוצלחת אינה נותנת לרצון עממי נמהר ביטוי מיידי. לעיתים, זעם ציבורי עלול להיות מתורגם להצעות מדיניות שגויות ומזיקות. את זה דמוקרטיות צריכות למנוע או לפחות למתן, לא על ידי פנייה למקורות סמכות חוץ-דמוקרטיים אלא על ידי שכלול ההליך הדמוקרטי עצמו. לחבריו של הבית התחתון קשה לעיתים לעמוד בפרץ לנוכח תשוקות הציבור; בית עליון, שהינו מרוחק יותר, יכול לעשות בדיוק את זה.

הטעם השני בבית עליון הוא העמקת הייצוג הדמוקרטי וגיווּנוֹ. בדמוקרטיה פרלמנטרית מהסוג הנהוג כיום בישראל, הציבור מבטא את העדפותיו ברמה הארצית פעם אחת בלבד בתקופת כהונתו של הפרלמנט: בבחירה ברשימה אחת בבחירות הכלליות. לעומת זאת, אזרח אמריקני, למשל, מבטא את העדפותיו הדמוקרטיות ברמה הפדרלית בשלושה אופנים שונים. הוא עושה זאת פעם אחת על ידי בחירת נציג לבית התחתון. פעם נוספת על ידי בחירה ישירה בנשיא. ופעם שלישית על ידי בחירת נציג לסנאט. בית עליון מרחיב אפוא את מנעד הביטוי הדמוקרטי מעצם אפשרות הבחירה הנוספת שהוא מספק, אך לא רק עקב כך.

הייצוג הדמוקרטי מועשר כך גם על שום ההתמיינות הנוספת שבחירות לבית עליון מאפשרות לציבור האזרחים. הציבור מתפלג על פי היבטים כלל-ארציים, אך יש לו גם זיקות והתקשרויות מקומיות ואזוריות באופיין. בהתאם לכך, בשני בתי פרלמנט יכולים להתגבש ולבוא לידי ביטוי סוגי רוב שונים. כך למשל בארצות הברית חברי הסנאט מייצגים את המדינה כולה ולא, כמו חברי הקונגרס, את יושביו של מחוז ספציפי. כך יכולים להתקבל לא רק ביטוי מורכב יותר לרצון העממי (דבר מבורך בפני עצמו) אלא גם לגיטימציה דמוקרטית חזקה יותר למהלכים פוליטיים הזוכים להסכמה כפולה בפרלמנט.

הטעם השלישי והאחרון בין אלה שנתעכב עליהם כאן הוא תרומתו של בית עליון למערכת האיזונים והבלמים שבין הרשויות. טעם זה כרוך בעקבו בטעם הראשון שציינו, עידונו של הליך החקיקה ושכלולו. חלק אינטגרלי מעידון ושכלול זה הוא דיאלוג הכולל איזון ובלימה של הצעות חוק לא מוצלחות ומזיקות שיזם הבית התחתון. ללא סנאט, כל מה שנדרש לאישורה של הצעת חוק הוא הסכמה מספקת בבית התחתון. עם סנאט, קשה הרבה יותר להעביר חוקים. ועוד, וכפי שנראה בהמשך, בית עליון יכול וצריך לשמש מנגנון פיקוח על פעילות הממשלה.

אלה הם יתרונותיו העיקריים של בית עליון. אנו ערים לכך שיש לו גם מגרעות פוטנציאליות. משקלן  קטן לדעתנו ממשקל הפירות שיניבו היתרונות, אך מן הראוי לתת עליהן את הדעת.

ראשית, עידון ושכלול הליך החקיקה עלולים להוביל לסרבול הליך החקיקה ואף לתקיעתו. לעיתים יש יתרון בתגובה מהירה של בית המחוקקים להתרחשויות. קשה יותר לממשלה לקדם מדיניות ציבורית אפקטיבית כשיש בית עליון, ועובדה זו היא לא בהכרח טובה. אכן, כאשר הממשלה טובה יש יתרונות ממשיים במיעוט חסמים; אך כאשר הממשלה נוטה להזיק, יש כמובן יתרונות גדולים בהוספת חסמים.

שנית, ההעמקה והגיוון של הייצוג הדמוקרטי עלולים בתנאים מסוימים ליצור מתח פנים-דמוקרטי. דוגמה טובה לכך היא היעדר ההלימה המזדמנת בארצות הברית בין "הקול העממי", דהיינו כלל קולות המצביעים, לבין מספר האלקטורים שמשיגים מי שזכו במרוץ לנשיאות; כמו גם השונות שנוצרת לא פעם בשל שליטה של מפלגות שונות ברשויות שלטון שונות (חשבו למשל על נשיא רפובליקני וקונגרס בשליטה דמוקרטית). שלישית, בית עליון של מורמים-מעם עלול לעיתים להיות מנותק מדי מהלך הרוח הציבורי, ולדחות את רצון הציבור מפני רצונו שלו.

הסתייגויות אלו, ועוד אחרות שלא הזכרנו, ראויות לדיון ממצה. נקודת המוצא של מאמר זה היא שהיתרונות הגלומים בבית עליון בהקשר הישראלי הפרטיקולרי עולים עשרת מונים על החסרונות. בהתאם לכך נרצה עתה לסקור את מאפייניו העיקריים של הסנאט הישראלי העתידי כפי שאנחנו מבינים אותו.

מאפייניו של בית הנבחרים הישראלי העליון

איך ייראה בית המחוקקים הישראלי העליון? השאלות הכלולות בשאלה כללית זו הן כבדות משקל. ראשית, מה צריך להיות גודלו? האם עלינו לשאוף לבית עליון בעל נציגים מרובים, או שמא נכון להעדיף פורום מצומצמם יותר? שנית, האם עלינו להגביל את כהונת חברי הבית העליון, או אולי, בדומה לחברי הכנסת הנוכחיים, עלינו להתיר להם להעמיד את עצמם לבחירה כראות עיניהם? שלישית, עלינו לתת את הדעת למשך הכהונה של בית עליון נבחר: האם קדנציה שם צריכה להיות דומה לזו של הכנסת, קצרה ממנה או שמא ארוכה? לבסוף, עלינו לתת את הדעת בנוגע לשיטת הבחירה. האם חברי הבית העליון ייבחרו ישירות על ידי הציבור, או אולי חברי הכנסת הם שצריכים לבחור את הנציגים כפי שהיה נהוג בארצות הברית עד לתיקון מספר 17 של החוקה? ואם בהצבעת האזרחים אנו עוסקים, האם תהיה זו ארצית, כללית ויחסית כמו ההצבעה לכנסת, או שמא אזורית ורובנית?

אין תשובה אחת נכונה לשאלות הללו. לכל הסדר שיוצע יש יתרונות וחסרונות. כך, למשל, פורום רב משתתפים מאפשר חלוקת עבודה ענפה יותר, קשב רב יותר מצד נבחרי הציבור לאתגרי הציבור, ושיקוף טוב יותר לקשת ההשקפות של העם. מצד שני, פורום מצומצם יותר מאפשר הידיינות טובה יותר ומיקוד טוב יותר באינטרס הלאומי הכללי. הדברים אינם שונים כאשר עוסקים בהגבלת כהונה, משך הכהונה ועיצוב שיטת הבחירה. הגבלת כהונה מאפשרת לנו לסנן לא רק נבחרי ציבור מזיקים אלא גם נציגים מועילים שטוב היה לו היו ממשיכים לכהן. כהונה ארוכה מאפשרת הנעת תהליכים ארוכי טווח וניתוק רב יותר מהלהט הציבורי, אך באותה מידה היא נועלת את הציבור לתקופה ארוכה עם נבחרי ציבור לא יעילים שיכולים להחליף את רצון הציבור ברצונם הפרטי. לבסוף, דמוקרטיות שונות מציגות שיטות בחירה שונות, שכן לכל מדינה האתגרים הייחודיים לה.

מתוך ערנות מלאה למורכבות הזאת, אנו מציעים את ההסדרים הבאים לבית הנבחרים הישראלי העליון:

לשיטתנו, הבית העליון בישראל צריך למנות 71 חברים. זהו מספר בעל סמליות היסטורית: 71 היה מספרם של חברי הסנהדרין, כשם ש-120 הוא מספר החכמים שישבו בכנסת הגדולה. סמליות זו תוסיף ללגיטימציה הציבורית של הבית. אך חשוב לא פחות, במישור המעשי מספר זה נראה בעינינו דרך אמצע בריאה בין פורום נרחב מאוד כגון הכנסת (120 חברים) לבין פורום מצומצם יתר על המידה כגון בית המשפט העליון (15 חברים). מספר זה מאפשר חלוקת עבודה ויצירת הרכבים בבית העליון (כך, למשל, אם כל אחד מחברי הבית העליון יהיה חבר בוועדה אחת בלבד, תוכלנה עדיין להתגבש עשר ועדות בנות שבעה חברים; ואין סיבה להניח שחברי הבית העליון יגבילו עצמם לוועדה אחת). מספר זה גם מאפשר בכל זאת מידת מה של דליברציה, הידיינות, במליאה כללית.

71 חברי הבית העליון יחולקו לשלוש קבוצות, שחברי כל אחת מהן נבחרים בצורה אחרת.

הקבוצה הראשונה, בת 36 נציגים, תיבחר ישירות על ידי הציבור הישראלי בצורה אזורית אחת לשש שנים. תהיה זו למעשה הפעם הראשונה שתשומת לב ראויה תוקדש לאזוריה השונים של הארץ. מדינת ישראל מחולקת לשישה מחוזות, וכל מחוז יעמיד בבחירות חופשיות שישה נציגים (תימצא גם דרך לייצוג אזור יו"ש באמצעות שילוב תושביו הישראלים, כעת כחצי מיליון בלבד, במערכת מחוזות הבחירה; וכן תונהג בחינה מחודשת של הגדרת המחוזות אחת לעשר שנים).

אנו מציעים אם כן לראשונה ביטוי אזורי-דמוקרטי מובהק בשיטת המשטר הישראלית. כשם שבארצות הברית סנאטורים שונים מייצגים את האינטרסים של מדינות שונות, כך אנו רוצים שבמדינת ישראל נציגים שונים ייצגו את האינטרסים הייחודיים של המחוזות השונים. נכון, מדינת ישראל היא מדינה קטנה. ברור לנו שבניגוד ליבשת רחבת ידיים המחייבת ביטוי אזורי, חלוקות אזוריות בישראל הן מתונות יותר. אך גודלה הצנוע של הארץ לא צריך להסתיר מעינינו את קיומה של שונות לא מבוטלת בין אזוריה, שונות המתכתבת עם שונות דמוגרפית, חברתית ותרבותית.

שיטת בחירה זו שומרת על עיקרון הנציגות הדמוקרטית, בכך שהציבור בוחר ישירות את נציגיו ברמת המחוז. לצד זאת, חשוב להיות ערים לכך ששיטה זו מתעדפת מחוזות בעלי נוכחות דמוגרפית דלה. לשם המחשה, מחוז דרום המונה 1.3 מיליון תושבים ומחוז מרכז המונה 2.2 מיליון יזכו כל אחד לשישה נציגים. תעדוף כזה כאינו חריג כמובן לישראל. אדרבה, התעדוף הדמוגרפי חריף פי כמה וכמה בארצות הברית, שבה מדינת ארקנסו, למשל, המונה 3 מיליון איש לערך, נהנית משני סנאטורים, בדיוק כמו מדינת קליפורניה  שבה כ-40 מיליון איש. לטעמנו, ההבדלים הדמוגרפים בין המחוזות בישראל דינמיים, וכזו היא גם התנודתיות של הציבור. לא רק שאנשים שונים מוצאים עצמם גרים בשלבים שונים של חייהם במחוזות שונים, חלקם גרים במחוז אחד בעודם מבלים חלק נרחב מזמנם בעבודה במחוז אחר. במילים אחרות, נציגות מחוזית במדינה קטנה כישראל תאפשר לנו ליהנות מהיתרונות של תשומת לב ייחודיות לאתגרים השונים שבמחוזות השונים ובאותה עת להימנע מההבדלים והמגרעות שיוצרת נציגות סנאטורית במדינות גדולות כמו ארצות הברית.

לצד 36 חברי בית עליון שייבחרו בבחירות אזוריות, 15 נציגים ייבחרו אחת לשש שנים בצורה ארצית.  אזרחי ישראל אינם רק תושבי המחוז שלהם אלא הם בעלי אינטרסים כלכליים, משפחתיים, לאומיים ואחרים החורגים מן המחוז – ונכון לקיים ביטוי כלל ארצי בבית העליון. לבית הנבחרים העליון ייכנסו 15 המועמדים שקיבלו את מרב הקולות בהצבעה ארצית.

נוסף על 15 חברי הבית העליון שייבחרו בצורה ארצית וכללית, 18 נציגים ייבחרו על ידי הכנסת בצירוף ראשי הערים המכהנים. כיום ישנן 81 ערים מוכרות בישראל; 18 חברי קבוצה זו בבית העליון ייבחרו אפוא על ידי 201 נציגי ציבור. צורת בחירה זו דורשת הסבר. מדוע לא להעניק את הבחירה כולה לציבור בצורה ישירה? מדוע להכניס לקלחת גם את ראשי הערים? אנו מבקשים להצביע על שני טעמים, האחד עקרוני והשני קונקרטי.

מבחינה עקרונית, בחירה עקיפה נהנית מלגיטימציה דמוקרטית. כאשר נציגים שנבחרו על ידי העם מכריעים בסוגיות שנויות במחלוקת, הם מבצעים את התפקיד המוטל עליהם. כל ההיגיון המסדר של ממשל על ידי נציגים מבוסס על כך שהנציגים בוחרים בשם הציבור שבחר בהם. כך, למשל, כאשר הימין הישראלי מצביע על כך שהשופטים נבחרים באופן שאינו דמוקרטי מספיק, כוונתו לכך שבוועדה לבחירת שופטים יש רוב למי שאינם נבחרי ציבור. כלומר, האנשים שיושבים בוועדה ונהנים מכוח בחירה לא נבחרו בעצמם על ידי הציבור שיושפע מהכרעתם. הדרישה היא שנבחרי הציבור, כמי שנהנים מלגיטימציה דמוקרטית, יבחרו את שופטי העליון. בארצות הברית נבחרים שופטי העליון בידי הנשיא (שנבחר על ידי הציבור) באישורו של הסנאט (שחבריו נבחרים על ידי הציבור). זוהי בחירה ציבורית עקיפה שמבטאת עקרונות הדמוקרטיה.

מבחינה מעשית, הטעם הוא שחברי כנסת ערים לבעיות, אתגרים ומורכבויות שהציבור הרחב, העסוק בענייניו, אינו מודע להן. לכן ייתכן פער בין מה שהציבור רוצה לבין מה שנבחר הציבור חושב שצריך להיות ומי שהוא חושב שצריך להיות. אנחנו רוצים לתת מקום לפער זה בעיצוב פניו של הבית העליון, כמובן בלי לתת לו בלעדיות או משקל מכריע.

אשר לראשי הערים, הללו נהנים אף הם מלגיטימציה דמוקרטית כפי שהראינו לעיל בעוסקנו בסוגיית הבחירה העקיפה. הוספתם לפורום  הבוחר ברוכה גם משום שאנו רוצים לנטרל ככל האפשר הצבעה לבית העליון על בסיס מפלגתי ועל בסיס דילים פוליטיים. אנחנו מעדיפים שנבחרי הציבור יבחרו בסנאטורים משיקולים ענייניים. בפורום נרחב בן יותר מ-200 בעלי אינטרסים שונים ומנוגדים, האפשרות לתכנן בחירה קיבוצית הופכת לקשה הרבה יותר.

עד כאן תיארנו את בחירתם של 69 נציגים. אך הצענו בתחילת דרכנו שבית הנבחרים העליון ימנה 71 חברים. מיהם אפוא שני החברים הנוספים? אנו מציעים ששני המושבים הנותרים בבית העליון יאוישו על ידי הנשיא, שישמש יו"ר הבית העליון, דבר שיחזק את מעמדו הציבורי, ועל ידי ראש הממשלה האחרון שכיהן לפני זה המכהן.  משרות הנשיא וראש הממשלה הן פסגת הקריירה הפוליטית, ונושאיהן הם אישים בעלי ניסיון ותובנות עשירים שמן הראוי שיתרמו את תרומתם בפרלמנט.

הליך הבחירה שהצענו מגוון ומבקש לשלב ולאזן בין אינטרסים שונים וקולות שונים תוך כדי שמירה קפדנית על ביטוי דמוקרטי. אנו מציעים שחברי הבית העליון ייבחרו לתקופת כהונה בת שש שנים, כאשר בכל שנתיים שליש מבית הנבחרים יעמוד לבחירה. כלומר, אחת לשנתיים יעמדו לבחירה תריסר נציגים ברמת המחוז, חמישה ברמה הארצית ושישה נציגים על ידי הכנסת וראשי הערים; 23 חברי בית עליון יעמדו אפוא לבחירה כל שנתיים.

להצעה זו ששרטטנו בקווים כלליים יש בעינינו שני יתרונות ברורים. ראשית, הבית העליון נהנה כך מלגיטימציה דמוקרטית מלאה ונותן ביטוי הולם לשונות גאוגרפית ודמוגרפית ולמקורות שונים של ידע. נבחרי הציבור שיכהנו בו ייבחרו על ידי העם בצורה ישירה ועקיפה, בצורה מחוזית וארצית, וזאת לפרק זמן בן שש שנים. היתרון השני הוא שהליך הבחירה הוא כה מגוון שהוא מונע הלכה למעשה כל אפשרות לשליטה אפקטיבית של הממשלה בבית העליון. אם בשיטת המשטר הנוכחית הממשלה, כדברי המבקרים מן השמאל, "שולטת בכנסת", הרי שבהסדר המוצע כאן, אף ממשלה לא יכולה להצליח לשלוט בבית העליון. גם אם תיווצר מסיבה זו או אחרת הלימה פוליטית בין הבית התחתון לעליון (הלימה שהיא כשלעצמה לגיטימית לחלוטין), היא תתקשה לעמוד פרק זמן ממושך שכן שליש מחברי הבית העליון עומד לבחירה מדי שנתיים.

עלינו לתת דעתנו לשתי סוגיות נוספות: הגבלת כהונה ותנאי סף להיבחרות. לטעמנו, לא נכון להגביל את אפיק ההתמודדות של חברי הבית העליון. אין שום סיבה שפרלמנטרים טובים לא יוכלו להמשיך לייצג נאמנה את הציבור שלהם. האם יש לקבוע חסמי כניסה לבית העליון בדמות תנאי סף? תנאי הסף המקובלים הניצבים בפני אלה הרוצים להיות סנאטורים הם גיל, משך אזרחות ומגורים. לדעתנו, יש היגיון רב בהעלאת גיל המינימום לבית הנבחרים העליון והעמדתו על 42 שנה לפחות, כפול מהגיל המתיר היבחרות לכנסת. האנשים שמגיעים לבית העליון צריכים להיות בשיא הקריירה שלהם, ובעלי ניסיון מספק באפיקים שונים. אנחנו רוצים אנשים מבוגרים, מנוסים ומיושבים בדעתם. עוד נכון לקבוע כי בבחירות האזוריות לבית העליון, רק מי שקבע את ביתו במחוז לפחות שלוש שנים לפני הבחירות יהיה רשאי להציע את עצמו לבחירה מאותו מחוז.

תפקיד הבית העליון בישראל

שישה תפקידים מרכזיים יהיו, על פי הצעתנו, לבית העליון: אישור חקיקה, הגברת הפיקוח הפרלמנטרי על עבודת הממשלה, הקמת ועדות חקירה, אישור מינויי בכירים בשירות המדינה, אישור מינויי שופטים ואישור אמנות בינלאומיות. נסקור תפקידים אלה בקצרה.

אישור חקיקה

כפי שציינו בחלק הקודם, סיבה מרכזית להקמתו של בית עליון היא הצורך בעידון ושכלול הליך החקיקה. בהתאם לכך, בידיו תופקד הסמכות הבלעדית לאשר חקיקה. הבית העליון לא יוכל ליזום חקיקה – איסור שנועד להגביל את כוחו – אבל כל חוק חדש יצריך את אישורו. לשיטתנו, יש להפריד בין הקריאה השנייה לקריאה השלישית בכנסת. כל חוק חדש שעובר בקריאה השנייה במליאת הבית התחתון יעבור לעיונה של ועדה סנאטורית רלוונטית. זו, בתורה, תקבל זמן קצוב להעלאת השגות והערות. הללו יועברו לדיון בוועדה בכנסת שתכריע אם לדחות אותן או להטמיען ולהמשיך לקריאה שלישית. עם אישור הצעת החוק בבית התחתון, החוק לא יפורסם ברשומות אלא יעבור לקריאה רביעית בבית העליון, לאחר זמן הולם שיינתן לו לבחינה מקיפה של הנושא. רק לאחר קריאה רביעית מוצלחת ייכנס החוק לספר החוקים הישראלי.

הטבלה שלפניכם ממחישה את ההבדל.

קל לראות שהליך החקיקה בהצעה שלנו ארוך ומורכב מהליך החקיקה הקיים. זה איננו פגם בהצעה שלנו אלא יתרון בולט. סנאט ישראלי יאפשר לנו לעדן את הליך החקיקה ולשכללו, וכך לסנן הצעות חוק מזיקות ולשפר הצעות חוק עתידיות.

אנו צופים שעידון-ושכלול זה ישפר באורח דרסטי את הצעות החוק שממשלות תנסחנה. זאת משום שחברי הכנסת והשרים ידעו מראש שלא יוכלו להשלים את הליך החקיקה אם לא יקבלו את אישורו של בית עליון שבו אין הם שולטים. עובדה זו תאלצם להביא בחשבון מלכתחילה בהצעות החוק שלהם שיקולים רחבים של טובת הכלל ולגלות ערנות למגרעות ברורות. בפרט, היא תאלץ אותם להתפשר כדי להשיג חלק ממבוקשם ולוותר לאחרים על דברים שחשובים להם. כך יתפתח דיאלוג פורה בין שני הבתים בטרם יתקבלו חוקים חדשים. במילים אחרות, אנו צופים שהדינמיקה הדיאלוגית בין הבתים תעוצב באופן המתכתב עם הליך האישור.

לא מן הנמנע שחלק מן החוקים שיגיעו לבית העליון לא יצלחו את הקריאה הרביעית. מתח בין הבתים וחילוקי דעות עמוקים הם תרחיש סביר, לגיטימי ואף ממתן. השחקנים הפוליטיים ייאלצו לקבל החלטות מעשיות – האם להתפשר או להתנגח. כך למשל, במקרה של דחייה צפוייה בבית העליון, יוזם החוק יהיה רשאי להמתין להשתנות הרכבו של הסנאט ולשמור על נוסחו המקורי של החוק כפי שזה עבר בבית התחתון. ואולם אם רצונו להעביר חקיקה ללא השתהות, נצפה למצוא דווקא פשרות.

אפשר כמובן להמשיך ולשכלל את דפוס החקיקה המוצע כאן. למשל, אפשר לשקול אם במקרה של דחיית החוק בבית העליון בקריאה הרביעית יתאפשר לבית התחתון להגיש את החוק לבית העליון פעם נוספת בחלוף פרק זמן שייקבע מראש. ניתן גם לחשוב על מנגנון של התגברות הבית התחתון במקרה של דחייה בבית העליון. לצורך הדוגמה, יש לשקול אם לאפשר לרוב של שני שלישים מהכנסת להתגבר על דחיית חקיקה בסנאט. להתגברות מן הסוג הזה יש יתרונות וחסרונות ברורים, ולדעתנו נכון בשלב הזה להשאיר שאלה זו בגדר "צריך עיון".

חשוב לשוב ולהדגיש: בהצעתנו, מלאכת הייזום וההנעה של הליך החקיקה תהיה שמורה במלואה לבית התחתון. חוסר היכולת ליזום חקיקה הוא כאמור בלם בפני הבית העליון.

הגברת הפיקוח הפרלמנטרי על עבודת הממשלה

אחד מתפקידיו החשובים ביותר של פרלמנט הוא הפיקוח על עבודתה של הממשלה. בדמוקרטיות מוצלחות, בית הנבחרים פוקח את עינו כל הזמן על עבודתה של הרשות המבצעת. ואולם בשיטת המשטר הנוכחית, שבה הממשלה זוכה לאמון הכנסת ויוצאת ממנה, יכולתה של הכנסת לפקח בצורה יעילה על עבודת הממשלה מוגבלת למדי. בשיטת וסטמינסטר, הנהוגה בישראל, שליטה תקופתית של ממשלה בפרלמנט אינה בעיה כי אם חלק אינטגרלי מדפוס תקין של משילות. אלא שלהבדיל מבריטניה, בישראל הפרלמנט מורכב מבית אחד בלבד, דבר היוצר הלימה מוחלטת בין חלק מהכנסת לחברי הממשלה.

בית מחוקקים עליון  יאפשר להגביר את מלאכת הפיקוח של הפרלמנט על הממשלה. שלא כמו חברי כנסת, חברי הבית העליון לא יוכלו להיות שרים. מוסדית, הבית העליון יהיה נפרד מהממשלה, ומטרתו תהיה לפקח על פועלה. כלי מרכזי שיעמוד לרשות הסנאט יהיה הצגת שאילתות. באמצעותן, בית הנבחרים העליון יוכל לקבל מידע רלוונטי משרים שונים על פועלם, לדרוש הסבר משרים על פעולות שנויות במחלוקת ציבורית, להפעיל על השרים לחץ ציבורי וכן הלאה. בהסדר הנוכחי שרים נדרשים לתת דין וחשבון לאופוזיציה שבכנסת; ואילו בהסדר החדש, שרים יאלצו לתת דין וחשבון גם לאותם סנאטורים שיבקשו לפקח על פועלם.

בבית העליון גם יעלו הצעות לסדר היום. הללו הן כלי בידיו של חבר פרלמנט המאפשר לו להעלות לדיון  במליאה נושאים בעלי עניין ציבורי הדורשים לא אחת את תגובתם הרשמית של שרים בממשלה. בשורה התחתונה, הקמתו של בית עליון תאפשר ניתוק מלא יותר בין הממשלה לפרלמנט, ומתוך כך פיקוח פרלמנטרי מקיף ומדוקדק יותר מזה המתקיים כיום.

הקמת ועדות חקירה

היבט ספציפי אחד של פיקוח פרלמנטרי על פעילות הממשלה הוא הקמתן של ועדות חקירה במקרה של מחדלים חמורים. ההיסטוריה של מדינת ישראל עשירה במחדלים שהצדיקו הקמה של ועדות חקירה – בין ועדות חקירה ממשלתיות, בין ועדות חקירה ממלכתיות בראשות שופט. ואולם המשבר החוקתי שאנו שרויים בו גורר עמו חוסר אמון בוועדות חקירה ממשלתיות בהובלת פוליטיקאים, וחוסר אמון גדול לא פחות בועדות חקירה בראשות שופטים. הוויכוח הנמשך סביב אופייה וטיבה של ועדת החקירה של מאורעות השבעה באוקטובר הוא דוגמה טובה לכך.

בית עליון יוכל לפתור בעיה זו. בידיו תינתן הסכמות להקים ועדות חקירה סנאטוריות שמסקנותיהן תהיינה מחייבות. לא הממשלה ולא בית המשפט העליון יהיו אלה שיחקרו מחדלים חמורים, כי אם הבית העליון כחלק מאחריותו לפקח על פעולות הממשלה. לא שופטים ולא חברי ממשלה יעמדו בראשות ועדות חקירה אלא סנאטורים והם בלבד.

מינוי בכירים בשירות המדינה

מינוי עובדי מדינה במדינת ישראל נעשה במגוון מסלולים שונים: מכרזים, ועדות איתור ייעודיות, הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים, מינוי אישי למשרות אמון. סמכות המינויים והפיטורים בשירות המדינה נמצאת, בהתאם אצל השרים השונים או בידי נציבות שירות המדינה – בהתאם לחקיקת הכנסת המשתנה והמתעדכנת תדיר.

מינוי למשרות בכירות בשירות המדינה הוא נושא נפיץ במחלוקת הפוליטית המתמשכת בישראל. השמאל הישראלי רואה בשירות הציבורי מנגנון עצמאי, מקצועי, א-פוליטי, שבו המומחיות והיא לבדה צריכה לקבוע ולשחק תפקיד. על כך נוספה עם השנים הדוקטרינה שלפיה נושאי משרות בכירות בשירות המדינה נדרשים לשמש "שומרי סף", כלומר לפקח על השרים לבל יעשו שימוש רע בכוח שהופקד בידיהם. בעיני השמאל, על השירות הציבורי להגן על הציבור מפני נבחריו. היות שרוב הממשלות האחרונות היו ממשלות ימין-מרכז והשמאל הפוליטי מצא עצמו בדרך כלל באופוזיציה, אין להתפלא על כך שמחנה זה מבקש להגביל ככל האפשר מינויים ופיטורים פוליטיים ומתעקש על סדרי מינוי בהכוונת מומחים.

לעומת זאת, הימין בישראל ובעולם המערבי בכלל רואה במדינה המנהלית ובשירות הציבורי חסם גדול בפני קידומה של מדיניות שמרנית. השירות הציבורי, לטענת המחנה השמרני, רחוק מלהיות א-פוליטי ואובייקטיבי. לא רק ששירות המדינה נוטה להתרחב תדיר, ולא רק שהאדמיניסטרציה הציבורית אינה נתונה לפיקוח אפקטיבי או לבקרה משמעותית, שירות המדינה מסכל מדיניות ימין במכוון ומקדם אג'נדות פרוגרסיביות. לנוכח זאת, הטענה מימין היא שמינויים הם מדיניות וכי יש לקשור סמכות עם אחריות על ידי מתן אפשרות ממשית לשרים לפטר עובדי ציבור שלטעמם מכשילים את מדיניותם.

בית עליון המקבל לידיו את הסמכות הבלעדית לאשר מינויי בכירים מדרגת ראש אגף ומעלה בכפוף לשימוע בוועדה יכול לספק מוצא מקובל ומיטיב למחלוקת זאת בין המחנות. מצד אחד, הצורך לקבל אישור מבית מחוקקים נוסף מהווה מסננת כבדת משקל למינויים בעייתיים. שרים שיציעו דמויות שנויות במחלוקת יתקשו לצלוח את אישור הבית העליון. שימוע פומבי למשרות בכירות יעניק שקיפות ציבורית בדבר עמדותיו של נושא המשרה, ויאפשר לזהות ניגודי עניינים ולבחון כישורים רלוונטיים.  אנו צופים כי הצורך לזכות באישור כזה יביא מלכתחילה את השרים השונים לבחור באנשים רציניים המסוגלים לצלוח שימוע ציבורי.

מצד שני, הליך מינוי כזה ימנע מפקידים בכירים במנגנון המדינה, מיועצים משפטיים ומבית המשפט העליון לסכל מינויים של שרים שזכו לאמון הממשלה והכנסת. אישור מינויי בכירים על ידי הבית העליון יסייע למעשה להשקיט את המתח שבין הרשות המבצעת לרשות השופטת, שכן הוא יוציא לגמרי את בית המשפט ואת מערך הייעוץ המשפטי מהליך המינוי. הסיבה היחידה שבגינה בית המשפט עלול להידרש לסוגיית מינוי בכירים היא פגם פרוצדורלי בהליך המינוי, כלומר כאשר ההליך לא עלה בקנה אחד עם חוקי הכנסת המגדירים אותו. הא ותו לא.

הסדר כזה ישמש מסננת לגיטימית למינויים שאינם הולמים – ונוסף על כך יחזק את המשילות. ממשלה שקיבלה את אישור הבית העליון למינוייה הבכירים היא ממשלה שיש לה לגיטימציה ציבורית נרחבת, בכל הקשור לכוח אדם לפחות, לפעול למען מה שהיא מבינה כטוב הציבורי. כך גם יקַל על המתמנים הבכירים  לעשות את עבודתם.

הצעתנו זו נסמכת על שיטת המינויים הנהוגה בארצות הברית. הסנאט האמריקאי ממלא תפקיד מרכזי באישור מינויים של נושאי משרה בכירים בממשל הפדרלי לסוכנויותיו השונות. תפקידו זה נובע ישירות מן החוקה. החוקה האמריקנית קובעת כי הנשיא "יציע מועמדים, ובעצתו ובהסכמתו של הסנאט ימנה שגרירים וכן צירים וקונסולים אחרים, שופטים לבית המשפט העליון וכל נושאי המשרה האחרים של ארצות הברית". במילים אחרות, כל נושאי המשרה הבכירים בארצות הברית חייבים לעבור "הליך אישור" (confirmation process) בוועדות ייעודיות שונות.

חשוב להדגיש שבעוד אישור הסנאט בארצות הברית למינויים נשיאותיים מחייב על פי החוקה הליך אישור, הליך האישור עצמו אינו מחייב עריכתו של שימוע פומבי. למעשה, הרוב המוחלט של המינויים הנשיאותיים אינם נידונים באף ועדה, אלא הם מאושרים באופן שגרתי על ידי הסנאט ללא בחינה פרטנית. קיים הליך מסודר המאפשר אישור מהיר, כמקשה אחת, של אלפי מינויים למשרות ממשליות. באופן דומה, הבית העליון הישראלי יהיה רשאי לאסדר את הליך האישור בהתאם לסוג המשרה הנידונה.

בכל הנוגע למשרות שאינן בכירות בשירות המדינה, הבית התחתון יוכל להסדיר את הליך המינוי כאוות נפשו, בין השאר על ידי השארת ההסדרים הקיימים. ואולם בכל הנוגע למשרות בכירות בשירות המדינה, הצעתנו דורשת ומניחה את ביטולן של כל ועדות האיתור והמכרזים למיניהן. אישור המינויים יהיה נחלתו של הבית העליון בלבד.

בחירת שופטים

גם אישור מינויים של שופטי בית המשפט העליון יהיה אחד מהתפקידים החשובים ביותר של הבית העליון. בין שלל המחלוקות הקשורות במערכת המשפט, המחלוקת הנוכחית בדבר אופייה של הוועדה לבחירת שופטים היא המרכזית ביותר. בעיני הימין, העוצמה הרבה שבית המשפט העליון ניכס לידיו – שעיקרה ביכולת לבקר לא רק חקיקה ראשית רגילה של הכנסת אלא אף את חוקי היסוד עצמם – מחייבת דמוקרטיזציה ועל כן פוליטיזציה של הליך בחירת השופטים. עיקר הטרוניה מימין על הוועדה לבחירת שופטים נסוב אם כן על הגירעון הדמוקרטי בוועדה, שכן רוב חבריה אינם נבחרי ציבור, וכן על קיומה של זכות וטו על מינויים חדשים בידי נציגי השופטים בוועדה. בעיני השמאל, לעומת זאת, בית המשפט העליון הוא הרשות השלטונית העצמאית היחידה שביכולתה לאזן ולבלום את הממשלה. לכן, בעיני מחנה זה פוליטיזציה של הוועדה עתידה להוליך לריכוז כוח נוסף בידי הממשלה ולחתור תחת עצמאותה של הרשות השופטת.

ההצעה שלנו מצליחה לאזן בצורה המיטבית בין הטענות העולות מימין לחששות המגיעים משמאל. מצד אחד, היא שמה קץ לגירעון הדמוקרטי במינוי שופטים לבית המשפט העליון. הממשלה, שזוכה לאמון הכנסת, תציע את השופטים שברצונה למנות לבית המשפט העליון, כפי שהנשיא האמריקני מציע את השופטים שהוא חושק בהם. הבית העליון, שנבחר על ידי הציבור, יאשר את המינוי או ידחה אותו – אצלנו כמו בארצות הברית. שופטי בית המשפט העליון אומנם לא ייבחרו על ידי הציבור ישירות, אבל הם כן ייבחרו על ידי נציגיו. מצד שני, הצעתנו עונה על החשש שהממשלה תשלוט בבית המשפט. הדבר אינו אפשרי מהסיבה הפשוטה שהממשלה לא יכולה לשלוט בבית העליון, והוא, ולא הממשלה, מאשר את המינויים לבית המשפט העליון. הצורך לקבל את אישור הסנאט יאלץ כל ממשלה להימנע מבחירת הדמויות השנויות ביותר במחלוקת או השופטים האידאולוגיים ביותר, ולחתור להסכמות ולוויתורים הדדיים.

שופטים המיועדים לבית המפשט עליון יידרשו לעבור שימוע פומבי בסנאט, בדומה לנעשה בארצות הברית. בנוהג הקיים, הוועדה לבחירת שופטים מנהלת דין ודברים בחדרי חדרים; אנו חושבים שאזרחי ישראל צריכים לשמוע את נבחרי הציבור שלהם ואת שופטי העליון שואלים ונשאלים על השקפת עולמם הרחבה ועל פילוסופיית המשפט המנחה אותם. אירועי השימוע יאפשרו גם למומחים בתחום המקצוע ולבעלי עניין אחרים להציג את דעתם על המינוי המוצע. מומחים למיניהם יוכלו להשמיע את קולם, אך הם לא ייהנו מכוח וטו.

אישור פסיקות בעלות השלכות חוקתיות

הבית העליון של הפרלמנט יהיה בעל סמכות לאשר או לדחות פסיקות של בית המשפט העליון שיש להן השלכה חוקתית. מאז פסק דין בנק המזרחי, אם לא קודם לכן, התקבעה בישראל המתודה המגונה של שינוי חוקתי על דרך הפסיקה. כיום, תוך עקיפה בוטה של הציבור ותוך התעלמות מהכנסת, בית המשפט מכריז על הצורה והתוכן החוקתיים של מדינת ישראל ומעדכן בפסקי דינו את שיטת המשטר בישראל, משל היה  רשות עליונה. בכך הבחינו לא רק נבחרי הציבור אלא גם שופטי עליון ובראשם משה לנדוי. למשל, במאמרו הנודע "מתן חוקה לישראל בדרך פסיקת בית-המשפט" קבע לנדוי כי "הניסיון להעניק למדינה חוקה בדרך הפסיקה לא עלה יפה", והזהיר שניסיון זה "יטיל את מערכת השיפוט אל תוך קלחת של מבוכה ושל חוסר יציבות מבחינה עיונית ומעשית גם יחד".

בהנחה שבית המשפט העליון לא יגלה לפתע ריסון שיפוטי, אלא ימשיך לנסות להשפיע על המבנה החוקתי של מדינת ישראל דרך פסקי דין, כל פסיקה שלו שהיא חלק מניסיון זה  תגיע לפתחו של הבית העליון בבית הנבחרים, שיצטרך להכריע אם להעניק לה תוקף מחייב או לשלול אותה.

אישור אמנות בין-לאומיות

תפקידו האחרון של הבית העליון, שבו ניגע בקיצור נמרץ, הוא אישור אמנות בין-לאומיות בעלות השלכות כלכליות, משפטיות, ביטחוניות ואחרות על הציבור הישראלי. ממשלות יוכלו ליזום הצטרפות לאמנות בין-לאומיות, אך הללו יהיו טעונות הסכמה של הבית העליון לכך לאחר דיון פרלמנטרי הולם. מנגנון זה יאפשר הקדשת תשומת לב נאותה להשתמעויות של אמנות בינלאומיות על הציבור.

*

משאִפְיַינו את בית הנבחרים העליון ועמדנו על תפקידיו המרכזיים, ובטרם נפנה לדון באתגרים שבית עליון מציב לפתחנו, אנחנו רוצים להתייחס למארג התמריצים שלו. מהם בעצם המקלות והגזרים שיתחמו את התנהגותם של חברי הבית העליון בהסדר שלנו? מה ידחוף אותם לנהוג בענייניות המשרתת את תכלית מוסדם? עוד עלינו לשאול אם בהצעה שלנו יש הלימה בין סמכות פוליטית לאחריות ציבורית.

נתחיל מהבסיס: נציגי הבית העליון הם פוליטיקאים. וכפוליטיקאים, רצונם הוא להיבחר ולמרב את השפעתם. ההצעה שלנו אינה נסמכת על היבחרם של מלכים פילוסופים המגלים מידות תרומיות לא מציאותיות. אנשים בשר ודם ייבחרו לבית העליון, ממש כמו ליתר מוסדות המשטר. בהיותם פוליטיקאים, המקל המונף מעל ראשם של חברי הבית העליון הוא הבוחר בקלפי. חשוב להדגיש זאת: רק שביעות רצון ציבורית יכולה להבטיח את המשך הכהונה של נבחר הציבור – בבית העליון כמו בכנסת. השיטה שלנו נמנעת מהסדרים המבטיחים כהונה עד פרישה, כנהוג בבית המשפט העליון או בית הלורדים הבריטי. במובן זה ישנו קשר ברור בין סמכות פוליטית לאחריות ציבורית. ועם זאת, משך כהונה בן שש שנים יתמרץ את צירי הבית העליון לראות לנגד עיניהם טווח ארוך מזה העומד לנגד עיני חברי הכנסת. הזמן הנוסף יעניק להם גמישות-מה, כזאת החסרה לעיתים לחברי כנסת.

באין בבית העליון קואליציה, נציג המעוניין לקדם את עמדתו יצטרך לגייס את קולותיהם של עמיתיו. כלומר, לשתף פעולה עם נציגים שונים ולהתפשר עימם. צורך זה בשיתוף פעולה מצד אחרים מייצר תמריצים עזים למתינות. חתירה לפשרות היא אפוא מאפיין מובנה של נציגים מוצלחים והכרח בגוף המורכב מ-71 חברים.

אתגרים

הצעתנו תיתקל מן הסתם באתגרים רבים, חלקם בלתי ניתנים לחיזוי. אנו צופים חמישה אתגרים מרכזיים שאליהם נכון להתייחס כבר בשלב זה. הם כוללים את שאלת מקומו ותפקידו של בית המשפט העליון בשינוי המשטרי המוצע, את החשש מפני תוצאות בלתי מתוכננות, את אופן כינונו של הבית הישראלי העליון, את שאלת החוקה לישראל ואת התנגדותן של קבוצות שונות למהלך. להלן נתייחס בתמצית לכל אחד מהם.

תפקידו החדש של בית המשפט העליון

המהפכה החוקתית הראשונה, שהעניקה לבית המשפט העליון את הכוח לבקר חקיקה ראשית של הכנסת, והמהפכה החוקתית השנייה, שבה לקח בית המשפט את הכוח לבקר חוקי יסוד, הפכו אותו לשחקן פוליטי מרכזי בשיטת המשטר הנוכחית. הכוח לבקר חקיקה של פרלמנט מכניס למעשה את בית המשפט העליון לנחלתה של הרשות המחוקקת, ומעורר לפיכך מאבק עליונות בין הרשויות. פגיעה זו בעקרון הפרדת הרשויות – מבורכת ורצויה בעיני השמאל, מגונה וחמסנית בעיני הימין – היא הסיבה המרכזית למשבר החוקתי שאליו נקלענו.

הקמתו של בית מחוקקים עליון תאפשר להוציא את בית המשפט העליון מן הקלחת הפוליטית, ובכך להשיב לו את האמון הציבורי שאבד לו. עִם שִכלול הליך החקיקה שתיארנו לעיל יתייתר לגמרי הצורך בביקורת שיפוטית על חקיקה ראשית שלא מטעמים פרוצדורליים גרידא, שכן הסנאט יקבל תפקיד זה.

לביקורת שיפוטית על חקיקה ראשית במתכונתה הנוכחית יש שני טעמים ההופכים אותה למהותית וחשובה לשמאל הישראלי. הטעם הראשון הוא היעדר הלימה בין חוקים רגילים לחוקי יסוד. הטעם השני הוא פגיעה לא סבירה ולא מידתית בזכויות ובחירויות. בהקפדתו על שני טעמים אלה משמש בית המשפט העליון כ"שומר סף" של הכנסת והממשלה וכפרשן העליון של הסדר המשטרי בישראל.

שני הטעמים הללו – התאמת החקיקה הרגילה לחקיקת יסוד, ומתן תשומת לב נאותה לזכויות וחירויות – יהפכו להיות נחלתו הבלעדית של הסנאט. שניהם מוטמעים בעצם הרעיון של עדכון ושכלול הליך החקיקה  שהקמתו של הסנאט צריכה לחולל. כזכור, הצענו לתת לבית העליון את הסמכות לדחות כל חקיקה, בין היתר מטעמים של סתירות חוקתיות ופגיעה לא מידתית ובלתי מוצדקת בזכויות וחירויות. לצד זאת נתונה לו בהצעתנו גם היכולת להעיר על הצעות חוק במהלך הכנתן, ובכך לתרום לשיפורן בהיבטים אלה.

ספציפית, ונקודה זו מחייבת הדגשה, לאחר שחוק עבר קריאה שנייה בבית התחתון, הייעוץ המשפטי לממשלה ובעלי עניין יהיו רשאים להעלות את השגותיהם בפני חברי הבית העליון, והבית העליון יקבע אם יש בהן ממש. עותרים ציבורים, לעומת זאת, יוכלו לפנות לבית המשפט העליון רק אם לטעמם נפל פגם פרוצדורלי בהליך החקיקה.

במילים אחרות, הייעוץ המשפטי יוכל להעלות את השגותיו המהותיות על הצעות חוק בפני הבית העליון (הסנאט), אך חוות דעתו לא תחייב עוד. אישור הסנאט יחייב. בית המשפט העליון, מצידו, לא יהיה מוסמך לפסול חקיקה ראשית של הכנסת שלא מטעמים פרוצדורליים מדוקדקים. אם הסנאט הגיע למסקנה שחוק מסוים של הכנסת הוא חוקתי, וכי פגיעתו בזכויות ובחירויות מוצדקת, זה סוף פסוק; אלא אם הכנסת עצמה תשנה את הכרעתה. ההצעה שלנו מעגנת את עקרון עליונות הפרלמנט, המובן כאחדות הבית התחתון והעליון, בשיטת המשטר הישראלית.

כאמור, בית המשפט כן יוכל לדון בפגמים שנפלו בתהליך העברת החוקים ולהחזיר את מלאכת השלמת החקיקה לבית המחוקקים. אך בכך הוא משרתו הנאמן של הפרלמנט: כלב השמירה של הפרוצדורה הדמוקרטית. בית המשפט יוכל לדון גם בעתירות מנהליות שמהותן חריגת הרשויות השונות, ובראשן הממשלה, מהסמכות החוקית הנתונה בידן. ביקורת שיפוטית כזאת היא פועל יוצא של שלטון החוק, והיא הייתה רווחת בישראל עוד לפני המהפכה השיפוטית.

במחנה הימין יהיו מי שיחששו אף מסמכות זו שנותרה בידיו של בית המשפט העליון. אחרי הכול, כיצד אפשר לוודא שהביקורת השיפוטית אכן תהיה תחומה להיבטים פרוצדורליים? איך ניתן יהיה לוודא שבית המשפט לא יכניס תוכן ערכי אל דיונו בעתירה העוסקת בהיבטים הליכיים בלבד? ביקורת שיפוטית מכל סוג שהוא נתפסת בעיני מבקרים אלה כפרצה הקוראת לגנב. אם תינתן לבית המשפט אצבע, הוא ידאג כבר לחמוס את כל היד.

החששות האלה מובנים. לטעמנו, בית המשפט העליון הרוויח חשדנות זו ביושר בפועלו לאורך השנים. עקב בצד אגודל, פסק דין אחר פסק דין, הוא הרחיב על דעת עצמו ובכוחות עצמו את השפעתו וסמכותו. עם זאת, אנחנו סבורים שהצעתנו יכולה להרגיע את החששות. ראשית, נזכור שאין מקום לפסול קטגורית ביקורת שיפוטית. אחרי הכול, איזה עוד גוף מלבד בית המשפט נכון שיצביע על חריגה של משרד ממשלתי או של הממשלה עצמה מסמכותם? עצם הרעיון של סעד אל מול המדינה מניח את קיומו של בית משפט בעל סמכות להצביע על חריגה מסמכות. הבעיה בישראל אינה ביקורת שיפוטית על הרשות המבצעת וזרועותיה – ביקורת שכאמור התקיימה  לפני המהפכה החוקתית – אלא ביקורת שיפוטית על הרשות המחוקקת, בעיה שאותה ההצעה שלנו פותרת. שנית, נשוב ונזכיר כי בהתאם להצעה שלנו, שופטי בית המשפט העליון נבחרים לתפקידם על ידי הממשלה באישור הסנאט. כלומר, ביקורת שיפוטית במסגרת ההסדר החדש לא תסבול עוד מגירעון דמוקרטי אלא תהיה ביטוי דמוקרטי אחד. ולבסוף, לפרלמנט הישראלי תמיד שמורה האפשרות להצר את סמכותו של בית המשפט במעשה חקיקה עתידי במקרה של חריגה מסמכות.

תוצאות בלתי מתוכננות

אחת התובנות השמרניות החשובות ביותר בתחום הכלכלה היא שהתערבות מדינתית המבקשת לשפר מצב עניינים קיים עלולה לחולל תוצאות בלתי מתוכננות שליליות. המתכנן המדינתי סבור אולי שהוא "חשב על הכול" או "הביא בחשבון את מלוא הדברים", אך המציאות מורכבת הרבה יותר. אותו דבר יכול לקרות גם עם התוכנית שלנו. אנו רוצים לשפר את המצב המשטרי הקיים – אך עלולים ליצור בעיות חדשות, חמורות לא פחות מהאתגרים הקיימים עתה.

בעיה אחת מסוג זה היא שבית מחוקקים עליון עלול לפגוע מאוד במשילות. אחרי הכול, כבר בשיטה הנוכחית ממשלות מתקשות מאוד למשול בצורה אפקטיבית ולמלא את ימיהן. כיצד תיראה משילות במדינת ישראל כאשר ממשלות – המהוות ברית זמנית ורופפת של סיעות שונות – תצטרכנה לקבל את אישורו של הסנאט להצעות חוק ממשלתיות יזומות? האם אין סכנה שהסנאט שנקים יקום על יוצרו? מה ימנע מהסנאט לקשור את ידיה ורגליה של הממשלה ולבלוע את הכנסת?

ראשית, נשוב ונזכיר כי הבית העליון, בהצעה שלנו, אינו יכול ליזום חקיקה. אישורו של הסנאט נדרש אומנם לקבלת חוק, אבל הוא עצמו יכול רק להגיב על חוקים בעבודה. שנית, אף כי הבית העליון יכול להקשות על חייהן של ממשלות, אין הוא יכול להפילן. אופן הפלת והחלפת הממשלה נותר בהצעה שלנו זהה למצב הקיים. שלישית, חשוב לשוב ולהדגיש שקצב התחלופה בסנאט מהיר. בכל שנתיים שליש מחבריו עומדים לבחירה. ממשלה שנתקלת בבית עליון לעומתי תוכל לצפות לשינוי בתוך כשנתיים.

רביעית, הבה נזכור שמטרתו של הבית העליון היא לסייע במלאכת המשילות, לא להחריבה. שיפור חוקי הכנסת והפיקוח על הממשלה הן מעלות בעבודתו, לא מגרעות. חמישית, בדומה לחברי הממשלה, גם חברי הבית העליון מושפעים מהסנטימנט הציבורי וגם הם כפופים לגזר דין הבוחר. ככל שהממשלה רחבה יותר, ככל שהיא אהודה יותר, ככל שמהלכיה ענייניים יותר, ככל שהיא מגלה נחישות רבה יותר – כך חברי הבית העליון יתקשו יותר להפריע לעבודתה שלא מטעמים ענייניים.

שישית ואחרונה, וזוהי נקודה שאנו משאירים פתוחה לדיון נוסף, יש מקום לשקול לתת לכנסת יכולת התגברות על החלטות הסנאט. איננו שוללים על הסף הגדרת רוב מיוחד שיאפשר לכנסת להתגבר על הבית העליון, אם כי התגברות כזאת סובלת מקושי ניכר בהצדקתה שכן הבית העליון הוא מוסד דמוקרטי.

כיצד יוקם הבית העליון?

הקמתו של בית מחוקקים עליון ישראלי אינה דבר של מה בכך. לא מדובר בשינוי קוסמטי או במהלך שהשפעתו דלה. זהו שינוי מרחיק לכת של שיטת המשטר הישראלית. כיצד נכון אפוא לקדמו?

הבית העליון הישראלי יכול לקום באחת משתי דרכים: על ידי משאל עם, או מכוח חקיקה ראשית של הכנסת. אנחנו מצדדים באפשרות השנייה. למשאלי עם יתרונות וחסרונות ברורים, והספרות המחקרית על אודותיהם ענפה. לנו חשוב להתמקד בצד המעשי של העניין וכן בתקדימים ההיסטוריים הישראליים. מבחינה מעשית, העברת 'חוק יסוד: בית הנבחרים' העליון הוא תרחיש סביר הרבה יותר מהליכה למשאל עם. אנחנו מאמינים שמפלגה נחושה, שתזכה לאמון ציבורי נרחב ולשיתוף פעולה מצד סיעות אחרות, תוכל לקדם את המפעל הזה דרך בית הנבחרים. מבחינת התקדימים הישראליים, חשוב להצביע על כך ששום החלטה או שינוי מרחיק לכת בהיסטוריה של מדינת ישראל – החל מהסכם השילומים עם גרמניה, דרך החזרת שטחים ויציאה למלחמה ועד למהפכות החוקתיות עצמן – לא נזקקו למשאל עם. איננו דוחים על הסף הצעה למשאל עם בנושא, אך איננו חושבים שיש בכך צורך.

חוקה לישראל

תרחיש הקמתו של סנאט ישראלי מעלה מטבעו שאלות בדבר המבנה החוקתי הכולל של מדינת ישראל. האם ניתן להקים בית עליון ללא הסכמה על חוקה? האם יש לקשור הקמה של בית נבחרים עליון בכינונה של חוקה מלאה? וברוח זו, מהו מעמדם של חוקי היסוד במציאות ביקמראלית (דו-בתית)?

בניגוד לדעה הרווחת, אנחנו סבורים כי יהיה זה נכון להימנע מלקשור יחדיו את המהלך להקמתו של  בית עליון במהלך לכינון חוקה לישראל. לדעתנו, אין מניעה לאמץ בית עליון בלי לאמץ מבנה חוקתי שלם, דבר שהציבור הישראלי אינו בשל בשלב זה להסכמה סביבו. כפי שציינו בסעיף הקודם, אנחנו מאמינים שיש להקים בית נבחרים עליון על ידי חוק יסוד הולם.

עם זאת עלינו לתת את דעתנו לטיב הקשר שבין בית מחוקקים עליון לחוקי היסוד. כידוע, אחת הקריאות לרפורמה בעת הזו נוגעת ל'חוק יסוד: החקיקה'. לדעת רבים וטובים יש ליצור הליך נבדל ונוקשה יותר להעברת חוקי יסוד שישקף את המעמד הנורמטיבי העליון שלהם, הליך שיקשה על רוב פוליטי מזדמן לשנות את כללי המשחק.

אלא שבית עליון ישראלי פותר גם את הבעיה הזאת. כפי שתיארנו, הליך החקיקה במציאות של בית נבחרים עליון הוא מורכב וקשה יותר. ניתן להפוך אותו למורכב וקשה עוד יותר, למשל על ידי דרישה לרוב מיוחס בכל הנוגע לחוקי היסוד. אנחנו מציעים את השינוי הבא ל'חוק יסוד: החקיקה': ממועד הקמתו של בית מחוקקים עליון, חוקי יסוד יתקבלו על ידי רוב מיוחס של שני-שלישים הן בבית הנבחרים התחתון, הן בבית הנבחרים העליון. כלומר, כדי להעביר חוק יסוד בישראל יהיה צורך ברוב של 80 חברי כנסת בצירוף 47 נציגי בית עליון על פי הליך החקיקה שהצענו קודם לכן. הצעה זו אינה חרוטה באבן אלא מהווה פתח לדיון ועיון נוסף.

המתנגדים

האתגר האחרון שאנו רוצים לגעת בו הוא המתנגדים למהלך שאנו מציעים. יש להבחין בין שני סוגי מתנגדים. הראשונים הם אלה שהתנגדותם למהלך אינה קטגורית. הם יכולים שלא להסכים עם טיב הפרטים השונים שהעלינו, אך הם רואים בעין יפה את הכיוון שאליו אנו מבקשים לנווט את ספינת המשטר הישראלי. קבוצה זו יכולה לתרום רבות למיזם, על ידי העלאת הערות מועילות וקיום שיח פורה. סוג המתנגדים השני רואה ברעיון שלנו רעיון מזיק שיש לסכל. בקרב מתנגדים אלה אנו מזהים שלוש סיעות מרכזיות שעתידות לאבד מכוחן הרב תחת ההסדר החדש.

הסיעה הראשונה היא הסיעה היוריסטוקרטית הכוללת את בית המשפט העליון, מומחים בכירים למשפט חוקתי וציבור תומכיהם. במקרה של הקמת בית נבחרים עליון, קבוצה זו עתידה לראות את מפעלה יורד לטמיון. קבוצה זו השקיעה במשך שנים ארוכות את מיטב משאביה האינטלקטואליים והציבוריים בהעלאת קרנו, מעמדו וכוחו של בית המשפט העליון בשיטת המשטר הישראלית. בעיניה, הדמוקרטיה הישראלית צריכה להיות תחומה על ידי שילוב של יועצים משפטיים בלתי-תלויים ובתי משפט שאינם כפופים לשליטה פוליטית. קבוצה זו, שמתקשה לקדם את השקפת עולמה בצינורות הפרלמנטריים המקובלים, עתידה לדעתנו להתנגד בצורה חריפה להחלשת סמכותו וכוחו של בית המשפט העליון בשיטה שלנו. אף שההצעה שלנו שומטת את הקרקע מתחת לטיעונים הדוחפים להעצמת כוחו של בית המשפט העליון, קבוצה זו כמו התמכרה למשפטיזציה של הפוליטיקה, ואנחנו מתקשים לראות תרחיש שבו קבוצה זו תשוב ותאמץ את עקרון עליונות הפרלמנט.

קבוצת המתנגדים השנייה שאנחנו מזהים היא סיעות פוליטיות מגזריות שהשיטה הקיימת ממרבת את כוחן. למפלגות מגזריות, המשמשות "לשון מאזניים", יש הרבה מה להפסיד מיצירתו של בית עליון. הרי שכלול הליך החקיקה ועידונו נועדו בין היתר להפחית חקיקה צרה שאינה מתחשבת כיאות באינטרס הציבורי הרחב. הניסיון העולמי וההיסטורי מלמד שבתי מחוקקים המחזיקים בעוצמה ניכרת, וסיעות פוליטיות מיומנות המצליחות לעשות בבתי המחוקקים כבתוך שלהן, אינם ששים לשינוי דפוסי הממשל והמשטר.

לבסוף, קבוצת המתנגדים השלישית היא זו המבקשת להחליש את כוחו של בית המשפט העליון במטרה להעצים את כוחה של הממשלה בסדר המשטרי שלנו. אף שאין לנו התנגדות לממשלות יעילות הזוכות לאמון הכנסת (אדרבה, משילות אפקטיבית היא תנאי לחברה משגשגת), המטרה בהצעתנו היא לחזק קודם כול את הרשות המחוקקת. ההצעה מחלישה את כוחו של בית המשפט העליון ואת עזות המצח של מערך הייעוץ המשפטי, אך גם הופכת את מלאכתן של הממשלות למאתגרת (ולעיתים אף מתסכלת) בצורה שונה: אנחנו מסירים את החסם המשפטי רק כדי להציב מחדש חסם פרלמנטרי.

*

מדינת ישראל שרויה ברגע משטרי יוצא דופן. על כך לפחות יכולים להסכים בשמאל ובימין. הסדר המשטרי שהוביל אותנו עד הלום נפרם, נחבט ומצוי תחת מתקפה מתמדת. אסור שמדינת ישראל תהיה ליוריסטוקרטיה שבה בית המשפט העליון הוא הרשות הכול-יכולה שלה שמורה המילה האחרונה בכל נושא ציבורי שנוי במחלוקת. אך טוב להודות שאפשר לחזק, לשכלל ולשפר את המבנה הדמוקרטי הישראלי. לאחר שנתיים ארוכות של סערה חברתית שלוותה במלחמת תקומה, הגיעה העת לאמץ פתרון שאיננו קוסמטי לאתגרים הניצבים בפנינו.

בית מחוקקים עליון אינו תרופת קסם לתחלואיה של הפוליטיקה הישראלית. איננו מציעים קסמים. קיטוב פוליטי מעמיק ומחלוקות משטריות נוקבות רודפות עמים שונים וצורות שונות של משטרים, ביניהם משטרים דמוקרטיים בעלי בית מחוקקים עליון. אך שאיפתנו צריכה להיות לא לשלמות בלתי אפשרית אלא לשיפור. בית עליון ישראלי, סנאט ראוי לשמו, יאפשר לנו לחזק את הדמוקרטיה, להפיג את המתח הבלתי נסבל בין רשויות השלטון, להגן כראוי על זכויות וחירויות, ולהגדיל את הסיכויים לממשל יציב שפירותיו משרתים את כלל הציבור הישראלי.

עמיעד כהן הוא מנכ"ל המרכז לחרות ישראלית.

שגיא ברמק הוא העורך הראשי של כתב העת השילוח.

תמונה: Kobi Gideon, באדיבות ויקימדיה