שני סוגי אי-שוויון

כשבוחנים את האי-שוויון בישראל על פי המדדים המקובלים נדמה כי התמונה ברורה: החברה הישראלית מאופיינת בפערים גדולים בהכנסה הכלכלית; מערכת המיסים וההעברות מצמצמת חלק ניכר מהם, אך עדיין נותרים פערים גדולים בהכנסה הפנויה. בניתוחים מעמיקים יותר, משקללים את שווי המיסים העקיפים שמשלמים משקי הבית לעומת שווי השירותים שהם מקבלים בחינוך, בריאות וכדומה. אך גם אלו מתעלמים מהפרדוקס המתקבל בישראל: צמצום האי-שוויון בהכנסות יוצר אי-שוויון גדל בנטל הכלכלי.

נהוג להדגיש את ההשלכות הבעייתיות של אי-שוויון מופרז בהכנסות; בין היתר, הוא עלול ליצור תסיסה חברתית וחוסר יציבות שלטונית. אך גם לאי-שוויון בולט בנטל הכלכלי עשויות להיות השלכות קשות, ובפרט שבישראל מצטרף לכך נטל השירות הצבאי ושירות המילואים שגדל בתקופת המלחמה ועתיד להישאר כבד בשנים הקרובות.

כיצד הדבר בא לידי ביטוי? בעוד שבמדינות מתקדמות רבות, שבהן נטל המס גבוה, קיימת התאמה מסוימת בין המאפיינים המגזריים של משלמי המיסים לבין מאפייניהם של אלה הנהנים במיוחד מהוצאות הממשלה, בישראל מתקיימת הפרדה ברורה יותר בין הקבוצות. במגזר החרדי ובמגזר הערבי, ההטבות נטו גבוהות בהרבה מאלו שביתר המגזרים, והיפוכו של דבר לגבי התרומה למשק במיסים ישירים ועקיפים.

כאן מתגלה הליבה של הפרדוקס הישראלי: בניגוד לתפיסה המקובלת של מדיניות רווחה, כאן הכסף אינו זורם בהכרח ממי שזכו להצלחה כלכלית ומקצועית אל מי שנזקקים לתמיכת המדינה משום שגורלם לא שפר עליהם – אלא זורם בעיקר בין מגזרי אוכלוסייה ברורים הנבדלים זה מזה בתרבות, באורח החיים, בהיסטוריה, בשפת הדיבור ובהעדפות הילודה.

תחזיות לטווח ארוך מחדדות עוד יותר את התמונה, בייחוד לגבי החברה החרדית. מחקרים על השתלבותם של גברים חרדים מראים כי שיעורם באוכלוסיית הגברים היהודים גדל במהירות, בעוד קצב השיפור בשיעורי התעסוקה ובהשכלה הגבוהה שלהם איטי ולעיתים אף שלילי. חלק גדל והולך מהחברה תורם מעט להכנסות המדינה, אך נזקק לסבסוד גובר בתחומי החינוך, הבריאות והדיור. מכאן המסקנה המתבקשת: כל ניסיון לצמצם את האי-שוויון בהכנסות באמצעות הגדלת ההעברות יעמיק בהכרח את האי-שוויון בנטל, שכן הקבוצות שכבר נושאות ברוב המימון יתבקשו לממן אוכלוסייה גדלה והולכת שאינה שותפה מלאה במאמץ.

מערכות החינוך הנפרדות, תוכני הלימוד והאי-לימוד בהן, והפערים בהעדפות הילודה של המגזרים השונים כמעט מבטיחים שדפוס הזרימה הזה יתמיד גם בדורות הבאים. כך נוצר מעגל המנציח את עצמו, שבו הפערים והמתחים בין המגזרים מתגברים במקום להצטמצם.

בדיחה ישראלית ידועה מספרת שהאוכלוסייה מורכבת משליש שעובד, שליש שמשלם מיסים ושליש שמשרת במילואים – והבעיה היא שמדובר באותו שליש בדיוק. זהו תיאור מוגזם, אך אם נמשיך במדיניות הכלכלית-חברתית הנוכחית, כל המדדים והמגמות מצביעים על כך שאנו עלולים להגיע למצב דומה בעתיד הנראה לעין.

השלכות הפרדוקס הזה אינן רק כלכליות, אלא גם פוליטיות ואף קיומיות. השילוב בין פטור משירות צבאי לבין שיעורי תעסוקה נמוכים מחדד את תחושת העוול אצל אלה שמשרתים ותורמים. תוצאה זו אינה רק תאורטית; היא מהווה מוקד מרכזי בשיח הציבורי בישראל, ומזינה תחושת מרמור גוברת וערעור על הלגיטימיות של מערכת המיסוי והרווחה. ככל שהציבור העובד והמשלם חווה אי-שוויון גובר בנטל, כך פוחתת נכונותו לשאת במיסים גבוהים. מצב זה עלול להביא ללחצים להפחתת המיסוי הפרוגרסיבי ולצמצום רשתות הביטחון החברתיות, ובכך ליצור מסלול של אי-שוויון גובר בהכנסות, ברמת החיים ובשוויון ההזדמנויות של הדור הבא. זאת, תוך הימנעות מביצוע שינויים מבניים הנדרשים להגברת קצב הצמיחה וליצירת שגשוג כלכלי וחברתי.

תוצאה אפשרית נוספת היא שחיקה ברצון של "החזקים" – בעיקר צעירים במגזר היהודי הלא-חרדי, בעלי כושר השתכרות גבוה ויכולת ניידות – להמשיך לשאת כמעט לבדם בנטל הכלכלי והביטחוני. בכך עלולה להיחלש ההעדפה הציונית שלהם לחיות ולגדל את ילדיהם בישראל. הסכנות הנובעות מכך הן בעלות ממד קיומי, שכן הן עשויות לערער את הלכידות החברתית ואת הלגיטימציה של המדינה בעיני אזרחיה, ואף להקשות על גביית המיסים הנדרשים למימון ההוצאות הביטחוניות הגבוהות החיוניות להמשך עמידתה של ישראל מול האיומים מבחוץ. כדי שלא להגיע למצב זה יש להבין לעומק את מהות הבעיה ומשם לגזור את הפתרונות הנחוצים.

עיוותי תמריצים וכוח פוליטי סקטוריאלי

המיסוי הישיר בישראל פרוגרסיבי יותר ביחס למדינות מפותחות אחרות, כך שבעלי הכנסות גבוהות נושאים בחלק גדול מהכנסות המדינה ממס הכנסה. כך, למשל, ניתוחים מצביעים על כך שמשקי בית בשלושת עשירוני ההכנסה הגבוהים משלמים מס הכנסה ומס רווחי הון בהיקף הגדול פי 56 מהיקף המיסים שמשלמים משקי הבית בשלושת עשירוני ההכנסה הנמוכים.

לעיתים נטען כי ביחס למדינות המערב ישראל מאופיינת בהוצאה ציבורית מצומצמת יחסית ובהכנסות ממיסים נמוכות כשיעור מהתוצר – טענה הנסמכת על נתונים סטטיסטיים רשמיים. עם זאת, נתונים אלה לוקים בהטיות מדידה הנובעות מהבדלים מוסדיים ודמוגרפיים בין המדינות, הטיות המטשטשות את העובדה שההוצאה הציבורית בישראל גבוהה ונטל המס בפועל כבד. ההבדלים המבניים בין המערכות מתבטאים בכמה תחומים מרכזיים: במדינות מתקדמות רבות פועלות מערכות פנסיה ממלכתיות (בעוד שבישראל הפנסיות הן פרטיות), קיים מיסוי על קצבאות (לעומת פטור ממס על רוב הקצבאות בישראל), ומוענקת תמיכה ישירה בחקלאות (בעוד שבישראל התמיכה היא עקיפה באמצעות מניעת תחרות). מאפיינים מבניים אלה מגדילים את ההוצאות ואת נטל המס המוקצים מבחינה חשבונאית למגזר הציבורי במדינות רבות, ובכך יוצרים הבדל נראה לעין בהשוואה לישראל שאינו משקף את המצב האמיתי.

בפועל, ההוצאות גדולות מאוד, כל זאת כאשר קבוצות אוכלוסייה שאינן נושאות במידה ניכרת בנטל המס הישיר נהנות מהעברות נדיבות – קצבאות ילדים, סבסוד דיור ציבורי, שירותי חינוך ובריאות, הטבות במיסים עקיפים (כגון הנחות בארנונה) והנחות על שירותים פרטיים (כמו תחבורה ציבורית או מסגרות לטיפול בפעוטות). נוסף על כך, הרגולציה הכבדה, הבירוקרטיה המסורבלת, ריבוי המשרדים והרשויות, היקף המועסקים הגדול במגזר הציבורי וצורת הסיוע לענפי ייצור מסוימים (למשל ההגנה על החקלאות באמצעות חסימת תחרות) מובילים למיסוי עקיף כבד ולרמת מחירים גבוהה במיוחד.

כך נוצר מצב שבו הציבור הרחב, ובעיקר מעמד הביניים, נלחץ משני כיוונים: מצד אחד, מיסוי ישיר גדול בשל הכנסותיו; מצד שני, מבנה כלכלי-פוליטי המייקר את סל הצריכה. כוחם הרב של ארגוני העובדים מחריף את הבעיה. במגזר הציבורי ובענפים מרכזיים במשק, איגודים חזקים משיגים לחבריהם תנאים מפליגים, הממומנים מכספי כלל משלמי המיסים ונוסף על כך מקשים מאוד על ייעול המגזר הציבורי ועל הורדת המחירים.

הבעיה אינה מסתכמת במספרים ובמאזנים התקציביים בלבד, אלא נוגעת גם לאיכות השירותים הציבוריים. אחד המאפיינים הבולטים של החברה הישראלית הוא הסכומים שהאזרחים נאלצים לשלם בפועל מכיסם, למרות ההוצאה הציבורית הרשמית הגדולה. במערכת הבריאות, למשל, ישראל נמנית עם המדינות בעלות שיעור ההוצאה הפרטית הגבוה ביותר בעולם המפותח. מי שיכול להרשות לעצמו רוכש ביטוחים משלימים או פרטיים, נהנה מתורים קצרים יותר ומגישה לטיפולים מתקדמים; ואילו מי שתלוי במערכת הציבורית בלבד נאלץ להמתין לעיתים חודשים ארוכים לניתוחים ולטיפולים. הגדלת ההוצאה הציבורית ממומנת באמצעות מיסוי גבוה יותר, שנופל בפועל בעיקר על השכבות החזקות ועל מעמד הביניים, אך איכות השירות אינה משתפרת בהתאם. המשמעות היא "תשלום כפול", פעם אחת באמצעות המיסים ופעם נוספת באמצעות רכישת שירותים פרטיים.

מערכת החינוך הציבורית, גם כאשר היא זוכה לתקצוב נדיב, מתקשה לספק מענה איכותי במידה שווה לכלל האוכלוסייה. הסיבות המרכזיות לכך נעוצות במבנה הניהולי במערכת ובכוחם של ארגוני העובדים בה (הסתדרות המורים וארגון המורים), המתנגדים לרפורמות מבניות שנועדו לשפר את התחרות ואת איכות ההוראה. כתוצאה מכך, משפחות רבות בוחרות להשקיע בחוגים, במורים פרטיים ובמסגרות משלימות. ההוצאות הפרטיות הגבוהות, הנובעות מחוסר היעילות של המערכת הציבורית, מצטרפות לנטל המיסים הכבדים, בעוד התמורה מהמערכת הציבורית נותרת מוגבלת.

תחום הדיור התאפיין בשנים האחרונות בעליות מחירים מתמשכות, שהפכו את רכישת הדירה למשימה כמעט בלתי אפשרית לזוגות צעירים רבים. המדינה ניסתה להציע פתרונות באמצעות דיור ציבורי, פרויקטים של שכירות מוסדית ותוכניות כמו "מחיר למשתכן". אולם הרחבת ההוצאה הציבורית בתחום זה התבררה כלא יעילה ובזבזנית, וממילא התוכניות הללו ממומנות באמצעות מיסוי גבוה המוטל ברובו הגדול על משקי בית בעלי הכנסות גבוהות ובינוניות, כך שבפועל קבוצות אוכלוסייה אלה מממנות הטבות דיור לקבוצות אחרות תוך שהן עצמן מתקשות להשיג פתרונות דיור נאותים במחירים סבירים. מצב זה יוצר תחושת עוול כפול: גם קושי ברכישת דירה וגם נשיאה בעלותו של דיור לאחרים.

יציאה מהמבוך

הפרדוקס הישראלי חושף אמת עמוקה על החברה המודרנית: צדק חלוקתי אינו נבחן רק בהכנסות נטו של משקי הבית, אלא תלוי גם באופן חלוקת הנטל הכרוך במימונו. התמודדות מוצלחת עם אתגר זה מחייבת רפורמה עמוקה, שתבטיח מצד אחד חלוקת נטל צודקת יותר באמצעות חיזוק כושר ההשתכרות והרחבת ההשתתפות בשוק העבודה ובשירות הצבאי, ומצד שני תייעל את השימוש במשאבים הציבוריים כך שהציבור יחוש כי הוא מקבל תמורה הוגנת למיסיו. מימוש חזון זה מחייב יישום רפורמות רבות ומקיפות, רצוי כחבילה אינטגרטיבית.

רפורמה בחינוך מחייבת עידוד אימוץ תוכנית לימודי ליבה בכלל בתי הספר, כדי להבטיח שהדור הצעיר יצויד בכלים הדרושים להשתלבות בכלכלה המודרנית. במקביל, יש לבטל מימון ציבורי למסגרות שאינן מקדמות מטרות חינוך ציבורי (ובכלל זה מסגרות לטיפול בפעוטות), לצמצם את השפעת האיגודים המקצועיים המגבילים חדשנות, ולטפח גמישות והתחדשות בהשכלה הגבוהה שתותאם לצרכי המשק המשתנה.

הגברת האחריות האישית והמשפחתית לגבי העדפות ילודה מחייבת צמצום ניכר בהעדפות הקיימות כיום בהטבות ובסיוע הציבורי למשפחות מרובות ילדים, על מנת ליצור תמריצים נכונים יותר ולהעביר את האחריות הכלכלית על החלטות אישיות בחזרה למשפחות, תוך שמירה על רשת ביטחון בסיסי בסיסית.

שירות צבאי שוויוני יותר דורש הרחבת חובת הגיוס לצה"ל, הגדלת התשלומים למשרתים בשירות חובה והטלת סנקציות כלכליות ואחרות על המשתמטים משירות. רפורמה זו תבטיח חלוקה צודקת יותר של הנטל הביטחוני במקום המצב הנוכחי שבו חלק מהאוכלוסייה נושא בנטל ובמחיר הביטחון למען כולם, ובכך תפחית את הפערים המעמדיים הנוצרים מהגיוס הלא-שוויוני.

רפורמה בשוק העבודה כוללת ביטול חברות כפויה באיגודים מקצועיים, הגבלת זכות השביתה בשירותים חיוניים, הגברת השקיפות התקציבית של ארגוני העובדים, והקלה על מגבלות העסקה במגזר הציבורי. צעדים אלה יגבירו את התחרות, יפחיתו עיוותים הפוגעים ביעילות הכלכלית ויתרמו להפחתת יוקר המחיה.

רפורמה פיסקלית והתייעלות במגזר הציבורי מחייבות איחוד משרדים, צמצום מספר חברי הממשלה, שיפור השקיפות בהוצאות ובהכנסות המדינה, הפחתת הגירעון, הגמשה ופישוט של הליכי העסקת עובדים במגזר הציבורי, וביטול הטבות ייחודיות יקרות לעובדי המגזר הציבורי ולקבוצות מאורגנות נוספות. רפורמה זו תחזק את אמון הציבור במוסדות המדינה, תבטיח ניצול יעיל יותר של משאבי הציבור ותפחית את העומס הפיסקלי על משלמי המיסים.

רפורמה מיסויית צריכה לכלול הפחתת שיעורי המס השוליים, סגירת פרצות מס, ביטול פטורים והטבות, השוואת זיכויי מס בין קבוצות שונות, ואיחוד גביית מס הכנסה וביטוח לאומי לשם שיפור היעילות המנהלית. צעדים אלה יובילו למערכת מיסוי פשוטה, שקופה, הוגנת ויעילה יותר.

רפורמה ברגולציה ובסחר מחייבת צמצום רגולציה שאינה עומדת במבחני עלות-תועלת, הסרת חסמי יבוא המגנים על ענפים לא יעילים, דה-רגולציה בחקלאות, ייעול הליכי אישור בנייה, וביטול הנחיות כגון "קנה כחול־לבן" ורכש גומלין המעוותים את התחרות. צעדים אלה יגבירו את התחרות במשק ויתרמו להפחתת יוקר המחיה.

רפורמה בדיור תדרוש הפסקת תוכניות סבסוד מעוותות, יקרות ולא-יעילות כגון "מחיר למשתכן" ו"דירה בהנחה", רפורמה במימון הרשויות המקומיות לשם שיפור תמריצי הרשויות לבנייה למגורים, והקטנת עיוותי מיסוי על דירות מגורים. רפורמה זו תאפשר פיתוח שוק חופשי יותר שיוביל בעתיד גם למחירי דיור נמוכים יותר.

*

כאשר קבוצה מצומצמת של אזרחים נושאת על כתפיה את עיקר המאמץ הכלכלי והצבאי, בעוד אחרים נהנים מפירות המערכת מבלי לתרום אליה באופן יחסי, נוצר סדק עמוק בחוזה החברתי. שבירה זו מתבטאת בדרישות הולכות וגוברות להקלות במיסוי ובקיצוץ תקציבי הרווחה, מה שמאיץ מעגל קסמים שלילי: הפערים מתרחבים, המדרגות החברתיות הופכות תלולות יותר, וסיכויי הדור הצעיר להשתלב נחלשים. לחילופין תחושת אי הצדק בקרב צעירים משכילים ומשרתי מילואים תוביל אותם להצביע ברגליים ולחפש עתיד במקום אחר. מניעת תרחיש זה מחייבת לא רק הכרה בבעיה, אלא גם אומץ לבצע רפורמות מבניות שישנו את כללי המשחק מהיסוד.

ד"ר מיכאל שראל הוא ראש פורום קהלת לכלכלה. בעבר היה הכלכלן הראשי במשרד האוצר.

הטענות המופיעות במאמר זה נשענות על מחקרים ופרסומים רבים שפורסמו בשנים האחרונות. המרכזיים בהם מופיעים להלן; ההפניות לשאר המחקרים מופיעות בגרסה הדיגיטלית הארוכה יותר של המאמר. תודתי לעדי ארבל ולאריאל קרלינסקי על הערותיהם המצוינות, שהעשירו את הגרסה הנוכחית של המאמר.

אריאל קרלינסקי, תום שדה, ערן יוגב ומיכאל שראל, "על המיסים ועל הנפלאות: התפלגות הכנסות והוצאות המדינה בקרב משקי הבית בישראל", הרבעון לכלכלה, 2024.

אריאל קרלינסקי, "השכלה, תעסוקה והשתכרות של גברים חרדים במבט ארוך-טווח: האם הפערים מצטמצמים?", פורום קהלת, מרץ 2021.

מיכאל שראל, "יוקר המחיה – עשה ואל תעשה", פורום קהלת, מאי 2023.

אמיר פדר, מיכאל שראל וצביה זיכרמן, "ארגוני עובדים בישראל: ניתוח כלכלי והמלצות חקיקה", פורום קהלת, מרץ 2016.

ניסן אברהם ומיכאל שראל, "האם הוצאות הממשלה בישראל נמוכות בהשוואה בין-לאומית, והאם רצוי להגדילן?", פורום קהלת, יוני 2019.

יורם גבאי ומיכאל שראל, "המיסוי הישיר בישראל – מאפיינים, עיוותים והצעות לשינוי", פורום קהלת, דצמבר 2018.

רחל זיני, ניסן אברהם, מיכאל שראל וריקי ממן, "חינוך חינם לגיל הרך – לא ממש חינוך וממש לא חינם", פורום קהלת, מאי 2022.