שר החקלאים

לפי סיפור ישן שאמיתותו מוטלת בספק, השרה לשעבר ציפי לבני הייתה כה אהובה במשרד המשפטים עד שהסגל התחיל לכנותה בחביבות "שרת המשפטנים". סיפור זה מצטרף לאמרת שפר של עיתונאית כלכלית (לשעבר) שנהגה לומר כי "להיות עיתונאית כלכלית בישראל זו העבודה הקלה ביותר בעולם: לצערי אני כותבת אותם עשרה מאמרים כבר שנים, אבל אף אחד לא מקשיב". הסיפורים הקטנים הללו הם הקדמה טובה לסיפור הנוכחי שלנו על אבי דיכטר, שר החקלאים וביטחון המזון הישראלי.

כידוע, המצב הכלכלי בישראל ובעולם אינו פשוט בימים אלה. יוקר המחייה עלה במידה ניכרת בעקבות המלחמה, וכולנו מרגישים זאת גם במוצרים הבסיסיים ביותר. בחלקו, הדבר בלתי-נמנע: מלחמות עולות כסף, ואנו משלמים כעת מחיר של צמיחה יפה לאורך עשרות שנים של שקט מדומה (ויחסי, כי ממשלות ישראל החליטו שרקטות על הנגב המערבי בלבד הן לא סיפור גדול) בריבית דריבית.

מבט היסטורי מלמד כי תקופות משבר לאומיות יכולות וצריכות לשמש גם כהזדמנות לשינויים ורפורמות. כל ספר חוקים ותקנות בעולם מלא בסעיפים מעלי אבק היוצרים יותר נזק מתועלת. בזמני שגרה, ההיפטרות מהם היא מעשה סיזיפי על גבול הבלתי אפשרי, כי המיעוט המרוויח מהם יעשה הכול כדי לחסום את מחיקתם. בזמני חירום לעומת זאת, הצורך האקוטי בכספים פנויים עולה, ואיתו הלגיטימציה הציבורית של מנהיגים לביצוע רפורמות קשות וכואבות. בזמני חירום קשים במיוחד עולה גם נכונותם של הנהנים מפריווילגיות לוותר עליהן למען הטוב הכללי.

ואולם בעוד הממשלה הובילה מדיניות מוצלחת יחסית ביחסי חוץ וביטחון מאז פרצה המלחמה, היא נכשלה קשות בניצולה של תקופת המשבר לשיפורים מבניים בני-קיימה בזירה הציבורית. שר החקלאות (והגידו מעתה, שר החקלאות וביטחון המזון) אבי דיכטר מגלם מקרה פרטי אחד ובולט של ההבחנה הזאת. הדבר הראשון שעשה בכניסתו לתפקיד היה לבטל את המדיניות של קודמו ולשים במקום הראשון את החקלאים, ולא את הצרכנים, מתוך תקווה שההשקעה בחקלאות עצמה תפחית את מחירי המזון ותבטיח את עתידה.

נציין כאן, לפני הביקורת, את המובן מאליו לגבי השר אבי דיכטר. מדובר באדם ציוני וחכם בעל כוונות טובות, שעבד קשה לטובת מדינת ישראל במשך שנים במערכת הביטחונית והפוליטית.

השר דיכטר קיבל במה פתוחה להציג את חזונו ותוכניותיו בראיון ל'המנגנון', ההסכת של כאן 11 עם שאול אמסטרדמסקי, ולאחר האזנה לריאיון המלא (כמו גם קריאה של ההודעה-לעיתונות של התוכנית[1] ושל תוצרי הביניים של צוות החשיבה)[2] עלתה בי תהייה אחת: למה? למה דיכטר עושה את מה שהוא עושה? מה המטרה שהוא מנסה לשרת? מה הוא חושב שהוא ישיג?

תחילתה של כל תוכנית צריכה להיות עם מטרה מוגדרת. מה המטרה של אבי דיכטר? "העיקרון שלי", הכריז שר החקלאים, הוא "שמדפים לא יהיו ריקים". נוסף על כך, השר רואה את מטרתו לאור האתגרים הביטחוניים של מדינת ישראל: "אנחנו מדינת אי, עם שלושה נמלים בסך הכול, ואנחנו מבינים את הסיכון [שקל לאויבים לסגור אותם]". מה שדיכטר מנסה לומר הוא שהמשימה שלו היא מדפים מלאים בסחורה חקלאית למרות המצב הביטחוני. לכאורה מטרה ברורה, צנועה ומוגדרת היטב, אבל כבר כאן יש כמה נקודות שכדאי לשים אליהן לב.

ראשית, מבחינה תאורטית המטרה הזאת קלה להשגה. כלל מוכר בכלכלה (חוק סיי, לסקרנים) קובע שמחירים מתאימים את עצמם למצב של "ניכּיון שווקים". כלומר, במצב של שוק חופשי, המחיר יתאים את עצמו כך שכל (או כמעט כל) הסחורה תימכר, בהתאם לכמות שלה. אם רוצים לוודא שכל הסחורה נמכרת, אפשר פשוט לתת למחירים לעשות את שלהם. אם רוצים לוודא שנשאר עודף על המדפים, אפשר פשוט להעלות מחירים וכך "להבטיח" רזרבה.

השר דיכטר, כמובן, מתכוון למשהו אחר. הוא רוצה שבעבור מחיר שאותו הוא מגדיר כהוגן, כל אזרח ישראלי יוכל לקנות את המוצרים החקלאיים הבסיסיים המיוצרים פה, בדגש על חלב, ביצים, פירות וירקות. על פניו מדובר במטרה לגיטימית והגיונית, אך ישנה בעיה אחת גדולה. כלל לא ברור שהמטרה משתלבת עם הרצון "לשים את החקלאי במרכז". מדובר הרי בחזון שהוא צרכני באופן מובהק. השאלה היא אפוא מה יש לעשות במקרה של התנגשות בין הצרכים של החקלאים לבין אלה של הצרכנים.

ביטחון תזונתי: מקסם שווא

כאן יש לציין שתי עובדות שאמורה להיות מובנות מאליהן בשלב הזה, אך אינן נובעות בבהירות מדבריו של השר. האחת היא שהמערכת הנוכחית לא מגשימה את המטרות שלה. כמעט בכל חג, ולפעמים בסתם יום של חול, אנו נתקלים בצפי למחסור בביצים, חלב, ירקות או בשר, ומתעורר צורך בהול לייבא סחורה נוספת מחו"ל.  גם בעיתות שגרה המצב גרוע: מחירי המזון בישראל הם מהגבוהים בעולם זה שנים רבות, ובסוף שנת 24' נמצאנו במקום השני והלא מכובד ביוקר המזון ב-OECD, רק אחרי קוריאה הדרומית, עם מחירים הגבוהים בממוצע ב-52% מהממוצע בארגון מדינות זה. בתחום הביצים והחלב, שאותו מדגיש דיכטר כחשוב במיוחד לצרכן הישראלי, אנו משלמים לא פחות מ-64% יותר מהממוצע,[3] ועושים זאת על סחורה שנאבקת לעמוד בסטנדרטים הבריאותיים הבסיסיים ביותר.

העובדה השנייה היא שהחלקים במערכת אשר "שמים את החקלאי במרכז", ובפרט מכסות הייצור, הגבלות הייבוא והגבלת גודל המשקים, הם האחראים העיקריים למחיר הגבוה של התוצרת החקלאית, לזמינות הבעייתית ולאיכות הלא יציבה. הגבלות הייבוא מכתיבות מחיר גבוה יותר, ומכסות ייצור מגבילות את התמריץ של משקים שונים לגדול ולהתרחב, דבר שיכול לתרום להורדת המחיר. השמירה על משקים קטנים אף מהווה תמריץ-נגד להשקעה בשדרוג משקים, והדבר תקע את הענף במשך שנים ארוכות עם "לולי זבל" (לולים ללא תנאים סניטריים בסיסיים שדורש וטרינר משרד החקלאות, אשר היוו סכנה בריאותית קשה לציבור, הפיצו מחלות, ונסגרו רק בשנת 2022).[4]

אמסטרדמסקי שאל את דיכטר אם כדאי אולי לסגור את מועצות הייצור, האחראיות על תכנון התפוקה בישראל וכחלק מכך מגבילות את הכמות שמותר לכל רפתן, לולן וחקלאי לייצר ולמכור לצרכן – ולאפשר לכל אחד לייצר או לייבא כמה תוצרת שירצה. הוא ביטל את הרעיון בזלזול: "יש אסכולה שאומרת שייצרו כמה שרוצים, בסופו של דבר הנושא הזה מתוכנן…. יש דברים שבהם התכנון מאוד חשוב, כי חלב וביצים הכי נמכרים במדינת ישראל. אתה לא מסכן את הציבור בלעבור לשיטה אחרת שמסתדר לך שהיא לא טובה". האם השר לא שמע על כך שהשיטה עובדת מצוין בכמה תחומים מינוריים אחרים בתחום המזון כמו דגנים וקטניות? שהיא עובדת, שומו שמיים, גם מחוץ לתחום המזון בענפים זוטרים כגון אלקטרוניקה, רכב, בגדים ומוצרי היגיינה? האין הוא יודע שהחופש הקיצוני והמופקר המאפשר לאנשים שונים לייבא ולייצר ללא רשות ממועצה הוא השיטה הנהוגה ברוב המוחלט של מדינות ה-OECD שבהן הביצים והחלב זולים יותר? לשר הפתרונים.

אם לסכם את חזונו הראשוני של דיכטר: שר החקלאות רוצה "ביטחון תזונתי", הוא רוצה שיהיה לנו כמה שיותר מזון זמין וזול, אבל הוא גם מתכוון לשים את החקלאי במרכז על חשבון הצרכן, אף שמדובר בהתנגשות אינטרסים ברורה. דיכטר סבור שהדרך להתגבר על סכנת המצור של מדינת-האי עוברת בחיזוק מסיבי של הייצור המקומי, כך שיוכל להחליף את הייבוא בדברים החשובים לנו באמת. אלא שמדובר במקסם שווא. מעולם לא היה ולעולם לא יוכל להיות למדינת ישראל "ביטחון תזונתי" המנותק מייבוא, או יכולת לשרוד במצור מלא לאורך זמן. לכך יש כמה סיבות:

אין מספיק שטח. נכון להיום, מדינת ישראל מייצרת רק כ-10% מתצרוכת הגידול הבסיסי ביותר לתזונתנו כיום, החיטה, וזאת באיכות נמוכה יחסית: החיטה הגדלה בישראל משמשת בעיקר מספוא לבהמות. לפי סקר הקרקעות האחרון של המשרד,[5] אנחנו משתמשים ב-3.79 מיליון דונם, או 3,790 קמ"ר, למטרות חקלאיות. מדובר בכ-17% מ- 22,072 הקמ"ר הריבוניים של מדינת ישראל (לא כולל יהודה ושומרון ורצועת עזה). אם נוסיף לכך את העובדה הפשוטה כי קרקעות שאינן משמשות לחקלאות גם מתאימות פחות בממוצע לשימוש חקלאי, וחלקן לא מתאימות לחקלאות כלל, קשה עד בלתי אפשרי בכלל לדמיין הקצאת קרקע שתאפשר ייצור מספיק חיטה למדינת ישראל, עוד לפני שדנים בנושאים פעוטים כמו כמויות המים העצומות הנחוצות, והפגיעה בגידולים אחרים וענפים אחרים במשק.

הייבוא הנחוץ לאספקת מזון אינו רק חקלאי. אם אנו חוששים כי מצור או חרם ימנע ייבוא, עלינו להכיר במשמעויות הנלוות לכך. אין חקלאות תעשייתית ללא מיכון, ואין מיכון ללא נפט, מוצר קריטי שאיננו מסוגלים לייצר בכמויות מספיקות, ולא משנה כמה נתאמץ. נוסיף לזה מגוון סחורות נוספות הנחוצות לחקלאות תקינה כמו חלפים מכניים, דשנים ומוצרי אריזה – ונראה שאין שום סיכוי לקיים משק חקלאי מקומי-מודרני שאינו מסתמך על ייבוא רחב היקף.

תלות בעובדים זרים. ענף החקלאות הישראלי תלוי כיון לחלוטין בעובדים זרים, ושר החקלאות בעצמו לא מתיימר לשנות את המצב בעתיד הנראה לעין (למעשה, הוא רוצה להגביר את הייבוא שלהם, ובצדק). הרצון של פועלים זרים לעזוב כאשר מלחמה לא-להם פורצת במקום עבודתם הוא טבעי ומתבקש, כפי שאכן קרה במלחמה הזו – שחודש וחצי בלבד לאחר תחילתה כבר עזבו כ-17 אלף עובדים זרים, מתוכם כ-10 אלפים עובדים חקלאיים[6] המהווים כשליש מכל כוח העבודה בענף. האם באמת ניתן לבנות תוכנית ייצור מקומי לעת חירום כאשר דווקא בזמנים שנצטרך אותם ביותר, כוח העבודה הרלוונטי יחפש את הטיסה הבאה החוצה?

כל מדיניות שמטרתה "ביטחון המזון" חייבת לקחת עובדה פשוטה זו בחשבון: מדינת ישראל אינה מסוגלת, ולעולם לא תהייה מסוגלת, ליצור מזון בכמויות מספיקות לעמידה במצור או בחרם אמיתי לאורך זמן. האסטרטגיה הריאלית היחידה להתמודדות עם מצב של מצור חייבת לעבור דרך שבירתו המהירה.

הדבר המוזר ביותר הוא שגם לפי החישובים של השר עצמו ברור שאין כל תוחלת בתוכנית שלו כתחליף לייבוא. דיכטר רוצה להגדיל את הייצור המקומי בשליש לאורך עשור – "אתגר מטורף" לדבריו. אבל לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, אוכלוסיית ישראל צפויה לגדול עד אז בכ-20 אחוז, ואף 27 אחוז בתרחיש הגבוה;[7] כך שגם אם התוכנית הממשלתית לטווח ארוך תמומש בהצלחה, הייצור המקומי יתפוס נתח רק מעט יותר גדול מהיום בצריכת המזון, ואולי, על פי התרחישים הגבוהים, נתח קטן מזה הקיים היום.

למרות חוסר התוחלת שבניסיון להבטיח "ביטחון תזונתי" באמצעות ייצור מקומי, ישנו טיעון ביטחוני ארוך שנים לטובת סבסוד חקלאות ישראלית. מדינת ישראל, כך נטען, היא מדינה מוקפת אויבים, אשר גם בתוכה דרים לא מעט אנשים שריבונות עם ישראל במולדתו ההיסטורית אינה בראש מעייניהם. בזמן שרוב האזרחים רוצים להתקבץ בערים, ישנה חשיבות אסטרטגית לתפיסת שטח על ידי גורמים ציונים במדינה, בייחוד באזורי גבול. אך כאשר אמסטרדמסקי מציג טיעון זה בפני אבי דיכטר, שר החקלאות דוחה אותו בביטול: "אני לא רוצה שחקלאי או צרכן ישלם את מחיר השמירה על הגבולות בקניית המוצר. אני רוצה שהמדינה תחליט מה חשוב לה…".

מים ומחקר: עוד סתירות

בטרם נסיים עלינו להתייחס לשתי סוגיות נוספות שהשר מבקש לטפל בהן: מים ומחקר ופיתוח.

המים במדינת ישראל הם מהיקרים בכל העולם, והדבר מקשה מאוד על החקלאים. משרד החקלאות מבקש להוזיל למענם את המים באמצעות מימון ממשרד החקלאות וממשרד האנרגיה להובלתם. אך התרופה לבעיה מתעלמת לגמרי מהפיל שבחדר. הרי יש סיבה לכך שהמים בישראל יקרים מאוד: זו מדינה מדברית למחצה עם אוכלוסייה גדולה על תא שטח קטן. יש לנו מעט מקורות מים טבעיים, מעט גשמים, והרבה אנשים המבקשים להרוות את צימאונם. הצלחנו להגדיל את כמות המים הזמינים בישראל באמצעות מתקני התפלה והשבה מתקדמים, אך תהליכים אלה עולים כסף. אם נגדיל את סבסוד המים לחקלאים, כל מה שיקרה זה שהעלויות של החקלאים אומנם ירדו, אך עלות הסחורה החקלאית לא תרד כלל שכן לכל הוזלה בחשבונית במרכול תתווסף התייקרות לחשבון המס המוגש לנו. העלות הגבוהה של מים בישראל איננה קונספירציה. המים הם באמת משאב במחסור קשה. אין ארוחות חינם.

גם אם נניח שיש אינטרס מובהק בחקלאות ישראלית רחבת היקף, עדיין יהיה נכון להימנע מסבסוד המים. בכלכלה ישנו כלל ברזל חשוב: סבסד את הנצרך, לא את המצרך. במקום להוזיל את המים לחקלאים, עדיף לפצות אותם בכסף על עלות המים. הסיבה לכך כפולה: כאשר לחקלאי יש כסף ביד, הוא יכול לבחור בין כמה אפשרויות שונות את היעילה ביותר. יכול להיות שהדבר הנכון ביותר בשבילו הוא אכן לקנות יותר מים, ובמקרה כזה, אין הבדל בין סבסוד המים לבין "סבסוד החקלאי". אך באותה מידה יכול להיות שבכסף זה הוא יעדיף לקנות ציוד השקיה חסכוני יותר, זרעים או דשנים המאפשרים גידול עם פחות מים, או מגוון פתרונות טכנולוגיים, קיימים וכאלה שעוד יומצאו, או סתם להשקיע בגידולים הדורשים פחות מים ומתאימים יותר לאקלים מדברי. שנית, בתסריט שבו מחיר המים יצנח לפתע, החקלאים יקפידו פחות לקמץ בשימוש. האם זו באמת צורת השימוש במים שנרצה לעודד במזרח התיכון?

חקלאות טכנולוגית מגדילה את פריון העבודה בענף, ובהתאם לכך את כמות התוצרת והמגוון שלה הזמינה לצרכן. התקדמות טכנולוגית והשמתה בפועל היא ברכה לא רק בחקלאות אלא בכל ענף אחר. השר מאמין שסבסוד של טכנולוגיות חדשות ומחקר ופיתוח ימשוך גם את הדור הצעיר להיות חלק מהענף. ובכן, אין לי דבר להגיד נגד התוכנית הזאת. אין לי גם דבר להגיד בעדה. אך ראוי לשפוך אור על גודל האתגר: הממשלה טוענת כיום שיש צורך ב-70 אלף עובדים זרים לחקלאות; ב-2022 כמות הישראלים שעבדו בחקלאות הוערכה ב-34 אלף. כלומר, הממשלה צריכה להכפיל את כמות הישראלים בחקלאות רק כדי להחליף את העובדים בטווח הזמן הקצר, שלא לדבר על העלאת תפוקה בהמשך. לאור זאת לא נותר אלא לתהות: מתי בפעם האחרונה הצליחה הממשלה להעלות את התעסוקה בענף גדול כלשהו פי שניים ? והאם זה מה שיעזור להביא דור חדש של ישראלים לחקלאות, תחום שישראלים צעירים בורחים ממנו כמו מאש? קשה לי להאמין שכן, אך אין בנמצא פתרונות קסם אחרים על השולחן. ימים יגידו.

דוד טל הוא ראש תחום כלכלה לשעבר בקרן תקווה.

תמונה:

[1] ענת סימן טוב, "התכנית של דיכטר: כך נפסיק לייבא ירקות ופירות", Ice, 29.10.2024.

[2] "גיבוש התכנית הלאומית לביטחון המזון 2050 – הצגת תוצרי ביניים", אתר משרד החקלאות.

[3] גל חן ושירה אבדר, "המספרים שמוכיחים: מחירי המזון בישראל – באמת הכי גבוהים בעולם", N12, 1.7.2024.

[4] מירב ארלוזורוב, "בדרך למחסור בביצים? עד סוף השנה ייצור הביצים עלול לקטון ב–24%", The Marker, 23.2.2022.

[5] אבי וקסמן, "המשקים החקלאיים בישראל נעשו גדולים יותר – אבל מספרם צלל ב-60% ב-40 שנה", The Marker,  16.1.2020.

[6] משה כהן, "מאז תחילת המלחמה: כמעט 10,000 עובדים בתחום החקלאות עזבו את הארץ", מעריב, 27.11.2023.

[7] "תמ"א 49 למערכת הבריאות", באתר הממשלה.