סדר כלכלי חדש?

כשמסתכלים על מלחמת המכסים שיזם ממשל טראמפ, קשה שלא להשתמש במילים כמו "כאוס", "בלגן" או אפילו "חוסר היגיון". ההצהרות הכלכליות הרשמיות של הממשל, כמו למשל הרעיון התמוה שלפיו מכסים לבדם יכסו את גירעון הסחר האמריקני העצום (שעומד על מאות מיליארדי דולרים בשנה), נראות מופרכות בעיני כלכלנים רבים, ובצדק. קל מאוד, אולי קל מדי, לפטור את העניין כולו כהתנהלות אימפולסיבית, פרי של בורות כלכלית או כניעה לגחמות פוליטיות קצרות טווח.

אך האם זה באמת כל הסיפור? או שמא מאחורי ההתנהלות הפרועה, מאחורי הציוצים הליליים ומבעד להחלטות שנראות סותרות, מסתתרת בכל זאת מחשבה אסטרטגית מבוססת יותר? והאם מחשבה זו עוברת את מבחן הביקורת?

סין, סין ועוד פעם סין

כדי להבין מדוע מהלך כה דרסטי כמו מלחמת מכסים, הנחשב בעיני רבים לאנכרוניסטי ומזיק, עלה בכלל על הפרק בארה"ב של המאה ה-21, כדאי להתחיל בעובדה פשוטה: טראמפ וממשליו אינם חריגים ביחס הספקני עד עוין שלהם לסחר חופשי. טראמפ, לפחות בכל הקשור לעצם היחס שלו לסחר חופשי, אינו החריגה. הוא הנורמה.

שינוי ביחס לסחר חופשי אפשר לזהות כבר אצל הנשיא ברק אובמה. במהלך כהונתו של אובמה ארה״ב העבירה שלושה הסכמי סחר חופשי בלבד, לעומת 13 תחת בוש הבן. הסכם הדגל של הממשל – השותפות הטרנס-פסיפית (TPP), הסכם סחר חופשי בין ארה״ב ובעלות בריתה באגן האוקיינוס השקט – נדחה על ידי שני המועמדים לנשיאות ב-2016, קלינטון וטראמפ. הפעולה הראשונה של טראמפ עם כניסתו לתפקיד הנשיא ב-2017 הייתה יציאה מן ההסכם.

חילופי הנשיאים ב-2021 לא הביאו לשינוי בגישה לסחר חופשי. את מדיניות המכסים וההעדפה לתוצרת מקומית שטראמפ התחיל בכהונתו הראשונה, ביידן המשיך והרחיב בשלו. ממשל ביידן לא העביר הסכמי סחר כלשהם, פתח בתוכניות לסבסוד מאסיבי של תעשיות אסטרטגיות (חוק השבבים וחוק המאבק באינפלציה) והמשיך את המכסים של טראמפ. אין בכך כמובן הפתעה: ביידן רץ על מצע המבטיח "מדיניות חוץ למעמד הביניים", קרי מדיניות חוץ הדואגת לעובד האמריקני.

התגובה של האליטה האמריקנית לצעדי ממשל ביידן? תמיכה. כך למשל בטור דעה מדצמבר 2022, הכלכלן פול קרוגמן, חתן פרס נובל לכלכלה המזוהה כאחד התומכים הגדולים בסחר חופשי וגלובליזציה, כתב שממשל ביידן "כותב מחדש את כללי הסחר הבין-לאומי".^[1] בטור הדעה קרוגמן הביע חשש שפעולות ממשל ביידן יפגעו קשות במערכת הסחר החופשית – ונכונוּת להשלים עם הפגיעה בהתאם לשיקולים של ביטחון לאומי לאומי ומדיניות אקלים:

אם ארצות הברית, שבמהותה יצרה את מערכת הסחר שלאחר מלחמת העולם, מוכנה לכופף את הכללים כדי לקדם את מטרותיה האסטרטגיות, האם אין בכך סיכון שהפרוטקציוניזם יגבר ברחבי העולם? כן, אכן כך. ובכל זאת, אני סבור שממשל ביידן נוהג כשורה. הסכם הגאט״ט (GATT) חשוב, אך לא חשוב יותר מהגנה על הדמוקרטיה והצלת כדור הארץ.

אם כן, "סחר חופשי" כבר אינו פופולרי במסדרונות וושינגטון לפחות עשור וחצי, אם לא יותר. השאלה היא למה? אפשר למנות שלוש סיבות מרכזיות, הקשורות זו בזו: המודל הכלכלי של סין, ההתעצמות הצבאית שלה, ומצב הבסיס התעשייתי האמריקני.

סין צורפה לארגון הסחר העולמי בתחילת המילניום עם הציפייה – וההתחייבויות של ממשל סין – לליברליזציה של המשק הסיני. מיליארד צרכנים סינים: זו הייתה הציפייה. שנים ספורות לאחר צירופה של סין, כבר היה ברור שהיא לא הולכת לקראת ליברליזציה כלכלית. המדינה שמרה על אחיזתה האיתנה במשק, והמודל הכלכלי של סין – ייצור מוכוון ייצוא – הציף את העולם בסחורה זולה. חברות זרות אולצו למסור קניין רוחני לפירמות מקומיות, או שקניין זה פשוט נגנב מהן.

בייג'ינג המשיכה לדבוק במודל של ייצור מכוון ייצוא גם כאשר הוא הפך פחות ופחות כדאי, עם התמורה מהשקעה בייצור ותשתיות קטנה יותר מן ההשקעה הראשונית. במקום לאפשר למשק הסיני לעבור התאמה מדגש על ייצור לדגש על ביקוש, ממשלת סין הגדילה את התמיכה הישירה והעקיפה למפעלים לא רווחיים ותשתיות שאין בהן צורך. התוצאה היא עלייה דרמטית ביחס החוב לתמ״ג במשק הסיני, וכושר יתר סיני (overcapacity) המציף את העולם בסחורה במחירי הפסד גם ליצרן הסיני.[2]

די במודל הכלכלי הסיני כדי להביא לחיכוך בין ארה״ב ומדינות מתועשות אחרות לבין סין. העובדה שבייג'ינג לא עברה ליברליזציה פוליטית – כפי שרבים ציפו שיקרה בתחילת המילניום – הוסיפה לדאגה הכלכלית גם דאגה אסטרטגית. להתחזקות הכלכלית של סין הצטרפו אסרטיביות בזירה הבינלאומית ומודרניזציה בצבא. ריגול תעשייתי בהיקף נרחב עורר דאגה שמא בייג'ינג תשים את ידיה גם על סודות חברות ביטחון אמריקניות. סחר חופשי נתפס כ"נשק" שבייג'ינג משתמשת בו כדי להעשיר את עצמה ולבנות את עוצמתה הצבאית.

ההתעצמות הצבאית של סין באה במקביל לשחיקה בבסיס התעשייתי האמריקני, הסיבה השלישית ליחס הסקפטי כלפי סחר חופשי. הבסיס התעשייתי הן כל אותן חברות שבשעת מלחמה יכולות לתרום למאמץ הייצור, אם דרך כוח האדם שלהן, אם דרך המפעלים שלהן. במלחמת העולם השנייה מפעלי פורד הוסבו לייצור מפציצים. בסיס תעשייתי חזק הוא חיוני לכל מלחמת התשה ארוכה.

מצבו של הבסיס התעשייתי האמריקני כיום הוא בכי רע. שילוב של מיזוגים, פשיטות רגל והעברת מפעלים אל מעבר לים הותירו את ארה״ב ללא יכולות תעשייתיות חיוניות מול סין. חמור מכך – ארה״ב הפכה תלויה ביריבה האסטרטגית שלה לחומרי גלם ותשומות ביניים. די בנתון אחד כדי לשקף את חומרת המצב: סין מחזיקה ב-50% מיכולת ייצור הספינות בעולם. ארה״ב מחזיקה ב-0.1%. היה וחלילה תפרוץ מלחמה בין המעצמות במערב האוקיינוס השקט, ספק רב אם ארה״ב תוכל לקיים מלחמה ימית בשחיקה גבוהה לאורך זמן.[3]

ניצול סיני, התעצמות סינית, חשש לבסיס התעשייתי. אלו שלוש הסיבות לכך שרבים – וטובים – בבית הלבן נעשו ספקנים, שלא לומר עוינים, לסחר חופשי. הבעיה עם ממשל טראמפ היא הכלי שאיתו הממשל מנסה להתמודד עם הצרות הללו: מכסים.

מכסים כהימור אסטרטגי מסוכן

ממשל ביידן ביקש להתמודד עם שלוש הבעיות בדרכים מגוונות. לנוכח בעיית כושר היתר, ניסה לקדם מהלך מכסים מתואם עם בעלות ברית. לנוכח ההתעצמות הצבאית הסינית, הגביל את הגישה של בייג׳ינג לטכנולוגיות חיוניות. ובבסיס  התעשייתי תמך באמצעות סבסוד.

לעומתו בחר ממשל טראמפ בדרך רדיקלית יותר אך גם פשוטה יותר: מכסים. אני מאמין שמאחורי הבחירה הזו עומדים שלושה טעמים: פיסקלי, תעשייתי-ביטחוני, וגיאופוליטי.

הרציונל הראשון, הפיסקלי, הוא הישיר והפשוט ביותר להבנה. הטלת מכס גורף, למשל בשיעור של 10% על כלל היבוא לארה"ב (שעמד על 4 טריליון דולר ב-2024, לפי נתוני הלשכה לאנליזה כלכלית, ה-BEA), עשויה לייצר הכנסות פוטנציאליות אדירות לאוצר האמריקני – כ-400 מיליארד דולר בשנה, בחישוב גס. במציאות של גירעון תקציבי תופח ורצון פוליטי להאריך את קיצוצי המס הגדולים שהועברו ב-2017, מקור הכנסה חדש כזה נראה קוסם למדי. זו לדעתי אחת המוטיבציות המיידיות והפרקטיות ביותר מאחורי המכסים.

הרציונל השני, התעשייתי-ביטחוני, גם הוא פשוט. המכסים נתפסים לא רק כמקור הכנסה, אלא גם כמגן. מגן על הבסיס התעשייתי האמריקני שנשחק בעשורים האחרונים על ידי תחרות זרה. הרעיון הוא שהעלאת מחיר היבוא תעודד חברות אמריקניות ובינלאומיות להחזיר ייצור לארה"ב ("reshoring"), תחזק שרשראות ערך מקומיות בתחומים קריטיים (כמו שבבים, תרופות או ציוד ביטחוני), ותתקן עיוותים שנוצרו בשוק העולמי כתוצאה מסובסידיות ממשלתיות ומניפולציות במטבע.

אך ההיגיון השלישי, הגאופוליטי, הוא לטעמי המהותי והמרחיק לכת ביותר. הוא זה שהופך את מדיניות המכסים למשחק אסטרטגי של ממש.

על פי היגיון זה, המכסים אינם מטרה בפני עצמה, אלא כלי – נשק כלכלי – שנועד להשיג מטרות גיאופוליטיות רחבות יותר. הכוח הכלכלי האדיר של ארה"ב, ובפרט כוח המשיכה העצום של השוק הצרכני שלה, אמור לשמש מנוף לחץ על סין לשנות את מדיניות הסחר והמטבע שלה, ועל בעלות ברית באירופה ובאסיה להגדיל את תקציבי הביטחון שלהן ולשאת בנטל גדול יותר – ולאותת לכל העולם שארה"ב חוזרת לשחק לפי הכללים שלה, המבוססים על אינטרסים לאומיים וכוח, ולאו דווקא על הסכמים רב-צדדיים. המכס, בתפיסה הזו, הוא כלי לעיצוב מחדש של הסדר העולמי. כך לדוגמה רואה אותו סטפן מירן, יו״ר מועצת היועצים הכלכליים של הנשיא.[4]

אלא שיש כאן הימור מסוכן. גם אם נקבל את שלושת הרציונלים הללו כלגיטימיים מנקודת מבט ריאליסטית צרה, אופן יישום המדיניות הופך את המכסים להימור מסוכן. ההחלטה הפתאומית להטיל מכסים גבוהים בפרק זמן קצר, חוסר התיאום עם בעלות ברית, ההתעקשות על מכסים ואז נסיגה – כל אלה ערערו את האמון, הגבירו את אי-הוודאות, ופגעו ביכולת לגבש חזית אחידה מול סין. הם הפכו את מה שאולי התחיל כניסיון לחשב מסלול אסטרטגי מחדש, למשהו שנראה לעיתים קרובות יותר כמו הפלגה חסרת כיוון בלב ים סוער. הכאוס הפך למכפיל סיכון, כזה שמאיים להטביע את הספינה עוד לפני שהגיעה ליעד כלשהו.

העלות, התועלת והזווית הישראלית

כשאנו באים לשקול את ההימור האסטרטגי הזה, חשוב להניח על כפות המאזניים את הסיכונים העצומים מול התגמול הפוטנציאלי.

בצד הסיכונים, קשה להתעלם מתג המחיר הכלכלי המיידי והנראה לעין. מלחמות הסחר שיתפתחו, בעיקר עם סין (עם מכסים על סחורות בשווי מאות מיליארדי דולרים) אך גם עם בעלות ברית קרובות כמו האיחוד האירופי וקנדה (למשל, על פלדה ואלומיניום), יפגעו ביצואנים אמריקנים רבים, במיוחד במגזר החקלאות שיספוג מכסי תגמול כבדים על יצוא סויה, בשר חזיר ועוד.

הן יגרמו להתייקרויות לצרכנים וליצרנים אמריקנים שיאלצו לשלם יותר על מוצרי יבוא וחומרי גלם. על-פי הערכות שונות העלות השנתית של מלחמות הסחר למשק הבית האמריקני תנוע בין 1,000 ל-2,000 דולר.[5] הן ייצרו אי-ודאות שעלולה לפגוע בהשקעות ובצמיחה, ויעוררו חשש ממשי מהאטה כלכלית גלובלית ואף מיתון. החישוב הפשוט של "מכסים שווה הכנסות" מתעלם מההשפעות המשניות והשליליות שיכו בכלכלה.

מעבר לנזק הכלכלי הישיר, קיים גם תג המחיר האסטרטגי. המדיניות החד-צדדית והלעומתית מערערת בריתות היסטוריות. היא יוצרת מתיחות וחשדנות בין ארה"ב לבין שותפותיה הקרובות באירופה ובאסיה, שנתפסות כיריבות ולא כשותפות. היא שוחקת את האמון במנהיגות האמריקנית ובסדר הליברלי הבינלאומי.

בצד התגמול, הממשל יכול לקוות לעסקאות סחר חדשות שיסירו מחסומים בפני תוצרת אמריקנית. מחסומים כאלה כוללים כמובן מכסים, אך גם מיסים שונים על ייבוא, רגולציות ותקנים המפלים נגד יצרנים אמריקנים, או אפילו הליכים ביורוקרטיים מורכבים לקבלת רישיון ייבוא. הממשל גם יכול לקוות לחזרה של מפעלים לארה״ב, במיוחד כאלה הקשורים לשרשרות ערך קריטיות כמו שבבים, ציוד אלקטרוני מתקדם ותרופות. נשק המכסים גם יכול להביא בעלי ברית לחפש אפיקים נוספים כדי "לרצות" את הממשל בוושינגטון, כמו הגדלת תקציב הביטחון, השקעות בארה"ב או רכישת סחורות אמריקניות. האיחוד האירופי, לדוגמה, שוקל להגדיל את הרכישה של גז טבעי נוזלי מארה"ב. כל הצעדים הללו יכולים לשפר את המצב הכלכלי, אך הם לא ישנו את המחיר האסטרטגי שארה"ב משלמת.

לנו בישראל המצב מורכב במיוחד, וההשלכות של מלחמת הסחר הגלובלית אינן פוסחות עלינו. כלכלת ישראל קטנה, פתוחה ותלויה במידה רבה בסחר עולמי יציב וצפוי. במקביל, הקשר האסטרטגי עם ארה"ב הוא נכס חיוני מאין כמוהו. כשהמעצמה הגדולה והחשובה בעולם נוקטת מדיניות שפוגעת ביציבות הסחר העולמי, מערערת בריתות ומגבירה את המתיחות עם סין, ישראל מוצאת עצמה במלכוד. מלחמת הסחר בין ארה"ב לסין, למשל, יוצרת לחצים על חברות הייטק ישראליות הפועלות בשני השווקים, ומגבירה את הביקורת האמריקנית על השקעות סיניות בישראל, במיוחד בתחומי טכנולוגיה ותשתיות קריטיות. אי-הוודאות הגלובלית פוגעת במשקיעים ועלולה להשפיע על זרימת ההון לישראל. הניווט במים הסוערים הללו דורש זהירות, תבונה, גיוון שווקים ושותפויות (ככל הניתן), ודיפלומטיה כלכלית שקטה ומושכלת כלפי כל הצדדים.

ממשל טראמפ צודק שמערכת הסחר הבינלאומית פגומה. אך הפער בין אבחנה נכונה לבין מרשם יעיל ובטוח הוא תהומי. הדרך שנבחרה – דרך המכסים הכאוטיים והעימותים – היא מסוכנת ובעלת פוטנציאל הרסני. התקווה היא שגם הממשל האמריקני וגם הממשל הסיני יהיו מוכנים לפתוח בדיאלוג, ולחפש איזון חדש במערכת הסחר הבינלאומית.

תמונה: Michael Vadon, באדיבות ויקימדיה

ניצן דוד פוקס הוא מגיש ההסכת 'המשחק הגדול' ועמית מחקר במכון ארגמן.

[1] Paul Krugman, "Why America Is Getting Tough on Trade", The New York Times, 13.12.2022.

[2] David Autor and others, "Importing Political Polarization? The Electoral Consequences of Rising Trade Exposure", National Bureau of Economic Research, September 2016 .

[3] Seth G. Jones, "Empty Bins in a Wartime Environment: The Challenge to the U.S. Defense Industrial Base", Center for Strategic and International Studies, 23.1.2023; Seth G. Jones, "China Is Ready for War", Foreign Affairs, 2 October 2024.

[4] Stephen Miran, "A User’s Guide to Restructuring the Global Trading System", Hudson Bay Capital, November 2024.

[5] Budget Model, “The Economic Effects of President Trump’s Tariffs’, April 10, 2025; Erica York, Alex Durante, “Trump Tariffs: The Economic Impact of the Trump Trade War”, Tax Foundation.