משאל עם: כלי להעצמת הדמוקרטיה

אמון הוא מרכיב חיוני בקשרים אנושיים. זוגיות או קשרי ידידות לא יאריכו ימים בלי אמון. חברה עסקית שעובדיה אינם מאמינים בהנהלתה תתקשה לשגשג. גם דמוקרטיה, אם לא ישרור אמון בין אזרחיה למוסדותיה, תתקשה להתמודד עם האתגרים האדירים מבית ומחוץ המאיימים תמיד על קיומה.

דמוקרטיה היא משטר שבו העם שם מבטחו בנציגים שינהלו את ענייני המדינה בשמו. בשונה משיטות משטר אחרות, שבהן תחושת פחד או צייתנות עיוורת עשויות להספיק כדי להבטיח שיתוף פעולה אזרחי, דמוקרטיה מבוססת על נאמנות; ונאמנות, בהיעדר כפייה או הטלת אימה, דורשת אמון. בלי אמון במחוקקים, במערכת המשפט או ברשויות אכיפת החוק, תיפגע נכונות האזרחים לציית לחוק. בלי אמון בצבא, תיפגע נכונות האזרחים להפקיד את ביטחונם בידיו ולא לקחת אותו לידיהם. בלי אמון בפוליטיקאים, תיפגע נכונות האזרחים להכיר בתוצאות הבחירות כלגיטימיות (אפילו אם איש לא יחלוק על היותן חופשיות והוגנות).

ועל כן מטרידה העובדה שאמון הציבור הישראלי במוסדות השלטון, כלומר הכנסת, הממשלה, ובית המשפט העליון, נמצא בשפל. לפי מדד הדמוקרטיה הישראלית, המתפרסם אחת לשנה מטעם המכון הישראלי לדמוקרטיה, בשנת 2024 שיעור האמון בממשלה עמד על 19% בקרב יהודים ו-15% בקרב האזרחים הערבים. שיעור זה נמצא במגמת ירידה מזה כעשור, והפער בין יהודים וערבים הצטמצם מאוד.[1] "המכון לחירות ואחריות", הפועל באוניברסיטת רייכמן, מציג ממצאים דומים. על פי סקרי המכון המעודכנים לספטמבר 2025, הרשות המבצעת והמחוקקת סובלות מרמות אמון נמוכות במיוחד: 19% ו-13% בהתאמה (באוקטובר 2025, לקראת פרסום המאמר, עודכנו הנתונים וחל בהם שיפור מה: רמת האמון בממשלה עלתה ל-24%, ובכנסת ל-18%).[2]

נדמה שגם הציבור מפנים את משמעות הנתונים הללו. 26% מהציבור היהודי בישראל רואים באמון הציבורי הנמוך במוסדות השלטון את האיום הקיומי הפנימי החמור ביותר על מדינת ישראל – יותר משלל איומים כלכליים וביטחוניים (האיום היחיד שיותר נשאלים [29%] מקרב ציבור זה חוששים ממנו, הוא חילוקי הדעות לגבי האיזון בין ישראל כמדינה יהודית וכמדינה דמוקרטית).[3] נתון זה מדגיש את היותה של שחיקת אמון הציבור אתגר ממשי ליציבות המשטר הדמוקרטי בישראל, המחייב חשיבה יצירתית על כלים ופתרונות לשיקום מערכת היחסים בין האזרחים למדינה.

מה גורם לירידה באמון הציבור?

בטרם נעמוד על כיוון אפשרי לחיזוק אמון הציבור במוסדות השלטון, עלינו לבחון את הגורמים העיקריים לשחיקתו. ניעזר לשם כך בבדיקת שיעור האמון הציבורי בעיריות וברשויות המקומיות. על פי המכון הישראלי לדמוקרטיה, הרשויות המקומיות זוכות לאמון גבוה בקרב הציבור היהודי (60%). בסקר שערך ארגון "תנועה ישראלית", 70% מהמשיבים ענו כי הרשויות המקומיות קשובות יותר מהשלטון הארצי לצרכי התושבים, ו-76% תמכו בהעברת סמכויות שלטון נוספות לרשויות המקומיות.[4] עוד נמצא כי 50% מהמשיבים מאמינים שיש לשנות את שיטת הממשל, כאשר מרבית המשיבים היו משנים את שיטת הממשל לבחירה ישירה.

מה מסביר את הפער? סביר להניח שהעיסוק התקשורתי הנרחב, והשלילי, במוסדות המדינה הארציים, מגביר את התסכול הציבורי בכל הנוגע אליהם. ובכלל, רוב הסוגיות הקשות והמטרידות, העקרוניות וגם החשובות ביותר, נוגעות ליחסים בין הציבור למוסדות השלטון הארציים, ובינם לבין עצמם. אבל הממצאים מרמזים על מסקנה נוספת: היתכנותו של יחס ישיר בין אמון הציבור במוסד שלטוני, לבין מיידיות וישירות המגע בין הציבור למוסד. כשהמסגרת קטנה יותר, הקשב לצורכי הציבור רב יותר, השפעת האזרחים רבה יותר, ואמון האזרחים גדל.

מסקנה זו מקבלת חיזוק גם מהספרות המחקרית. בין הגורמים המרכזיים שנמצאו כמשפיעים על ירידת האמון נמנות תחושות של ניתוק, זרות וחוסר הבנה הדדית בין מוסדות השלטון לבין הציבור. הציבור תופס לעיתים את מקבלי ההחלטות ככאלו שפועלים ממניעים אישיים או פוליטיים צרים, תוך הזנחת הצרכים המעשיים של האזרחים. כמו כן, חוסר השקיפות בתהליכי קבלת החלטות והיעדר אפשרות אמיתית להשפיע עליהן מזינים את התחושה שהמוסדות אינם מייצגים את טובת הכלל.[5]

תובנות דומות עולות ממחקרים השוואתיים, אשר מצביעים על קשר הדוק בין מידת ההשתתפות האזרחית לבין רמת האמון שמביע הציבור במוסדות השלטון. מדען המדינה רוברט פטנאם, למשל, טוען שמעורבות אזרחית איננה רק ערך דמוקרטי, אלא גם מנגנון פונקציונלי לבניית אמון [6].ככל שאזרחים שותפים לתהליכי קבלת ההחלטות, כך גובר האמון שלהם במוסדות, מתגברת הנכונות לציית לחוק ולשלם מיסים, ונוצרת "לולאה חיובית" של שירות ציבורי איכותי ואחריות אזרחית.

הטענה, אם כן, היא זאת: ככל שהציבור מרגיש קרוב יותר למוקדי קבלת ההחלטות, וככל שהוא שותף בפועל לעיצוב המדיניות, כך גובר האמון שלו במוסדות השלטון – אמון שהוא תנאי מהותי לקיומו של קשר חיובי ונאמן בין האזרח למדינה. אם נקבל את הטענה, עלינו לשאול: כיצד נוכל לאפשר מעורבות רחבה ועמוקה יותר של האזרחים בשלטון הארצי, כזאת שתפוגג את תחושת הניכור ותבסס מחדש את יחסי האמון בין הציבור לנבחריו? ברצוני להציע מנגנון שעשוי לעשות זאת.

כוחם של משאלי עם

משאל עם הוא הליך שבאמצעותו מועברת ההכרעה בסוגיה ציבורית מסוימת מידי נציגי הציבור (הפרלמנט או הרשות המבצעת) אל כלל האזרחים. במשאל עם מוצגת שאלה מוגדרת – לעיתים בנוסח של "כן" או "לא" – והציבור כולו מתבקש להצביע עליה. תוצאת המשאל יכולה להיות מחייבת או מייעצת, בהתאם להסדר החוקי במדינה שבה הוא נערך. משאלי עם משמשים לא פעם במקרים בעלי חשיבות חוקתית, מוסרית או מדינית גבוהה, כגון שינויים בגבולות המדינה, אימוץ חוקה, או הכרעות עקרוניות בתחומי דת ומדינה.

משנת 1790 ועד היום נערכו קרוב ל-3,100 משאלי עם ברמה הלאומית ברחבי העולם. כרבע מהם נערכו בשתי מדינות בלבד: שוויץ וליכטנשטיין.[7] נתון זה ממחיש עד כמה השימוש במשאלי עם תלוי בהיסטוריה החוקתית ובמבנה והתרבות הפוליטיים במדינה. במדינות מסוימות הוא נעשה חלק אינטגרלי מהשיח הדמוקרטי, בעוד באחרות הוא מופעל רק לעיתים נדירות, לרוב בסוגיות גורליות. חרף שונות זו, ישנן ארבע דמוקרטיות בלבד שבהן מעולם לא נערכו משאלי עם: הודו, יפן, ארה"ב (ברמה הפדרלית. ברמה המקומית, לעומת זאת, קרוב ל-90% מהערים האמריקניות מדווחות על קיום סוג כלשהו של הליך משאל עם)[8] וישראל.[9]

משאל עם נחשב לכלי להשתתפות אזרחית ישירה. הוא מאפשר לאזרחים להביע את עמדתם בנושאים מהותיים, ומספק תחושת שותפות בתהליך ההכרעה שעשויה לתרום לחיזוק האמון במערכת השלטונית – בייחוד כאשר מדובר בסוגיות שלגביהן קיימת תחושת ניכור או חוסר לגיטימציה כלפי הכרעות פרלמנטריות רגילות.[10] התרומה האפשרית של משאל עם אינה טמונה אפוא רק בתוצאתו, אלא גם בתהליך המלווה אותו: השיח הציבורי, העמקת ההבנה בנושאים מורכבים, והדרישה מנבחרי הציבור להצדיק את עמדותיהם בפני כלל האזרחים. כל אלה עשויים לתרום ליצירת דינמיקה דמוקרטית פתוחה ומודעת יותר. עם זאת, יש להימנע מהנחה שלפיה כל משאל עם יוביל בהכרח לחיזוק האמון הציבורי. תולדות השימוש בכלי זה מלמדות כי במקרים מסוימים – בעיקר כאשר המשאל מנוהל באופן מגמתי או מניפולטיבי – התוצאה עלולה להיות הפוכה: הגברת הקיטוב והעמקת האי-אמון.

סוגים שונים של משאלי עם

משאלי עם, ככלי של דמוקרטיה ישירה, מתחלקים לסוגים שונים בהתאם למטרותיהם, אופן ייזומָם ומעמדם החוקי. חמשת הסוגים המרכזיים הם:

משאל עם ביוזמה אזרחית (Citizen-Initiated Referendum): בדמוקרטיות מסוימות אזרחים יכולים לאסוף חתימות כדי לכפות הצבעת ציבור על הצעות חוק או תיקוני חקיקה. דוגמה בולטת היא שווייץ, שבה מנגנון "יוזמה עממית" מאפשר שינויי חוקה ביוזמת אזרחים. בשנת 2021, למשל, יזמו אזרחים בשווייץ משאל עם לאיסור כיסוי פנים במרחב הציבורי (הידוע בכינוי "איסור הבורקה"). היוזמה הוגשה לאחר איסוף 100 אלף חתימות כנדרש, ובמרץ 2021 אושר האיסור ברוב של 51.2% מהמצביעים – תוצאה שהובילה להוספת סעיף בחוקה השווייצרית האוסר על כיסוי פנים בציבור. לאורך השנים הצביעו האזרחים בשווייץ על מאות יוזמות עממיות מסוג זה.

משאל עם מחייב (Binding Referendum): זהו משאל עם שתוצאותיו מחייבות את הרשויות. דוגמה עדכנית היא ניו-זילנד, שבה נערך בשנת 2020 משאל עם מחייב בנושא המתת חסד. במשאל זה כ-65% מהמצביעים תמכו ב"חקיקת סוף החיים", המתירה המתות חסד לחולים סופניים. החקיקה נכנסה לתוקף כשנה לאחר ההצבעה, ללא צורך בהחלטה פרלמנטרית נוספת.

משאל עם מייעץ (Advisory Referendum): במשאל עם מייעץ, תוצאות ההצבעה אינן מחייבות מבחינה חוקית, אלא משמשות כהמלצה או הבעת עמדה ציבורית למקבלי ההחלטות. דוגמה מפורסמת היא משאל העם על היציאה מהאיחוד האירופי (Brexit) בבריטניה בשנת 2016. משאל זה הוגדר בחוק כייעוצי בלבד. עם זאת, הממשלה הבריטית התחייבה מראש לכבד את רצון הבוחרים, ובהתאם לכך, לאחר ש-51.9% מהמצביעים בחרו בעד עזיבת האיחוד, בריטניה פעלה לממש את תהליך היציאה.

משאל רשות (Facultative Referendum): משאל רשות הוא משאל עם הנערך בעקבות דרישה של מיעוט בפרלמנט או קבוצת אזרחים, במטרה לבטל חוק שכבר אושר בפרלמנט. בשווייץ קיים מנגנון כזה המכונה גם "משאל עם אופציונלי". לדוגמה, בשנת 2018 אישר הפרלמנט השווייצרי תיקון לחוק איסור אפליה, שהרחיב את הגנוֹת החוק גם לגבי אפליה על בסיס נטייה מינית. בתגובה אספו קבוצות שמרניות את מספר החתימות הנדרש כדי לכפות עריכת משאל עם לביטול החוק. משאל העם התקיים בפברואר 2020, אולם 63% מהמצביעים בחרו להותיר את החוק על כנו, וכך היה. דוגמה זו ממחישה כיצד משאל רשות מאפשר למיעוט ציבורי או פרלמנטרי לאתגר חוק קיים, אך ההכרעה הסופית תלויה ברצון רוב המצביעים.

משאל עם חוקתי (Constitutional Referendum): משאל עם חוקתי מתקיים כדי לאשר שינויים בחוקת המדינה, ובמדינות רבות הוא נדרש כתנאי לכל תיקון חוקתי משמעותי. דוגמה בולטת בעשור האחרון היא משאל העם החוקתי באירלנד לביטול ההגבלה החוקתית על הפלות (ביטול "התיקון השמיני" לחוקת אירלנד, שאסר הפלה מלאכותית), שערך ב-2018. במשאל עם זה הצביע רוב גדול של 66.4% בעד מחיקת הסעיף מהחוקה, ובכך אושר שינוי המאפשר הסדרה חוקית של הפלות במדינה.

לטב או למוטב: דוגמאות בולטות בעולם

משאל עם נתפס כאחד הכלים הדמוקרטיים הישירים והמובהקים ביותר, כלי המאפשר לעם להביע את רצונו באופן בלתי-אמצעי. ברוב המדינות הדמוקרטיות שבהן הוא מיושם דרך קבע, משאל העם מחזק את הלגיטימציה של החלטות חשובות ותורם לשיתוף הציבור בתהליך קבלת ההחלטות. שווייץ, למשל, מקיימת את מספר משאלי העם הרב ביותר בעולם ונודעת במסורת הדמוקרטיה הישירה ארוכת השנים שלה. אך לצד ההצלחות, טמון גם פוטנציאל שלילי: במקרים מסוימים ובהיעדר כללים ברורים, משאל עם עלול דווקא להעמיק שסעים חברתיים ולערער יציבות פוליטית. הדוגמאות הבאות מציגות שני מקרים שבהם משאלי עם תרמו ליציבות ולקונצנזוס ציבורי, לעומת שני מקרים שבהם הם עוררו מחלוקות קשות – ובכך ממחישות את החשיבות שביישום מושכל של הכלי הזה.

שווייץ מהווה דוגמה ייחודית למדינה שבה משאלי עם משולבים בשיטת הממשל כעניין שבשגרה. זה יותר מ-150 שנה שהעם השווייצרי מצביע באופן תדיר ברמה הארצית והמקומית על שלל סוגיות – מתיקוני חוקה ועד החלטות מדיניות יומיומיות. לרוב, תוצאות המשאלים מתקבלות בכבוד על ידי כל הצדדים, וההכרעה הישירה של האזרחים מעניקה תוקף והסכמה רחבה למדיניות הנקבעת. במקרים רבים, כלי זה סייע לשווייץ לגבש פתרונות עם תמיכה ציבורית ולשמור על אמון גבוה במוסדות השלטון. אומנם היו גם החלטות שנותרו שנויות במחלוקת (כגון משאל העם ב-2009 שהגביל בניית צריחי מסגדים ומשאל עם ב-2014 נגד הגירה, שעוררו ביקורת על פגיעה במיעוטים), אך באופן כללי המסגרת המוסדית החזקה והתרבות הפוליטית במדינה הצליחו להכיל מחלוקות אלו. המקרה השווייצרי הוא הדוגמה המובהקת ביותר לשימוש במשאלי עם כמנגנון התורם – בהינתן כללים ברורים ותרבות פוליטית מפותחת ומותאמת – לחיזוק הדמוקרטיה, ולא לפילוג הפוליטי במדינה.

דוגמה בולטת למשאל עם שחיזק את הלכידות החברתית והלגיטימציה הציבורית היא משאל העם שקיימה אירלנד בשנת 2015 בנושא נישואים חד-מיניים. במשאל ההיסטורי הזה הצביע הציבור האירי ברוב ברור (בערך 62% בעד ו-38% נגד) בעד תיקון לחוקה המתיר נישואי זוגות מאותו מין. אירלנד הייתה למדינה הראשונה בעולם שמאשרת הכרה בנישואים חד-מיניים באמצעות הצבעה עממית – מהלך שזכה לתמיכה ציבורית נלהבת ותואר כ"מהפכה חברתית" במדינה השמרנית בעברה. התוצאה החד-משמעית לא רק שיקפה שינוי עמוק בעמדות הציבור, אלא גם העניקה לגיטימציה מלאה למהלך פוליטי שנוי במחלוקת. שלוש שנים לאחר מכן נערך, כאמור, משאל העם על ביטול האיסור החוקתי על הפלות – צעד נוסף שהתקבל בשלום יחסי בזכות התמיכה העממית הישירה. המקרה האירי מלמד כיצד משאלי עם יכולים לתרום להכרעה ברורה בסוגיות רגישות ולהגביר את תחושת ההשתתפות והסכמה בחברה.

מנגד, משאל העם בבריטניה על יציאה מהאיחוד האירופי (ה"ברקזיט") מדגים את הסכנות הטמונות בכלי זה כאשר הוא נערך בתנאים בעייתיים. המשאל נועד להכריע בסוגיה לאומית מרכזית ומוכרת, אך למעשה חשף והחריף שסעים עמוקים בחברה הבריטית. התוצאה הצמודה (52% מול 48% בערך), השיח הציבורי המקוטב שקדם לה, הקמפיינים האגרסיביים משני הצדדים – כל אלה ועוד תרמו לכך שמשאל העם אומנם הביא להכרעה בסוגייה, אבל לא הצליח ליצור אווירה של הסכמה מסביב לה. מיד לאחר ההכרעה הופיע המונח "Bregret" (הלחם של המילים Brexit ו-Regret, חרטה), וגופים שונים קידמו את הנרטיב שעל פיו לאור הטלטלה הפוליטית שבאה בעקבות המשאל – עם התפטרות ראש הממשלה דייוויד קמרון והידרדרות היציבות הפוליטית בממלכה – וצניחת שער הליש"ט לרמתו הנמוכה ביותר מזה שלושה עשורים, רבים מקרב אלה שהצביעו בעד עזיבת האיחוד האירופי התחרטו על כך.

בין שנרטיב "חרדת הברקזיט" נאמן למציאות, ובין שמדובר במסגור מוטה שקודם על ידי מתנגדי עזיבת האיחוד כדי להאיר את ניצחון יריביהם באור שלילי – הדבר מעיד על כך שמשאל העם לא צלח בכל הנוגע ליישוב המחלוקת על הצד הסובלני ביותר. המקרה הבריטי ממחיש אפוא את הסיכון שבקיום משאל עם בסוגיה מורכבת בתנאים של קיטוב תקשורתי וללא מנגנונים מספיקים לבירור עובדתי ולהסברה מעמיקה.

משאל העם על עצמאות מחוז קוויבק שבקנדה בשנת 1995 הסתיים בתוצאה צמודה: 50.6% נגד עצמאות לעומת 49.4% בעד. ההפרש הזעום יצר אצל מחצית מתושבי קוויבק תחושה כי רצונם סוכל "על חודו של קול". בעקבות ההפסד התעוררו מתחים אתניים ופוליטיים ממושכים: מנהיג הבדלנים (שהפסידו במשאל), ז'אק פריזו, אף טען שמה שהכריע את התוצאה היה "הכסף והקול האתני" (ב"אתני" כוונתו למיעוטים הלא צרפתיים בקוויבק) – אמירה שפגעה עוד יותר בתחושת הלגיטימיות של המחנה המפסיד והחריפה מתחים בין-קהילתיים. הדוגמה הקנדית מלמדת שכאשר השסע החברתי עמוק מאוד, או כשאין הסכמה רחבה מראש על כללי המשחק ועל תוקף התוצאה, משאל עם עלול להותיר את החברה קרועה וממורמרת יותר משהייתה לפניו.

בהקשר הישראלי, המשמעות היא שיש לנקוט זהירות יתרה בקיום משאל עם בנושאים הרי גורל במצב של קיטוב קיצוני – במיוחד אם מסתמן שהתוצאות עשויות להיתלות על חודו של אחוז – ולשקול מנגנונים שיבטיחו קבלה של התוצאה על ידי כל הצדדים.

*

סקירה בין-לאומית זו מראה שמשאלי עם יכולים להיות בבחינת חרב פיפיות: הם מסוגלים לחזק את הדמוקרטיה, לאחות מחלוקות ולהעניק גיבוי עממי להכרעות היסטוריות, אך בנסיבות מסוימות הם עלולים להעמיק קיטוב ולפגוע באמון הציבור. מדינות כמו בריטניה וקנדה מדגימות את הסכנות האפשריות כאשר משאל עם מתקיים ללא הסדרה מוסדית מספקת או תוך התעלמות משסעים קיימים. על ישראל, אם כן, ללמוד מניסיונן של מדינות אחרות ולהשקיע בהקמת תשתית מוסדית ברורה, בקביעת כללי משחק הוגנים ובהכנה ציבורית מקיפה לקראת כל משאל עם עתידי. רק כך ניתן יהיה למצות את הפוטנציאל החיובי של משאל עם בישראל ולמנוע את הסיכונים הטמונים בו, במיוחד לנוכח האתגרים הייחודיים של החברה הישראלית. זהו תנאי הכרחי אם ברצוננו שהכלי הדמוקרטי הישיר הזה יסייע לחזק את הדמוקרטיה הישראלית – ולא לערער אותה.

משאל עם בישראל

עשרים שנה, 13 הצבעות בחמש כנסות, ועשרות רבות של ישיבות ועדות כנסת וישיבות ממשלה נדרשו על מנת לחוקק, במרץ 2014, את 'חוק יסוד: משאל עם', הקובע כי כל החלטה וכל הסכם שיכללו ויתור על שטח שבו חלים החוק, המשפט והמנהל הישראליים, יחייבו החלטת ממשלה, אישור הכנסת על ידי רוב חבריה ומשאל עם. חשיבותו של החוק פוחתת לאור העובדה שהוא חל רק על שטחים שבהם חלה ריבונות ישראלית. סעיף זה משאיר בחוץ, למשל, את שטחי המחלוקת העיקריים בחברה הישראלית, שטחי יו"ש. אבל לא רק אותם: משאל עם לא נערך, ואישור הכנסת לא התקבל, גם כשממשלת המעבר בראשות יאיר לפיד החליטה על מסירת שטח ימי של 10 קמ"ר למדינת לבנון. הטענה הייתה שאין צורך לערוך משאל עם, שכן לא מדובר בשטח ישראלי ריבוני כפי שנדרש בחוק היסוד.

נדמה גם כי מעבר לחסמים הפוליטיים, החברה הישראלית עצמה מתקשה לאמץ את כלי ההכרעה של משאל העם. עובדה זו אינה מנותקת מהנטייה הישראלית הכללית של "להחליט שלא להחליט", נטייה אשר דוגמאות רבות לה, החל מהחלטת הררי הידועה ועד למדיניות "ניהול הסכסוך" שננקטה בעשורים האחרונים. קיים גם חשש כי השימוש בכלי של משאל עם יהיה מניפולטיבי וישמש לקידום אינטרסים פוליטיים נקודתיים: אכן, לאורך השנים, מרבית היוזמות למשאלי עם התייחסו לסוגיות ספציפיות (בעיקר מדיניות וטריטוריאליות), מה שיצר תחושה כי מדובר בכלי טקטי ולא במוסד דמוקרטי ראוי. כך, למשל, הדרישה למשאל עם בכל הסכם עם סוריה שיכלול נסיגה מרמת הגולן נועדה להקשות על השגת הסכם כזה, ולא נבעה מהשקפת עולם עקבית בעד דמוקרטיה ישירה. דוגמה נוספת היא הקריאה לעריכת משאל עם לפני יישום תוכנית ההתנתקות מעזה, שצצה רק כשהתברר שמרבית הכנסת תומכת בפינוי – ונועדה לסכל מהלך פוליטי באמצעות גיוס דעת קהל.

חוקרים כמו דנה אריאלי-הורוביץ או דנה בלאנדר וגדעון רהט מדגישים כי קיימים אתגרים נוספים הקשורים בתפעול המשאלים ובתודעה הציבורית כלפיהם. אלו כוללים קשיים בניסוח ניטרלי של השאלות, סכנה להכרעות פופוליסטיות או דיכוטומיות מדי, וחשש מפגיעה בלגיטימציה הציבורית במקרה שבו תוצאות המשאל אינן תואמות את ציפיות הציבור. [11] לעומתם, חוקרים כמו שאול שארף וגבי שפר מצביעים על יתרונות אפשריים של משאל עם בישראל, במיוחד כדרך ליצירת קונצנזוס ציבורי רחב בסוגיות קריטיות ולמניעת עימותים חברתיים.[12] לפיכך, יש חשיבות גדולה לעיגון מפורש וברור של הכלי בחקיקה, להגדרת התנאים לשימוש בו, ולהקפדה על הליך שקוף והוגן. רק בדרך זו משאל העם יכול להפוך לכלי מעצים, ולא למקור נוסף למחלוקת ופילוג.

יישום נכון של משאל עם בישראל מחייב אפוא עיצוב של מנגנון מותאם היטב למציאות הפוליטית, החברתית והחוקתית הייחודית של המדינה. להלן אציע מתווה שמטרתו להתמודד עם האתגרים שהוצגו ולהפיק את המיטב מהכלי הדמוקרטי של משאלי עם.

הצעות ליישום משאלי עם בישראל

אני סבור שיש לעדכן את 'חוק יסוד: משאל עם', לאור העקרונות הבאים:

סוגיות יסוד חוקתיות וזהותיות יהיו חייבות במשאל עם: כל חוק שהכנסת מחוקקת, העוסק בשינוי סדרי משטר או שינוי בגבולות המדינה (ויתור על שטחים ריבוניים) – יחויב באישור נוסף באמצעות משאל עם מחייב.

משאל עם יוכל להיערך ביוזמה אזרחית: כל קבוצת אזרחים תוכל לגייס 150 אלף חתימות (בערך מספר הקולות הדרוש כיום כדי לעבור את אחוז החסימה בבחירות) כדי ליזום קיום משאל עם בנושאים שונים. תוצאות משאלים כאלו לא יהיו מחייבות. איסוף החתימות לא ייעשה ברשת או באופן דיגיטלי, אלא ידנית, דהיינו על גבי טפסים שבהם מפורטים פרטי המשאל (באופן המזכיר חתימה על חוזה יותר מאשר חתימה על עצומה), ויצטרך להסתיים לפני מועד קבוע מראש. אמצעים אלה ואחרים יבטיחו שהאיסוף לא יהיה קל מדי, כדי שלא תיווצר אינפלציה של משאלים.

תנאי המשאלים ייקבעו באספת עם: לאחר שהתקבלה החלטה לקיים משאל עם – בין בדרישת החוק ובין ביוזמה פרלמנטרית – תכונס אספת עם, גוף זמני המורכב ממדגם של אזרחים שנבחרו בהגרלה.[13] אספת העם תקבע את מסגרת המשאל, לרבות ניסוח השאלה, קביעת סוג הרוב הדרוש (רגיל, מיוחד או אחר), אופן ההצבעה, היקף ומשך הדיון הציבורי טרם המשאל וקביעת רף השתתפות מינימלי (כלומר, אחוז המשתתפים במשאל מתוך האוכלוסייה הכללית, הדרוש כדי שלתוצאות יוענק תוקף).[14] חשוב להבהיר כי האספה לא תקבע אם המשאל יהיה מייעץ או מחייב. סוגייה זו תוכרע מראש: תוצאות המשאל יהיו מחייבות אך ורק כשמדובר בסוגיות יסוד משטריות וזהותיות ("חוקי המשחק" של המדינה).

כללי מימון לקמפיינים במשאלי עם

אני סבור שיש לשמור על סימטריה פיננסית בין המחנות במשאל העם, כדי ששכנוע ציבורי, ולא יתרון כספי, יהיה זה שיכריע את הכף. התקווה היא כי כלל זה יתרום לא רק לרוח הדמוקרטית שמאחורי המנגנון, אלא גם ללגיטימציה של ההכרעה אחרי שתתקבל.

לשם כך תוקם קרן ציבורית ייעודית, שכל מקורות המימון (תקציב מדינה ותרומות מותרות) יזרמו אליה. חלק מהסכום יופנה להנגשת המידע הכללי על משאל העם לציבור, והשאר יחולק שווה בשווה בין הצדדים, שלכל אחד מהם יוקם מטה ייעודי לניהול הקמפיין. הקרן תקפיד על שקיפות מרבית בנוגע לתקציבה, הוצאותיה, והכנסותיה מתרומות. עמותות והתארגנויות שונות יוכלו לפעול בשיתוף עם המטות הייעודיים, אך לא יורשו להוביל פעילות הסברה ממומנת מחוץ למסגרת זו. מימון מגופים זרים (לא ישראליים) ייאסר.

נשאלת השאלה: מדוע שמישהו ירצה לתרום אם תרומתו תגיע לשני הצדדים גם יחד, ולא לצד שבו הוא תומך? ובכן, תקוותי וציפייתי היא שתרומות ייעשו למען המטרה הפשוטה של טיוב ההליך הדמוקרטי. לכאורה זוהי ציפייה תמימה, אבל איני בטוח שכך הוא. רדידות השיח הציבורי מטרידה אזרחים רבים, והיכולת לתרום ליכולתם של המטות לחזק את איכות וכמות המידע שהם מספקים לאזרחים תוכל להיתפס כמידה של אזרחות טובה. נוסף על כך, הידיעה שהכסף מגיע לשני הצדדים שווה בשווה תיצור מעין תחרות בין המטות מי עושה בו שימוש ראוי יותר. מה ייתפס כ"ראוי" על ידי הציבור? זו שאלה שקשה לענות עליה. אבל יש יסוד להנחה שכשהתרומות מחזקות את שני הצדדים, ולא את הצד שהתורם מעדיף, הרצון לתרום מצד מי שעניינו הוא שיפור איכות השיח, עולה, בעוד שהרצון לתרום מצד מי שעניינו לחזק צד אחד בלבד, פוחת.

בהתאם לקווים כלליים אלה, נשרטט כעת תרחיש קונקרטי שיסייע לנו להבין כיצד ייראה משאל עם בפועל, תוך התמודדות עם אחת הסוגיות הטעונות ביותר בשיח הציבורי בישראל כיום.

תרחיש יישומי

משאל עם על מנגנון החקירה של אירועי 7.10

רוב העם מעוניין בהקמת מנגנון לאומי שיחקור את שרשרת הכשלים שהובילו לטבח ה-7 באוקטובר. ישנה, עם זאת, מחלוקת לגבי זהות הגוף שראוי שיערוך את החקירה: יש התומכים בהקמת ועדת חקירה ממלכתית, בדומה לוועדת אגרנט, אשר חבריה ימונו על ידי נשיא בית המשפט העליון. אחרים בציבור הישראלי מתנגדים להקמתה של ועדת חקירה מעין זו, שכן בית המשפט העליון נתפס כשחקן פוליטי ואינו זוכה לאמון בקרב חלקים מסוימים בעם, ומשום שלדעת רבים לבית המשפט העליון עצמו יש חלק בכשלים שצריכים להיחקר. ועדת בדיקה ממשלתית או פרלמנטרית גם היא בעייתית, משום שחברי הממשלה והכנסת נתפסים כאחראים לטבח.

במשך זמן מה שתי ההצעות הבלתי-ישימות הללו הן היחידות המונחות על השולחן, עד שבשיח הציבורי מוצף המודל, הנהוג בצורות שונות בכמה מדינות דמוקרטיות, של אספת אזרחים (Citizens' Assembly) – גוף זמני המורכב מאזרחים הנבחרים בהגרלה, שתפקידו לבחון סוגיות ציבוריות-מוסריות ולהציע המלצות לאחר דיון מעמיק. המלצות של גופים אלה אומנם אינן מחייבות פורמלית את הממשלה, אך לעיתים הממשלה מתחייבת לדון בהמלצותיהם. רעיון זה מעורר עניין ציבורי, וקבוצת אזרחים מחליטה לנסות להביא לעריכת משאל עם בנושא. לאחר כמה חודשי מאמץ מצליחים חברי הקבוצה לאסוף 150,000 חתימות בכתב יד, ובהתאם למנגנון הקבוע בחוק, היוזמה עוברת לשלב הבא.

כינוס אספת עם וניסוח השאלה

בהתאם ל'חוק יסוד: משאל עם', מתכנסת אספת עם – גוף המורכב ממאה אזרחים שנבחרו בהגרלה.[15] תפקידה הראשון של האספה הוא להכריע על תנאי המסגרת שבמסגרתם ייערך המשאל: נוסח השאלה, מבנה ההצבעה, סף ההשתתפות והרוב הדרוש לניצחון.

לאחר סדרת דיונים, האספה מנסחת את השאלה הבאה: "מהי הדרך הראויה לדעתך לקיים חקירה מקיפה באירועי 7 באוקטובר? – א. ועדת חקירה ממלכתית במינוי נשיא בית המשפט העליון; ב. אספת אזרחים שחבריה ייבחרו בהגרלה; ג. ועדת חקירה במינוי הכנסת; ד. המשך הבדיקות הנעשות על ידי הממשלה והצבא, ללא הקמת מנגנון חקירה נוסף".

חברי האספה מסבירים כי הבחירה במבנה רב-ברירתי נועדה לשקף את ריבוי הדעות בציבור ואת הרגישות העמוקה סביב סוגיית האמון הציבורי במוסדות המדינה.

שיח ציבורי והיערכות להצבעה

כדי לוודא שמשאל העם ילווה בשיח דמוקרטי פורה ומחכים, שיעורר מעורבות דמוקרטית ועניין בקרב האזרחים, אספת העם תהיה אחראית על הובלת כמה אפיקים של יצירת ידע. התהליך יחל בנקודת זמן מוגדרת, כמספר שבועות לפני משאל העם, ויכלול:

• ראיונות, עימותים ושיחות מוקלטות: סדרה של תוכניות או הסכתים, שתשודר בטלוויזיה (בתאגיד השידור הציבורי, למשל) ותופץ ברשתות, ובה יתארחו דמויות פוליטיות, אקדמאיות ומקצועיות אשר תומכות בכל אחת מארבע האפשרויות. יגישו אותה מנחים ניטרליים, או צמד מנחים המאזנים זה את זה. אספת העם תהיה אחראית על בחירת המשתתפים, ויש להאמין שהציבור ישמיע את דעתו בעניין זה ויוכל להשפיע על בחירותיה.
• פורומים ציבוריים-מקצועיים: מפגשים פתוחים עם קהל, בשיתוף מומחים שונים, אנשי אקדמיה ונציגי ציבור, שיועברו בשידור חי ויוקלטו לצפייה חוזרת.
• מסמכי עמדה: בעבור כל אחת מהאפשרויות תורכב קבוצת מומחים, שמשתתפיה ייאספו וייבחרו על ידי אספת העם (באמצעים שונים: הזמנה יזומה, שליחת קול קורא, הזמנה להגשת מועמדויות וכדומה). כל קבוצה תנסח מסמך המציג את מיטב הטיעונים בעד האפשרות שהיא מייצגת. ארבעת המסמכים השונים יופצו לקהל הרחב.

הצבעה כללית – שיטת דירוג העדפות

בשלב זה מוזמנים כלל בעלי זכות הבחירה במדינת ישראל להשתתף במשאל העם ולבחור באחת מארבע האפשרויות. במקרה שלנו, הוחלט שההצבעה תתבצע בשיטת דירוג העדפות – שיטה דמוקרטית מתקדמת הנהוגה באירלנד, אוסטרליה, וחלק ממדינות ארצות הברית – שבמסגרתה כל מצביע יתבקש לדרג את ארבע האפשרויות לפי סדר העדפתו האישית (מהמועדפת ביותר, 1, ועד לפחות מועדפת, 4).

מה יתרונותיה של שיטה זו? ובכן, כאשר מציגים לציבור יותר משתי חלופות, יש סיכוי שאף אחת מהאפשרויות לא תזכה למעל ל-50% מהקולות. דבר זה איננו אידיאלי בתהליך שחלק ממטרתו הוא להגיע להכרעה שתזכה ללגיטימציה. אדרבה: קולות הציבור עשויים "להתפצל" ולהוביל לתוצאה שתיתפס כמקרית, לא הוגנת, או כזו שעורר תסכול בקרב רוב הציבור – למשל, ניצחון של אופציה שרוב הציבור רואה בה הגרועה ביותר, אך הפיצול בין יתר החלופות גרם לה לקבל מעט יותר קולות מכל אחת מהאחרות.

שיטת דירוג ההעדפות מאפשרת זיהוי של מה שאפשר לכנות "הפשרה האופטימלית", כלומר, החלופה שאולי אינה מועדפת על רוב הציבור, אך מקובלת כבחירה שנייה או שלישית על ידי רובו המוחלט. נוסף על כך, שיטה זו עשויה לסייע ביצירת תחושת שיח, ולא רק משחק סכום אפס, משום שכל קול נספר בכמה סבבים – כפי שנראה כעת.

תהליך ההצבעה בפועל נראה כך:

כל בוחר מדרג את האפשרויות מ-1 (מועדפת ביותר) עד 4 (הכי פחות מועדפת). האפשרויות מדורגות, בסבב הראשון, על פי מספר האנשים שבחרו בהן כמועדפת ביותר. אם אף אפשרות לא זוכה לרוב של יותר מ-50% בסבב הראשון (כלומר, אף אחת מהן איננה המועדפת ביותר על לפחות חצי מהציבור) – האופציה עם הכי פחות קולות נפסלת, והקולות שלה מועברים לאפשרויות שבוחריה סימנו בעדיפות שנייה. כך נמשך התהליך צעדם נוספים עד שאפשרות אחת זוכה לרוב מובהק. עם זאת, רק אפשרות שקיבלה לפחות 30% מהקולות כהעדפה ראשונה יכולה להיחשב כמועמדת לגיטימית להכרעה הסופית. אם לא מתקיים סף זה, המשאל ייחשב כלא-מכריע, ותיערך הצבעה מחודשת לאחר ניסוח השאלה מחדש.

לדוגמה, אם התוצאה היא:

א. ועדת חקירה ממלכתית – 38%

ב. אספת אזרחים – 32%

ג. ועדת פרלמנטרית – 18%

ד. ללא חקירה נוספת – 12%

אופציה ד' נפסלת, והקולות של מצביעיה מועברים לפי העדפה שנייה. אם לאחר כמה העברות כאלו אחת האפשרויות (אספת אזרחים, למשל) מגיעה ל-55% – היא מוכרזת כמנצחת.

דיון בכנסת והכרעה פרלמנטרית

לאחר סיום הליך ההצבעה והכרזה על תוצאות המשאל מועברת ההכרעה לדיון בכנסת. אומנם התוצאה אינה מחייבת, אך היא נהנית מלגיטימציה מוסרית-ציבורית גבוהה בשל אופיו השקוף והמשתף של התהליך, מה שמחייב את הכנסת לדון בה באופן פומבי ומעמיק.

ראשית מוגש ליו"ר הכנסת (ומפורסם במלואו לעיון הציבור) דו"ח מסכם, המתאר את תהליך קבלת ההחלטות של אספת העם בניסוח השאלה וקביעת שאר המאפיינים, וכולל כמובן גם את תוצאות המשאל, כולל פילוח של נתונים גאוגרפיים ודמוגרפיים שונים. התוצאות מוצגות במליאת הכנסת, ח"כים שונים מוזמנים להביע במליאה את עמדתם בעניין אימוץ ההכרעה, ונערכים דיונים בוועדות הרלוונטיות, בהשתתפות נציגים מאספת העם, מנסחי מסמך העמדה של האפשרות המנצחת, ואזרחים מקרב מובילי היוזמה. בסופו של דבר תצביע הכנסת בעד או נגד אימוץ רצון העם כפי שהובע במשאל העם. ההצבעה תהיה גלויה, ויש להניח שח"כים שיצביעו נגד מסקנת משאל העם יידרשו על ידי התקשורת והעם לנמק את החלטתם.

משוב עתידי – בדיקת עומק של עמדת הציבור

התהליך אינו מסתיים שם. הכרעה דמוקרטית איננה רגע בודד, אלא תהליך מתמשך, במיוחד כשמדובר בסוגיות מורכבות ורגישות. לכן, כחלק מובנה מהליך המשאל, נקבע שלב נוסף: משוב עתידי, שמטרתו לבחון מחדש את עמדת הציבור בטווח זמן סביר לאחר יישום (או דחייה) של ההכרעה. את המשוב תנהל אספת העם, או, לחלופין, אם יהיה חשש לניגוד עניינים (משום שגם עבודתה של אספת העם תעמוד לבחינה) – ועדה חיצונית.

בפועל, בתום שנה עד שנתיים ממועד ההצבעה ייערך משאל חוזר או סקר דעת קהל מייצג – בהתאם לחומרת ההשלכות של הנושא ולבקשת הציבור או ועדת הכנסת הרלוונטית. מטרת הבדיקה היא לבדוק מה מידת שביעות הרצון של הציבור מהתהליך והאם דעתו העקרונית, כפי שהתבטאה במשאל העם, השתנתה מאז.

במסגרת המשוב תיבחן גם מידת היישום בפועל של ההכרעה הציבורית: האם הציבור מרגיש שנציגיו יישמו את הכרעתו במלואה או באופן חלקי בלבד? ובהקשר הספציפי שלנו: האם הוקם מנגנון חקירה? מה היה טיבו? האם הצליח להגיע לבחינה מספקת של המחדלים? האם הוא נתפס כאמין? האם ניכרת השפעתו על אמון הציבור במוסדות המדינה?

ממצאי המשוב ישמשו, אולי, לביצוע שינויים או מהלכים משלימים להכרעה שהתקבלה (או נדחתה) אחרי משאל העם – כל זאת תלוי בעיקר בתחושות הציבור. לכל הפחות הממצאים ישמשו להפקת לקחים למשאלי עם עתידיים.

התהליך כולו – החל בהצעת היוזמה, עבור בניהול משאל העם והשיח הציבורי שהוא יעורר, בדיונים הפומביים ובהכרעת הכנסת, וכלה במשוב הסופי – יהפוך אפוא לא רק לאקט של הכרעה, אלא לאירוע דמוקרטי מחולל אחריות ומעודד השתתפות.

להתחיל בקטן: משאלי עם ברמת השלטון המקומי

פתחנו את המאמר בבעיית חוסר האמון במוסדות השלטון הארציים בישראל. אכן, בעיה זו, לצד הקושי הכללי להגיע להכרעות במחלוקות ברמה הלאומית, והצורך בחיזוק תחושת השותפות הדמוקרטית וההשפעה של האזרחים, הם האתגרים העיקריים שכלי משאל העם אמור לסייע בהתמודדות עימם.

ברור לי, עם זאת, שהתרחיש ששורטט לעיל הוא שאפתני; ואף שאני סבור שזהו שרטוט אידיאלי שאפשר לשאוף אליו (ושאכן מתקיים, בצורה דומה פחות או יותר, במקומות אחרים בעולם) – אפשר בהחלט לחתור למימושו בהדרגה, ולהתחיל ליישם את הכלי ברמה המקומית.[16]

הפוטנציאל הדמוקרטי של כלי משאל העם במדינת ישראל יגיע למלוא מימושו אם יסייע להכריע בסוגיות לאומיות: הכרעות על גבולות, יחסי דת ומדינה, רפורמות חוקתיות. הרשויות המקומיות, לעומת זאת, עשויות להיות המקום שבו נוכל להתחיל את הניסוי הישראלי בכלי הזה. ציינו בתחילת דברינו כי השלטון המקומי נהנה מרמת אמון גבוהה יחסית לשלטון הלאומי, ככל הנראה בעיקר משום שהקשר בין הציבור לשלטון המקומי הוא על בסיס ישיר יותר ויומיומי. השלטון המקומי עוסק בסוגיות פחות שנויות במחלוקת, קלות יותר להכרעה, ובכל זאת סוגיות שמשפיעות במישרין על איכות החיים של התושבים, החל באופן פינוי האשפה, עבור במאפייני התחבורה הציבורית וכלה בסוגיות של תכנון ציבורי ושימור סביבתי. משאלים מקומיים עשויים לשמש "פיילוט": בחינה של אופן השימוש בכלי ותרומתו ליכולת ההכרעה, קבלת ההחלטות וההתמודדות עם האתגרים הנזכרים לעיל. יתרה מכך, קיום משאלי עם ברמה המקומית עשוי לתרום לגיבוש מסורת אזרחית חדשה בישראל, המקדמת אחריות ושיח ציבורי מעמיק, מבלי לחשוף את החברה כולה לקיטוב ולסערה המאפיינים לעיתים משאלים כלל-ארציים.

ואולם, אין להקל ראש באתגרים. משאלי עם מקומיים יידרשו להתמודד עם אותם קשיים כמו משאלי עם ברמה הלאומית: מניעת הפיכתם לכלי דמגוגי בידי קבוצות אינטרס או למנגנון שמחזק קואליציות רוב המדירות קבוצות מיעוט; קיימת גם סכנה להכרעות פופוליסטיות קצרות טווח, שאינן מביאות בחשבון שיקולים מקצועיים רחבי היקף; ובכל הנוגע למשאלים מקומיים, ישנו גם חשש מהתנגשות בין תוצאות המשאל לבין חוק המדינה או הנחיות ממשלתיות.

אתגר נוסף נעוץ בהגדרת גבולות הסמכות של משאל עם מקומי. האם תוצאתו מחייבת את מועצת העיר? האם המדינה יכולה לפסול החלטה שהתקבלה כך? מה קורה כאשר רשות אחת מקבלת החלטה הסותרת מדיניות לאומית (למשל – התנגדות לקליטת אוכלוסיות מסוימות)? אלו שאלות שיידרשו, בבוא העת, חשיבה מעמיקה ועיגון כללים ברורים. נזכיר: כלי משאל העם הוא כלי שדורש שיקול דעת על מנת שיוכל להיטיב עם המצב הקיים.

*

הצענו בעמודים אלה כלי עזר דמוקרטי שנכון לעכשיו הוא זר לאזרח הישראלי, אך אין הוא זר כלל וכלל למרבית אזרחי הדמוקרטיות המפותחות בעולם. הגדלת המעורבות, שכלול והעמקת השיח הציבורי, הגברת האוריינות הדמוקרטית, פיתוח תחושת האחריות האזרחית, הגברת האמון והקשר בין האזרח לבין מוסדות השלטון, ובתקווה, אף סיוע ביישוב מחלוקות פנימיות בדרכי שלום: אלו היתרונות שכלי משאל העם עשוי להציע לנו. אני מקווה שמאמר זה יגרום לקוראיו לחשוב על הפוטנציאל הגלום בכלי זה – ברמה המקומית (ותהא זו רמה קהילתית, שכונתית, עירונית או מחוזית) או הלאומית – וכך אולי להכניס אותו למאגר הכלים הזמין לנו, כחברה דמוקרטית מפותחת, בהתמודדות עם אתגרי הקיום המשותף של ציבור רבגוני ומגוון בעמדותיו.

דין מילוא הוא חוקר מדיניות ציבורית ויועץ כלכלי בקבוצת פארטו.

תמונה:

[1] ראו תמר הרמן ואחרים, "מדד הדמוקרטיה הישראלית: 2024", המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ' 59.

[2] "מדד אמון הציבור במוסדות הפוליטיים", המכון לחירות ואחריות, אוניברסיטת רייכמן.

[3] "מדד הדמוקרטיה הישראלית 2024", תרשים 1.3.

[4] "סקר של תנועה ישראלית בוחן את אמון הציבור במוסדות השלטון ושיטת הממשל", תנועה ישראלית, זמין במרשתת.

[5] שילה הטיס רולף, "אמון הציבור בפרלמנט – מחקר משווה", מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2006.

[6] Robert D. Putnam, Robert Leonardi, Raffaella Y. Nonetti, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, 1993.

[7] “The World of Referendums, 2023 edition”, Centre for Democracy Studies Aarau, p. 7.

[8]Tari Renner, “Local Initiative and Referendum in the U. S”, Illinois Wesleyan University, 2002, זמין במרשתת.

[9] ראו "דנים על המים – ד"ר שאול שארף", שיחה בערוץ היוטיוב של עיתון בשבע, 20.10.2022.

[10] ראו Shaul Sharf, “Direct Democracy – Normative Dispute and Judicial Review”, Ph.D. Thesis, 2017, p. 160.

[11] דנה אריאלי-הורוביץ, "משאלי עם: בין תאוריה לפרקטיקה", פוליטיקה: כתב עת ישראלי למדע המדינה וליחסים בינלאומיים 5, 2000, עמ' 9–26; דנה בלאנדר וגדעון רהט, "משאל עם: מיתוס ומציאות", המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2000.

[12] גבי שפר, "מדוע נחוץ משאל עם בישראל", פוליטיקה: כתב עת ישראלי למדע המדינה וליחסים בינלאומיים 5, 2000, 79–90; Sharf, ‘”Direct Democracy”.

[13] בנושא אספות עם ראו רבקי דב"ש, "אסֵפות עם לסוגיות חוקתיות", השילוח 22, נובמבר 2020.

[14] קביעת רף השתתפות מינימלי (למשל, 30% מבעלי זכות הבחירה) נועדה להבטיח את הלגיטימציה של תוצאת המשאל ולמנוע מצב שבו מיעוט קטן מכריע בסוגיות חשובות. עם זאת, רף גבוה מדי עלול להוביל לאי-הכרעה חוזרת, ולכן חשוב לקבוע רף מאוזן שיבטיח ייצוגיות מבלי לפגוע באפשרות לקבל החלטה.

[15] נשאלת השאלה שמא יש לקבוע קריטריונים מסוימים על מנת להיכנס להגרלה. האם, למשל, ראוי לדרוש רמת השכלה מינימלית? בוודאי יוסכם שאדם בעל עבר פלילי אינו יכול להיבחר לאספת העם.

[16] ואומנם, מרבית משאלי העם שנערכו בעולם התקיימו ברמה המקומית. לפי מאגר הנתונים של משאלי העם (Referendum Database), מאז שנת 1971 ועד שנת 2024 התקיימו בעולם כ-15,000 משאלי עם ברמה המקומית, וכ-3,000 ברמה הלאומית. ראו “The World of Referendums, 2024 edition”, Centre for Democracy Studies Aarau, p. 10.