על מדינת הצללים

כאשר ליז טְרָאס נכנסה לרח' דאונינג 10, הציפיות בבריטניה, שידעה אי-יציבות פוליטית במשך תקופה ארוכה, היו גבוהות למדי. נראה היה כי המדינה השרויה זה זמן רב במשבר עמוק – שמאפייניו העיקריים צמיחה כלכלית איטית, נטל רגולטורי אדיר ממדים, היפרדות מקרטעת מהאיחוד האירופי, משבר הגירה מחריף וקיטוב חברתי מעמיק – קיבלה את המנהיגה שהייתה זקוקה לה. כמו "אשת הברזל" מרגרט תאצ'ר, שהיא מעריצה, טראס הגיעה נחושה לשנות דברים. ללכת נגד הזרם ולא איתו. בשנתיים שקיבלה עד למועד הבחירות ביקשה טראס להשיב את המפלגה השמרנית לעקרונות כלכליים שמרניים, עקרונות שהמפלגה זנחה בעשור האחרון. טראס לא בזבזה זמן והכריזה במהירות על רפורמה כלכלית שהתבססה על עקרונות שמרניים המכונים "כלכלת צד-היצע". רפורמה זו ביקשה להסיט את מוקד המדיניות הציבורית מחלוקה-מחדש של הכנסות לצעדים מחוללי צמיחה כלכלית כגון קיצוצי מיסים שמטרתם לשחרר את כוחות היצירה היזמיים בבריטניה.

גודל האכזבה, במקרה של טראס, עקף במהרה את גודל הציפיות. ימים ספורים לאחר שהכריזה על תוכניתה, מפולת מהירה וקטלנית שטפה את הממלכה. השווקים נכנסו לסחרור. הבנק של אנגליה מתח ביקורת חריפה. חברי מפלגה צרי-עין שצידדו בממסד שפכו מים קרים במקום להעניק גיבוי. תקשורת הזרם המרכזי השתוללה. הציבור הבריטי נכנס לפאניקה. וטראס עצמה נמחצה תחת האירועים, אף שניסתה לסגת מהתוכנית הכלכלית שהציגה, חוויה שהיא תיארה כ"להיות נוכחת בהלוויה שלי". שבעה שבועות בלבד לאחר שנכנסה לתפקיד נשאה טראס נאום התפטרות. ההבטחה השמרנית הגדולה הפכה לראש הממשלה בעלת הכהונה הקצרה ביותר בהיסטוריה המודרנית של בריטניה.

מטבע הדברים, ובקורטוב-מה של צדק, מבקריה של טראס תלו את הדחתה בתוכניתה הכלכלית, שהם תיארו כרשלנית ומזיקה. אכן, כלכלנים רבים ובראשם הבנק של אנגליה ביקרו בזמן אמת את הרציונל הכלכלי שעמד מאחורי מהלכיה. ואולם הסבר זה, משכנע ככל שיהיה, רחוק מלהיות מלא. אחרי הכול, האג'נדה הכלכלית שטראס קידמה לא הייתה בגדר מרשם שלא נוסה מעולם. אדרבה, טראס ביקשה ליישם עקרונות דומים לאלו שקידמה תאצ'ר בנסיבות דומות של סטגנציה כלכלית. אף שתוכניתה הכלכלית הייתה נחושה, היא הייתה רחוקה מלהיות רדיקלית במונחים של כלכלת שוק חופשי. בדיעבד ניכר כי טראס איזנה בצורה שקולה בין הרצון לקדם שינוי מורגש לבין הצורך לשמור על יציבות כלכלית מסוימת. חשוב מכול, המבקרים מתעלמים מתפקידם (וכישלונם) של הבנק המרכזי של אנגליה ורגולטורים כלכליים אחרים.

אכן, הסיפור כולו מקבל תפנית כאשר טורחים להאזין לטראס עצמה, מהדמויות האינטליגנטיות והמרשימות בנוף הפוליטי הבריטי, שבחרה להתפטר אף שלא הייתה מוכרחת לעזוב. האישה שהגיעה למשרה הבכירה ביותר בממלכה המאוחדת מתארת מציאות מדאיגה שעיקרה נדידה של כוח מידיהם של נבחרי ציבור לידיהם של פקידי מדינה ושופטים שמעולם לא זכו לאישור ציבורי. עד שהפכה לראש ממשלה, אמרה טראס באחד מראיונותיה, היא חשבה שהסיבה לכישלונות השמרנים קשורה למאזן כוחות פוליטי לא מיטבי בפרלמנט ובממשלה. ואולם כאשר הגיעה בעצמה לקודקוד הפירמידה הבינה שאין היא יכולה לשנות דברים אף שהכוח הפוליטי מצוי להלכה בידה. מנגנון המדינה מנע זאת ממנה. ראש הממשלה הפסידה לממסד הכלכלי שניווט בפועל את כלכלתה של בריטניה. טראס טוענת, במילים אחרות, שהיא עברה סיכול ממוקד על ידי הממסד הכלכלי שמדיניותה איימה על האורתודוקסיה שלו.

לפי טראס, את מנגנון המדינה הבריטי מפעילה הלכה למעשה אליטה טכנוקרטית המהווה קבוצה הומוגנית למדי של "מומחים" וסוכניות ממשל "עצמאיות" מבחינת השקפת עולמן. אליטה זו מחזיקה בכל אבני היסוד של תפיסת העולם הפרוגרסיבית, החל מתמיכה בלתי מעורערת בהגירה נרחבת לבריטניה, עבור בהתערבות ממשלתית רבה בכלכלה ושיעורי מס גדולים על בעלי הכנסות גבוהות, וכלה באג'נדות רדיקליות בתחומי האקלים, המגדר, הגזע והתרבות, ובעוינות כלפי מדינת ישראל, למשל בממסד של משרד החוץ. אותו ערב-רב של בירוקרטים בכירים, יועצים משפטיים ושופטי עליון נהנים מהתמיכה של הבי-בי-סי האקדמיה הבריטית וגופי חברה אזרחית, ואף מתמיכתם של בעלי העסקים הגדולים. רשת של קשרים פורמליים ובלתי פורמליים מניעה את מנגנון המדינה.

אליטה טכנוקרטית זו, לא רק שאינה רואה עצמה כפופה לממשלה, בבחינת היותה הזרועה המוציאה לפועל של הרשות המבצעת – היא רואה עצמה כמעוז "מתקדם" שמטרתו להציל את בריטניה מפני הממשלה. מטרתה היא לבלום בכל דרך כל ניסיון לשינוי מוסדי מבני שמשמעותו הגדלת מנעד ההשפעה של פוליטיקאים וצמצום מרחב השפעתם שלהם. לטראס התחוור במהרה כי בריטניה הגיעה למצב שבו לפקידי ממשל מסוימים יש כוח רב יותר והשפעה נרחבת יותר על מדיניות מכפי שיש לשרים עצמם. מסקנתה הקודרת אחת: לא ניתן להציל את בריטניה ללא טיפול שורש יסודי בבירוקרטיה – זו המהווה הלכה למעשה את "המדינה" הבריטית אך מנותקת מהציבור ומהשפעתו. צריך לייבש את "הביצה", לקצוץ את כנפיה של מדינת העומק.

בספרה 'עשר שנים להצלת המערב', שנכתב כרפלקסיה על כהונתה הקצרה, מציינת טראס שורה של תופעות שלא תהיינה זרות לאוזן הישראלית.

ראשית, טראס עומדת על כך שקיים פיצול רב בימין הבריטי ובפרט במפלגה השמרנית. מצד אחד ישנה שמרנות ממסדית הקרובה בעמדותיה לממסד הבירוקרטי. "שמרנים בשם בלבד" אלה אימצו הלכה למעשה את האורתודוקסיה של השמאל בשאלות של כלכלה ותרבות. היו אלה אותם שמרנים שביקרו בחריפות את משנתה הכלכלית. מצד שני ישנם חברי פרלמנט מסוגה המייצגים שמרנות רדיקלית, שמרנות המבקשת לנער את הספינה, מתוך הבנה שללא שינוי יסודי לא תוכל לבוא לידי ביטוי מדיניות שמרנית אמיתית.

שנית, טראס מצביעה על חולשתם המבנית של פוליטיקאים שמרנים המבקשים לקדם מדיניות, בפרט בכל הנוגע למינויים. "חסרה לנו היכולת בקרב שרים למנות לתפקידים בכירים את האנשים שלהערכתם יוכלו לקדם בצורה הטובה ביותר את האג'נדה שלהם. היות ששירות המדינה נוטה שמאלה מבחינה אידאולוגית, עובדה זו גובה מהשמרנים מחיר כבד מאוד" (עמ' 186).

שלישית, טראס מתארת כיצד התקבעה בציבור דיכוטומיה כוזבת שלפיה פוליטיקאים הם אנשים צרי-מוחין, שאפתניים ומושחתים המקדמים אינטרסים צרים, ולעומתם ניצבת טכנוקרטיה ליברלית מקצועית ונטולת פניות המבקשת במקצועיות את הטוב הכללי. מניעים והמלצות של פוליטיקאים מבוטלים כלאחר יד, קבעה טראס, רק מפני שמדובר בפוליטיקאים – בעוד קביעותיהם של מומחים מתקבלות ללא עוררין רק בגלל תווית המומחיות.

ולבסוף, טראס מתארת כיצד החל בית המשפט העליון בבריטניה, מאז שנות השמונים, לנגוס בכוחו של הפרלמנט ולהרחיב במקביל את תחום סמכותו שלו. טראס אינה מהססת לכנות את מערכת המשפט בבריטניה "אוליגרכיה המשכפלת את עצמה"; מתארת את התנגדותה העיקשת של זו לכל שינוי שמרני מצידם של פוליטיקאים, התנגדות הנצבעת בצבעי השמירה על "עצמאותם" של בתי המשפט; ומספרת על הבוז שרוחשת מערכת המשפט לציבור ולדמוקרטיה הבריטית. במילים אחרות, טראס קוראת לבריטניה לשוב לעקרון עליונות הפרלמנט, לקצץ בכנפיו של בית המשפט ולהשיב על כנה את האחריותיות הדמוקרטית למוסד.

*

הסיפור של טראס ושל בריטניה אינו הסיפור היחיד. כך למשל כותב מושל פלורידה, והמועמד בפריימריז הרפובליקניים לנשיאות ארצות הברית, רון דה-סנטיס, בספרו 'האומץ להיות חופשי':

העברת השלטון העצמי במיקור חוץ לקבוצת עילית של בירוקרטים בְּבירה מרוחקת אינה מתיישבת עם המבנה והתכלית של החוקה. מייסדי ארה"ב רצו לוודא שבעלי השררה בענפים הפוליטיים של השלטון יימצאו בפיקוח ישיר או עקיף של העם, אך ריכוז הכוח בידי מה שנקרא "מומחים" הופך את החזון הזה על ראשו. לאחר שצפינו בביצועים של סוכנויות פדרליות רבות כל כך בשנים האחרונות, על איזה בסיס אפשר לטעון שלמומחים בממשל יש חוכמה ושיקול דעת נעלִים? אף כי הפקידוּת אמורה להיות ניטרלית מבחינה פוליטית, היא נעשתה מפלגתית במפגיע. כאשר רפובליקני נבחר לנשיא, הוא ממנה כמה אלפי מינויים פוליטיים, אך המפלגה הדמוקרטית שומרת על שליטה במנגנון הראשי של הממשל: המדינה המִנהלית הפדרלית העצומה, מה שמכונה מדינת צללים (דיפ סטייט). זו מערערת את המבנה החוקתי ומשבשת את יכולתו של נשיא רפובליקני "לדאוג שהחוקים יְיוּשׂמו בנאמנות". זו אינה תאוריית קונספירציה, אלא התוצאה ההגיונית של מנגנון פדרלי המתקיים מחוץ לגבולות האקאונטביליות החוקתית וניזון כמעט רק מעילית של בוגרי האוניברסיטאות בחוף המזרחי ובחוף המערבי הממנים את עצמם. התוצאה היא בירוקרטיה המשקפת נקודת מבט מסוימת אחת בחברה, ולא את החברה כולה – ללא קשר לתוצאות הבחירות. העילית הביורוקרטית הזאת גם נהנית מהפעלת כוח על אנשים אחרים. כך נוצר מצב לא נוח שבו בירוקרטיה שאינה מייצגת כופה את רצונה על נתח עצום בחברה שהיא בזה לו.

דברים אלה ואחרים ממחישים כי אי אפשר עוד לפטור בהינף יד מזלזל דיון ציבורי רציני על אודות "מדינת הצללים", שכן מדובר באתגר גלובלי בעל קווי דמיון ניכרים בין גילוייו במדינות שונות. קיומה של מדינה מנהלית, המורכבת משורה שלמה של סוכנויות מדינתיות ומאלפים רבים של עובדי ציבור שאינם ניטרליים מבחינה אידאולוגית ואשר מחזיקים בידם כוח רב ואקאונטביליות מועטה, הוא מציאות מוחשית. ראוי להימנע מטון קונספירטיבי ומהטלת רפש בעובדי ציבור מסורים המבקשים לעשות את עבודתם נאמנה. ועם זאת, עצימת עינינו לנוכח האתגר הבירוקרטי שלפתחנו תהיה קלות דעת הראויה לגינוי. פרשנויות קונספירטיביות מימין אינן מצדיקות פרשנות מבטלת משמאל. השופט בדימוס אהרן ברק, הטוען בראיון לדנה וייס כי "אנחנו לא ארצות הברית. אין לנו פה דיפ-סטייט", והמשנה ליועמ"שית גיל לימון המכריז כי "הדיפ-סטייט זה פייק, המצאה. מונח שאין לו אחיזה במציאות", אינם טובים יותר בהקשר זה מצייצני רשת המשוכנעים שמתבשלת קנוניה מאורגנת בנבכי מנגנון המדינה.

עלייתה של המדינה המנהלית היא תופעה ממשית הניכרת ברחבי המערב כולו. המדינה המודרנית היא צורת הארגון האנושי החזקה ביותר הידועה לאנושות; כה חזקה, שבהשוואה אליה מלוכות אבסולוטיות של העולם העתיק וימי הביניים היו מחווירות. עוצמתה מתבססת על קיומה של בירוקרטיה אדירה, סדורה ופולשנית. קיומה של בירוקרטיה מדינתית היא הכרח, ויש לראות בה תופעת לוואי של המודרנה עצמה ותהליכי הרציונליזציה שהם ממהותה. מישהו, אחרי הכול, צריך להוציא אל הפועל החלטות שלטוניות. יש גם צורך טבעי בחלוקת עבודה המאפשרת מתן מענה לאזרחים. בירוקרטיה מדינתית היא במידה רבה הידיים והרגליים של שלוש רשויות השלטון המוכרות. ואולם כשם שהבירוקרטיה המדינתית הכרחית, כך היא גם מאתגרת ומסוכנת. מאתגרת, שכן היא יוצרת ריכוז נוסף של כוח המופעל ישירות על האזרח. מסוכנת, כי הכוח של הבירוקרטיה מבוקר בצורה אפקטיבית רק לעיתים רחוקות.

שורשיה הרעיוניים של המדינה המנהלית נעוצים במידה רבה בזרמים רדיקליים ואוטופיים של תנועת הנאורות, אך מבחינה מעשית יותר נכון להצביע על עלייתם של "מדעי החברה" בסוף המאה ה-19 בגרמניה ולאחר מכן בארה"ב, עם עלייתה של התנועה הפרוגרסיבית. אינטלקטואלים, מדענים ורפורמטורים נלהבים, שהתרשמו עמוקות מהישגי מדעי הטבע הניסוייים, ביקשו להפעיל את כלי המדע בשדה הכלכלה ובעולם היחסים החברתיים ולגלות גם שם חוקים בעלי תקפות אוניברסלית. את מקום הפוליטיקה המסורתית נועדו למלא המדע וממצאיו; ואת מקומן של המגבלות על השלטון נועד לָרֶשת ריכוז כוח וסמכות בידיהם של מומחים.

ביטוי טוב להלך רוח זה ניתן למצוא במאמרו הנודע של איש מדעי החברה באותה עת, ונשיא ארצות הברית לימים, וודרו ווילסון, “The Study of Administration” משנת 1887. לפי קו המחשבה שלו, מדעני חברה ומומחים יוכלו לזהות בעיות חברתיות ולגבש להן פתרונות מדעיים. עד אז, התפיסה הרווחת הייתה שתופעות כגון עוני, פשיעה, סכסוכים, פערים ומלחמות הן חלק בלתי נפרד מהמצב האנושי, וכי תפקידה של הפוליטיקה למתן את המופעים הקיצוניים שלהן, המסכנים את הסדר החברתי. התפיסה החדשה ביקשה לפתור את הבעיות הללו באמצעות שימוש בתבונה ובכלי העזר שלה כגון מתמטיקה, סטטיסטיקה ותובנות שונות מעולם הפסיכולוגיה, הכלכלה והסוציולוגיה.

בעיניים שמרניות, היומרות הפרוגרסיביות לא רק היו נאיביות אלא אף היו מזיקות. מדעני החברה למיניהם הפריזו בהערכת הידע המצוי בידם, מוצקות תבונתם והאפשרויות הפרקטיות שמדע החברה פותח בפני חסידיו; הם גם המעיטו במורכבות האדירה של הסדר החברתי-כלכלי, סדר שאינו ניתן לתכנון מרכזי ולארגון מחדש. הם התעלמו תדיר מכך שהטבע האנושי על מגרעותיו וחולשותיו הוא קבוע ואינו תוצאה של הבניה חברתית הניתנת לשינוי פשוט. הם לא הבינו שמסורות, דבקות דתית ותחושת שייכות לאומית אינן דעות קדומות לא רציונליות שיעלמו עם התקדמות המדע, אלא היבטים המבטאים את הדחפים הבסיסיים ביותר שבאדם למשמעות ולשייכות. הם לא העריכו נכונה את עומק חילוקי הדעות בשאלות היסוד של החיים שעתידים לרדוף כל חברת המונים, ולא קלטו שאין בנמצא תשובות מדעיות למחלוקות של ערכים. הם נעדרו הסבר לתוצאות הלא מתוכננות של ניסוייהם הכושלים. הם התכחשו לחשש שמעשיהם יגרמו להשחתה אידאולוגית של המדע ולהפיכת האוניברסיטאות ("מקדשי התבונה") למוסדות של רדיקליזם חברתי ופוליטי שיראה במדע עצמו תוצר של "עליונות מערבית" ואף "עליונות לבנה". ולבסוף, לשווא נחפש בכתביהם תשובה לשאלה "מי שומר על המומחים?".

הפילוסופיה הפוליטית של השמרנות והליברליזם לא חזתה לא את האקטיביזם השיפוטי ולא את עלייתה של מדינת הצללים. בתאוריה הליברלית הקלאסית, כפי שזו באה לידי ביטוי למשל בכתבי 'הפדרליסט', הרשות השופטת היא החלשה שברשויות שכן היא נטולת ארנק וחרב; ההוגים הללו לא העלו על דעתם תופעה מן הסוג של אקטיביזם שיפוטי המסוגל להכפיף כל סוגיה ציבורית שנויה במחלוקת להכרעתם של קומץ עוטי גלימות. מנגנון המדינה היה בתאוריות הללו רזה, מבוזר, קרוב לאזרח וכפוף במלואו לשלטונה של הרשות המבצעת; ההוגים הליברלים הקלאסיים לא שיערו בנפשם מנגנון מדינתי טבול באג'נדות פרוגרסיביות שבכוחו לתקן בעצמו תקנות המשפיעות על הציבור אך יש לו חסינות מפני בקרתם של נבחרי הציבור. המעיין בחוקה האמריקנית ימצא בה שלוש רשויות בלבד, אך הרשות הרביעית, הלוא היא האדמיניסטרציה המדינתית, היא הגדולה, המשפיעה ואולי החזקה מכולן.

לכך מצטרף הדימוי הכוזב של השירות הציבורי, דימוי ה-civil servant הקלאסי, איש שירות המדינה שנועד, בתאוריות הליברליות המקוריות, להיות מומחה חסר-פניות, אדם נטול רצון פוליטי או משנה פוליטית משל עצמו, משרת נאמן ומסור של הדרג הנבחר בבואו לעצב ולקדם מדיניות. דימוי זה יוצר דיכוטומיה מסולפת בין פוליטיקאים בורים המבקשים לקדם אינטרסים צרים לבין אנשי שירות המדינה הרודפים אחר הטוב הכללי.

 *

כיצד אפשר להתמודד עם החורים הללו בתאוריה הליברלית הקלאסית, ועם הדימוי הכוזב שאוחז בשיח הציבורי? כיצד ניתן לתת מענה סביר לאותה מציאות של מנגנון מנהלי שאינו נתון לפיקוח, בקרה ואחריותיות? ממשלות שמרניות ברחבי המערב ובישראל בפרט תוכלנה לשפר את המצב באמצעות ארבעה מהלכים.

דרך אחת לטפל במדינת העומק היא הקטנתה. בחלק נרחב מהמקרים החלופה לפקידי מדינה היא כוחות השוק. מדיניות שמרנית מוצלחת מטילה על המדינה ומנגנוניה לעשות רק את מה שהיוזמה הפרטית והחברה האזרחית אינן יכולות לעשות בעצמן. מדינה גדולה ופולשנית איננה גזירת גורל אלא בחירת מדיניות. ממשלה המחויבת לטיפול במדינת הצללים היא אפוא ממשלה המחויבת לתהליכי הפרטה עמוקים ונרחבים.

שנית, שינוי מקיף בשיטת המינויים לשירות הציבורי. כיום, יכולתם של שרים למנות ולפטר עובדים מוגבלת בצורה דרקונית. החשש מפני "פוליטיזציה" של שירות המדינה יצר בעיה קשה של היעדר השפעה ושליטה מצד שרים שצריכים לקדם שינויים נרחבים. זהו נושא נרחב וסבוך שיש לכתוב עליו בפירוט. כאן נציין רק שיש לקדם בחינה מחדש ואסדרה מחודשת של שיטת המינויים לשירות הציבורי, כולל רפורמה מבנית בנציבות שירות המדינה, באופן שיעניק משקל גדול הרבה יותר לנבחרי הציבור המשמשים שׂרים.

שלישית, הגדלת הפיקוח הפרלמנטרי על משרדי הממשלה ועל  עובדים בכירים בשירות המדינה. לא רק השרים, אלא גם הבירוקרטים צריכים לדעת שהם נתונים תחת עיניו הפקוחה של הפרלמנט.

ולבסוף, הכשרה של שדרת עובדי ציבור שמרנים. על הימין לפתח ולטפח מסגרות הכשרה שיעניקו השקפת עולם מקיפה וכלים מעשיים לקידומה של מדיניות ציבורית שמרנית. אג'נדה פרוגרסיבית בשירות המדינה היא לא כורח קוסמי אלא השפעה מזיקה של האקדמיה על שירות המדינה.

האתגרים הניצבים בפני בריטניה של טראס וסטארמר אינם שונים כל כך מאלו הניצבים בפנינו בישראל. טוב נעשה אם נלמד מהם; אך חשוב מכך, טוב נעשה אם לשם שינוי נטַפל בבעיות במקום להתלונן עליהן.

תמונה: Number 10, באדיבות ויקימדיה