אתגר האקלים הישראלי: הסתגלות

Getting your Trinity Audio player ready...

במקום להתמקד בהשקעות עתק בהפחתה זניחה של פליטת פחמן, על ישראל להתמקד בהסתגלות ולהוביל במתן מענה לפגעי האקלים וביזמות טכנולוגית

השיח הציבורי בישראל בנוגע ל"משבר האקלים" ו"התחממות כדור הארץ", בדגש על השיח המשפטי-סביבתי, סובל בשנים האחרונות מליקוי מאורות של ממש.[1] שיח זה טרוד וממוקד אך ורק בהפחתות פליטות פחמן;^[2] ובהתאם לכך, זהו הנושא היחיד אשר מטופל בחוק האקלים (שנכון למועד כתיבת שורות אלה עבר בקריאה ראשונה) בצורה ממשית ובאופן הכולל יעדי ביצוע.^[3]

אלא שבכל הנוגע להתמודדות עם התחממות כדור הארץ קיימים שני סוגים חשובים של פעילות נדרשת: (א) צעדים שמטרתם לצמצם פליטות גזי חממה ואשר מוגדרים כפעילות מניעה – או מיטיגציה (Mitigation) כלעז הנפוץ בשיח המקצועי; (ב) צעדים המתמודדים עם תוצאות שינויי האקלים המתרגשים לבוא, כלומר פעילות של הסתגלות – או אדפטציה (Adaptation). השאלה העומדת לפתחנו היא: האם על מדינת ישראל להשקיע את מרב מאמציה בניסיון לתרום למניעת ההתחממות הגלובלית או שמא מוטב שתתמקד בהתמודדות עם תוצאותיה?

ההתמקדות הישראלית בפעילות מניעה, דהיינו בצמצום הפליטות, חוטאת למטרה וחמורה במיוחד כאשר לוקחים בחשבון כי חלקה של ישראל בסך הזיהום העולמי ופליטות הפחמימנים הוא רק אחד חלקי חמש מאות.^[4] מדובר בשיעור כמעט אפסי, כך שגם אם מדינת ישראל אכן תצליח להפחית מפליטותיה באופן משמעותי,^[5] במאמץ ניכר ותוך תשלום מחירים שונים, זהו עניין של פרומילים מסך הפליטות העולמי. סך הפליטה הישראלית הוא בסדר גודל של מטרופולין בינוני-גדול אחד בלבד בהודו או בסין.[6]

במסגרת מאמר זה לא ניכנס לדיון על אודות משמעות פליטות הפחמן והשפעתן על ההתחממות הגלובלית. גם בעבור מי שמנסה לערער על מידת השפעתה של האנושות על ההתחממות, יש ערך למניעת פליטות הפחמן – שכן מַעֲבָר לאנרגיה מתחדשת עשוי להיות רב חשיבות מצד איכות האוויר ובריאות האדם. גם מבלי להתייחס לשאלת מקור ההתחממות, לא ניתן להתעלם מן התחזיות על אודות משברי מים ומדבּוּר, שחלקן מתממשות לנגד עינינו. ישראל צפויה להיות מושפעת משינויי האקלים באורח ניכר, ואזור אגן הים התיכון כולו נחשב לפגיע במיוחד להשפעות שינויי האקלים. כבר בשנת 2019 סיכם המשרד להגנת הסביבה את המגמות האקלימיות בישראל: חם כאן יותר, יבש יותר וקיצוני יותר. גלי החום ששברו שיאים הקיץ ברחבי אירופה והובילו לשריפות רבות ואף לעלייה בתמותה, רק מחזקים את החשש מפני שינויים דומים אצלנו. בישראל ניכרות עלייה בטמפרטורה השנתית הממוצעת, עלייה במשך גלי החום ובעוצמתם, ירידה בכמות המשקעים הממוצעת, עלייה בתהליכי המדבור (בדרום ישראל), עלייה בסיכון לשיטפונות והסתברות מוגברת לשרֵפות ולשינויים תכופים בגובה פני הים.[7]

דווקא לנוכח נתונים אלה, ההתעקשות בישראל להעניק משקל עצום – כמעט מוחלט – לסוגיית פליטות הפחמן,[8] כהתמודדות העיקרית עם ההתחממות הגלובלית, אינה רציונלית ואינה יעילה. תחת זאת, נדרשת מדינת ישראל להתמקד בעיקר בהתמודדות מקומית ריאליסטית עם תוצאותיה של ההתחממות.

מי שמציע להשתמש בחליפה מהמדף, הגזורה לפי מידות אמריקניות או אירופיות, כלל איננו מבין את הזירה. מדינת ישראל זקוקה לחליפה ההולמת את מידותיה, חליפה שתותאם באורח הדוק לתנאי האקלים המיוחדים השוררים בישראל ולאתגרים הממשיים והמאיימים העומדים בפניה. כאשר עוסקים במדיניות ציבורית, מחובתם של מקבלי ההחלטות להתעלות אל מעבר לשיח אופנתי ופופולרי – יהא אשר יהא – ולהתבסס על עובדות וסיכונים קיימים. הדבר מחייב תעדוף נכון של התקציבים כך שהללו יתמקדו בהיערכות מקדימה למשברים הצפויים.

החדשות הטובות הן כי בתחומים הרלוונטיים, לישראל פוטנציאל תרומה משמעותי הרבה מעבר לגודלהּ. זהו המצב במיוחד בנושא המחסור במים: יעידו על כך הירדנים והפלסטינים המקבלים מים מישראל באורח ישיר; ויעידו על כך גם כמה ממדינות המפרץ ומדינות באפריקה שבהן הוטמעו טכנולוגיות מים והתפּלה וחברות ישראליות מקדמות בהן מיזמים מרשימים. אחת החוזקות הבולטות של מדינת ישראל, מאז הקמתה, היא יכולתה למצוא פתרונות לקשיים. ככל שישראל תתרכז ותניח את התעדוף התקציבי שלה בפתרונות הסתגלות למשבר האקלים, כך יהיה באפשרותה להביא תועלת רבה יותר למדינות העולם ואולי אף לשמש מדינת מודל להסתגלות מיטבית.

הצדקה מרכזית הנשמעת להתמקדות בפעילות צמצום הפליטות ניצבת במישור האחריות החברתית-מוסרית: "סולידריות בינלאומית" ו"אחריות גלובלית".^[9] אני סבור כי דווקא נימוקים אלה תומכים בהתמקדות בפעילות הסתגלות, פעילות שתשמש כמודל ולה סיכוי רב יותר – בכמה סדרי גודל – לתרום למדינות נוספות.[10] בהקשר זה נציין כי ישראל מושפעת משני אזורי אקלים המאפיינים את המזרח התיכון: אקלים ים-תיכוני בצפון הארץ ובמרכזה, ואקלים צחיח למחצה ומדברי בדרום הארץ ובמזרחה. בשל כך מתאפשרים בישראל פיתוח והמחשה של פתרונות למגוון המדינות באזור: אלו שבהן שורר אקלים ים-תיכוני (כגון לבנון, סוריה, טורקיה, יוון, קפריסין, איטליה וספרד), ואלו שבהן אקלים מדברי (דוגמת ירדן, מדינות המפרץ הפרסי וסודאן). מֵרוץ בלעדי הממוקד רק בהגדלת יעדי שיעור האנרגיה החלופית – בייחוד במדינה כה צפופה וקטנה כמדינת ישראל המתקשה להכיל מתקני אנרגיה מתחדשת מסיביים וזוללי קרקע – מחמיץ לחלוטין את התמונה הגדולה.

בפרקים הבאים אציג אפוא את הבעייתיות בחוק ואפרושׂ קווים ראשוניים לתוכנית המקַדמת הסתגלות לשינויים הצפויים. אפתח בסקירה של החוק הבינלאומי הקיים ושל הצעת חוק האקלים הישראלית. לאחר מכן ארחיב על אודות האתגרים הסביבתיים העומדים בפני ישראל, ועל האופן הבינוני לכל היותר שבו התמודדה ישראל עם אתגרים אלו עד כה. לצד זאת אציג את האופן המוצלח שבו הפכה ישראל את מצוקת המים שלה לפרויקט לאומי, ונראה כיצד הצליחה להפוך למובילה בתחום וכיצד היא יכולה למנֵף את היתרון היחסי שצברה גם בתחום רחוק יותר.

רקע: אמנות האו"ם והצעת חוק האקלים

אמנת האו"ם בנושא שינוי אקלים, United Nations Framework Convention on Climate Change ("אמנת האקלים"), נכנסה לתוקף בשנת 1994 ואושררה על ידי מדינת ישראל כבר בשנת 1996. האמנה נועדה ליצור שיתוף פעולה בינלאומי כדי להגביל את העלייה הגלובלית בטמפרטורה וכן כדי לצְפּוֹת, למנוע או להפחית את הגורמים לשינוי האקלים כתוצאה מהתחממות כדור הארץ – במטרה למתן את ההשלכות הצפויות.[11] כמו כן, האמנה היא מסגרת לשיתוף פעולה בינלאומי בנושא הסתגלות לשינוי אקלים (adaptation).

מכוח אמנת האקלים, נקבע בשנת 2015 הסכם פריז שאושרר על ידי ישראל ב-14.11.2016 במסגרת החלטת ממשלה מס' 2041 – "אשרור הסכם פריז בדבר התמודדות בינלאומית עם שינויי האקלים". מכוח ההחלטה, הסכם פריז מטיל שורה של מחויבויות על מדינת ישראל ועל יתר המדינות החברות באמנת האקלים. ביניהן: החובה להגיש למזכירות אמנת האקלים מדי חמש שנים יעד לאומי להפחתת פליטות גזי חממה; קידום אסטרטגיה לאומית להפחתת פליטות גזי חממה עד לשנת 2050; נקיטת אמצעים לאומיים להיערכות לשינוי אקלים, ובכלל זאת גם הכנת תוכניות לאומיות; ותמיכה הדדית של המדינות החברות בהשגת יעד גלובלי להיערכות לשינויי אקלים.

לאור ההסכם, הגישה ישראל בשנת 2015 למזכירות אמנת האקלים את היעדים הראשונים שקבעה להפחתת פליטות גזי חממה לשנת 2030.[12] יעדים אלה עוגנו בהחלטת ממשלה מס' 542 – "הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק". בעקבותיה אישרה הממשלה בשנת 2016, במסגרת החלטת ממשלה מס' 1403, תוכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית.

תזכיר חוק האקלים,[13] שהוצג על ידי המשרד להגנת הסביבה בחודש אפריל 2021 על ידי השרה להגנת הסביבה דאז, הגב' גילה גמליאל, נועד למלא את חובות הסכם פריז באופן מסודר יותר. על פי התזכיר, מטרת החוק היא לקדם מניעה וצמצום של פליטת גזי חממה, לקדם היערכות לנזקי משבר האקלים וכן "פיתוח בר-קיימא של החברה והסביבה בישראל, לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי".

לכאורה, הצעת החוק אכן מתייחסת הן לסוגיית הפחתת הפליטות, הן לסוגיית ההיערכות לנזקי שינוי האקלים (וכן לשימור המגוון הביולוגי), אך בפועל הצעת החוק קובעת יעדים ברורים וחדים רק באשר לסוגיה הראשונה. הצעת החוק מתייחסת להפחתת פליטות גזי חממה (סעיף 3 להצעת החוק) ולחובת הכנת תוכנית לאומית מפורטת להפחתת פליטות בתחומים השונים, ובכלל זאת חובת תקצוב (סעיף 4 להצעת החוק). מאידך גיסא, בכל הנוגע להיערכות ואדפטציה, ההצעה יוצאת ידי חובה בקביעה כוללנית מעורפלת ומורה שכל משרד יכין תוך שנתיים תוכנית היערכות תוך דיווח לממשלה (סעיף 5 להצעת החוק).[14]

אכן, בדברי ההסבר להצעת החוק מוצגים האתגרים המתגברים כחלק מתופעות גלובליות ואזוריות הנובעות משינויי האקלים: "החל מהמסת קרחונים הרריים גדולים המזינים נהרות גדולים בעולם, דרך אסונות טבע כגון בצורות, סופות טייפון והוריקן אשר תדירותם נמצאת בעלייה מאז שנות ה-90, הרחבה דרמטית של תפוצת חרקים והגדלת סכנת ההידבקות במחלות זיהומיות ומגפות, וכלה בעליית מפלס האוקיינוסים, אשר עלולה לגרום להצפת שטחי יבשה והמלחה של נהרות ושכבות קרקע הנושאות מים מתוקים בקרבת החוף, עליהן מתבססים אנשים ברחבי העולם לצורך מי שתייה". ועדיין, ההצעה אינה נוקבת ביעדים מדידים להיערכות לקראת אף לא אחת מהתופעות הצפויות שנמנו לעיל.

יש לשים לב כי ההצעה גובשה על ידי המשרד להגנת הסביבה בלבד על פי סמכויותיו המצומצמות. כדי ליצור חקיקה יעילה ומדויקת ישנו צורך חיוני בתכלול משרדים וגופים נוספים: משרד החקלאות, משרד הבריאות, רשות הכבאות ועוד. הדבר נכון אפילו כדי לעמוד ביעדי הפליטה; הוא נכון עוד יותר לגבי הצעת חוק שנועדה להתמודד עם האתגרים הצפויים לישראל נוכח תוצאות ההתחממות.

בפברואר 2022 פרסם המשרד להגנת הסביבה סעיף נוסף לתזכיר חוק האקלים העוסק בהערכת סיכון אקלימית. במסגרת סעיף זה הוצע לקבוע חובת ביצוע של הערכת סיכון אקלימית לגבי כל תוכנית המוגשת "על ידי רשות ציבורית לאישור הממשלה, שר משריה או מועצה" ואשר יש בה כדי להשפיע על פליטות גזי חממה או על שינויי אקלים או שעשויה להיות מושפעת משינויי אקלים. הסעיף המוצע מכיל אומנם התייחסות אדפטיבית מסוימת, כך שעל הרשות לבחון אם התוכנית מקשה על היערכות להשפעות שינויי האקלים או מסייעת לה. עם זאת, מדובר בהוראה עמומה למדי שכן בהיעדר מדדים ברורים לא ברור באיזה אופן צריכה הרשות לבחון כיצד משפיעה תוכנית פלונית על ההיערכות. סעיף זה ממחיש את התמקדותו של המשרד להגנת הסביבה בהיבט המיטיגציוני ובהערכת סיכון אקלימית – על חשבון קידום צעדי היערכות ברורים לשינויי האקלים המתעצמים.

הסבירות שהצעת החוק במתכונתה הנוכחית תבשיל לכדי חוק נמוכה נוכח מגוון הגורמים המתנגדים למתן הגמוניה למשרד לאיכות הסביבה בקביעת יעדי צמצום פליטות, בעוד האחריות לביצוע ולהשלכותיו נותרת בידי משרדים אחרים. למשל, משרדי האוצר והאנרגיה, שתפקידם להביא לוודאות אספקת מקורות אנרגיה למשק הישראלי, הם שייתנו את הדין אם לפתע תיוותר מדינת ישראל בלי מקורות אנרגיה. יש לשער שהמשבר הפוליטי בישראל והקושי היחסי ביכולת לקדם חקיקה לא יקלו על העברת החוק בקריאה שנייה ושלישית וייתכן שעדיין ישנו חלון הזדמנויות ממשי לבצע בו תיקונים מהותיים.

עם כניסתה של השרה תמר זנדברג לכהונתה כשרה להגנת הסביבה, ובמיוחד לאחר השתתפותה יחד עם ראש הממשלה דאז, נפתלי בנט, בוועידת משבר האקלים בגלזגו, הוגדרו יעדי פעולה חדשים המתמקדים – שוב – בעיקר בהסתכלות המניעתית. נקבע יעד משקי של הפחתת גזי חממה עד שנת 2030 בשיעור של 27%, ועד שנת 2050 – הפחתה בשיעור 85%.[15] אלה הם יעדים שאפתניים ביותר, במיוחד לנוכח הקושי בהשגת יעדי צמצום הפליטות עד כה, והמחיר הנדרש בעבור השגת יעדים אלה או אף חלקם בלבד.

הסתגלות לשינויי האקלים: תוכנית עבודה

חוקים אלה ויעדים אלה משקפים את הלך הרוח של המערכת הממשלתית ושל השיח הציבורי, והם מבטאים היטב את הטעות שהצבענו עליה לעיל. המדיניות הסביבתית הראויה לישראל צריכה לשנות את מוקדה. כדי לקדם מדיניות אחראית, נדרשים יעדים ברורים ומפורטים ביחס להסתגלות לתוצאות שינויי האקלים. קביעת יעדים ברורים מתחייבת אף מהחלטת ממשלה מס' 4079 משנת 2018, שבה נקבע כי יש לקדם תוכנית פעולה לאומית להקטנת הסיכון הבריאותי, הסביבתי והכלכלי הקשור לשינויי אקלים ולניצול הזדמנויות ותועלות אפשרויות מהמצב.[16] תוכנית פעולה לאומית מעין זו טרם התקבלה.

בעמודים הבאים אציג ראשי פרקים וקווי פעולה נדרשים בתחומים הבאים: מניעת שיטפונות וקידום פתרונות ניקוז; מניעת שרֵפות; מניעת תהליכי מדבור וקידום פתרונות הצללה; חיזוק מצוק החוף; פיתוח תעשיית האקלים-טק; והתאמות נדרשות לשם שמירה על הביטחון הלאומי. למיטב הבנתנו, אלה הם האתגרים העיקריים שהמציאות האקלימית מציבה בפני מדינת ישראל.

נוסף על כך נתייחס לסוגיית המים שבה ישראל מובילה את העולם בהצלחה. מצד אחד, יש בסוגיה זו כדי לשמש דוגמה לאופן שבו פעילות הסתגלות הופכת את ישראל למובילת תהליכים גלובליים ולתורמת עיקרית להתמודדות עם אתגרי האקלים. מצד שני, גם בתחום זה נדרשת עשייה נוספת, כפי שנפרט להלן.

1. מניעת שיטפונות וקידום פתרונות הניקוז

מפתיע אולי לגלות אבל מתברר כי שיטפונות הם מפגע הטבע הנפוץ והאלים ביותר בעולם. בשנת 2019 למשל אירעו 396 אסונות טבע ברחבי העולם, שגרמו ל-11,755 הרוגים ו-95 מיליון נפגעים; מתוכם 49% מההרוגים (כ-5113 בני אדם) נספו במהלך שיטפונות והנזק הכלכלי שנגרם ברחבי העולם כתוצאה משיטפונות עמד בשנה זו על 45.9 מיליארד דולרים.[17]

בעבר, ההתמודדות העיקרית עם שיטפונות ברחבי העולם התמקדה בבניית אמצעי הגנה שתכליתם למנוע הצפות. בשני העשורים האחרונים התגבשה באיחוד האירופי תפיסה מפותחת יותר של ניהול סיכונים בעבור טווח נרחב של תרחישים, מתוך הנחה שאי אפשר למנוע את נזקי ההצפות אלא רק למזער אותם. נוסף על אמצעי הגנה הנדסיים, במיוחד מערכות סכרים וניקוז, כוללת גישה זו גם אמצעי מניעה כגון הטיית הנחל או ויסות הזרימה למאגרים זמניים.[18] פן נוסף שנכלל בגישה החדשה הוא שיתוף אזרחים בתוכניות הפיתוח, והנגשת המידע לציבור באמצעות התוויית מפות של אזורי הצפה המועדים לפורענות. נוסף על כך רווחת כיום בעולם הגישה "האגנית האינטגרטיבית". גישה זו דוגלת בהתייחסות לקיומם של אגני ניקוז טבעיים לצורך ניהול מיטבי של מקורות המים בראייה מערכתית.[19] חלק ממי הגשמים נקלטים בקרקע, חלקם מחלחלים למי התהום, חלקם הופכים לנֶּגֶר עילי (באזורים בנויים ובכבישים) וחלקם זורמים לנחלים השונים. כדי להיטיב את קליטתם של המים למי התהום מחד גיסא, ולמנוע שיטפונות מאידך גיסא; כדי לשמור על המרחבים הפתוחים מחד גיסא, ולאפשר פיתוח ובנייה נכונים מאידך גיסא – יש צורך בגישה אינטגרטיבית זו שתאחד את שלל הגופים המטפלים בסוגיה בכל אחד מאגני הניקוז הקיימים בארץ. לדוגמה, בנחל הירקון מתנהלים יחד כמה גופים: רשות נחל הירקון, רשות הניקוז, תאגידי המים והמשרד להגנת הסביבה. אולם גופים אלה אינם מאוגדים תחת מוטת שליטה אחת שמבצעת אופטימיזציה של כלל האינטרסים.

בישראל מסיבים השיטפונות מדי שנה נזק רב לרכוש, לתשתיות, לקרקע חקלאית ולפעילות הכלכלית במשק, ואף גובים קורבנות בנפש. מדובר בתופעות המתרחשות הן בערוצי נחלים הן במרכזי ערים. בעשורים האחרונים הואץ תהליך העיור בארץ, דבר שהוביל לצמצום השטחים הפתוחים ואזורי החלחול ולהגברת היווצרותם של שיטפונות והצפות. כך, בחורף 2019–2020 טבעו שבעה בני אדם בשיטפונות. נוסף על הפגיעה בנפש, מנתוני רשות שוק ההון עולה כי בעשור האחרון שילמו חברות הביטוח למבוטחיהן פיצויים בסך של כ-2.5 מיליארד שקלים בגין נזקי שיטפונות.

זו איננה גזֵרת גורל ולא בהכרח חוק טבע: ניתן להיערך היטב לשיטפונות ולמנוע חלק נכבד מהנזקים והתמותה המיותרת. אלא שבישראל, ההתמודדות עם ניקוז והיערכות לשיטפונות מבוצעת בעיקר על ידי הרשויות המקומיות ו"אינה נסמכת על ראייה אגנית משלבת ועל ניתוח כלל-ארצי" כפי שקבע מבקר המדינה.[20] בדו"ח שהוציא בשנה שעברה, קבל המבקר על היעדר רגולטור אחד העוסק בנושא הנֶגר (כלומר המים הזורמים על פני הקרקע) ועל ביזור הטיפול בין גורמים ממשלתיים ומוניציפליים רבים בעלי אינטרסים וסדרי עדיפויות שונים. ליקוים רבים הצטברו עם השנים, אך ללא הסתכלות אסטרטגית כלל-ארצית של כלל הגורמים המופקדים על ניהול המים, הנגר, הנחלים ומפעלי הניקוז – משרד החקלאות ורשויות הניקוז, רשות המים ומשרד האוצר – יהיה קשה מאוד לקדם את הטיפול בנושא. חיוני אפוא לקדם תוכנית לאומית לניהול סיכוני שיטפונות בראייה כלל-ארצית, ובהתאם לכך לתעדף פרויקטים לביצוע באמצעות בחינת עלות לעומת תועלת.

אחד התפקידים החשובים ביותר בתחום, שבשלב זה אף גורם איננו מבצע באופן מסודר, קשור לבחינת התקציב הלאומי המוקדש לנושא. "לא אחת נזקי השיטפונות העתידיים בנפש וברכוש עלולים להיות גבוהים לאין ערוך מעלות הפרויקטים הנדרשים למניעת שיטפונות אלה", מסביר מבקר המדינה, "ולכן יש ערך רב להשקעה בפרויקטים ובתשתיות המבוססת על מלוא המידע ועל תיעדוף מושכל שלהם".[21]

ניקוז מי שיטפונות מטופל בידי רשויות ניקוז המטפלות במקטעים הבין-עירוניים ובידי הרשויות המקומיות בשטחים העירוניים. מדי שנה או כמה שנים מתרחשות הצפות משמעותיות, חלקן במקומות קבועים שבהם פֶּשֶׁט ההצפה גורם כאמור לנזקים של ממש. מגמה זו צפויה ללכת ולהתגבר הן בגלל משבר האקלים והתגברות סערות ומופעי גשם כבדים, הן בגין הבינוי הגובר והתמעטות אזורים פתוחים היכולים לשמש אזורי ספיגה.

כבר הצעתי בעבר[22] כי מערך הניקוז העירוני יועבר לטיפולם של תאגידי המים המופקדים על הטיפול בצנרת תשתיות זורמות ומתמחים בכך. תאגידים אלה הם ממוקדי מטרה והביאו לתוצאות מעולות ושיפור ניכר בתשתיות ובתחזוקתן. התנאי להעברת סמכויות אלו חייב להיות העמדת אמצעים תקציביים הולמים למשימה באורח שוטף וכן העברת תקבולי היטלי ניקוז לתאגיד המים – או שינוי ועדכון נוסחת דמי ההקמה שהוא גובה עד כה בגין מים וביוב בלבד, לטובת נוסחה הכוללת את עלויות הקמתן של מערכות ניקוז חדשות. נוסף על כך, הטלת האחריות על תאגידי המים תחייב הענקת סמכויות שונות הנחוצות לביצוע המשימה – ובכלל זאת: סמכות העברת צנרת ניקוז בשטחים פרטיים, וסמכות בדבר קביעת מפלסי רחובות חדשים וביצוע עבודות הנדסיות מגוונות בשטחים הציבוריים.

אסדרה מפורטת מעין זו יכולה להיקבע – וראוי שתיקבע – במסגרת חוק האקלים תוך תיקונים עקיפים בחוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח–1957, בחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א–2001 ובפקודת העיריות [נוסח חדש], וחשוב שכך ייעשה.

2. מניעת שרֵפות והצתות

מדי שנה פורצות כ-40 אלף שרֵפות בישראל; מרביתן דלֵקות בשטח פתוח שאינן זוכות לטיפול כלשהו מעבר לצמצום הנזק (למשל, בשנת 2016 פרצו 48,391 שרפות; 32,555 מתוכן בשטחים פתוחים).[23]

היער והחורש בישראל, המשתרעים על פני חלק ניכר משטחה של המדינה, מועדים לשרפות. בהקשר זה כבר קבע מבקר המדינה כי מבין כלל אירועי החירום האזרחיים, שרפות יער וחורש הן השכיחות ביותר.[24] המשקעים בחורף מאפשרים את התפתחות היערות והחורש הטבעי, אך היובש האקלימי הגובר והולך בשאר עונות השנה מגדיל את הסיכון לשרפות. עקב כך, אפילו דלקה קטנה, בשוגג או במזיד, עלולה להתפתח לשרפה גדולה על ידי התלקחות מהירה של הצמחייה היבשה. מציאות זו מחייבת את הגורמים האחראים ליערות, לפארקים ולשמורות הטבע לבצע שני סוגי פעולות עיקריים למניעת שרפות: (1) פעולות שגרתיות של תחזוקה שוטפת ובכלל זה דילול צמחייה, גיזום ענפים ובירוא הצמחייה הנמוכה שעל הקרקע, בעיקר באמצעות הפעלת מרעה; (2) פעולות ארוכות טווח במהותן הכוללות בעיקר תכנון "קווי חיִץ" בין יישובים ליער ובין חלקים שונים ביער עצמו, סלילת דרכי גישה לכבאיות, נטיעת עצים שדליקוּתם נמוכה, הקמת מאגרי מים והתקנת צינורות וברזים לכיבוי אש.

הידע בדבר מתודולוגיות הטיפול בחורש וביערות למניעת שרֵפות (דוגמת מינים המתאימים לגידול באזורי סְפר המדבר) הוא נחלתם של מספר גופים מצומצם ובראשם קק"ל המשמשת מרכז ידע עולמי בנושא זה. כמובן יש לטפל טיפול שורש במכת ההצתות המכוונות, בעיקר על רקע לאומני, על פי תוכנית סדורה שתכלול בין השאר גם החמרת ענישה בצורה דרמטית.

השרֵפה בכרמל בשנת 2010 הביאה לביקורת ציבורית חסרת תקדים על אוזלת ידם של שירותי כיבוי האש ובמיוחד על היעדר מטוסי כיבוי, וכן לדו"ח נוקב של מבקר המדינה (2012) ולכמה המלצות שחלקן יושם במסגרת רפורמת כבאות האש. עיקרי הרפורמה גובשו בחוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב–2012, במסגרתו הועברו שירותי הכבאות ממסגרת מוניציפלית (איגודי ערים) למסגרת ארצית. עם זאת, מבקר המדינה קבע פעם אחר פעם כי הליקויים התפעוליים שמצא בשנת 2012 טרם טופלו כראוי וכי עדיין לא נקבע מדד מחייב ואובייקטיבי למוּכנות הרשויות המקומיות למצבי חירום.[25] דוגמאות לליקויים הטעונים טיפול הן: ליקויים באספקה סדירה של מים בלחץ הנדרשים בעת אירוע שרֵפה; אי-הכשרת אזורי חיִץ שימנעו התפשטות אש; אי-הכשרת דרכי מילוט; ליקויים בפינוי האוכלוסייה וכדומה. דומה כי רק בהקשר של התמודדות עם משבר האקלים המחריף והולך יהא כדי להביא למיקוד מאמץ ואיגום משאבים לביצוע כל הנחוץ.

אפשרות הראויה לחשיבה מעמיקה היא הקמת גוף בינלאומי לשיתוף פעולה אזורי קבוע לשם שימוש משותף במטוסי כיבוי של כלל המדינות המצטרפות. ישנו שיתוף פעולה על בסיס נקודתי מעת לעת בין ישראל, קפריסין ויוון, ולעיתים גם קרואטיה, איטליה, אזרבייג'ן וטורקיה. שיתוף פעולה זה ראוי לו שיבשיל לכלל אמנה בינלאומית אזורית מחייבת.

3. מניעת מדבור והגברת הצללה

על הסכמי פריז כולנו שמענו. על אמנת המלחמה במדבור (UNCCD) רק בודדים יודעי ח"ן שמעו, הגם שהיא הרבה יותר חשובה, אקטואלית ומהותית בעבור מדינת ישראל מהסכמי פריז. תופעת המדבור מאיימת על ישראל כמו על שורת מדינות נוספות המצויות בספר המדבר. תופעה זו כוללת ירידה בממדי תכסית הצומח (והיצרנות הביולוגית שבבסיסה) ופגיעה בכושר הייצור של הקרקע לרמות המאפיינות את המדבר, עקב פעילות אנושית וחקלאית מוגברת וכן עקב הירידה בכמות המשקעים במזרח התיכון. במצב זה קיימת יצרנות ביולוגית נמוכה מזו שהקרקע והאקלים מאפשרים, ולדבר ישנן השלכות על פוריות הקרקע והשימושים האפשריים בה, כמו פגיעה בכמות היבול. יתרה מכך, תופעת המדבור תורמת כ-4% מכמות גזי החממה הנפלטת לאטמוספרה במכלול הפליטות שמקורן אנושי.[26] מדינות דרום אירופה כבר סובלות מתהליך מדבור משמעותי.

אומנם ישראל מצליחה בינתיים לעקוף את רובן על ידי פעולות לשימור הקרקע, ניקוז, פיתוח מקורות מים וחקלאות משמרת;[27] ונכון לעכשיו היא המדינה היחידה שבה המדבור עודנו פוחת ולא גדל, אך אזור הים התיכון שבו היא שוכנת פגיע ביותר לשינויי אקלים – הן בשל מיעוט מאגרי מים מתוקים, הן בשל האקלים הים-תיכוני החם-יבש המאפיין אותו. בישראל, קצב ההתחממות גבוה מהקצב העולמי כמעט פי שניים וקצב ההתחממות הממוצע בשלושת העשורים האחרונים גדול כמעט פי שלושה ביחס לקצב הממוצע המחושב על פני כל שבעת העשורים מ-1950 ועד 2020.[28] כמו כן, מודלים אקלימיים מראים כי מספר הימים החמים יוכפל ל-60 ימים עד שנת 2050 (מעל 37 מעלות צלזיוס ברחבי הים התיכון), יחד עם ירידה בכמות המים הזמינים בשיעור של 10–25 אחוזים שתחול בין 2030 ל-2050.[29]

כל אלו שבים ומזכירים כי ישראל נמצאת ב-"hot spot" ובתהליך התחממות ארוך טווח ומואץ בהשוואה לעולם אשר מצריך היערכות מדינתית. כך על אף גישת החקלאות המשמרת צפויה פגיעה ביבול החקלאי עקב התגברות הבצורות, ואף פגיעה בענף התיירות, שכן חודשי השיא של עונת התיירות, חודשי הקיץ, צפויים להיות חמים יותר ויותר.

אחד הפתרונות לאתגר זה, במיוחד בשטחים עירוניים, הוא הצללה טבעית ומלאכותית. הצללה יוצרת יתרונות משמעותיים גם בהיבט הפחתת ההתחממות הלוקאלית והשפעתה על ההתחממות הגלובלית, וכמובן גם בהיבט הכלכלי.[30] ידוע כי בשטח רווי צמחייה הטמפרטורה נמוכה בהרבה מזו שבשטח עירוני בנוי, רווי בטון ואספלט. מגמת הבנייה המשתנה היא לעבור לבנייה ירוקה, אשר בין היתר שמה דגש על פתרונות הצללה וניצול מיטבי של אור טבעי.[31] פתרונות ההצללה נחשבים לפשוטים מבחינה יישומית ויחד עם זאת לבעלי השפעה ניכרת, בייחוד נוכח ההתחממות המואצת.

המשרד להגנת הסביבה כבר קבע בהקשר זה כי "העלייה הצפויה בטמפרטורת האוויר וכן תכיפותם ומשכם של גלי החום בחודשי הקיץ בעקבות משבר האקלים מחייבים פעולות מקדימות להקלה בעומסי החום ונקיטת אסטרטגיה לקירור ערי ישראל". אכן, ראוי לציין כי הוקמו צוותי עבודה לקידום יישום התוכנית הלאומית בנושא,[32] "תכנית לאומית להצללה וקירור של המרחב העירוני, באמצעות עצי רחוב, במסגרת היערכות לשינויי האקלים". במסגרתה נקבע יעד רב-שנתי שלפיו יינטעו כ-450 אלף עצים לאורך כ-3 מיליון מטרים של רחובות בישראל עד לשנת 2040. אולם, הדרך לכך עודנה ארוכה ודורשת יצירת מקורות תקציביים להשקעה בנושא, מיפוי כיסוי צל העצים הקיים, פרסום הליך פומבי לטובת הכנת תוכניות להתמודדות עם משבר האקלים (לרבות ייעור עירוני וצעדים נוספים). נדגיש כי כדי להשפיע על טמפרטורה במרקם עירוני, יש לבצע השקעות מסיביות של הצללה בחלק ניכר מרחבי העיר ולא בחלקים ספורדיים בלבד.

4. חיזוק מצוק החוף

בחופי ישראל קיים מצוק בלתי יציב באורך 45 ק"מ אשר בשל כוחות הטבע ופעילות האדם, הולך מתמוטט ונסוג לכיוון מזרח. בעשורים הקרובים צפויה האצה בתהליכי הרס אלה – מה שיגרום למצוק ולחופים הסמוכים לו לסגת בעשרות מטרים נוספים, במיוחד בתרחישים שבהם גובה פני הים יעלה במידה ניכרת. לצורך הטיפול באתגר זה הקימה מדינת ישראל את החברה הממשלתית להגנות מצוקי חוף הים התיכון שמטרתה להגן על המצוק החופי דרך פעולות תכנון, ביצוע וניטור. אכן, בשנים האחרונות החלה המדינה לנקוט טיפין טיפין פעולות להתמודדות עם סכנת התמוטטות המצוק, ועדיין אין לראות בכך הירתמות של ממש וכמובן נדרשת הקצאת משאבים נוספים בהיקף ניכר.

בדו"ח מקיף שנערך בשנת 2020 בנושא הרס המצוק החופי, קבע מבקר המדינה כי יש "לבחון בחינה מקיפה את המדיניות [בנוגע לטיפול במצוק] ואת החסמים המעכבים את יישומה ולקבל החלטות אופרטיביות בנושא, כדי לייעל את הטיפול במצוק ולמנוע עיכובים נוספים".[33] מתוך הדו"ח עולה כי התקציב שנקבע בפועל לחברה להגנת מצוקי החוף הוא רק 8.6% מהתקציב שנקבע בתוכניותיה וכי "אף שחלפו תשע שנים מאז החליטה הממשלה שיש להגן על המצוק, במרבית קטעי המצוק – בחדרה, עמק חפר, נתניה, הרצלייה, תל אביב-יפו, בת-ים, גן רווה ואשקלון – טרם בוצעו הגנות ימיות שהיו באחריות המשרד להגנת הסביבה והחברה להגנת המצוק, למעט הגנות דחופות בלבד בים, בתא שטח אחד, באשקלון. הגנות יבשתיות שהיו באחריות הרשויות המקומיות טרם בוצעו".[34]

הקצאת משאבים והמשך ביצוע ההגנות הימיות המתוכננות אמורים להבטיח את הגנת המצוק ולמנוע קריסת שטחים נרחבים תוך סיכון לחיי אדם ופגיעה באתרים ואף מבני מגורים הסמוכים למצוק.

5. מאמצי מחקר וחדשנות בנושאי אקלים-טק

למדינת ישראל, המכונה "סטארט-אפ ניישן", פוטנציאל תרומה מיוחד במינו בזירת חדשנות האקלים העולמית. מסקר שנערך בקרב חברות אקלים-טק ישראליות עלה כי בין האתגרים העיקריים של תהליכי הצמיחה של חברות אקלים-טק נמנים מכשולים רגולטוריים;[35] למשל, המגבלות בנושא רישוי עסקים ויישום החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א–1980.

אשתקד הציגה רשות החדשנות את הפעולות הנדרשות לשיפור המצב, למשל חשיפת חברות הסטארט-אפ והטכנולוגיה הישראליות לתוכניות מימון בינלאומיות וקידום ההסכמים הבינלאומיים של ישראל בתחום – כדי ליצור חיבורים בין יזמים מקומיים לתאגידים מנוסים החפֵצים בהטמעת חדשנות. כמו כן, יש לחתור ליישום תקנות המקילות על כניסת חברות האקלים-טק לשוק ולמתן הכשרה וידע נדרשים לחברות ויזמים בעלי פוטנציאל להסבת טכנולוגיות קיימות כך שייתנו מענה גם לאתגרי האקלים.

אם מדינת ישראל תשכיל למצֵב את נושא החדשנות האקלימית כמטרה לאומית, היא תוכל לקדם טכנולוגיות קיימות ומתפתחות ולהפוך מגדלור אקלימי לשאר מדינות העולם. הדבר יביא גם לשיפור התעסוקה, הכלכלה ורמת החיים במדינת ישראל, יעודד שיתופי פעולה בינלאומיים, יחזק את מעמדה כתורמת להתמודדות עם המשבר האקלימי – ובד בבד ייצור עוגן פנימי לפתרונות לאתגרים הצפויים.[36]

6. התמודדות עם משבר האקלים כמשבר ביטחון לאומי וכאתגר מנהיגותי וניהולי

ההתמודדות עם משבר האקלים נתפסת – בצדק – כמשבר בביטחון הלאומי וכאתגר מנהיגותי וניהולי מהמדרגה הראשונה. משבר האקלים מחייב מאמץ מתמשך ותשומת לב עיקרית,[37] וכאמור גם טומן בחובּו הזדמנויות לקידום החדשנות הטכנולוגית בישראל בתחום הפתרונות הסביבתיים. מדינות רבות, בפרט בקרב המערב, מצהירות בגלוי כי שינויי האקלים הם גורם משפיע על הביטחון הלאומי ועל התכנון האסטרטגי המדינתי. תפיסת החוסן בניהול מכירה בכך שגם בעולם הנוקט מאמצי צמצום ומניעה – אסונות מתרחשים וימשיכו להתרחש. תפיסה זו נוטלת אחריות אקטיבית ומתמשכת למציאת פתרונות לאתגרים דרך יכולות מערכתיות שיאפשרו רציפות תפקודית גם בתנאים קשים, התאוששות מהירה של המערכות הנפגעות וכן צמיחה מחודשת מאירוע לאירוע.[38] הדבר רלוונטי במיוחד לישראל, מדינה קטנה במזרח התיכון, במרחב מוקף יריבות בעלות אינטרסים עוינים.

האתגרים הצפויים למערכת הביטחון כתוצאה משינויי האקלים, כפי שצה"ל ומערכת הביטחון מעריכים אותם, כוללים חשש מפעילות בסביבה שבה ישררו ערכי טמפרטורה ותנאים סביבתיים קיצוניים, גידול במשימות ובתשומות למען הגנת העורף האזרחי במצבי מזג אוויר קיצוני, התמודדות עם תופעת פליטי אקלים שיבקשו להימלט מאזורם וכמובן ההתאמה הנדרשת למתקנים ולתשתיות.[39]

עליית הטמפרטורה הצפויה בחודשי הקיץ ליותר מ-37 מעלות צלזיוס ברוב חלקי הארץ תשפיע גם על פעילות חיל האוויר, שכן מרחקי המראה ונחיתה של מטוסי סילון תלויים בטמפרטורת הסביבה. ככל שהיא עולה, כך קטן מספר הגיחות שחיל האוויר יכול לבצע בשעות מסוימות, וכך גם עולה צריכת הדלק, מתארך משך הסבב של המטוס על הקרקע, ואף מערכות הקירור עשויות להגיע להתחממות-יתר.[40]

אגף התכנון במשרד הביטחון הגדיר את משבר האקלים כ"מכפיל איומים" ובעל השפעה על סוגיות גיאו-אסטרטגיות אזוריות ובינלאומיות.[41] לפיכך, על צה"ל להיערך להתמודדות בתנאי אקלים קיצוני, הן בשגרה הן בלחימה, תוך שימוש בפלטפורמות שיתמודדו עם תנאים שאינם לפני התכנון המקורי.[42]

המים בישראל – דוגמה למימוש היכולות הישראליות

משבר המים העולמי הוא מצבם של משאבי המים העולמיים ביחס לדרישה האנושית. על פני כדור הארץ ישנה כמות נתונה של מים מתוקים אשר אגורים באקוויפרים, במקווי מים על פני השטח ובאטמוספרה. כמות המים המתוקים וקצב הזרימה של מים בין מאגרים מכתיבים קצב שימוש מרבי במים מתוקים: מים מתוקים הם משאב מתחדש אך בעל קצב התחדשות מוגבל.

דו"ח של הבנק העולמי משנת 2019 הזהיר מפני משבר "בלתי נראה" של איכות המים ומצא כי ישראל היא מדינה בסיכון מים גבוה – הן בשל מיקומה במזרח התיכון, הן בשל שינויי האקלים שישפיעו על עוצמת הגשמים ופריסתם. הבנק העולמי אף מצא כי התממשות סיכון זה עשויה לגרום להפסדים כלכליים כבדים, הנאמדים ב-4–16 אחוזים מהתמ"ג עד שנת 2050.[43]

עם זאת, ישראל מובילה בתחום המים ופתרונות מצוקת המים והיא בעלת שם עולמי בנושא זה.[44] מובילות זו נרכשה הן מכוח המציאות, שמבחינה היסטורית חייבה מתן פתרונות מים לאוכלוסייה הולכת וגדלה, הן מכוח חזון וחדשנות שאפיינו את פעילות המדינה בתחום קיומי זה. מצבי דחק הביאו לגיבוש פתרונות הכרחיים.

ההובלה של ישראל בתחומים אלה מודגשת לטעמנו בארבע זירות עיקריות:[45]

• התמקדות בנושא הקמת מתקני התפלה יעילים וכלכליים והגעה למצב של "עצמאות מים" שבו לישראל יכולת הפקה להשלמת מלוא כמות מים הנדרשת לה (מעבר למשקעים שהיא מקבלת ועד סך הצריכה הנדרש, כולל הקצאות מים לירדנים ולפלסטינים). כמחצית מהמים השפירים (מים הראויים לשתייה) בישראל הם מים מותפלים.[46]
• מִחזוּר מים באמצעות טיהור שפכים לקולחין בהיקף חסר תקדים. בישראל, 85% מהמים שבשימוש עירוני עוברים טיהור ומחזור במתקני טיהור שפכים והופכים למי קולחין המשמשים להשקיה. מדובר בשיא עולמי; המדינה הבאה בתור היא ספרד שבה שיעור המחזור עומד על 25% בלבד.[47]
• מניעת אובדני מים והפחתת שיעור פּחת המים[48] לשיעורים מרשימים של פחות מ-10%,[49] בעוד תאגידים נורמטיביים הפועלים על פי אמות מידה אף פוחתים מ-6% (לשם הדוגמה יצוין כי שיעור הפחת במדינת ירדן הסמוכה הוא 50%,[50] וממוצע שיעור הפחת העולמי עומד על 30%). שיעורי פחת ייחודיים אלה קיימים בעיקר הודות לתאגידי המים הפועלים בשני העשורים האחרונים וממוקדים מבחינה מקצועית במטרה חשובה זו.
• פיתוח טכנולוגיות מים מתקדמות במגוון נושאים וביניהם: מגוון טכנולוגיות להשקיה חקלאית יעילה ומיטבית, התפלה וטיוב מי בארות, טיהור מים מזוהמים, הפקת מים מאדים, ניטור איכות מים, צמצום דלף, מדידת מים (כולל מדידה תוך קריאת נתונים מרחוק), ביטחון מים, היערכות סייבר למערכות מים ועוד. כנס בינלאומי מרכזי המתקיים בישראל מדי שנתיים הוא כנס WATEC ורשות המים הישראלית היא כתובת קבועה למידע באשר לסוגיות מים וטכנולוגיות מים.

ראוי לישראל לנצל את היתרון היחסי שכבר צברה כדי להביא בשורות נוספות בתחום זה ולממש את הפוטנציאל שלה, לטובתה ולטובת שלל מדינות באזורי סיכון אל מול משבר האקלים העומד בפתח. נפרט.

במקום להציב אחוזי יעד בתחום הפחתת פליטות פחמן ורק בו, יש לקבוע במסגרת חוק האקלים גם יעדים לאומיים ברורים לשמירה על עצמאות מים גם בהמשך על פי תחזיות גידול האוכלוסין,[51] להורדה נוספת של פחת המים[52] ולהגדלת אחוזי מחזור המים (לטובת שימוש כקולחין, בעיקר לחקלאות).

כמו כן, יש לקבוע יעדים בדבר איכות המים המותפלים. בישראל, כאמור, מחצית ממי השתייה הם מים מותפלים אלא שכמה חומרים החשובים לבריאות האדם – כגון יוד, מגנזיום וסידן – אשר מצויים בכמויות מתאימות באופן טבעי במי הכינרת ובמי התהום חסרים מן המים המלאכותיים. סוגיה בריאותית זו נבחנת בעצלתיים בימים אלה, וחשוב מאוד לקדם את הטיפול בה.[53] אף איכות המים הממוחזרים, כלומר מי הקולחין, מחייבת התייחסות מתקדמת יותר. קידום המחקר על אודות הימצאותם של אנטיביוטיקה והורמונים שונים במי הקולחין – ועל הדרכים להפחית את כמותם או לסנן אותם בתהליך הטיהור – הוא עניין הכרחי ומתבקש. יש להניח שכל פריצת דרך להוצאת אנטיביוטיקה והורמונים ממי הקולחין תאומץ בהמשך במדינות שאט אט ייאלצו להגביר את אחוזי מחזור השפכים שלהן למי קולחין.

כמו כן, יש לטפל בדחיפות בטיהור מי תהום מזוהמים באקוויפרים. אקוויפרים אלה משמשים את משק המים באורח קבוע (מאות בארות ברחבי הארץ המספקות מעל שליש מסך הצריכה הביתית) וכן משמשים כאוגר החירום של המדינה למצב שבו לא יתקבלו מים ממקורות אחרים או בעת בעיות התפלה. חלקים ניכרים מהם מזוהמים בזיהומים תעשייתיים. חלק ניכר מזיהומים אלו, במיוחד באקוויפר החוף, נוצר מפעילות תעשייתית ביטחונית, בעיקר של מפעלי תע"ש. רשות המים עמֵלה, לעיתים בדרבון בג"ץ, לקדם פעולות טיהור אלו המתנהלות בעצלתיים. מרבית הזיהומים עוד אינם מטופלים. בעת הזו עושים שימוש במים של אקוויפר החוף, כך שבאזורים המזוהמים מבצעים פעולות טיוב למים טרם העברתם לרשת המים. מנתוני רשות המים עולה כי רק בכ-40% מהבארות השואבות באקוויפר החוף איכות המים מוגדרת טובה ובארות רבות מושבתות בהוראות משרד הבריאות בגין איכות מים גרועה.[54]

באזור גוש דן ורחובות מתפשטים לדוגמה כתמי זיהום רעילים של חומר הנקרא פרכלורט (דלק טילים) שהוזרם על ידי מפעלי תע"ש רמת השרון ותע"ש גבעון באופן הפוסל לשימוש יותר ויותר מי שתייה ובכמות משמעותית. מבקר המדינה העריך בשנת 2020 כי אקוויפר החוף זוהם בהיקף של 2.3 מיליארד מ"ק (6.5% מכלל נפחו) וכי המגמה מחריפה בקצב מהיר.[55] משבר האקלים והבצורות המתדפקות על פתחנו הם הזדמנות מצוינת למקד מאמצים ואמצעים הדרושים לקידום משק המים מדרגה אחת נוספת.

*

את ההחלטות בנוגע להשקעות כספיות וחלוקתן – בין פעולות צמצום פליטות מול פעולות הסתגלות לשינויי האקלים, מחקר וחדשנות – יש לערוך באורח רציונלי[56] בלבד ולא ככניעה לצו אופנה או כ"סולידריות בינלאומית". במקום להתמקד בהשקעת עתק בהפחתת פליטת פחמן, שתרומתה הגלובלית בפועל מועטה, על ישראל הקטנה להוביל בהשקעות שייתנו מענה למפגעי האקלים שבפתח וביזמוּת טכנולוגית. חוק האקלים לדוגמה, אשר מַתווה מדיניות ונורמות מחייבות, חייב לכלול בתוכו תחומים משמעותיים נוספים מעבר להפחתת הפליטות הפחמניות כך שהוא יתאים למדינת ישראל ולצרכיה.

אם חוק האקלים לא יציב יעדים ואתגרים הנגזרים באופן ספציפי מהשפעות ההתחממות הגלובלית על ישראל – עצמאות מים, מניעת שיטפונות וקידום פתרונות ניקוז, מניעת שרֵפות, חיזוק מצוק החוף, הצללה, מניעת תהליכי מדבור ובתוך כך חיזוק החוסן הלאומי – הוא יחמיץ לחלוטין את ייעודו. ביטוי מוחשי להיערכות נכונה של מדינת ישראל למשבר האקלים יהא תעדוף פתרונות הסתגלות מבחינת מקורות תקצוב והצבתם במקום הראשון – על פני השקעה בצמצום פליטות.

פעילות זו, לצד מיקוד מאמצי מחקר וחדשנות בנושאי אקלים-טק (הן מיטיגציה, הן אדפטציה), עשויה להרים תרומה משמעותית לתושבי המדינה, לתושבי מדינות שכנות ולאנושות בכלל – הרבה יותר מאשר ההתמקדות במאמצים להפחתת פליטות פחמן בלבד. צמצום זה – שיעדיו נראים שאפתניים ושלעמידה בהם מחיר גבוה – לא ישַנה את רמת הפליטות העולמית באורח מהותי. מאידך גיסא, הוא מסיט את תשומת הלב הציבורית וההשקעה הממשלתית מן ההתמודדויות הממשיות הניצבות לפתחנו.

---

 

עו"ד גידי פרישטיק הוא שותף וראש מחלקת איכות הסביבה וקיימות במשרד עורכי הדין מיתר, יו"ר (משותף) של ועדת איכות הסביבה בלשכת עורכי הדין ומרצה בפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר-אילן.

---

 

תמונה ראשית: פארק אריאל שרון – חיריה לשעבר. צילום: אריה טננבאום, באדיבות: ויקימדיה.

---

[1] תודה מיוחדת לעו"ד ליהי נזירי על תרומתה הרבה לגיבוש מאמר זה.

[2] בעניין זה אני מתריע במשך השנתיים האחרונות בכנסים ובמאמרים. ראו "לישראל תרומה חשובה למלחמה במצב החירום האקלימי", כלכליסט, 11.11.2019; "הפחתת פליטות היא חשובה, אך לא הכי חשובה", גלובס, 12.7.2021; "חוק האקלים: העיקר חסר מן הספר – וזה לא קשור לפליטות פחמן", גלובס, 30.9.2021; "התשובה הישראלית למשבר האקלים היא לא הפחתת זיהום", כלכליסט, 29.10.2021.

[3] סך פליטות גזי חממה בשנה בעולם עומד על 51 מיליארד טון. ספרו של ביל גייטס, אסון אקלימי (מאנגלית: אסנת הדר וכנרת היגינס-דוידי, ראשון לציון: ידיעות ספרים, 2021), מרכז נתונים עדכניים באופן יחסי ודן כיצד ניתן לטעמו להפחית מכמות זו.

[4] ראו גדעון בכר, "ישראל וזירת שינויי האקלים הבינלאומית – עניין של ביטחון לאומי", בתוך קובי מיכאל ואחרים (עורכים), סביבה, אקלים וביטחון לאומי: חזית חדשה לישראל, תל-אביב: המכון למחקרי ביטחון לאומי, 2021, עמ' 74.

[5] יעדי הממשלה העדכניים הם הפחתת פליטות גזי חממה בשיעור של 27% עד שנת 2030 ו-85% עד שנת 2050. בספטמבר 2015 קבעה הממשלה במסגרת החלטה מס' 542 יעד לאומי של 8.8 טון פליטת גזי חממה לנפש בשנת 2025 ו-7.7 טון פליטת גזי חממה לנפש בשנת 2030.

[6] הודו וסין הן שסיכלו בוועידת גלזגו 2021 הצעת החלטה המחייבת איפוס פליטות; מה שהביא לנוסח מרוכך ולא מחייב בדבר נקיטת מאמצים.

[7] "שינויי האקלים והמגמות הצפויות בישראל, לפי המשרד להגנת הסביבה: חם יותר, יבש יותר, קיצוני יותר וגבוה יותר", המשרד להגנת הסביבה, 3.12.2019 (https://www.gov.il/he/departments/news/cop25_madrid_climate_change).

[8] שיקוף לכך ראו בתוכנית העבודה של המשרד להגנת הסביבה לשנת 2022, https://www.gov.il/BlobFolder/news/moep_publishes_annual_workplan_2022/he/news_files_2022_moep_work_plan_2022.pdf.

[9] ראו למשל בכר, "ישראל וזירת שינויי האקלים הבינלאומית", בעמ' 74: "ישראל נחשבת שחקנית זוטרה מבחינת היקף הפליטות שלה, העומד על כ-0.2 אחוז מסך הפליטות העולמי, אם כי רמת הפליטות שלה לנפש גבוהה יחסית ועומדת על כתשעה טונות של פחמן דו-חמצני בשנה. לכן פעולות הפחתת הפליטות בישראל חשובות בעיקר מן ההיבט של סולידריות ואחריות בינלאומית".

[10] "סולידיות ואחריות בינלאומית" אינן בהכרח שיקול מוסרי-אתי. שיקולים אתיים נבחנים לרוב באמצעות דוגמאות קיצון. קחו לדוגמה מצב שבו מדינת איים קטנה מוצפת במי ים בגין עליית מפלס הים, ועלֶיה לאגֵם את כל משאביה לשם הגבהת מפלס האדמה, ואין ביכולתה להמיר את תחנת הכוח הפחמית שבאי לאנרגיה ירוקה. האם ניתן לבוא בטענה מוסרית כלשהי למדינה זו, הנלחמת על חיי תושביה, בגין העדר "סולידריות ואחריות בינלאומית"? נראה שלא. טענתנו היא שישראל אינה במצב קיצון כזה, אך היא מדינה שנתוניה המיוחדים בהחלט מחייבים חשיבה רציונלית פרטנית.

[11] סעיף 3.3 לאמנת האקלים.

[12] בשני העשורים האחרונים החלו רוב המדינות בעולם לחוקק חוקי אקלים, אשר מגדירים את דרכי הפעולה של כל מדינה במאבק נגד משבר האקלים. שונות רבה קיימת בין החוקים במדינות השונות, הן בקביעת היעדים הלאומיים הן בהיבטים הארגוניים הקשורים ליישומם. עם זאת, קיימים כמה מרכיבים מרכזיים במרבית החוקים: קביעת יעדים לאומיים, הקמת ועדות מומחים עצמאיות לליווי הטיפול הממשלתי בנושא, יצירת מנגנונים לתמחור פחמן ככלי לצמצום פליטות, וכן יצירת מנגנונים לדיווח ובקרה.

[13] תזכיר חוק האקלים, התשפ"א–2021.

[14] במענה המשרד להגנת הסביבה להערות הציבור לאותה הצעת חוק, הבהיר המשרד כי "לעניין זיהוי מוקדי סיכון משמעותיים החשופים לפגיעה ונדרשים לפתרונות אדפטציה – יובהר כי תוכניות ההיערכות בהן חבים משרדי הממשלה כבר היום מכוח החלטת ממשלה מס' 4079 נעשים בהתאם לתרחישי ייחוס שמפרסם השירות המטאורולוגי, ובהתאם לדו"ח  הראשון שהגישה מינהלת היערכות לשינויי אקלים. כתיבת תוכניות ההיערכות תיעשה בהתאם ולאחר ביצוע הערכת סיכונים" (מתוך תזכיר חוק האקלים, התשפ"א–2021 – ריכוז הערות ומענים, הערה מס' 72).

[15] ראו תוכנית יישום לאומית להתמודדות עם משבר האקלים 2022–2026, המשרד להגנת הסביבה, 25.10.2021: https://www.gov.il/BlobFolder/reports/implementation-plan/he/climate_change_and_energy_efficiency_implementation-plan.pdf

[16] החלטה מס' 4079 של הממשלה ה-34, ״היערכות ישראל להסתגלות לשינויי אקלים: יישום ההמלצות לממשלה לאסטרטגיה ותכנית פעולה לאומית״, 29.7.2018 (https://www.gov.il/he/departments/policies/dec4079_2018).

[17] דו"ח מבקר המדינה, ההגנה מפני נזקי שיטפונות, 2021, עמ' 1321.

[18] הנחיות מעודכנות של האיחוד האירופי לניהול שיטפונות גובשו סופית בדירקטיבה האירופית בשנת 2007. הדירקטיבה מחדשת בכך שנקטה גישה חדשה של ניהול סיכונים והתמקדות בפעולות למניעת נזקי שיטפונות מלכתחילה ולא בתגובה להם. עקרונות הדירקטיבה מחייבים את מדינות האיחוד האירופי, והפתרונות הנבחרים לטיפול בנגר ולמניעת הנזקים עשויים להשתנות ממדינה למדינה בהתאם למאפייניו של כל אזור ולהעדפות התושבים.

[19] "שימור קרקע וניקוז ניהול אגני היקוות בגישה אינטגרטיבית – לקראת גיבוש מדיניות", משרד החקלאות, 8.2.2018 (https://www.gov.il/BlobFolder/policy/management_of_basins_in_an_integrative_approach_120122/he/management_of_basins_in_an_integrative_approach.pdf).

[20] דו"ח מבקר המדינה, ההגנה מפני נזקי שיטפונות, 2021, עמ' 1316.

[21] שם.

[22] ראו מאמריי: "להעביר את מערכות הניקוז לתאגידי המים", The Marker, 13.12.2015; "הפתרון המערכתי לבעיית הניקוז", גלובס, 8.1.2020.

[23] מנתוני הרשות הארצית לכבאות והצלה, סיכום שנת 2016 (1.10.2017).

[24] מבקר המדינה, דו"ח ביקורת מיוחד – היערכות הרשויות המקומיות לשריפות, תפקודן במהלך גל השריפות בנובמבר 2016, פיצוי הניזוקים והעלויות למשק, 2.12.2018, עמ' 11.

[25] ראו שם, עמ' 27, שבו מצוין כי "לא נקבע מדד מחייב ואובייקטיבי למוכנות הרשויות המקומיות למצבי חירום, לרבות מצבי חירום אזרחיים: כל אחד מהגופים המאסדרים משתמש במדד משלו להערכת מוכנות הרשות המקומית לחירום". ראו גם שם, עמ' 32: "משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד לביטחון הפנים ולמשרד הפנים, כי נוכח הסכנה הנשקפת ליישובים, השוכנים בקרבת יערות או בתוכם, משרפות העלולות לגרום נזק לחיי אדם ולרכוש, עליהם לפעול בהקדם – בשיתוף משרד האוצר, מרכז השלטון המקומי ומרכז המועצות האזוריות – לאיגום משאבים ותקציבים ולמציאת מקור תקציבי מוסכם שיאפשר את השלמת הליך התקנת התקנות וכללי ההגנה על יישובים. בכלל זאת, אישור ועדת הפנים של הכנסת, שמכוחו יהיו מחויבות הרשויות המקומיות לפעול על פי תקנות אלה. אם לא יעשו כן, עלולים הגופים האמורים להיות אחראים לנזק שעלול להתרחש, חלילה".

[26] ראו אוריאל ספריאל, "המדבור: בעיה מקומית וסיכונים עולמיים", אקולוגיה וסביבה, 5(2) (2014). https://magazine.isees.org.il/?p=15868.

 [27]לדוגמה מעולה להתמודדות עם הליכי המדבור בנגב ראו דוד ברנד, יצחק משה ומשה שחק, שיקום תפקודי של מערכות אקולוגיות ממודברות בצפון הנגב (נייר עמדה לפעולות השיקום של קרן קיימת לישראל בצפון הנגב), אפריל 2015.

[28] אבנר פורשפן ויצחק יוסף, "עד כמה התחממה ישראל לאור המדידות בשלוש השנים האחרונות? ואיפה ממוקמת ישראל ביחס לקצב ההתחממות העולמי?", השירות המטאורולוגי הישראלי, 31.10.2021 (https://ims.gov.il/he/node/1431).

[29] McKinsey Global Institute, A Mediterranean Basin without a Mediterranean Climate?, 2020.

https://www.mckinsey.com/~/media/mckinsey/business%20functions/sustainability/our%20insig.hts/a%20mediterranean%20basin%20without%20a%20mediterranean%20climate/a-mediterranean-basin-without-a-mediterranean-climate.pdf.

[30] משרד הבריאות, משרד הבינוי והשיכון והמכללה האקדמית תל חי, ניתוח עלות-תועלת של הצללה בישראל, 30.6.2019 (https://www.gov.il/BlobFolder/reports/research_1079/he/documents_r1079.pdf).

[31] זאת לאור כניסתה לתוקף ביום 1.3.2022 של תקנה ארצית המחייבת מבנים חדשים לעמוד בתקן הישראלי לבנייה ירוקה (ת"י 5281).

[32] בשיתוף פעולה של המשרד להגנת הסביבה, משרד החקלאות, המועצה הלאומית לכלכלה והמועצה הישראלית לבנייה ירוקה, בהמשך להחלטת ממשלה מס' 1022 אשר הניעה מהלך מתואם לקידום הצללה וקירור של המרחב העירוני באמצעות עצי רחוב במסגרת היערכות למשבר האקלים.

[33] דו"ח מבקר המדינה: התמודדותן של רשויות השלטון עם תהליכי הרס המצוק החופי, 2020, עמ' 115.

[34] שם, עמ' 114.

[35] רשות החדשנות ו-PLANTech, אקלים-טק בישראל – תמונת מצב 2021 (https://innovationisrael.org.il/magazine/5961).

[36] בכר, "ישראל וזירת שינויי האקלים הבינלאומית", עמ' 72.

 [37]ראו למשל בנימין גנץ, "ביטחון לאומי ויציבות אקלימית", קובי מיכאל ואחרים (עורכים), סביבה, אקלים וביטחון לאומי: חזית חדשה לישראל, תל-אביב: המכון למחקרי ביטחון לאומי, 2021, עמ' 9–10.

[38] W. Nick Carter, Disaster Management: A Disaster Manager’s Handbook, Asian Development Bank, 2008.

[39] דו"ח מבקר המדינה, פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים, 26.10.2021, עמ' 277.

[40] קולין פרייס ויואב יאיר, "ההשפעות האפשריות של שינויי האקלים על הביטחון הלאומי של ישראל", סביבה, אקלים וביטחון לאומי: חזית חדשה לישראל, תל-אביב: המכון למחקרי ביטחון לאומי, 2021, עמ' 51–65.

[41] סא"ל ת' וסמ"ר ע" "השפעות שינוי האקלים על עוגני תפיסת הביטחון הלאומי של ישראל"' מודיעין הלכה ומעשה, 5 (יוני 2020),עמ' 147.

[42] שם, עמ' 158–159.

World Bank Group, Annual Report 2019 [43].

[44] ראו למשל סת' סיגל, המאבק על כל טיפה: כיצד הניסיון הישראלי מציל את העולם מצמא, מאנגלית: מתן דרור, תל-אביב: סלע מאיר, 2015.

[45] ראו גידי פרישטיק, "רפורמת התשתיות היחידה שהצליחה", The Marker, 12.3.2013.

[46] נוסף לכמות המים שההתפלה מוסיפה לכלל מקורות המים, ההתפלה מאפשרת את השבחת מי הבארות שהומלחו באמצעות צומתי מיהול שבהם מערבים מים משני המקורות ומורידים את רמת כמות המלחים (תהליך ההתפלה מסנן כליל את המלחים). כמו כן, מדו"ח שנתי 69א של מבקר המדינה, תכנון משק המים וניהולו (2018), עולה כי 24% ממקורות אספקת כלל המים הם ממים מותפלים, 39% ממקורות טבעיים, 26% קולחין ו-11% מקורות אחרים.

[47] דרור אבישר וגפן רונן-אלירז, "השקיה בקולחים ממה צריך להיזהר?", אקולוגיה וסביבה, 8.12.2017.

[48] פחת מוגדר כמים שאין בגינם תשואה – Non-Revenue Water. הבסיס המקובל לחישוב הפחת הוא כלל הצריכה (הכניסות לאותה רשות) פחות הצריכה המדודה. לפחת המים כמה מרכיבים עיקריים: מים לא מדודים או לא רשומים שצריכתם מאושרת, בעיקר בגין צריכת מים של צרכנים ציבוריים – מבני ציבור, גינון ציבורי, כיבוי אש וכדומה; גנֵבת מים – מים שאינם נמדדים וצריכתם אינה מאושרת/חוקית; אי-דיוק במדידה – הנובע מבלאי של המונים וממגבלות הנדסיות (רגישות המדידה אינה מאפשרת מדידה של הספקים נמוכים); טעויות בדיווחי נתוני הרשות ובדיווחי ספקי המים; פחת כתוצאה משימוש במים מברזי כיבוי אש עירוני, ריקון קווים, שטיפת קווים וברֵכות מי שתייה במסגרת אחזקת הרשת; ופחת פיזי – נזילות סמויות וגלויות מהרשת העירונית, פיצוצים עקב קורוזיה או פגיעה מכנית בצנרת ובאביזרי הרשת. להרחבה ראו אופירה אילון, יפעת ברון ואפרת אלימלך, הגדלת היצע המים בישראל ע"י צמצום פחת מים ומניעת דליפות ביוב, חיפה: מוסד שמואל נאמן, 2009.

[49] ראו דוח שנתי 71א של מבקר המדינה, תאגידי מים וביוב – אסדרה, ניהול ופיקוח, 2020.

Jim Yoon et.al, Coupled Human – Natural System Analysis Of Freshwater Security Under Climate And Population[50] Change, Proceedings of the National Academy of Sciences, 29.3.2021.

[51] יש הסבורים שמי ים הם מים זמינים באמצעות התפלה ללא הגבלה, אך יש כמובן להביא בחשבון כי כמות האנרגיה שיש להשקיע כדי להתפיל מי מלח למים מתוקים מונעת מרוב המדינות לבצע זאת כיום בהיקף נרחב, דבר המסביר מדוע רק אחוז קטן מאוד ממאגר המים המתוקים העולמי מקורו בהתפלה. כיוון שרוב ההתפלה דורשת אנרגיה ממקורות אנרגיה מחצבית, הגברת ההתפלה מבססת את משק המים על משאב מתכלה. בישראל מכוני ההתפלה מבוססים על אנרגיה הנוצרת משרֵפת גז טבעי המזהם כשלעצמו אך באורח פחות במידה ניכרת משרֵפת פחם או מזוט. תחנות הכוח המייצרות אנרגיה זו עושות זאת באורח יעיל באופן יחסי. גם גודלם ויעילותם של מתקני ההתפלה הביאו לצמצום פליטות ואף להוזלת התהליך באורח יחסי.

[52] מבקר המדינה נוכח כי משנת 2011 עד 2018 אכן חל שיפור בממוצע המדדים בתחום פחת המים, לאור רפורמת התאגידים. אך עם זאת מטרות הרפורמה לא הושגו במלואן. נמצא כי הפערים הגבוהים ביותר בין פחת המים בפועל לנורמת פחת המים נרשמים בתאגידים הזכאים שמשרתים אוכלוסיית מיעוטים.

[53] ראו דו"ח שנתי 69א של מבקר המדינה, תכנון משק המים וניהולו, 2018, עמ' 81. כמו כן, עמדת משרד הבריאות היא כי יש לפעול להחזרת המגנזיום למי השתייה לרמה שהייתה קיימת טרם ההתפלה, וזאת לאחר בדיקות היתכנות, ישימות ועלות-תועלת שביצע המשרד. ראו בהרחבה באתר משרד הבריאות: https://www.health.gov.il/Subjects/FoodAndNutrition/Nutrition/Adequate_nutrition/Pages/magnesium.aspx.

[54] דו"ח אגף החוף – אקוויפר החוף הינו מאגר מי תהום המשתרע בתת הקרקע מישור החוף בישראל, רשות המים, 20.9.2016 (https://www.gov.il/he/departments/publications/reports/coastal_aquifer).

[55] מבקר המדינה, דו"ח ביקורת שנתית 72א – חלק שני, 2021, עמ' 1334.

[56] במתחם השיקולים הרציונליים ניתן למנות כמובן יעדי צמצום פליטות שיש להם תועלות ענייניות. למשל, יש להביא בחשבון את הצורך להפחית פליטות לטובת מאזן חיובי בסחר בפליטות, ואת הצורך לפתח מוצרים שיעמדו ביעדי פליטות לטובת קידום שיווקם במדינות הקובעות תקני פליטה מקסימליים או מעודדות פתרונות להפחתת פליטות. רלבנטי, למשל, גם שיקול כדאיות בביצוע אופטימיזציה להפחתת פליטות ככל הניתן במתקנים שונים, אופטימיזציה שתביא גם לחיסכון כספי. כל אל ושכמותם הם שיקולים רציונליים שבהחלט ראוי שיובאו בחשבון.