הכשל המבני בביטחון ישראל

עמדתי על גבולה של רצועת עזה טרם הכניסה הקרקעית. הבטתי, קצין חי"ר צעיר, בחיילים המפוחדים אך מלאי המוטיבציה, וחשבתי על העורף הכאוב אך המוכן להקרבה. כולם סביבי שידרו חוזק ואיתנות, מוכנים להקריב הכול למען הניצחון המוחלט. איך נראה הניצחון המוחלט? לא שאלנו. סמכנו על המדינה שתדע.

התיאור הזה לא לקוח ממלחמת חרבות ברזל, אלא מהתקופה שטרם הכניסה הקרקעית לעזה כחלק ממבצע 'צוק איתן' בקיץ 2014. זכורה לי היטב התנפצותה של המוטיבציה אל הישיבה הסטטית בפאתי הרצועה ואל תחושת  אובדן התכלית לנוכח מה שהיום מובן כחוסר בהגדרת המטרות המדיניות של אותו מבצע. ייתכן שתחושות הלוחמים במלחמה הנוכחית שונות, בצל הנסיבות הקשות של פריצתה; אך נראה שהמחסור במדיניות אינו שונה בהרבה.

אסון שמחת תורה בנוי רבדים רבדים, ולכל רובד המחדל שלו: מהאשליה שלפיה גבול רצועת עזה בלתי חדיר, עד להנחה כי "חמאס מורתע". מהכשל המודיעיני עד הכשל בניתוח התרבותי. ה"קונספציה" אכלה בכול, נשתלה בכל חלקה טובה בראשם של ישראלים רבים, והצמיחה מחדלים אין ספור.

במאמר זה אבקש להתייחס לכשל שונה, כזה שלאו דווקא כרוך בקונספציה עצמה, אלא היה כר פורה לצמיחתה. מדובר בכשל מבני חמור שממעטים להתייחס אליו, שכן הוא מעין תיבת פנדורה רגישה שנוח להתעלם ממנה. כוונתי ליחסים בין הדרג הצבאי לדרג המדיני בתהליכי התוויית מדיניות הביטחון הלאומי.

כשחושבים על קבלת החלטות בנושאי ביטחון לאומי, מדמיינים בדרך כלל החלטות שמתקבלות בכובד ראש, בחרדת קודש של ממש, תוך התחשבות בכלל השיקולים ועם טובי המוחות. האמת המצערת רחוקה מכך. הכשלים המבניים בתהליכי קבלת ההחלטות וקביעת המדיניות בתחום זה הם רבים וגדולים. אם לחזור לדוגמת "צוק איתן", העובדות מראות שהניסיון הראשון לקבוע יעדים מדיניים התרחש רק לאחר שישראל כבר פתחה במבצע עצמו, ונמצאה זה שבועות מספר במבצע "שובו אחים".

אף במלחמת חרבות ברזל אנו מוצאים מאפיינים דומים – העדר קביעת יעדים מדיניים ברורים בקבינט, תוכניות אופרטיביות צבאיות המחליפות אותם, חשיפת חברי הקבינט למידע חלקי, קבלת החלטות כלאחר יד, ועוד.

בחודשים הראשונים לאחר השבעה באוקטובר הצטרפה לתחושות הקשות גם רוח של אחדות, עוצמה ואופטימיות. עם הזמן התחלפה הרוח הזו בראייה מפוכחת של גודל האתגרים העומדים בפנינו. אולם לא נוכל לעמוד באתגרי הזמן הזה ללא בחינה כואבת של הכשלים העמוקים בביטחון הלאומי שלנו. הנושא מורכב מכמה וכמה רבדים, וכאן אעסוק בשניים מהם. הראשון הוא החולשה המבנית של הדרג המדיני, שמולו ניצב הצבא כשחקן-על ברמה המוסדית וברמה החברתית-פוליטית, עניין שמוביל לתהליך קבלת החלטות רעוע בטווח הקצר. השני הוא המחסור במדיניות ביטחון לאומי ארוכת טווח, עניין שמגביר את חולשתו של הדרג המדיני, אך ניצב כבעיה חמורה בפני עצמה. הפתרון, אפוא, טמון בשינויים מבניים נדרשים, וכן בשינוי השיח הציבורי בנושא והצפת חשיבותו.

מבנה המנגנון לקביעת מדיניות

בישראל, הגוף המרכזי שאמון על קבלת ההחלטות בנושאים הקשורים לענייני הביטחון הלאומי, ובפרט בענייני מלחמה, הוא ועדת השרים לביטחון לאומי (קרי הקבינט המדיני-ביטחוני).[1]  הוועדה אמורה להיות ניזונה מהמידע שמציגים בפניה המטה והגורמים המקצועיים. מי הם אותם גורמים מקצועיים ומה היחסים בינם ובין מקבלי ההחלטות? כדי לענות על כך עלינו להתבונן תחילה בגוף קבלת ההחלטות.

הקבינט הוא הזרוע הפורמלית של הממשלה לקבלת החלטות – וזאת מטעמי שמירה על סודיות בנושאים שדרוש בהם צמצום של הנוגעים בדבר, ומחשש להדלפות של מידע רגיש. עם זאת, חברות בקבינט הפכה עם השנים ל"פרס" בהסכמים הקואליציוניים, ולכן הקבינט מכיל פעמים רבות שרים רבים מן הדרוש. הדיונים האמיתיים מתקיימים בדרך כלל בפורומים חלופיים, ורק מובאים "לחתימה" בדיוני הקבינט עצמו. דוגמה מוכרת לכך היא "פורום שבעת השרים" שהוסמך במהלך מלחמת לבנון השנייה לקבל החלטות תוך כדי המלחמה.

השימוש בגופים לא-פורמליים לקבלת החלטות נפוץ בקרב ממשלות ישראל החל משנותיה הראשונות של המדינה ("המטבחון", "השישייה", "השביעייה") והוא מקפל בתוכו מתח מרכזי ומובנה במנגנוני ביטחון לאומי. מחד גיסא, צורך חיוני בהיותו של המנגנון סדור ושקוף ופתוח לדיון וביקורת; מאידך גיסא, הצורך במנגנון גמיש המאפשר למקבלי ההחלטות לנוע בין החלטות ובין סוגי מדיניות, בהתאם למציאות המשתנה.[2] משיכתם של מקבלי ההחלטות לפורומים ולתהליכים בלתי פורמליים היא גם הרקע לכך שהממשלות נמנעו לאורך השנים מהסדרת עניין זה, כפי שנראה בהמשך.

מי הם גופי המטה וגורמי המקצוע אשר אוספים ומעבדים את המידע בעבור הדרג המדיני?

בראש מערכת הביטחון הישראלית נמצא שר הביטחון הממונה מטעם הממשלה על הצבא, ובאחריותו להכיר את תוכניותיו ולוודא שהן תואמות את המדיניות של הדרג המדיני. אולם משרד הביטחון אינו גוף עצמאי ברמת התכנון או ברמת המודיעין, והללו נתונות בידי הצבא. על כן, יכולתו של שר הביטחון להוביל מדיניות תלויה בטיב יחסיו עם ראשי צה"ל. אומנם השר הוא האחראי הישיר על הצבא מטעם המדינה, אך אין לו הכלים המתאימים לתווך בין מדיניות שנקבעת על ידי הדרג המדיני לבין פעולותיו של הצבא. במשרד הביטחון קיימים גורמי תכנון, כמו האגף הביטחוני-מדיני, אך רובה של עבודת התכנון נעשה על ידי אגף התכנון בצה"ל (להלן: אג"ת), גוף צבאי ולא מדיני. גורם נוסף לתלותו של שר הביטחון בראשי הצבא הוא מנטלי. באופן מסורתי שרי ביטחון רבים הם בכירים לשעבר בצבא. הם מגיעים לתפקידם ובאמתחתם ירושת הדוקטרינות הצבאיות, ולעיתים חוטאים לתפקידם כמובילי מדיניות.

שני התחומים בפעילות מערכת הביטחון שנסקור עתה משותפים לדרג המדיני (מקבלי ההחלטות) ולדרגים המקצועיים (המבצעים): התכנון – והמודיעין.

תכנון

אג"ת הוא גוף צבאי במטה הכללי האמון בין היתר על תכנון אסטרטגי צבאי ועל בניין הכוח הצבאי, אך עוסק גם בתכנון בנושאים ביטחוניים ברמה המדינית.[3]  באתר צה"ל נאמר שמתפקידו לקיים "תכנון עבור משרד הביטחון בתחומים שיוגדרו בין הרמטכ"ל לשר הביטחון".[4] לאחרונה פוצל האגף לשני אגפי-משנה: אגף התכנון ובניין הכוח הזרועי, ולצידו "אגף אסטרטגיה ומעגל שלישי" שנועד לעסוק ברובד האסטרטגי ו"לגבש את מדיניות צה"ל בסוגיות של ביטחון לאומי".[5] כבר בשנת 2001 העיר מבקר המדינה כי אג"ת מתעסק יותר ויותר בהכנת המענה הדרוש לדרג המדיני לצורכי התהליך המדיני, וכי "תפקידו הכפול של אג"ת עלול ליצור שניות הנובעת מכך שגוף ניתוח אסטרטגי מטכ"לי, המאויש באנשי צבא שנקודת מבטם היא בעיקרה צבאית, אמור לבצע ניתוח אסטרטגי בנושאים מדיניים ואזרחיים עבור הרמה  המדינית". על פי המבקר, "בישראל לא קיים גוף בנוסף לצה"ל המסוגל לספק ניתוח הכולל את מלוא המשמעויות של מציאות נתונה, החל מהרמה המערכתית (האופרטיבית), דרך הרמה האסטרטגית-צבאית וכלה ברמתה המדינית", ולאג"ת יש "יכולת ייחודית לשלב את כל התחומים לשורה של תובנות, הקושרות בין סוגיות של הפעלת כוח ובניינו לבין משמעויות מדיניות".[6]

ואכן, אחד הלקחים שעלו בדו"ח ועדת וינוגרד בשנת 2007 היה לחזק את רמת התכנון המדיני. מתוך כך הורחבה החטיבה לתכנון מדיני במשרד החוץ, והוחלט לחזק אותה בכוח אדם ובמשאבים. למרות זאת, דו"ח מבקר המדינה משנת 2012 הצביע על חוסר בשיתוף פעולה בין חטיבה זו לאג"ת.[7]

עוד קודם לכן, בשנת 2004, הוקם גוף נוסף בניסיון לטייב את התכנון המדיני. זהו האגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון. אגף זה אמון על תכנון אסטרטגי בזירות האזוריות והבינלאומיות, ועל גיבוש המלצות למדיניות בסוגיות אסטרטגיות ביטחוניות.[8] אולם גם לאחר הקמתו, אגף זה ממשיך להיות משני לאג"ת בחשיבותו ובתרומתו לתכנון המדיני – וראייה לכך היא אותו שינוי המבני שבוצע באג"ת, כאמור, בשנת 2020, ובו הוקם אגף "האסטרטגיה ומעגל שלישי".[9]

דוגמה נוספת היא מנגנון העבודה החסר בין אג"ת לבין מפא"ת (המִנהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית) – גוף עתיר תקציבים המשותף למשרד הביטחון ולצה"ל ואחראי על התשתית הטכנולוגית בכלל מערכת הביטחון. בשנת 2018 הצביע מבקר המדינה על פערים גדולים בין הגופים באשר לתוכנית פיתוח ביטחוני כוללת, על ליקויים בניהול תקציב המחקר והפיתוח (למשל: לא היה ריכוז ידע בנושא כלל הכסף המושקע במחקר ופיתוח בכלל מערכת הביטחון, והגדלות תקציב נקבעו ללא עבודת מטה בנושא), ובעיקר על כך שאין מערכת יחסי גומלין מוגדרת בין מפא"ת לבין אג"ת.  הגוף בצה"ל שאחראי בין היתר על בניין הכוח, כלומר מפא"ת, מנהל את תוכנותיו בלי שיתוף פעולה של אג"ת, הגוף האחראי על בניין הכוח – והאחרון, מצידו, אינו מיישם קביעות והמלצות של מפא"ת.[10]

מודיעין

קהיליית המודיעין הישראלית מגוונת ובעלת יכולות, אך חסרונה המבני הגדול הוא בכך שהיא מפוזרת תחת בעלי עניין רבים, ללא גוף מרכזי המסנכרן את מאמציה ואת הגופים שבה.[11] הגוף המרכזי והמשפיע ביותר הוא אמ"ן (אגף המודיעין בצה"ל). אמ"ן נחשב למעריך הלאומי ואמון על הערכת כוונותיו ויכולותיו של האויב. הוא ניצב גם בראש מערך המודיעין המדיני, כולל הערכה לאומית – הערכה העוסקת בסביבה האסטרטגית של ישראל, בסיכונים ובהזדמנויות הנוגעות למדינות במזרח התיכון במעגלים קרובים ורחוקים.[12] אמ"ן כפוף לשר הביטחון דרך צה"ל, והוא בעל השפעה ישירה על הממשלה ועל ראש הממשלה, ומקבל את הכוונתו לעיתים ישירות מראש הממשלה.[13] נוכחותו של ראש אמ"ן בקבינט, כמייצג את עבודת המודיעין וההערכה, היא עניין שכיח, והוא פועל לעיתים קרובות מעל לכפיפותו הרשמית לשר הביטחון.

מלבד אמ"ן, ישנם השב"כ והמוסד, הכפופים ישירות לראש הממשלה. ייעודם ספציפי הרבה יותר. המוסד אחראי על איסוף מידע ומחקר מחוץ לגבולות המדינה, והשב"כ אחראי על שמירת ביטחון המדינה בתוך גבולותיה, כולל אזורי עזה ויהודה ושומרון, וכפועל יוצא מכך מפעיל גם מאמצי מודיעין.

המבנה הנוכחי מייצר תלות גדולה של ראש הממשלה בשלושת הגופים העיקריים – אמ"ן, מוסד ושב"כ – ומוביל לחוסר סנכרון בין גופים אלה, כפי שעלה מדו"חות ועדת ידין-שיף לבחינת חלוקת האחריות והכפיפות של שירותי המודיעין (1963) וועדת אגרנט לבדיקת מחדל מלחמת יום הכיפורים (1974). אחד הלקחים המרכזיים שעלו בוועדות אלו הוא הצורך למנות יועץ מודיעיני לראש הממשלה. תפקיד זה אויש למשך כמה שנים, אך עוד בשנות השבעים נותר בלתי מאויש, וכך עד היום, למרות המלצות חוזרות ונשנות כגון המלצת ועדת שטייניץ לחקירת מערך המודיעין בעקבות המלחמה בעיראק (2003). ועדה זו המליצה למנות יועץ מודיעיני שיבצע אינטגרציה בין גופי המודיעין לבירור מחלוקות, ויכווין את גופי המודיעין השונים ליעדי איסוף מודיעין הנקבעים על ידי הדרג המדיני. ועדת וינוגרד המליצה לקיים "צוות הערכה לאומי אשר תפקידו יהיה לתכלל את הערכותיהם של גופי המודיעין השונים".[14]

המלצה נוספת שעלתה בכמה ועדות היא להעביר את מרכז הכובד של ההערכה המודיעינית מאמ"ן לגופים מחוץ לצבא: משרד החוץ או המוסד. בנושא הזה אכן בוצעו שינויים מסוימים עם השנים: המודיעין בצה"ל התפרק לגופי מודיעין ברמות הזרועות והיחידות, הוקם המרכז למחקר מדיני במשרד החוץ, והוקמה יחידת הערכה במוסד.[15]  למרות זאת, הכשלים המבניים בקהיליית המודיעין הישראלית נותרו כשהיו. אמ"ן הוא עדיין גוף המודיעין בעל היכולות הרבות ביותר, ובשל רוחב תחומי העיסוק שלו הוא היחיד שיש לו יכולת לבצע אינטגרציה בין סוגים שונים של איסוף מודיעין. אי לכך, אמ"ן נשאר גוף המודיעין היחיד הנותן בידי הדרג המדיני הערכה מודיעינית לאומית כוללת. גופי המודיעין האחרים אומנם מוסיפים את הערכתם, כל אחד בתחומו, אך אמ"ן הוא הדומיננטי שבהם.[16] מעבר לבעייתיות בכך שאמ"ן פועל בשני כובעים, הצבאי והלאומי, בולט החוסר בגוף המסנכרן את כלל הגופים, מחולל שיתוף פעולה בין-ארגוני, מבצע אינטגרציה בין המידע מאמ"ן לבין יתר הארגונים ומחלק בין ארגוני המודיעין הישראליים השונים  גבולות גזרה לעבודה.

לשם השוואה, בארצות הברית ישנו ה-ODNI, מנהל המודיעין הלאומי ( Office of the Director of National Intelligence) העומד בראש קהיליית המודיעין ומשמש יועץ ראשי לנשיא לענייני מודיעין, דרך המועצה לביטחון לאומי.[17]  דוגמה נוספת היא ה-JIC, הוועדה המשותפת למודיעין (Joint Intelligence Committee) בבריטניה.  היא עומדת בראש קהיליית המודיעין ואֲמונה על מתן הערכה מודיעינית לאומית למועצה לביטחון לאומי. הצוות האמון על בניית ההערכה המודיעינית הלאומית ב-JIC מורכב מנציגים מכלל גופי הביון. הדבר עלול לכאורה ליצור מתיחות בשל התנגשות אינטרסים ארגוניים, אך בפועל הוא נושא יתרונות ניכרים שכן יוקרתו ומעמדו גוברים על מתיחויות כגון אלו. גופים מתכללים אלה במודיעין האמריקני והבריטי יוצרים לא רק הערכה מודיעינית אינטגרטיבית, אלא גם חיבור ישיר בין מדיניות לבין עבודת המודיעין, מלמעלה למטה ולהפך.[18]

קשה שלא לחשוב על משמעותם של פערים אלו בקהיליית המודיעין הישראלית ועל תרומתם למחדל השבעה באוקטובר. אם בפער שהתגלה בקשר בין קובעי המדיניות והמדיניות עצמה, לבין ארגוני המודיעין, ואם בחוסר שיתוף הפעולה בין הארגונים בסביבה אסטרטגית המתאפיינת ב"התלכדות זירות", כלומר בזירות מודיעיניות לכאורה שונות העלולות להתחבר בנקודה אחת קריטית (לדוגמה הקשר בין איראן, חמאס, יהודה ושומרון, והעזתים הנכנסים לעבוד בעוטף עזה).

לצד אותם גופי ביטחון ומודיעין הסובלים מפיזור יתר ללא גורם מסנכרן, יש בקרבת מקבלי ההחלטות דמויות שסמכותן אינה מעוגנת, והן כביכול לא חלק מגופי הביטחון, אך הן נהנות מעמדת השפעה הגדולה לעיתים מזו של גופי הביטחון עצמם. כזאת היא דמותו של המזכיר הצבאי לממשלה. באופן מסורתי נחשב המזכיר הצבאי לדמות המקשרת בין מערכת הביטחון לראש הממשלה. תפקיד זה לא הוגדר רשמית, והשפעתו משתנה בהתאם לטיב היחסים בינו לבין ראש הממשלה. פוטנציאל ההשפעה של המזכיר הצבאי אדיר. הוא חשוף למידע רגיש, מעורבותו בסדר היום הביטחוני של ראש הממשלה מכרעת, וגישתו לראש הממשלה ישירה.[19] המזכיר הצבאי אינו מחליף את הערוץ הרשמי של צה"ל אל הדרג המדיני, המתקיים במקביל כפי שפורט לעיל.

כאשר בוחנים את מבנה המערכת (וזו כמובן סקירה חלקית של הגופים המרכזיים בלבד), ניכר שבתחום התכנון ובתחום המודיעין כאחד יש לדרג המדיני תלות עצומה בצה"ל, לבלי יכולת לאתגר ברצינות את העמדות שהוא מציג. הסנכרון עם גופי המודיעין והתכנון האחרים, שהיה אולי יכול לחולל בירור וחידוד של דעות שונות, אינו מתבצע באופן מערכתי והוא תלוי ביחסים הבין-אישיים בקרב ראשי המערכות.

בתוך כל המערכת הסבוכה הזאת הוקם המל"ל, האמור לגשר על הפער. אך כפי שנראה בפסקאות הבאות, הוא רחוק מלהיות מסוגל לעשות זאת.

המטה לביטחון לאומי

עוד בימי דוד בן-גוריון נשמעה ביקורת על תהליכי קבלת ההחלטות החסרים בישראל. בסוף שנות החמישים פורסם "מזכר אביגור" שסקר את הליקויים בתהליכים אלו, וגרס כי ראש הממשלה מרכז אליו לא רק את הסמכויות בקבלת ההחלטות, אלא גם את רוב עבודת המטה והמודיעין. אביגור המליץ במזכר להקים גוף שירכז את עבודת המטה והמודיעין, ויעסוק בין היתר בסנכרון בין גופי הביטחון השונים.[20] בשנות השישים חיזק ראש הממשלה לוי אשכול את ועדת השרים לביטחון והשתמש בה כפורום מרכזי לקבלת החלטות. אשכול אף שקל ברצינות להקים מועצה לביטחון לאומי כמו של ארה"ב, אך רעיון זה נבלם, בין היתר על ידי הרמטכ"ל דאז, יצחק רבין. בתקופת גולדה מאיר נוהלו עיקר התהליכים בפורומים הבלתי-פורמליים, ותקופה זו אופיינה בחוסר סדר ובחוסר בתהליכים סדורים. האלוף אהרן יריב אמר בזמן מלחמת יום הכיפורים כי קיים חוסר סדר משווע – אין מחשבה, דיון רציני, או עבודת מטה שתציג חלופות.[21]

בעקבות לקחי ועדת אגרנט לאחר מלחמת יום הכיפורים מונו יועץ מודיעיני ויועץ לענייני ביטחון לממשלה, אך לאחר שהתפטרו לא אויש התפקיד מחדש. בשנות השמונים הוקמה במשרד הביטחון יחידה לביטחון לאומי, אך זו פורקה בממשלה שבאה אחריה. בסוף אותו עשור פרסמה ועדה ציבורית-מקצועית דוח העוסק באיכות הגופים הציבוריים, ובו נכתב כך:

מזדקרת לעין חולשה בולטת: מערכת קביעת המדיניות ומערכת קבלת ההחלטות נעדרות שיטתיות, והן נשענות על תשומה מועטת בלבד של נתונים, ידע, ניתוחי מדיניות ובחירת חלופות… חסר לממשלה מטה מיוחד משלה, להכנה הולמת של חומר הדרוש להחלטותיה… כתוצאה ממחסור זה, נעדרים דיוניה ראייה כלל-לאומית וארוכת טווח, הצעות המשרדים אינן נבדקות כהלכה בידי גורם בלתי תלוי, וחסרות לה חלופות מנותחות מקצועית כבסיס להחלטותיה.[22]

לאורך שנות התשעים, ובעקבות דו"ח הוועדה המקצועית, נעשו ניסיונות נוספים להקים גוף-מטה כזה, עד שבשנת 1999 הוקמה לבסוף המל"ל בהחלטת ממשלה. התנהלותו של המל"ל משנת 1999 ועד לחקיקת חוק המל"ל בשנת 2008 משקפת היטב את הסיבה העיקרית להישארותו של גוף זה חלש ולא משפיע. האלוף במיל' רפאל ורדי, שיצר את דגם המל"ל שנבחר על ידי ראש הממשלה דאז, בנימין נתניהו, יצר דגם רזה עם מעט סמכויות. הסיבה העיקרית לכך היא הרצון להימנע מההתנגדויות מתוך מערכת הביטחון עצמה;[23] ארגוני הביטחון ודאי יחששו שמל"ל חזק יקבל את עוצמתו על חשבון עוצמתם שלהם ויכולת השפעתם הרבה על הממשלה ובפרט ראש הממשלה. המל"ל קם אפוא מתוך ניסיון שלא לטלטל את המערכת יתר על המידה, וסיגל לו אופן עבודה דל שנשאר נחלתו למשך תקופה ארוכה.

ראשי המל"ל בממשלות נתניהו, ברק, שרון ואולמרט התקשו מאוד להפיק תועלת מעבודת המל"ל. בהעדר נהלים שיעגנו את המל"ל כחלק מתהליך העבודה, נשאר רק לקוות כי ראשי המל"ל יהפכו להיות אנשי אמונו של ראש הממשלה, ובכך יטביעו את חותמם. אך אלו התקשו להיכנס למעגלים הקרובים של ראשי הממשלות, ובדרך כלל דמויות כמו ראש הלשכה, שר הביטחון או ראש המוסד היו חזקות יותר ודחקו את המל"ל מעמדת השפעה. דוגמה מובהקת לכך הוא יורם טורבוביץ', מי שהיה ראש לשכתו של אהוד אולמרט ושחקן מפתח בעל השפעה רבה. טורבוביץ' ניסה, וגם הצליח, למנוע את התעצמותו של המל"ל בתקופתו.[24] דו"ח מבקר המדינה על יישום החלטת הממשלה ועל תפקוד המל"ל משנת 2006 קבע כי

קיימת נכות מובנית ומכוונת ביכולת של המל"ל כפי שנבנתה, וכפי שהופעלה על ידי ראשי הממשלות, לענות על הצורך ולממש את ההחלטות, ומכאן במשתמע מתקיימת פגיעה באיכות תהליכי קבלת ההחלטות המיטביות בתחום חיוני זה של הביטחון הלאומי – דבר העולה הן מחוסר מעורבותה של המל"ל בחלק מתחומי המהות של פונקציית המטרה לתפקודה והן בארגונה הפנימי לצורך מיצוי תפקיד זה.[25]

הזרז המרכזי למיסוד פועלה של המל"ל היה מלחמת לבנון השנייה, או ליתר דיוק, דו"ח ועדת וינוגרד שפורסם אחריה. ב-12 ביולי 2006 חטף חזבאללה את חיילי המילואים אלדד רגב ואהוד גולדווסר בעודם מסיירים על הגדר בגבול לבנון. החטיפה הייתה הפתעה מוחלטת, והיוותה מכה אסטרטגית קשה לישראל אחרי תקופת שקט יחסי בגבול הצפון. אירוע החטיפה מתקשר אצל ישראלים רבים לתמרון הקרקעי במלחמה, אך השתלשלות העניינים בזמן אמת הייתה רחוקה מלהיות בקשר ישיר. ימים רבים, רבים מדי, עברו על מדינת ישראל ועל הקבינט מרגע החטיפה, דרך ההחלטה שלא להכיל את האירוע, ועד לתמרון הקרקעי בדרום לבנון. כשצוללים לפרטים מתגלים חוסר החלטיות, חוסר סנכרון בין הדרגים, והתנהלות מבהילה של מקבלי ההחלטות.

בצה"ל לא הייתה תוכנית מגירה שלמה ועדכנית לתרחישי ייחוס מהסוג שהטיל חזבאללה על ישראל.  תוכנית 'מגן הארץ', היחידה שהייתה בתוקף, התבססה על תרחיש ייחוס שלא כלל את חזבאללה במתכונתו הרלוונטית, ואף היא נזנחה והכוחות לא תורגלו בה כשנה וחצי לפני המלחמה. חוסר זה בתוכנית מגירה פגע ביעילות האופרטיבית בתחילת המלחמה, ובהיעדרה בדרג המדיני והצבאי התחבטו זמן רב בשאלת התגובה לחטיפה. בשני הדרגים, המדיני והצבאי, הייתה רתיעה ממהלך קרקעי רחב היקף, ונטיית הרוב הייתה לכיוון האופציה השנייה – תגובה קרקעית ממוקדת לגביית מחיר. לבסוף נבחרה אופציה שלישית – שישה ימים של התקפות מהאוויר: תגובה התקפית, אך כזו שנשארה מוגבלת לחיל האוויר בלבד, שהיה תקוותם של מי שלא רצו להיגרר לתמרון קרקעי ולו גם תמרון ממוקד בלבד.

אולם גם בתום שישה ימים לא התקבלה שום החלטה לגבי אופי התגובה. החל מ-18 ביולי ביצע צה"ל מבצעים ממוקדים בכוחות קטנים כגון מבצעי "קורי פלדה", הקרבות במארון א-ראס ובבינת ג'בל. גיוס המילואים הנרחב אושר רק ב-27 ביולי, שוב ללא החלטה מדינית על יעדים ועל מהות התגובה.  ב-31 ביולי הציג הצבא לראשונה תוכניות מבצעיות לשתי אופציות התגובה: כניסה צבאית לשטחים הצמודים לגבול ('שינוי כיוון 8'), והשתלטות מלאה על כל דרום לבנון ('גשמי מרום'). באותה ישיבה אישר הקבינט את תוכנית 'שינוי כיוון 8' מתוך הבנה שהסכם מדיני מתקרב בצעדי ענק, וגם ככה יעצור כל פעילות צבאית.

משבושש ההסכם המדיני לבוא, ב-9 באוגוסט, אישר הקבינט באופן עקרוני את התוכנית המבצעית 'שינוי כיוון 11', שהכילה תמרון עמוק יותר מזה שב'שינוי כיוון 8'. הפעלת התוכנית הזאת הייתה מותנית בהחלטת קבינט נוספת, לאור התפתחויות מדיניות. ב-11 באוגוסט – חודש פחות יום מחטיפת החיילים – אישר הקבינט סופית לצאת למבצע 'שינוי כיוון 11'. אלא שיום למוחרת, ב-12 באוגוסט, כבר אושרה במועצת הביטחון של האו"ם החלטה 1701 שכוננה הפסקת אש בין חזבאללה לישראל שנכנסה לתוקפה ב-14 באוגוסט. לישראל לא נשאר זמן תמרון סביר.

לוח הזמנים המסואב וחסר ההיגיון הזה נובע ברובו מחוסר בהגדרת היעדים המדיניים של המלחמה, ומהעדר דיון בהם. אל תוך החוסר הזה נכנס הצבא והשפיע הלכה למעשה על התגובה הישראלית כולה. עיון בדיונים הפנימיים של הדרג הצבאי מעלה כמה שיקולים שהעלה הצבא נגד תמרון קרקעי רחב היקף. בחלקם היו אלה שיקולים מקצועיים, שמתוקף תפקידו של הצבא ראוי שהוא יתריע עליהם לדרג המדיני. למשל, הסברה שמהלך צבאי רחב לא יביא להישג צבאי בעל משמעות שישנה את המציאות הביטחונית בגבול הצפוני. אך נוסף לשיקולים מקצועיים אלה, הועלו בשיח הצבאי שיקולים החורגים מגבולות המקצוע הצבאי ומגבולות מחויבות הצבא לדווח.

שיקולים כמו מספר אבדות גדול, השפעתו של גיוס מילואים רחב על המשק והשפעתו של כיבוש שטח וניהולו על לכידות החברה עלו בדיוני הצבא. השיקול המדהים ביותר שעלה הוא הסברה כי "הציבור הישראלי אינו בשל למהלך קרקעי רחב". ובעוד סברה זו רווחה גם בדרג המדיני, מספיקה הבנה בסיסית ביחסים בין דרג מדיני לצבאי כדי להבין כי שיקול זה לא אמור להיות נחלתו של האחרון. בדרג הצבאי סברו אם כן כי גיוס מילואים נרחב ידחק את הדרג המדיני להחלטה על יציאה למבצע צבאי רחב היקף, החלטה שכאמור הצבא התנגד לה מתוך מגוון השיקולים שהוצגו, ולכן החליטו לדחות את גיוס המילואים הנרחב ולא המליצו עליו. כשהקבינט החליט ב-27 ביולי על גיוס המילואים הנרחב, היה זה מתוך הבנה של הדרג המדיני שחוסר ההיערכות מצמצם את האופציות הצבאיות שעל השולחן. ואכן, בתחקירים שלאחר המלחמה נמצא כי האיחור בגיוס המילואים פגע בהיערכות המבצעית של כוחות המילואים. מדו"ח וינוגרד עולה כי חוסר ההחלטה המדינית על כיוון התגובה, וחוסר הרצון בדרג הצבאי לעסוק באפשרות של מבצע רחב היקף, גרמו לתכנון הצבאי להיות "פרטני ומקומי", ובוודאי לא מחובר ליעדים מדיניים כלשהם.^[26]

הוועדה ציינה גם את אי עמידתם של הדרגים המקצועיים באחריותם להציף כלפי מעלה את כלל המשמעויות הרלוונטיות – אך בעיקר את המחדל בדרג המדיני, שבאחריותו ליצור תהליכי קבלת החלטות שיחוללו את הסינרגיה בין הדרגים.[27] המלצות הוועדה הדגישו את הקריאה ליצירת גוף מטה חזק ומשמעותי. ההמלצות נגעו בשינוי אופן ביצוע הדיונים, חיזוק עבודת המטה הביטחונית, שיפור הסנכרון בין הדרגים המקצועיים לדרג המדיני, שיפור איכות המודיעין שמגיע לדרג המדיני, וקביעת אסטרטגיה ארוכת טווח לישראל.[28]

בשלב זה כבר לא היה ניתן להתעלם מהקריאות שנשמעו במשך עשרות שנים למסד את עבודת המל"ל. אולמרט גמר אומר לקדם את החקיקה, אך גורמים במערכת הביטחון שחששו מהחלשת השפעתם הפעילו לחצים כבדים לבולמה.[29] לבסוף, בשנת 2008 נחקק חוק המל"ל, שנועד למסד את תפקידו של המל"ל "כגוף המטה לראש הממשלה ולממשלה בענייני החוץ והביטחון של מדינת ישראל".^[30] החוק קובע כי המל"ל ירכז את עבודת המטה של כלל הגופים העוסקים בענייני חוץ וביטחון, יכין את דיוני הממשלה וועדותיה, יציג את החלופות לגבי נושאי הדיונים ואת משמעותן, יעקוב אחר ביצוע החלטות הממשלה, יציע לראש הממשלה סדר יום בנושאים אלו ובכלל זה המלצות על דיונים ועל המשתתפים בהם, ויהיה אחראי על פעולות הסנכרון הבין-ארגוניות והבין-משרדיות. עוד  הטיל החוק על המל"ל להכין ולהגיש לוועדת השרים הערכה שנתית ורב-שנתית של המצב המדיני-ביטחוני, ולקבוע דיון בנושא אחת לשנה; לעשות עבודת מטה בנושא תקציב הביטחון; לבחון את תפיסת הביטחון של מדינת ישראל ולהציע עדכונים; ועוד.^[31]

לאור ההתנגדויות הרבות החוק עבר תחת נוסחת פשרה של ח"כ הנגבי. בסעיף 8 לחוק נכתב כי ראש הממשלה יקבע "נהלים" לאופן פעולת המל"ל בתוך משרד ראש הממשלה ויחסיו עם בעלי התפקידים בו. סעיף זה למעשה מתיר לראש הממשלה להשתמש במל"ל באופן שהוא רואה לנכון – וכך נותר חוק שקובע בבירור את תפקידיו של המל"ל, אך לא מחייב את ראש הממשלה להשתמש בו.[32] אכן, החוק אפשר לכל ראש ממשלה לעבוד עם המל"ל אחרת, עד כדי חוסר שימוש כללי.

ועוד, אף שחוק המל"ל מגדיר את תפקידי המל"ל ומפרט את הפעולות הנדרשות לתהליך קבלת החלטות תקין, אין בחוק כדי לוודא שתהליכים אלה אכן מתקיימים. למשל, בחוק אומנם מצוין כי אחד מתפקידי המל"ל הוא לרכז את "עבודת המטה הבין-ארגונית והבין משרדית", אך החוק מופנה רק למל"ל עצמו, ואין בו כדי ליצור בקרב שאר הגופים מחויבות לתהליך.

כתוצאה מכך לא מילא המל"ל את תפקידו כמצופה, ואף לא ככתוב בחוק. במאי 2010 הגיעו לחופי ישראל ספינות המשט הטורקי. היה זה אירוע ביטחוני ומדיני גדול ממשטים קודמים, אך למרות זאת, ואף שההערכות בישראל ניתחו נכון את סדר הגודל, לא התנהלו תהליכי קבלת החלטות סדורים. העדויות לגודלו של המשט, מאפייני משתתפיו והיקף המעורבות הטורקית בו החלו להצטבר כבר בתחילת שנת 2010. הדרג המדיני והדרג הצבאי פעלו אומנם בנושא באופן מיידי. שני המאמצים העיקריים היו מניעת יציאת המשט ברמה המדינית, וההיערכות לעצירתו ברמה הצבאית. אלא שמאמצים אלה היו נעשו במקביל ולא תואמו מלמעלה. לא בוצע אף לא דיון אינטגרטיבי אחד שקיבץ את כלל הגורמים והידע סביב שולחן אחד. ההתכנסות הראשונה של פורום כלשהו בנושא הייתה בסוף חודש מאי 2010, כחצי שנה לאחר התגבשות הבנת האירוע המתקשר, כאשר המשט יצא כבר לדרך. הפורום שהתכנס היה "השביעייה", פורום של שבעה שרים בכירים, ללא הסמכה חוקית מהממשלה. גם התכנסות זו נעשתה "מעכשיו לעכשיו", ללא עבודת מטה וללא נוכחות של גורמים מקצועיים מהצבא. מצב מעין זה הוא בדיוק המצב שחוק המל"ל נועד למנוע.[33] כעבור כארבע שנים, סביב מבצע צוק איתן, שוב הועלו במל"ל טענות על "חוסר בשיתוף פעולה" משאר גורמי הביטחון. כך ניצב המל"ל כגוף עם אחריות המוגדרת בחוק, אך עם חוסר בסמכות ממשית.

לשם השוואה, בארה"ב מתוכללת מדיניות הביטחון הלאומי בידי המועצה לביטחון לאומי, NSC (National Security Council). המועצה פועלת בשני כובעים: כובע המטה, וכובע קבלת ההחלטות. מועצה זו מורכבת משלושה סוגים של ועדות: ועדת קבלת ההחלטות (Principals Committee), שהעומד בראשה הוא נשיא ארצות הברית עצמו; ועדת הסגנים (Deputies Committee), שמטרתה לפקח על ההחלטות ולקבל החלטות ביניים; וקבוצות עבודה משולבות (Interagency Working Groups). בכל אחד מסוגי הוועדות הללו נוכחים אנשי צוות מכלל החתכים הרלוונטיים, וכל כינוס של ועדה ממלא פונקציה אחרת.^[34] אך הדבר הבולט בהרכב ה-NSC האמריקני, הוא היותו מוקד כוח המרכז אליו את כלל המשאבים והתשומות במנגנון קבלת ההחלטות וקביעת המדיניות.^[35]  כלל העבודה נעשית תחתיו – דבר שמקל על התיאום בין עבודת המטה לבין מלאכת קבלת ההחלטות.

כלומר, NSC נמצא במרכז המנגנון: המידע משאר גופי הביטחון זורם אליו פשוט מעצם העובדה שהנשיא עומד בראשו ולכן הוא נהנה מסמכות רשמית. הוא אינו מצטרף לדיונים הרלוונטיים; הוא מנהל אותם, ובאופן טבעי כלל המידע הרלוונטי מגיע אליו. הוא למעשה מגדיר את מבנה המערכת. השפעתו של המל"ל, לעומת זאת, גם לאחר כל הגלגולים שעבר, נותרה תלויה בשיתוף הפעולה של הגורמים האחרים, ובמידת החשיבות שמייחס לו ראש הממשלה. הוא נשאר כגוף צדדי, המשקיף מהצד על המנגנון של קביעת מדיניות הביטחון הלאומי וקבלת ההחלטות, ולא מהווה חלק אינטגרלי ממנו.

תפיסת הביטחון

הזכרנו בקצרה בפתיחה כי כדי לפתח מדיניות ביטחון לאומי יש לקבוע יעדים מדיניים ברורים. יעדים אלה הם נגזרת של תפיסת ביטחון רחבה יותר. מהי תפיסת הביטחון הישראלית כיום? האם ניתן למצוא אותה במסמך כלשהו?

בבריטניה, לדוגמה, מתפרסמת מדי כמה שנים ה-SDSR, "סקירת הביטחון האסטרטגית". מסמך זה מתאר את תפיסת הביטחון של ממשלה נבחרת, ואת המשאבים שהיא מתכוונת להשקיע כדי להשיג את המטרות שבמסמך.^[36] בישראל לא קיימים מסמך או נוהג כזה, ותפיסת הביטחון הלאומית – המטרות והיעדים והמשאבים המושקעים בהם – נשארים נסתרים מעיני הציבור ואולי אף מעיני הממשלות עצמן.

כשמנסים בכל זאת לחלץ איזו תפיסת ביטחון מקובלת, בדרך כלל חוזרים לפרי הגותם של שניים: זאב ז'בוטינסקי ודוד בן-גוריון. ז'בוטינסקי, במאמרו "קיר הברזל" שנכתב לאחר מאורעות תר"פ, לא יצר תוכנית מפורטת, אך קיבע כמה עקרונות פשוטים: בארץ ישראל יהיו לנצח שני עמים, והערבים לא יוותרו מרצונם על שאיפותיהם להיות הרוב השולט בה. לאור זאת, על היישוב היהודי לגדול גידול טבעי ולהיות רוב בארץ; ועליו להביא את הערבים למצב שידעו שהם אינם יכולים להשמיד או לבטל את הרעיון הציוני, על ידי יצירת "קיר ברזל".[37]

בן-גוריון, בהסתמך על עקרונות אלו, יצר תפיסת מעשית יותר ופרט אותה לצעדים פרקטיים שעיצבו את מבנה הצבא והכלכלה לאורך שנים. ראשית, החיסרון הדמוגרפי מחייב את ישראל להחזיק צבא גדול ככל הניתן, ומכאן שחלק גדול ככל הניתן מהאוכלוסייה נדרש לשרת בצבא, ועוד רבים בצבא המילואים. שנית, יש להעביר את הלחימה לשטח האויב ולהכריעו במהירות האפשרית. שלישית, יש צורך בהתרעה מודיעינית טובה דיה כדי לתת זמן לצבא המילואים (שהוא כאמור, הכרח) להתגייס.[38]

מושג חשוב נוסף בתפיסת הביטחון טבע יגאל אלון. זהו עקרון ההרתעה המצטברת, הרתעה הנוצרת מהרבה מאוד הכרעות ברורות בכל אחד מסבבי הלחימה של ישראל. היא תגרום לאויבי ישראל להסס בטרם יתקפו אותה שוב.[39]

מה השתנה בתפיסת הביטחון של ישראל מאז הימים הרחוקים ההם? לאורך השנים הוקמו ועדות רבות לבחינה ותיקוף של תפיסת הביטחון של ישראל, אך אף אחת מהן לא אומצה באופן רשמי.[40] לממשלה נבחרת בישראל אין כמעט שום הצהרה ביטחונית הכובלת אותה לביצוע מדיניות כלשהי. וכאן המקום לציין עניין נוסף – המחיר הפוליטי של תפיסת ביטחון. מה שמכונה ה- Audience costהוא המחיר שמשלמים פוליטיקאים שאינם עומדים בהבטחותיהם.^[41] מדיניות הביטחון הלאומי העמומה בישראל פוטרת את מקבלי ההחלטות מההתחייבויות וממחירן.

כך מדלגים מקבלי ההחלטות בישראל בין סוגי מדיניות, כשהמרכיב העיקרי המשפיע על המדיניות הוא דעת הקהל והמחיר הפוליטי; קודם שומעים את רצון העם, וליתר דיוק, את הרצון שמצליח לעורר הכי הרבה הד ציבורי, ומבינים את המחיר – ואז מקבלים את ההחלטות, או שמחליטים שלא להחליט. היתרון המובהק הוא היכולת של הציבור (או חלק מהציבור) להשפיע על המדיניות, דבר שמנגנון קשיח וכובל לא יכול לספק. החיסרון הוא מדיניות לא עקבית ודחיינית ומטרות עמומות ומבלבלות שאינן מאפשרות לגזור מהן יעדי משנה.

בשנת 2006 התקיים יום עיון שהרצאותיו הופיעו גם כקובץ מאמרים, בנושא "יחסי הדרג הצבאי והדרג המדיני בישראל על רקע עימותים צבאיים", בחסות מכון INSS. אחד המאמרים בקובץ הזה נגע בתהליכי קבלת ההחלטות במהלך האינתיפאדה הראשונה, שפרצה בדצמבר 1987, וכתב אותו לא אחר מעמרם מצנע, שהיה אלוף פיקוד מרכז באותה העת. מצנע מתאר בחיבורו מציאות שבה לא התקיים ולו דיון אחד בנוגע למדיניות הביטחונית סביב האינתיפאדה בטווח הארוך. עוד טען מצנע שלא היה גוף מודיעין שעסק בתמונה הרחבה בהקשר לאוכלוסייה הפלסטינית. מצנע מעיד על הקושי לגזור משמעויות מבצעיות ולהסביר לחיילים בשטח את היעדים ואת מאפייני הפעולות הנגזרות מהם. לדוגמה, כמה כוח מפעילים? מהם ההישגים הנדרשים בשטח?

המדהים הוא שמצנע מתאר איך פעל בריק הזה כדי לקדם מטרות שנראו לו נכונות – לשמור על שקט יחסי, לאפשר את המנהל התקין ביהודה ושומרון, ולפעול כדי להרגיע את הרוחות גם בצד היהודי. מצנע, שאומנם ידוע בדעותיו מאז השתחרר מהצבא, אכן ביטא מצוקה של דרג צבאי לא מוכוון. במציאות של חוסר ביעדים מדיניים ומודיעין לא-צבאי, לא נותר לו אלא לנווט את דרכו על פי תפיסת עולמו הפרטית.^[42]

דינמיקה זו תהפוך עם השנים לשיטה המובילה.

צה"ל כשחקן הראשי

כבר בשנת 1988 עמד מבקר המדינה על היותו של הצבא גורם מקצועי בלעדי, ועל כך שלדרג המדיני אין כלים מספקים לבחינת העמדות שמציג הצבא ולדיון בחלופות. הצבא, ולמעשה כלל מערכת הביטחון, הם גופים סדורים הבנויים באופן שמאפשר להם לבצע עבודת מטה נרחבת בהיבטים הביטחוניים. אך עבודת מטה זו לא יכולה בשום פנים ואופן להחליף עבודת מטה מדינית. מדיניות ביטחון לאומי היא דבר רחב בהרבה מאסטרטגיה צבאית. ניסח זאת טוב מכולם קלאוזביץ' שאמר כי "המלחמה אינה אלא המשך המדינאות באמצעים אחרים". כלומר, האסטרטגיה הצבאית היא רק אחד הגורמים שיש להביאם בחשבון במדיניות ביטחון לאומי. יש גם גורמים מדיניים, כלכליים ואחרים.

נחזור לרגע לדוח ועדת וינוגרד, שבו ניסחו חברי הוועדה היטב את הכשלים הצצים ממערכת יחסים לא מאוזנת בין ה"עוצמה המוסדית" של הדרג המדיני, לזו של הדרג הצבאי. בדוח החלקי פירטה הוועדה ארבעה כשלים מרכזיים: ראשית, כשהדרג הצבאי חזק מבחינה מוסדית מזה המדיני, עלולה להתעצב הנחה שלדרג הצבאי ישנה היכולת לראות את כלל השיקולים המדיניים. שנית, כיוון שההנחה הזאת איננה נכונה, שיקולים מדיניים רבים פשוט נזנחים. שלישית, הדרג המדיני מסיר מעצמו עם הזמן את האחריות על הניתוח, על קביעת היעדים המדיניים, ולמעשה על התוויית המדיניות. הוא תופס את כל תפקידו באישור התוכניות הצבאיות, ולמעשה הוא פסיבי מאוד. ולבסוף, מציינת הוועדה, גם תפקידו של הדרג הצבאי מיטשטש. הוא מתרגל לעבוד בערפל, לא דורש מהדרג המדיני הבהרות, וזולג במיקודו לתחומים שמעבר לתחום הצבאי.^[43]

אפשר היה לצפות כי אחרי שנחקק חוק המל"ל (שנחקק כחלק מלקחי ועדת וינוגרד) החלל יתמלא, והשפעתו של הצבא תצטמצם. אך חולשתו המובנית של המל"ל הובילה לכך שגם לאחר מכן, במבצע צוק איתן, הדברים התנהלו בצורה דומה.

בתקופה שטרם המבצע, המל"ל לא הציג חלופות מלאות להערכות המצב שנתן הצבא ולא כינס את הדיונים הנדרשים, למשל בנושא הפערים בבנק המטרות הצבאי ברצועת עזה ובנושא ההיערכות לאיום המנהרות. יתרה מכך, במשך שנה, מרגע כינונה של הממשלה ה-33 ועד פרוץ המבצע, לא התקיים ולו דיון קבינט אחד בנושא רצועת עזה. האיומים הנשקפים מהרצועה, ביניהם איום המנהרות שהיה ידוע למערכת הביטחון כבר משנת 2006, והפער במודיעין ברצועה, לא הוצגו לקבינט כראוי ולא נעשתה הערכת מצב הכוללת את השרים הרלבנטיים. אין פלא שגם במהלך המבצע, הקבינט המדיני-ביטחוני סבל מחוסר מידע. "התוכניות האופרטיביות לרצועת עזה הוצגו לשרי הקבינט לפני שהקבינט קבע את היעדים האסטרטגיים לגבי רצועת עזה. כפועל יוצא מכך, הדרג הצבאי נאלץ להתוות בעצמו את היעדים האסטרטגיים, כדי לתכנן לאורם את הפעילות הצבאית.^[44]

צה"ל כ"אסטרטג הלאומי"

דוגמה מובהקת לחוסר העיסוק של הדרג המדיני במדיניות ביטחון לאומי היא מסמך "אסטרטגיית צה"ל" שפרסם בשנת 2015 הרמטכ"ל דאז גדי איזנקוט. המסמך נועד להוות מסד תכנוני ולהניח עקרונות לבניין הכוח הצבאי ולהפעלתו, דבר חשוב ומתבקש. אולם המסד המדיני שעליו נשען איזנקוט כבסיס תכנוני הוא אחד בלבד: דו"ח הוועדה לגיבוש תפיסת הביטחון של ישראל (ועדת מרידור). מסמך זה אומנם פורט יעדים לאומיים ואסטרטגיה לאומית, אך הוא נכתב בשנת 2006, ואף שזכה ליחס חיובי מהממשלה באותם ימים, ממשלת אולמרט, הוא לא אומץ  רשמית.

אחת מתפיסות מדיניות הביטחון המרכזיות שהתפתחו באופן זה בדיוק היא המב"מ. בשנת 2012 פרסם אל"מ שי שבתאי, אז ראש מחלקת תכנון אסטרטגי באגף המבצעים, מאמר בכותרת "תפיסת המערכה שבין המלחמות". במאמר זה פרס שבתאי את התגלגלות תפיסת הביטחון של ישראל כפי שהבין אותה, מימי בן-גוריון ועד ימיו. שבתאי מציין תוספות לעקרונות ההכרעה, ההרתעה וההתרעה המקוריים, שהצטרפו לדעתו במרוצת השנים: פעולות תגמול, מלחמות מנע, לוחמה בטרור, פעולות המנע (פעולות של סיכול התעצמות האויב), תפיסת העימות המוגבל (מצב של לחימה מתמשכת ללא הגעה לשיא), מערכות מוגבלות, הגנה (התגוננות מפני נשק תלול מסלול), ולבסוף – בט"ש מוגבר, מעין סבבי הסלמה קצרים. שבתאי טען שתוספות רבות אלו יצרו לאורך זמן בלבול מסורתי בצה"ל לגבי מצבי הלחימה השונים, ותרמו בין היתר לחוסר ההבנה מצד הצבא של מצב המלחמה בלבנון בשנת 2006.[45]

שבתאי הציע תפיסה חדשה, הנקראת "המערכה שבין המלחמות" (מב"מ). לדידו של שבתאי, הגדרת תפיסה אסטרטגית סדורה למצבי השגרה תסייע לצבא להיות ברור יותר באופן בניין הכוח והפעלתו. הוא פורס עקרונות יסוד לתפיסה זו, ובין היתר מדבר על כך שבמערכה שבין המלחמות לא ניתן להגיע להכרעה חד-משמעית, אלא להכרעה מצטברת בנקודות (למעשה, ההפך הגמור מתפיסת ההכרעה של בן-גוריון). מצב זה, טוען שבתאי, מאפשר לישראל "לספוג מכות מהיריבים בלי להגיב עליהן באופן מיידי בדרך שעלולה לשבש את הגיון המערכה שלנו ומתוך הבנה שמדינת ישראל וצה"ל ידעו להזיז את נקודת האיזון בכיוון הרצוי באמצעות פעילות ארוכת טווח".[46] בהמשך לכך, שבתאי טוען שבתפיסת המב"מ לא תהיה נקודת סיום ברורה, אלא המשכיות ממערכה למערכה.[47]

בשנת 2013 בוצעה התקיפה הראשונה של ישראל בסוריה המיוחסת למב"מ. מאז ועד לשבעה באוקטובר פעלה ישראל בעיקר למניעת התעצמות אויביה מצפון.[48] בשנים הראשונות שימש המב"מ בעיקר למניעת העברת אמצעי לחימה איכותיים לחזבאללה דרך סוריה. משנת 2015 החל המב"מ להתבסס כאסטרטגיה מרכזית. באותה שנה זכתה תפיסת המב"מ להרחבה במסמך אסטרטגיית צה"ל של איזנקוט, והוזכרה כתפיסה אסטרטגית צה"לית מן המניין.[49] בשנת 2017 עברה המב"מ להתמקד במניעת ההתבססות האיראנית בגבולה הצפוני של ישראל. בשנה זו עבר המב"מ מניהולו של חיל האוויר לניהולו של אמ"ן.[50]

בשנת 2018 פורסם עדכון למסמך אסטרטגיית צה"ל, ובו ניתן למב"מ מקום מרכזי כנדבך אסטרטגי.[51] וכך, הפכה המב"מ מניסיון להכניס סדר תפיסתי במצבי השגרה – לאסטרטגיה שסביבה נרקמו שינויים דרמטיים בצה"ל. ביולי 2023 ראה אור מאמרם של עופר שלח וכרמית ולנסי הסוקר את המב"מ ואת השפעתה על צה"ל. נכתב שם:

פעולות המב"מ העצימו מגמות שהלכו והסתמנו בפעולתו של צה״ל כולו, כולל במערכות בלבנון וברצועת עזה במאה ה-21 בדגש על פעולה אווירית, מודיעין ופעולה חשאית, וחוסר הרצון להפעיל כוחות יבשתיים; התפיסה שלפיה אין לישראל עניין במערכה בעצימות גבוהה – ובתוך כך הימנעות מהגדרת הכרעת האויב כמטרה ללחימה – ולכן יש להימנע ממנה כמעט בכל מחיר; וההטיה לטובת פתרונות טכנולוגיים. כל אלה באו לידי ביטוי בפעולות המב"מ.[52]

לצד ההצלחות של המב"מ, ביקורות רבות נשמעו על תפיסה זו. המרכזית שבהן היא שמשהפכה המב"מ לתפיסת הפעלה אסטרטגית ולא לדרך פעולה נקודתית, הושקעו משאבים כבירים בהעצמת הגורמים המשתתפים בה – בעיקרם יכולותיהם של אמ"ן ושל חיל האוויר לפעול מהר ונקודתית. העצמת המב"מ באה על חשבון המוכנות למלחמה כוללת, שנותרה תרחיש הייחוס המרכזי של צה"ל. ועוד, המב"מ יצרה פריזמה צרה להתמודדות עם האיום האיראני, שהוא איום ביטחוני גדול והתמודדות איתו דורשת מעורבות לא רק מודיעינית-צבאית, אלא גם מדינית, כלכלית, דיפלומטית ועוד.[53]

עוד טענו ולנסי ושלח כי המב"מ כאסטרטגיה הנחיל הֶרגלים של שליטה מודיעינית מוחלטת לצורך ביצוע משימה, דבר שלא סביר שיתאפשר בזמן מלחמה גדולה; תרבות של אי עמידה במשימה ושל הסתמכות יתרה על טכנולוגיה; וציווי שהשתרש במפקדי צה"ל להימנע ממלחמה ככל הניתן. כל זה נעשה תוך "ייחוס משמעות אסטרטגית ואף חידוש תפיסתי למה שהוא בעיקרו צֶבר של פעולות טקטיות, והקניית חשיבות אסטרטגית מוטעית למערכה נגד יכולות" ו"הכפפת שיקולים אסטרטגיים ואינטרסים מדיניים רחבים יותר לתחזוק המב"ם, למרות הישגיה המוגבלים והעלות הגבוהה הכרוכה בהפעלתה".[54] הדברים פורסמו שלושה חודשים טרם השבעה באוקטובר.

אם כן, מסמך אסטרטגיית צה"ל ותפיסת המב"מ הם שתי דוגמאות השזורות זו בזו להתעלותו של צה"ל, בהעדר חלופה מדינית, לרמת תכנון אסטרטגי מדיני. תהליכים אלה מתרחשים במשך שנים ארוכות ותוך תמיכה ציבורית רחבה, גם אם ללא מודעות לפרטים ולסכנות המשתמעות מכך. כיצד הגענו למצב זה?

צבא שיש לו מדינה

החל משנות התשעים רווחת בקרב החוקרים של יחסי צבא וחברה ההסכמה כי הגבולות בין האזרחי לבין הצבאי מטושטשים.^[55] הדוגמה הישראלית לכך היא ככל הנראה מהמובהקות שיש במדינות דמוקרטיות.

בתקופת הקוממיות לא היו הגבולות כמעט קיימים. בכירי הצבא הנבנה היו בעלי שיוך פוליטי מובהק ומוחצן, ורק פירוק המחתרות מימין והפלמ"ח משמאל על ידי בן-גוריון, סייעו ליצירת ההפרדה הזו (גם אם כוונותיו של בן-גוריון היו ממלכתיות, אך גם אם היו פוליטיות). עם זאת, אף שההפרדה ההיררכית בין הצבאי לפוליטי הלכה והתעצבה, נותרו עמומים הגבולות בין הציבור לבין הצבא, בין הדרג המדיני לדרג הצבאי, בין ביטחון לאומי להגדרה של איום צבאי ובין חשיבה מדינית לחשיבה צבאית. הצבא נהפך לסמכות הבלעדית לניתוח כלל המציאות הביטחונית בישראל, וכמעט בלתי אפשרי לחלוק עליו או להחליט בניגוד להמלצתו.

החוקר קובי מיכאל טוען שעליונות החשיבה הצבאית על החשיבה המדינית, שציינתי בפרק הקודם, קיימת כבר מתקופת ההמתנה בשנת 1967, ומלווה את ישראל בצמתים ביטחוניים מרכזיים כמו תהליך אוסלו ומלחמת לבנון השנייה. לדעתו, סיבה בולטת לכך, מעבר לחולשה המבנית של הדרג המדיני, היא המקום החיובי שתופס הצבא בשיח הציבורי. במובן זה היחסים בין הצבא לבין החברה בישראל הם ייחודיים. האתוס הצבאי מלווה את הציבור בישראל החל משנותיו הראשונות. הוא סמל לממלכתיות, ובמידה רבה לישראליות עצמה. הקשר הזה כה חזק, שישנו מעבר דו-צדדי של תרבות – שפה, ערכים, נורמות ועוד. קשה לומר היכן מסתיימת התרבות הישראלית ומתחילה זו הצבאית. מי שמוליכים תרבות זו בין הצדדים הם, כמובן, האנשים. כמאמר המשפט הידוע "עם בונה צבא בונה עם", המיזוג בין הצבאי לחברתי ניכר.

מרכזיותו של הצבא בשיח הציבורי נושאת עימה גם סיכון לשימוש בצבא ככלי לקונפליקטים חברתיים. הקריאה המוכרת "להוציא את הפוליטיקה מהצבא" נובעת מתפיסה שלפיה פוליטיקאים עלולים לכפות את תפיסת עולמם על התנהלותו הפנימית של הצבא. אולם ההשפעה יכולה להיות הפוכה. בימי הרפורמה המשפטית, אחד הדגלים הראשונים שהניפו ראשי המחאה נגד הרפורמה היה דגל השירות והצבא – רמת התרומה, התפקידים והדרגות. כך נולדה הקריאה ההפוכה "להוציא את הצבא מהפוליטיקה".

תחושת ההזדהות הציבורית העמוקה עם הצבא מעניקה גם חסינות מסוימת לאחרון. השירות בצה"ל כרוך בסיכון חיים, במחירים גבוהים, בשכול. לכן המעמד שלו כמעט קדוש בעיני חלקים גדולים בציבור. כך, הצבא נמצא במצב שבו קשה מאוד לבקר אותו ביקורת שלא תיתפס כבאה מתוך פוזיציה פוליטית. מתוך כך, הצבא גם משמש כלי לניגוח פוליטי בין שני הצדדים.

הצבא, אם כן, הוא כלי בידי הציבור. הוא משפיע על הציבור, ודרכו – על הפוליטיקאים. בכירי הצבא עוברים מעשה-שגרה מהצבא אל עמדות המפתח בדרג המדיני ובחברה האזרחית. החוקרים גבריאל שפר ואורן ברק תיארו את התופעה הזו במילים "הרשת הביטחונית". בכירי הצבא יוצאים אל העולם האזרחי כשהם נושאים איתם את תפיסות העולם, התרבות והאינטרסים המובנים מהיותם משתייכים לגילדה מקצועית. הם מיישמים את כל אלו בשולחן מקבלי ההחלטות.^[56]

חולשת מנגנון הביטחון הלאומי הישראלי, אם כן, פוגשת שחקן חזק הן מבחינה מוסדית, הן מבחינה ציבורית. שליטתו הכמעט מוחלטת של הצבא ביכולת לבצע עבודת מטה ראויה, והיותו שחקן ציבורי חזק, הופכות אותו לשחקן-על בכל הנוגע לביטחון הלאומי של מדינת ישראל. כזה שקובע בפועל את מדיניות הביטחון הלאומי של ישראל. הפער הזה גורם לחוסר יכולת לבקר את הצבא ואת השקפותיו. הוא מנוון את החשיבה המדינית בעולם הביטחון הלאומי, וגורם לאתגרים שבפניהם ישראל ניצבת להצטמצם לאתגרים צבאיים בלבד, וכך את המענה שניתן להם. עוצמתו של הצבא מקטינה עוד יותר את תפקוד הדרג המדיני, מכיוון שזה האחרון פיתח בו תלות, גם בקבלת החלטות בטווחים הקצרים, וגם בקביעת מדיניות בטווח הארוך.

השינויים הנדרשים לביסוס מדיניות ביטחון לאומי

הנחת המוצא החשובה ביותר לדיון זה היא שישנה סתירה עמוקה בין הצורך למסד ולהקשיח את מנגנון קבלת ההחלטות וקביעת מדיניות הביטחון הלאומי, לבין האינטרסים קצרי הטווח של הדרג המדיני. על אחת כמה וכמה במציאות הפוליטית הקיימת וביחסים שעלו על שרטון בין הרשות המבצעת והרשות השופטת. אין ולא יהיה דרג מדיני שמעוניין לכבול את עצמו לגוף פקידותי בנושאים הרגישים ביותר, שכן כל הליך שימוסד במערכה הראשונה יזכה לביקורת מבג"ץ במערכה השלישית. הנחת מוצא חשובה נוספת היא כי למערכת הביטחון יש אינטרס לשמר את כוחה השאוב ממעמדה הציבורי (בייחוד ביחס לצבא) ומהוואקום שמשאיר הדרג המדיני.

אף על פי כן, בדיוק כפי שוועדת וינוגרד לאחר מלחמת לבנון השנייה הייתה הזרז הגדול ביותר לחקיקת חוק המל"ל, כך אירועי שבעה באוקטובר חייבים להיות הזרז לשינוי יסודי יותר באופן עבודתה של מערכת הביטחון הלאומי הישראלית. או כמו שאמר בנימין נתניהו עוד בשנת חקיקת חוק המל"ל: "זה יכול להיות כלי חשוב, זה יכול להיות כלי ריק – מימושו תלוי בתוכן שיוצקים לתוכו. לא די בחקיקה: זה שינוי תרבות ותפיסה באופן ניהול המדינה.[57]

הרמה המבנית

על המל"ל להפוך לחלק אינטגרלי ממנגנון קבלת ההחלטות. בהתאם להמלצתו של עוזי ארד בספרו 'המל"ל' יש להפוך את המל"ל ל'מועצה לביטחון לאומי', כך שתקיים בתוכה לא רק את גוף המטה, אלא גם את הפלטפורמה למקבלי ההחלטות. באופן זה, מלאכת קבלת ההחלטות תהיה בסינרגיה עם עבודת המטה, שהרי זהו אחד הפערים המרכזיים כיום במבנה המערכת הישראלית.

המל"ל לא תהיה תלויה בשיתוף הפעולה של שאר הגופים במנגנון, אלא תמוקם במרכזו ותרכז אליה את כלל המידע באופן טבעי ובאופן שישפר את עבודת המטה עצמה. יש לשנות את חוק המל"ל כך שתהיה בעלת סמכויות מחייבות לדרוש חומר מודיעיני, לבקר את הגופים המקצועיים, וגם להפעיל גופים מדיניים קיימים – כמו לדוגמה המרכז למחקר מדיני, גוף רציני בעל יכולות רבות הכפוף למשרד החוץ, שמעטים האנשים שבכלל שמעו עליו – וזאת כדי לפטור את הממשלה מהתלות המקצועית המוחלטת שלה בגופי הביטחון.

כן נדרשת הגדרה ברורה בחוק יסוד, או לכל הפחות בחקיקה רגילה, למבנה המנגנון כולו, הפורומים השונים ומערכת יחסי הגומלין ביניהם. מי מדווח למי? מי רשאי לדרוש מידע ממי? אילו פגישות וכינוסים מחויבים לפני קבלת החלטה?

תפיסת הביטחון

המציאות הביטחונית בישראל מורכבת ומשתנה באופן תדיר, ועל כן התייחסות לישראל כשאר מדינות המערב תוך חיובה לפרסם מסמך תפיסת ביטחון ארוך טווח, דוגמת ה-SDSR הבריטי הפורס תפיסת ביטחון כחמש שנים קדימה, תטה את הכף לכיוון ההקשחה באופן שלא יעשה חסד עם ניהול הביטחון הלאומי. עם זאת, יש מקום לחייב את הדרג המדיני לפרסם מסמך חלקי (חלקו המסווג יישאר חסוי), זאת בעיקר כדי לוודא שלא נוצר בתפיסת הביטחון חלל שנתפס על ידי הדרגים המקצועיים, כפי שקורה כיום. מסמך מעין זה עשוי לשפוך אור על האתגרים כפי שהדרג המדיני תופס אותם, ולאפשר לדרגים המקצועיים לגזור מהם יעדי משנה.

השיח הציבורי

לבסוף, השינוי המשמעותי ביותר שצריך לקרות הוא ברמת השיח הציבורי. ללא עיסוק ציבורי נמרץ באיכות התהליכים המוסדיים, לא יהיה שום שינוי מוסדי. אמרנו שהמצב הנוכחי נוח לכל הצדדים, ולכן הוא לא השתנה עד היום; לכן גם סביר שלא ישתנה מעצמו. כל עוד יימשך השיח לאנקדוטות של התנגשות בין סוגי מדיניות, כאלו שאין שום סיכוי לגשר עליהן באמת, ולא יעסוק בחוקי המשחק ובדרך התנהלות התהליך המוסדי של עניינים המשפיעים באופן כה דרמטי על חיי היום-יום ועל עתיד מדינת ישראל, נמשיך לפגוש את האתגרים כשהם כבר בשער, ואנחנו עם הגב לקיר.

והרי נתקלנו בעבר הלא רחוק בשיח מורכב על חוקי המשחק. המציאות בישראל עד השישה באוקטובר הייתה כזאת שאף שרבים הבינו כי אין הסכמה על חוקי המשחק (במקרה הזה – אופן החקיקה והשפיטה בישראל), הדיון הציבורי גלש למחוזות תרבותיים וזהותיים שבהם לא הייתה שום אופציה להגיע להסכמה מוחלטת על תפיסת העולם והמדיניות המקודמת.

ההיבט הביטחוני-אסטרטגי של הבעיה הזאת אינו שונה מהותית. גם כאן, השיח הציבורי והמערכת המדינית מתיישרים כולם לניסיון לשכנע בתפיסת העולם הטובה ביותר, ומפספסים את אחד המקורות לכך שבמדינת ישראל, במשך רוב שנותיה לפחות, אין מדיניות ביטחון לאומי ברורה. המסקנה המתבקשת מהאירועים המכוננים שעברנו היא שהביקורת חייבת להיות מכוונת למערכת כולה. אחרת, שעת הכושר הציבורית תיספג לתוך הקונספציה עצמה.

***

בזמן כתיבת שורות אלו, אנו חווים תזוזה טקטונית במזרח התיכון. הלחימה הארוכה ברצועת עזה עדיין אינה בעלת נקודת סיום ברורה. מנגד, פעולה מדויקת ומפוארת בלבנון נגד חזבאללה הביאה להסכם הפסקת אש מתוך עוצמה, ולתוצאה מוצלחת באופן יחסי. הציר השיעי חווה זעזוע בלבנון ובסוריה, ומי יודע מה ילד יום במצב הגאופוליטי האזורי והעולמי. האתגרים הביטחוניים העומדים בפני מדינת ישראל גדולים מאוד, ועמידה בהם דורשת מנהיגות אמיצה, אחדות לאומית והקרבה מכלל הציבור. אולם ללא מוסדות פורמליים חזקים וללא עבודה מוסדית מסודרת של מנגנון ביטחון לאומי, ימשיכו אתגרים אלו לקבל מענה נקודתי במקרה הטוב, או לא לקבל מענה כלל במקרה הסביר.

מצב זה נוח לכלל הצדדים: הממשלות מתקיימות ללא מנגנון המחייב אותן להליך תקין וסדור של קביעת מדיניות או של קבלת החלטות, הצבא קובע עובדות בשטח, וכשהמציאות מתפוצצת בפנים בגלל היעדר סנכרון וחשיבה מדינית, הצדדים מגלגלים את האחריות זה לפתחו של זה. מצב זה היה בלתי נסבל לאורך כל שנותיה של מדינת ישראל, ועל אחת כמה וכמה בתקופה הרת גורל זו. הגיע הזמן לשינוי מכונן.

עמרי גושן הוא קצין מילואים בדרגת רס"ן בצנחנים, וכותב וחוקר בתחום מדיניות ביטחון ויחסי צבא-חברה.

תמונה: זאב שטיין, באדיבות ויקימדיה

[1] ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני), חוק יסוד: הממשלה, סעיף 40 (ב), נוסח חדש, 2001.

[2] דוח מבקר המדינה: תהליכי קבלת החלטות בקבינט בנוגע לרצועת עזה לפני מבצע "צוק איתן" ובתחילתו.

[3] עוזי ארד וליעד בן-הר, המל"ל: המאבק להקמתה של "המועצה לביטחון לאומי" וביסוסה בצמרת, מודיעין: כנרת זמורה דביר, 2016, פרק א.

[4] דובר צה"ל, "אגף התכנון – יחידות ותחומי פעילות", אתר צה"ל, עודכן לאחרונה ביולי 2023.

[5]עמיר רפפורט, "7 דברים שכדאי לדעת על הפיצול של אגף התכנון", Israel Defense, 4 בפברואר 2020.

[6] דוח מבקר המדינה: דוח ביקורת על המועצה לביטחון לאומי, 2006, עמ' 44.

[7] מבקר המדינה, דו"ח שנתי 62ב לשנת 2011 ולשנת 2012 – תכנון מערכת הביטחון, 2012, עמ' 514.

[8] אתר משרד הביטחון, אגפים, אגף ביטחוני מדיני.

[9] ארד ובן-הר, המל"ל, פרק א.

[10] מבקר המדינה, ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון, 2018.

[11] שמעון אבן ודוד גרנית, קהילת המודיעין הישראלית – לאן? ניתוח, מגמות והמלצות, המרכז הבינתחומי הרצליה – המכון למדיניות ואסטרטגיה (IPS), 2009.

[12] שם.

[13] שם.

[14] שמעון אבן, "ועדות לבדיקת קהילת המודיעין בישראל – מדוע המלצותיהן חוזרות על עצמן ואינן מיושמות", עיונים במודיעין א (1), 2007, עמ' 25–48.

[15] שם.

[16] אבן וגרנית, קהילת המודיעין הישראלית, פרק א', עמ' 15–24.

[17] Office of the Director of National Intelligence (ODNI), About the ODNI (מקוון).

[18] ריצ'רד קמפ, "שילוביות במודיעין הבריטי – ועדת המודיעין המשולבת (JIC)", מודיעין – הלכה ומעשה, 7, 2021.

[19] שמעון אבן, "המזכיר הצבאי לראש הממשלה בצומת ההכרעות הביטחוניות בישראל", צבא ואסטרטגיה, 5 (2), 2013, עמ' 69–86, ובפרט עמ' 69–71.

[20] ארד ובן-הר, המל"ל, פרק ב.

[21] שם.

[22] מבקר המדינה, יישום חוק המל"ל, ירושלים: משרד מבקר המדינה, 2012, עמ' 18.

[23]  ארד ובן-הר, המל"ל.

[24] שם, פרק ד.

[25]   מבקר המדינה, יישום חוק המל"ל, עמ' 15.

^[26] כלל השיקולים האלו לקוחים מתוך דוח ועדת וינוגרד, שסקרה את הפרוטוקולים של הדיונים הצבאיים הפנימיים.

[27] דו"ח סופי – הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 (ועדת וינוגרד), 2008, עמ' 570–571.

[28] שם, עמ' 577–588.

[29] ארד ובן-הר, המל"ל, פרק ה.

^[30] שם, פרק א.

^[31] שם.

[32] שם, פרק ה.

[33] מבקר המדיני, דוח ביקורת על יישום חוק המל"ל וההתמודדות עם המשט הטורקי, 2012.

^[34] Gabriel Marcella, National Security and the Interagency Process, Carlisle: Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, 2008.

^[35] שם.

^[36]  C. P. Thomson & D. Blagden, "A Very British National Security State: Formal and informal institutions in the design of UK security policy", The British Journal of Politics and International Relations, 2018, pp. 573-593.

[37] יצחק בן-ישראל, תפיסת הביטחון של ישראל, תל-אביב: האוניברסיטה המשודרת, 2013, פרקים א-ב.

[38] שם. פרקים ג-ד.

[39] שם.

[40] שם, פרק א.

^[41] שם.

^[42] עמרם מצנע, "יחסי הדרגים במהלך האינתיפאדה הראשונה", בתוך רם ארז (עורך), יחסי הדרג הצבאי והדרג המדיני בישראל על רקע עימותים צבאיים, רמת-אפעל: המרכז לחקר כוח המגן, 2007.

^[43] ועדת הבדיקה לבחינת אירועי המערכה בלבנון, דוח ביניים, 2007, עמ' 112.

^[44] מבקר המדינה, תהליכי קבלת החלטות בקבינט בנוגע לרצועת עזה לפני מבצע "צוק איתן" ובתחילתו, ירושלים: משרד מבקר המדינה, 2017.

[45] שבתאי, שי, "תפיסת המערכה שבין המלחמות", מערכות, 445, אוקטובר 2012.

[46] שם, עמ' 26.

[47] שם.

[48] עפר שלח וכרמית ולנסי, המב"ם על פרשת דרכים: המערכה בין המלחמות 2013–2023 – מה הלאה?, תל-אביב: המכון למחקרי ביטחון לאומי, 2023, עמ' 18.

[49]  גדי איזנקוט, אסטרטגיית צה"ל, 2015, עמ' 20.

[50] דניאל סימן-טוב ודניאל שטרנברג, "המב"ם והשתנות דרך הלחימה של צה"ל", בין הקטבים, 37, 2022, עמ' 3.

[51] איזנקוט, אסטרטגיית צה"ל, עמ' 24.

[52] שלח וולנסי, המב"ם על פרשת דרכים, עמ' 12.

[53] סימן-טוב ושטרנברג, "המב"ם והשתנות דרך הלחימה של צה"ל", עמ' 4–6.

[54] שלח וולנסי, המב"ם על פרשת דרכים, עמ' 45–46.

^[55] אסף דוד, "היחסים הצבאיים-אזרחיים בישראל: המחלוקת והחולייה החסרה", תאוריה וביקורת, 41, 2013, עמ' 326–340.

58 שם, עמ' 333–335.

[57] ציטוט של בנימין נתניהו, בתוך ארד ובן-הר, המל"ל, פרק ה.