מהשקעה להעצמה: גישה חדשה למצוקת הפריפריה

מדיניות "חיזוק הפריפריה" של ממשלות ישראל – שעיקרהּ השקעות תקציביות לא-יעילות והטבות המבצרות את המצב הקיים – כושלת בפתרון המצוקה. הגיעה השעה לגישה אחרת

בישראלית מדוברת, "פריפריה" היא שמה של בעיה, או בלשון יפה יותר: אתגר. על פי השיח השגור, התקשורתי והפוליטי, הפריפריה בישראל חוֹוה מצוקה כלכלית, תרבותית וחברתית, המשליכה אף על המציאות הביטחונית. שיח הפריפריה רואה בה אזור כושל שבו חיים אנשים מוחלשים; אזור שהפער בינו לבין מוקדי המרכז עצום ובלתי-נסבל. הדרישות לטפל בבעיות הפריפריה עולות מחדש מדי שנה; והפוליטיקאים מגיבים ומבטיחים, וכל ההבטחות כוללות השקעת כספים והגדלת תקציבים לטובת שיפור החינוך, הבריאות, התשתיות ותנאי התעסוקה. דחיפות בעיית הפריפריה נחשבת לעניין קונצנזואלי במערכת הפוליטית הישראלית, ומוגדרת באופן סמי-רשמי כמשימה לאומית.

במערכות הבחירות של 2019, כמו בכל מערכת בחירות בעשורים האחרונים, הסוגיה הנקראת "מצוקת הפריפריה" עלתה בחוגי הבית, בקמפיינים הפוליטיים ובמצעי המפלגות; ודומה כי הקביעה שיש "להשקיע בפריפריה" היא אחת המוסכמות הבודדות החוצות את הקשת הפוליטית הישראלית. במצע מפלגת מרצ, למשל, נקבע כי המפלגה תפתור את תחלואי הפריפריה (שבהם אשמה המדיניות הדורסנית של שלטון הליכוד) באמצעות השקעה ציבורית בבנייה ובאמצעות שיפור תנאי העובדים, מתן הטבות מס ועוד. במצע מפלגת העבודה מדובר על הצורך ב"השקעה מיוחדת וממוקדת של הממשלה… שתבטיח תעסוקה הולמת, תשתיות ראויות ומתן שירותי רווחה, חינוך, בריאות ותרבות ברמה הגבוהה ביותר. כי מה שמגיע לתושבי המרכז – מגיע גם לתושבי הפריפריה". במצע מפלגת כחול-לבן מוקדש פרק שלם למצוקת הפריפריה, ומועלות בו הצעות מדיניוּת שונות כגון: הקמת תעשיות חדשות באזורי הפריפריה עם רגולציה מכילה; העתקה של משאבים לאומיים (דוגמת בסיסי צה"ל) אל הפריפריה; רגולציה שונה הנוגעת לטבלת מחירי הקרקעות; חיוב חברות ממשלתיות לפעול בתחום הפריפריה; ובאחרונה הקמת "רשות המאה" שמטרתה פיתוח הפריפריה. אף במצע מפלגת הימין החדש, שחרתה על דגלה ליברליזם כלכלי, מצוינת הדאגה ל"חיזוק הפריפריה", דהיינו חיזוק תשתיות אזרחיות כגון מערכות בריאות, חינוך, תעסוקה ותחבורה באמצעות השקעת תקציבים מוגברת. למפלגת הליכוד אומנם אין מצע, אבל המפלגה מתפארת בקשר האיתן שיש לה עם הפריפריה והאוכלוסייה המתגוררת בה, וראש הממשלה בנימין נתניהו טען כי "צריך לבטל את הפריפריה. אין שום סיבה שבמדינת ישראל יתקיים המושג הזה – לא במהות ולא בתדמית".[1] אומנם השמאל מציג את הפריפריה כאזור מוזנח, ואילו הימין (שנמצא בשלטון) נמנע מלהתייחס אליה ככזו, אך שני הצדדים מציעים פתרון הכולל תגבור השקעות תקציביות מטעם הממשלה ומתן הטבות והגנות שונות.

באופן מדאיג ומתמיה, ממצעי המפלגות, מדברי הפוליטיקאים ומטענות הפעילים החברתיים נעדר דבר-מה מהותי: הגדרות קונקרטיות, תוכניות עבודה מגובשות, ומדדים לבחינת הצלחה, ולמעשה קשה להבין מתוכם מהי בדיוק הבעיה שיש לפתור ומהם הכלים המדויקים לפתרונה. הלך הרוח המושל בנושא הפריפריה נוטה להיות מעורפל, בלתי-מעשי ובלתי-קונקרטי. כולם מדברים על הצורך בצמצום הפערים בין הפריפריה למרכז; אולם מהם פערים אלה? ממה הם נובעים? באיזה אופן הם נמדדים? כיצד ניתן למדוד הצלחה ושיפור? מה ייחשב כפערים סבירים, שבהגיענו אליהם נוכל לומר שהיעד הושג ושניתן לסיים את פרויקט "חיזוק" הפריפריה? באופן פרטני: מהם היעדים הממשיים הסופיים שאליהם מכוונת ההשקעה ומהם יעדי הביניים? כיצד ההשקעה הכספית תשיג אותם? ומה ניתן ללמוד מההיסטוריה של ההשקעה בפריפריה בישראל?

במאמר זה אבקש להתבונן באופן ראשוני בדרישת ההשקעה בפריפריה, להטיל בספק את תועלתה של הגישה המקובלת לטיפול במצוקתה, ולהציע קריאת כיוון לגישה חלופית.

מצוקת הפריפריה

סוגיית הפערים הכלכליים-חברתיים – או בעיית אי-השוויון – היא סוגיה מדוברת ביותר במדינת ישראל כמו גם בעולם המערבי כולו. הפרדיגמה השלטת שמבעדה נבחנת מצוקת הפריפריה היא סוגיית הפערים בין תושבי הפריפריה לבין תושבי המרכז. עם זאת, אַל לנו לשכוח שפערים בין פריפריה לבין מרכז הם הכרחיים ומובְנים במידה רבה, ועל כן ראיית עצם קיומם כבעיה הזוקקת פתרון היא מִשגה. "פריפריה" בהגדרתה היא אזור מרוחק מבחינה גיאוגרפית מאזורי המרכז, שבהם מתרחשת רוב הפעילות הכלכלית במדינה; לכן אזורי פריפריה נוטים להיות צפופים פחות, משגשגים פחות ועשירים פחות. החיים במרכז שופעים יותר מצד אחד, ויקרים יותר מצד שני, דבר אשר דוחק את המבוססים-פחות להתגורר ביישובים מרוחקים. הפערים בין המרכז לפריפריה הם אפוא מתבקשים, באופן ראשוני לפחות. נוסף על כך, התמקדות בפערים מעלימה את השיפור בנתונים האובייקטיביים: רמת החיים בפריפריה עולה בעקביות, ועובדה זו באה לידי ביטוי במדדים שונים דוגמת אחוז הזכאים לבגרות, אחוזי רוכשי השכלה גבוהה, אחוזי אבטלה, שיעורי השתתפות בשוק העבודה, שכר חציוני ועוד. אין פירוש הדבר שפערים בעייתיים אינם קיימים: אף שעצם קיומם של פערים הוא טבעי ובלתי-נמנע, היקפם עשוי להצביע על בעיה קשה. ואכן, במקרה הישראלי הפערים בין מרכז לפריפריה גבוהים באופן מלאכותי, והם נובעים מגורמים המאטים את ההתקדמות ברמת החיים בפריפריה ואף עלולים להביאהּ לקיפאון.

יחסי מרכז–פריפריה בישראל עברו טלטולים רבים לאורך השנים, והם התאפיינו מתחילתם בהשפעות מלאכותיות. בתחילת הדרך היה נסוך על הפריפריה זוהר אידיאולוגי, שכן באתוס הציוני נודע מעמד מיוחד לַהתיישבות, הנחשבת עד היום למקודשת בעיני חלקים מהאוכלוסייה בישראל. להתיישבות הייתה מטרה כפולה: מבחינה אידיאולוגית, ההתיישבות בפריפריה החקלאית סימנה את היהודי החדש שיצא מן ה"חדר" ויצא לחרוש את הארץ במפגן שרירים וזיעה, והחייה אותה כמו את נשמתו הלאומית; מבחינה אסטרטגית-לאומית, ההתיישבות בפריפריה נועדה להציב עובדות בשטח לקראת המדינה שבדרך, וככל שהרחיקו החלוצים כך התרחב השטח הפוטנציאלי למדינה היהודית. במקביל, לפני הקמת המדינה – וגם לאחריה – ההתיישבות בפריפריה מנעה פלישות והסתננויות של גורמים עוינים והייתה לנדבך חשוב בביטחון היישוב ובהמשך קיומה של מדינת ישראל. בנסיבות אלו התקיימה תנועה לא-אופיינית של אוכלוסייה חזקה דווקא אל הפריפריה, בעידודם הישיר של מנהיגי היישוב והתנועה הציונית.

עם השנים איבדה הפריפריה מזוהרהּ. קשיי החיים הניעו רבים, באופן טבעי, לשוב ולחיות במרכז, שהיה גם משגשג יותר וגם בטוח יותר; אולם ערעור היוקרה של הפריפריה התרחש במיוחד בשנות החמישים, עם גלי העלייה הגדולים ממדינות אסיה ואפריקה. העולים היו ברובם חסרי רכוש ובמידה ניכרת גם נעדרי השכלה מערבית; הם הופנו אל אפיקי תעסוקה שכללו עבודות חקלאיות ומשרות צווארון כחול, ויוּשבו על ידי הרשויות בשטחי הפריפריה כדי לוודא את החזקתם של שטחים אלה. עובדה זו גרמה לוותיקי היישוב, שהיו משכילים ומבוססים יותר, להירתע עוד יותר ממגורים בפריפריה, ולרבים מהוותיקים שכבר התגוררו שם למהר ולעוזבהּ – ונוצרה מגמה של הגירה שלילית נרחבת הנמשכת מאז ועד היום. כך, פערי התעסוקה והשגשוג, ששררו בין הפריפריה לבין המרכז באופן טבעי, הוגדלו באחת ובאופן משמעותי. המגורים בפריפריה היו לנחלתם של העולים ממדינות האסלאם, לצד ערבים, דרוזים ומיעוטים לא-יהודיים אחרים אשר התאפיינו באורח חיים מסורתי.[2] בתנאים אלה לא הצליחו יושבי הפריפריה לפתח את אזורי מגוריהם ולהעלות את רמת החיים בהם באופן משמעותי; מאז הם מתאפיינים במדרג סוציו-אקונומי נמוך באופן יחסי.

פערים פריפריאליים

בחלוקה גסה, על פי ההגדרות הרווחות, המרכז כולל את מחוז תל-אביב ומחוז מרכז, ואילו מחוז הצפון ומחוז הדרום מוגדרים כפריפריה. נכון ל-2016, התגוררו באזורי הפריפריה כ-31% מכלל האוכלוסייה בישראל, לעומת 40% במרכז; השאר, כ-30%, התגוררו באזורים הנחשבים לחצי-פריפריאליים: מחוז ירושלים, מחוז חיפה ויהודה ושומרון.[3]

הפערים הכלכליים-חברתיים בישראל נחשבים גבוהים ביחס למדינות המפותחות. בדו"ח ארגון המדינות המפותחות OECD לשנת 2019 מוקמה ישראל במקום השמיני במדד ג'יני לאי-השוויון, ובכך יש שיפור לכאורה מדו"ח 2016 של ה- OECDשבו מוּקמה ישראל במקום החמישי מתוך 36 המדינות שבארגון. אולם לא ברור אם הדבר נחשב להישג של ממש, משום שהציון שישראל קיבלה לא השתנה באופן דרמטי ונע סביב 0.34 נקודות;[4] ולפיכך ייתכן כי השיפור היחסי נובע מהידרדרות במדינות אחרות ולא מהתקדמות בישראל עצמה. מדד העוני היחסי של ישראל, המחושב לפי חצי ההכנסה החציונית, הוא מהגבוהים שבמדינות ה-OECD ועומד על כ-18%, ועובדה זו ממקמת את ישראל במקום השני ברמת העוני היחסי בהשוואה למדינות אחרות בארגון.[5] חלק ניכר מן האזרחים הנחשבים עניים לפי מדד זה מתגוררים בפריפריה: במחוז צפון העוני היחסי עומד על 27.5% מכלל המשפחות, ובמחוז דרום על 22.5% מכלל המשפחות; זאת לעומת 9% מכלל המשפחות במחוז המרכז, ו-10.3% מכלל המשפחות במחוז תל-אביב.[6]

מחקר שנערך על ידי בנק ישראל בשנת 2014 גילה כי פערי השכר הממוצע בין הפריפריה לבין המרכז עלו בשנים 1998–2010, וכי על פי מדד תייל ישנה מגמת התרחבות פערים בין המחוזות והיא עומדת על 84%.[7] יחד עם זאת, בדו"ח בנק ישראל לשנת 2015 מצוין כי מאז 2011 ישנה מגמת עצירה בהרחבת הפערים, אם כי לא מתרחש בהם צמצום של ממש.[8] ההכנסה הממוצעת לנפש בפריפריה, לשנת 2016, עמדה על 8,908 שקל, לעומת 13,201 שקל לנפש במרכז. על פי חישוב כלל-ארצי מגיע בנק ישראל למסקנה כי משמעות ההתרחקות בכ-100 ק"מ מתל-אביב היא ירידה של 15% בהכנסה.[9]

אומנם, התרחקות מתל-אביב משמעהּ לא רק ירידה בהכנסה אלא גם ירידה ביוקר המחייה: החל ממחירי דיור ושירותים ועד למחירים ממוצעים של סחורות יומיומיות במרכולים ובשווקים, החיים בפריפריה זולים מן החיים במרכז הארץ. כלומר, ייתכן שכוח הקנייה של "הנפש הממוצעת" בפריפריה אינו קטן בהרבה מזה של "הנפש הממוצעת" בגוש דן. אך נתוני הפער הכלכלי ממשיכים גם מעבר לשיעור ההכנסה. על פי המחקר, גם מגמת הצמיחה של ההכנסה הממוצעת נמוכה יותר בפריפריה: במחוזות מרכז ותל-אביב ההכנסה הממוצעת עלתה בכ-5.5%, ואילו במחוז הצפון היא עלתה ב-0.6% בלבד. לפי בנק ישראל, מדובר בתופעה שמקורה בעיקר בהגירה השלילית מן הפריפריה אל המרכז.[10] נוסף על כך, ישנו פער בין הפריפריה לבין המרכז מבחינת השתתפות בעבודה ושיעורי אבטלה: שיעור ההשתתפות בעבודה עומד על 70% במחוז מרכז לעומת 58%–60 בצפון ובדרום; ושיעור האבטלה עומד על 4.52% במחוז תל-אביב ועל 3.85% במחוז דן, לעומת 6.13% במחוז צפון ו-6.57% במחוז דרום.

אם כן, ההכנסה הממוצעת, הצמיחה בהכנסה ושיעור ההשתתפות בעבודה נמוכים יותר בפריפריה לעומת המרכז; באותו אופן, שיעור האבטלה בפריפריה גבוה יותר. אולם מהו הגורם לפערים אלה? ובכן, מתברר כי המשתנֶה המשמעותי ביותר הוא סוג התעסוקה. עיסוקם המרכזי של רבים מתושבי הפריפריה הוא התעשייה המסורתית, הבלתי-משתלמת, לעומת אופי התעסוקה באזור המרכז, שבו רוב המועסקים נמצאים במגזר השירותים – תחום משתלם, צומח ומודרני יותר. לשם השוואה, מספר המשרות בתעשייה המסורתית כמעט שלא גדל מאז שנת 2000, בעוד מספר המשרות בענפי השירותים עלה באותה תקופה ביותר מ-30%.[11] יחד עם זאת, ולמרות הפער, מדד ההשתתפות בעבודה ובעיקר מדד האבטלה נחשבים לחיוביים כשלעצמם, וכמותם גם נתוני הצמיחה הכללית במשק.

נושא המועלה תדיר בשיח על אודות מצוקת הפריפריה – וקשור באופן מהותי לבעיית אפשרויות התעסוקה – הוא מצבה הירוד של מערכת החינוך בפריפריה, המתבטא בתשתיות חינוך מוזנחות וברמה לימודית ירודה. המדינה, שהיא מונופול בתחום החינוך, לא דאגה עד כה לרמה נאותה של השכלה במערכת החינוך בפריפריה. על זו הדרך, הפריפריה איננה מקום נחשק ולכן אנשי חינוך מצטיינים – מורים ומנהלים – אינם ממהרים להגיע אליה. בהתאם, בפריפריה יש פחות בתי ספר מאשר במרכז, פחות אנשי מקצוע איכותיים, והישגיהם הלימודיים של התלמידים בה נופלים בשיעור ניכר מהישגי התלמידים במרכז (מבחינת הזכאות לבגרות והשלמת לימודים גבוהים).[12]

לצד זאת, הביקוש להשכלה בפריפריה נמוך ביחס למרכז; וזאת, שוב, בשל ענפי הפרנסה הזמינה שהתפתחו בה ואשר אינם מצריכים השכלה נרחבת. הדבר יוצר מצב שבו התמריצים להשכלה גבוהה אינם גדולים, וממילא הביקוש להשכלה תיכונית איכותית, שהיא שער כניסה להשכלה הגבוהה, נמוך גם הוא. התוצאה היא מעגל קסמים בעייתי המזין את עצמו: רמת השכלה נמוכה מבצרת סביבה תעסוקתית שאינה מתמרצת רכישת השכלה. לכן – ובמקביל – מוסדות החינוך וההשכלה בפריפריה הם ברמה נמוכה מכדי לשמש מקפצה להשתלבות בתפקידים נחשקים בשוק הפרטי, במגזר הציבורי או במגרש הפוליטי, ועובדה זו מקשה על תושבי הפריפריה להוביל לפיתוח אזור מגוריהם ולעלייה באיכות חייהם.

בעיה זו הייתה עשויה להיות חמורה פחות בהינתן אפשרויות תחבורה יעילות דיין אל המרכז וממנו. בשל מה שנתפס כיתרונות מסוימים באיכות החיים, הפריפריה עשויה להיות יעד נחשק לפלח האמיד מקרב האוכלוסייה, המקיים אורח חיים של יוממות – קרי עבודה במקום מרוחק ממקום המגורים – אולם תופעה זו אינה נפוצה במדינת ישראל, בין השאר מחמת היעדר אפשרויות תחבורה אטרקטיביות.[13]

לסיכום, בין המרכז לפריפריה בישראל קיימים פערים ניכרים בהכנסות ובהשכלה; הללו נובעים בעיקר מאפשרויות התעסוקה המוגבלות בפריפריה שעיקרן תעשייה מסורתית בלתי-מתגמלת. כתוצאה מכך, סובלת הפריפריה מהגירה שלילית הולכת-וגוברת העומדת כיום על כ-20% – בעיקר של צעירים ושל משכילים[14] – ומחמירה בשל היעדר אפשרויות תחבורה לקיום יוממות במרכז. על פי דו"ח OECD על ישראל לשנת 2018, מקורם של הנתונים השליליים בדו"ח טמון במידה רבה בהיעדר כישורים ההולמים את דרישות שוק העבודה המודרני או בחוסר השכלה, בעיות הנתפסות בשיח הישראלי כקשורות לפריפריה.[15]

נוסיף עוד תקציב למדורה

רבים טוענים כי דווקא כאשר הגיעה אוכלוסייה חדשה למדינת ישראל, אוכלוסייה שהפער בינה לבין האוכלוסייה המקומית היה רב, נדרשה המדינה לסייע בהתאקלמותה; לדעתם, סיוע זה היה אמור להתבטא ביצירת ביטחון כלכלי מינימלי אשר יבטיח לעולים כי יתקיימו בכבוד, וכן בסיפוק חינוך מיטבי לשם צמצום פערי ההשכלה המובְנים בין העולים לבין הוותיקים. לפי טענה זו, החיבור בין ביטחון כלכלי מינימלי לבין השכלה היה מעודד את העולים להשתלב ביתר קלות בקרב הוותיקים, לשפר את איכות חייהם ולהפריח את שממת הפריפריה.

היעדר התערבות מסוג זה, יחד עם ההפניה הכמעט-אוטומטית של העולים אל עיירות הפיתוח מבלי תמיכה נוספת, גרמו לרבים לטעון כי המדינה לא הייתה מעוניינת בשילוב העולים אלא פעלה מתוך מטרה להסלילם לעבודות כפיים, על רקע מעמדי וגזעני. אין בנמצא ראיות של ממש המוכיחות כוונות זדון מוּדעוֹת – וייתכן שהציפיות לתמיכה מצד המדינה אינן ריאליות בהתחשב במצבה הכלכלי באותן שנים – אך מכל מקום קשה לטעון כי המדינה נהגה באחריות כלפי העולים החדשים. בשל היסטוריה זו, הדורות הבאים של עולי עיירות הפיתוח מאשימים את המדינה בהזנחתם ובמצוקת הפריפריה. כך התפתחה לאורך השנים רטוריקה של "נחשלוּת בכוונת מכוון" ושל חובת המדינה לכפר על טעויותיה מהעבר, כמעין חוב שהיא חבה למזרחים ולפריפריה – ביחד ולחוד. לדעתם, חוב היסטורי זה מחייב את המדינה להשקיע בפריפריה עד שייסגר הפער בינה לבין המרכז – פער הנתפס מלאכותי ובר-תיקון. תפיסה זו, בשילוב ההיסטוריה הסוציאליסטית-אטטיסטית הישראלית, היא העומדת מאחורי המדיניות שהתפתחה סביב נושא הפריפריה, מדיניות המתמקדת בהזרמת תקציבים והטבות שונות במטרה לפתור את מצוקות הפריפריה. השיח החלוצי-הֵרואי של יישוב אזורי הסְפר תוך הקרבה עצמית של הפרט, ששרר בתקופת המדינה שבדרך, התחלף בשיח מצוקה דחופה ונחשלוּת שעל המדינה לפתור בכוח הארנק הלאומי.

מדיניותן של ממשלות ישראל במהלך השנים בנוגע למצוקת הפריפריה הייתה כללית מאוד אבל ברורה ופעלה בשני אפיקים במקביל: (א) תקצוב תוכניות, מימון פרויקטים, הגדרת סעיפי תקציב ייעודיים במשרדים הקיימים והקמת משרד מובחן המופקד על מימוש חלק ניכר מהחלטות הממשלה הנוגעות לנושא; (ב) מתן הטבות מס והטבות אחרות לתושבים ולעסקים, על מנת למנוע אבטלה ולשמר את תעסוקת התושבים. סיוע המיועד לפריפריה ניתן בעיקר לרשויות מקומיות או אזוריות המוגדרות כאזורי עדיפות לאומית, ולאזורים בעלי "רמה פריפריאלית" גבוהה, המחושבת על פי מדד הפריפריאליות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ככל שרשות מקבלת דירוג נמוך יותר במדד זה, כך היא זוכה להשקעה ממשלתית גבוהה יותר ולהטבות רבות יותר.[16] אגב כך, יש לומר, נוצר מצב שבו הרשויות מתומרצות לשמור על דירוג נמוך (ואף "להידרדר") בשביל להמשיך לקבל תקצוב ממשלתי, ולהימנע מלשפר את מצבן באופן משמעותי.[17]

בשנת 2005 הוקם "משרד המשנה לראש הממשלה" כדי שישמש קורת גג אחת לטיפול בנחשלוּת הנגב והגליל; בהמשך שוּנה שמו ל"משרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל". המשרד מופקד על העברת תקציבים לפעולות פיתוח בנגב ובגליל תוך תיאום עם משרדי הממשלה וגופים פרטיים; הוא מופקד גם על פעולות מדיניוּת של הרשות לפיתוח הנגב והרשות לפיתוח הגליל,[18] זרועותיו האופרטיביות.[19]

לדברי אריאל משעל, מנכ"ל המשרד מאז שנת 2016, המדיניות העיקרית של המשרד היא "צמצום פערים בין הרשויות החלשות לחזקות ובין התושב החזק לתושב החלש. שוויון הזדמנויות לכל אדם, בכל מקום ובכל זמן. כל הפרויקטים וכל התוכניות של המשרד מכוונות ליישום מדיניות זו". בהמשך דבריו באתר הרשמי של המשרד מביע משעל רצון כי "בשלב כלשהו נפסיק לדבר על שוויון הזדמנויות וצמצום פערים ומנת חלקם של כלל תושבי המדינה הזו תהיה זהה, ללא תלות במקום מגוריהם". דברים אלו מתכתבים עם דברי השר אריה דרעי, השר העומד בראשות המשרד, שכתב שם כי מטרתו היא חיזוק הפריפריה וצמצום הפערים, משום שהללו מקדמים את מדינת ישראל.[20]

תפיסות אלו, נחלתם של אנשי המפתח במשרד לפיתוח הפריפריה, שולטות גם במשרדים אחרים שלהם נגיעה לתחום. במשרד החינוך קוּדמה בשנים האחרונות תוכנית לצמצום פערים ולקידום שוויון במערכת החינוך. התוכנית נוסדה בתקופתו של השר לשעבר שי פירון, ומטרתה צמצום הפערים בין המרכז לבין הפריפריה באמצעות מודל תקציבי חדש המגביר את התקצוב לבתי הספר ומוסדות החינוך בפריפריה. רציונל התוכנית, כפי שהציג זאת פירון, הוא שיקוף ערכיה הלאומיים של מדינת ישראל הכוללים נתינה מוגברת לחלשים.[21]

גם משרד הבריאות מצהיר – כבר משנת 2010 – כי הוא מקדם את ערך השוויון וצמצום הפערים בבריאות בין המרכז לבין הפריפריה באמצעות הנגשה ותקצוב במטרה להפוך את הנגישות-לבריאות לאחידה.[22] אף שלא ברור בדיוק מהן התוכניות שהמשרד נוקט בפועל למען מימוש ערכים מסוג זה, נראה כי בכירי המשרד מתעקשים לקשט בהם את מדיניותם – כחלק ממס השפתיים לשיח הפריפריה הנדרש ממשרדי הממשלה.

תפיסת העולם של משרדי הממשלה הולמת את זו שמציגות המפלגות הפוליטיות: שיש להשקיע באופן אקטיבי בצמצום האי-שוויון בין הפריפריה למרכז. אולם נשאלת השאלה: באיזו מידה האמצעים הנהוגים כיום מגשימים את מטרותיהם? כפי שנראה מיד, מדיניות ההשקעות התקציביות המיועדות לשיפור מאפיינים שונים בפריפריה כושלת בהשגת יעדיה, ואילו מערך ההטבות וההגנות שנועד לשמור על רמת התעסוקה בפריפריה דווקא מנציח את בעיותיה.

ההשקעה הממשלתית בפריפריה: נתונים, מגמות, כישלון

מנתוני תקציב המשרד לפיתוח הפריפריה, ומניתוח נתוני סעיפי תקציב המיועדים לפריפריה במשרדי ממשלה נוספים, עולה כי בניגוד לטענתם של מפלגות ואקטיביסטים שונים, לא רק שהפריפריה אינה סובלת מאפליה תקציבית אלא שההשקעה הממשלתית בה עולה בהתמדה ובעקביות. בתקציביו של המשרד לפיתוח הפריפריה ישנה עלייה תקציבית לאורך השנים גם מבחינה נומינלית וגם מבחינה ריאלית. מבחינה ריאלית (המשקפת את הנתונים מצד כוח הקנייה בפועל ולפיכך מציגה שינויים בשיעורים נמוכים יותר), בין השנים 2006–2017 התקציב המקורי עלה פי כ-5; אחרי שינויים עלה התקציב פי כ-2.5; והביצוע בפועל של התקציב עלה פי כ-6.3. בהשקעה התקציבית במשרד לפיתוח הפריפריה – לבדו – ישנה אפוא עלייה מובהקת.[23]

תקציבים נוספים מופנים לפריפריה ממשרד החינוך, ממשרד הבריאות, ממשרד הכלכלה, ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ועוד. דוגמאות לכך ניתן למצוא בהחלטות ממשלה שונות, למשל ההחלטה ממארס 2018 בדבר העברת תקציבים מסיבית, סכום של כחצי מיליארד שקלים לקריית שמונה, שלומי, מטולה וירוחם – ערים הנחשבות לאזורי עדיפות לאומית. רובו של התקציב אינו מגיע כאמור מהמשרד לפיתוח הפריפריה, שתקציבו עומד על חצי מיליארד שקל, אלא ממשרדים אחרים.[24] מכל האמור עולה אפוא כי אף שתקציב המשרד לפיתוח הפריפריה עולה בהתמדה ומעיד על השקעה תקציבית הולכת-וגוברת בתחום, רוב ההשקעה התקציבית בפריפריה מגיע מכלל משרדי הממשלה.

הוא הדין גם לגבי מענקי איזון – מענקים כספיים שנותן משרד הפנים לרשויות מקומיות על מנת להשלים פערים בין הכנסותיהן לבין הוצאותיהן וכדי לאפשר לכל הרשויות להעניק לתושביהן את השירותים הבסיסיים שלהם הן מחויבות על פי חוק. לפי נתוני משרד הפנים והלמ"ס, מחוז צפון קיבל בשנת 2014 מיליארד שקל כמענק איזון, פי עשרה ממחוז תל-אביב שקיבל מעט יותר מ-100 מיליון שקל ונמצא בתחתית הרשימה מבחינת מענקים. למחוז דרום הוענקו 432 מיליון שקל כמענקי איזון, פי שניים פחות ממחוז צפון, אולם פי שניים יותר ממחוז המרכז ופי ארבעה ממחוז תל-אביב. ההשקעה לאזרח ברשויות במחוז צפון במענקי איזון היא 790 שקל; במחוז דרום 380 שקל; ואילו במחוז המרכז היא עומדת על 135 שקל, ובמחוז תל-אביב על 79 שקל.[25] הרשויות המקומיות במחוז צפון ובמחוז דרום מקבלות אפוא את התקציבים הגבוהים ביותר מבחינת מענקי איזון.

אם כן, ההשקעה הממשלתית בפריפריה עולה בעקביות, הן מבחינת תקציביו של המשרד לפיתוח הפריפריה, הן מבחינת השקעה מצד משרדים נוספים המתקצבים את הפריפריה מתוקף החלטות ממשלתיות, הן כהשקעה מוגברת במענקי איזון. ואולם הצלחתה של מדיניות ההשקעה המוגברת מוטלת בספק: מגמת העלייה באי-שוויון אומנם נעצרה, אך הפערים אינם מצטמצמים וההגירה השלילית שממנה סובלת הפריפריה רק מחריפה. למרות הדומיננטיוּת הברורה של מדיניות ההשקעה הממשלתית במשך עשור וחצי – ואף יותר – הרי שהמידה שבה היא עומדת ביעדיה מוגבלת ביותר.

הסיבות האפשריות לכך רבות. ראשית, כאשר משווים בין סכום תקציב המשרד לפיתוח הפריפריה לבין הביצוע בפועל, מגלים כי בין 2006 ל-2017 – כלומר במשך 11 שנים – הניצול התקציבי העומד על יותר מ-50% התרחש בשנתיים האחרונות בלבד. לא עוד אלא שגם בהן ישנם פערים ניכרים – בין התקציב המיועד לבין התקציב המנוצל בפועל – וככלל ניתן להגיד שיכולות הביצוע של המשרד אינן גבוהות.

מעבר לכשל הביצוע, ישנם כשלים נוספים רבים המובְנים במכניזם התקצוב הממשלתי. גוף גדול ומסורבל כמו הממשלה מתקשה לענות על צרכים מיוחדים וספציפיים, בעיקר כשמדובר ביישובים קהילתיים מפוזרים, מצומצמים ושונים זה מזה. למרות התפיסה כי הפריפריה היא מקשה אחת, במחוז צפון ובמחוז דרום קיימים 670 יישובים שונים, המורכבים מאוכלוסיות הטרוגניות שלהן צרכים ייחודיים. באופן זה, פרויקטים רבים – בעיקר בתחומי החינוך והתשתיות – אינם אלא השקעה מבוזבזת משום שההיצע אינו תואם לביקוש. דוגמה טובה לכך היא אחד הגורמים המחריפים את בעיית ההגירה השלילית מהפריפריה: פגמיה של התחבורה הציבורית.

בעיית התחבורה בפריפריה נסקרה בהרחבה בדו"ח מבקר המדינה האחרון מ-2019, המצביע על שורת בעיות בהתנהלות משרד התחבורה. לצד עיכובים אדירים במימוש פרויקטים והחלטות ממשלה, הדו"ח דן בליקויים בתכנון הקשר בין יישובים, בהקמת תחנות ומסלולים או בשינוּיָם ועוד – ליקויים הקשורים לחוסר התאמה לצורכי האזור ולביקוש התושבים.[26] כך, ההשקעה הנרחבת בתשתיות אינה יוצרת יכולת התניידות טובה יותר בפועל, והמחסור בתחבורה ציבורית זמינה ונוחה נותר על כנו.[27]

בעיה זו נוכחת בפעילויות כלל המשרדים, והיא מתחזקת לאור העובדה שמשרדי הממשלה הם גופים ריכוזיים מחד-גיסא (כלומר פועלים בצורה ארצית ולא מקומית) ומבוזרים מאידך-גיסא (כלומר מנהלים מדיניות משרדית ולא כלל-ממשלתית): הריכוזיות גורמת לאובדן עצמאותן של הרשויות המקומיות שאינן מצליחות להקים פרויקטים המותאמים לצרכים המאובחנים של תושביהן; והביזוריות גורמת לבזבוז משאבים משום שפעמים רבות המשרדים פועלים בניתוק הדדי.[28]

נוסף על האמור, התקציבים שאכן מבוצעים בפועל סובלים לעיתים מניצול לא ראוי של קבוצות אינטרס ומגזרים מובחנים – אף שמטרתם היא התועלת הכללית של תושבי הפריפריה. דוגמה בולטת לכך הן התלונות האחרונות בדבר התנהלותו של השר דרעי במשרד לפיתוח הפריפריה, ולפיהן תקציבי הפריפריה הופנו בעיקר למגזר החרדי: 20% מתקציב הפרויקטים הציבוריים הופנו לבתי כנסת וישיבות; רבע מתקציב אירועי התרבות הגיע לאירועים של חרדים; והתקציב המוקדש למבני דת ליהודים הפך לכפול מהתקציב שהוקצה למבני ציבור למיעוטים.[29] אין לראות בתופעה זו בעיה פרסונלית אלא בעיה מִבנית: העובדה כי מדובר בתקציבים רבים ומפוזרים מתמרצת התנהגות לא ישרה, שחיתות ושגשוג קבוצות אינטרס. נראה אפוא כי ההשקעות הממשלתיות עולות למדינה כסף רב, אולם תועלתן לפריפריה מוטלת בספק.

גם בחזית ההטבות המצב בעייתי. מעבר להטבות המס שפורטו לעיל, המדינה משקיעה בדיור ציבורי ובתעשייה המקומית,[30] בעיקר במסגרת החוק לעידוד השקעות באמצעות הקמת מפעלים ביוזמת המדינה.[31] כפי שראינו לעיל, הגורם העיקרי למצוקת הפריפריה הוא הדומיננטיות של תעסוקה מסורתית בלתי-מתגמלת, התורמת לבעיית החינוך (משום שיש בה כדי תמריץ שלילי לתעסוקה משתלמת) ומחריפה את ההגירה השלילית של בעלי כישורים ויכולות המסוגלים להשתלב בענפי תעסוקה אחרים. חלק ניכר מהטבות המס והמענקים שהממשלה מעבירה לפריפריה מגיע למפעלים וליזמים המבססים את הדומיננטיות של תעשיות מסורתיות רבות באזור; רבות מהן תעשיות הפסדיות שלא היו שורדות ללא הסובסידיות הממשלתיות. מצב זה אומנם מונע אבטלה או מעכב אותה (בטווח הקצר) אולם הוא יוצר שוק מעוּות, נטל על הכלכלה המקומית והארצית, ומונע התפתחות של תעשיות אחרות רווחיות התואמות את צורכי התושבים והשוק הארצי. כתוצאה מזה, הפריפריה סובלת משימור תעסוקה בלתי-משתלמת ולפיכך נעדרת פוטנציאל צמיחה. הדבר לא רק משמר את השכר הנמוך והצמצום החומרי, אלא גם תוקע את הצמיחה ואת היוזמה המקומית. מדיניות ההטבות מונעת את קריסתו של מערך התעסוקה הקיים ומגינה על העובדים של היום; אך בטווח הארוך היא משמרת את הבעיות שבשורש מצוקת הפריפריה ומונעת עתיד טוב יותר מילדי העובדים של היום.

על אף כל האמור (וכפי שציינו בראשית המאמר), הפריפריה מראה התקדמות בשלל מדדי שיפור; וישנו אפוא מִתאם – לכל הפחות – בין העלאה תקציבית ומתן הטבות לבין העלאת רמת החיים בפריפריה. אומנם ניתן להסביר התקדמות זו על רקע הצמיחה הכללית במשק הישראלי, אך ייתכן כי מדיניות ההשקעה הממשלתית היא זו שהובילה לעלייה במדדים שונים (כגון הכנסה ממוצעת ואחוזי השתתפות בשוק העבודה). מעבר לכך, ניתן לטעון כי אלמלא ההשקעה הממשלתית היה המצב בפריפריה גרוע יותר, הפערים עמוקים יותר וההגירה השלילית חריפה יותר. ייתכן אפוא שמדיניות ההשקעה הממשלתית הסוציאל-דמוקרטית לא צלחה בכל הנוגע לצמצום פערים משמעותי ולשדרוג אטרקטיביות הפריפריה, אולם היא זו ששמרה עליה מקריסה.

בהיעדר כלים שיאפשרו לדעת מה היה קורה בפריפריה ללא המדיניות הנהוגה עד כה, קשה מאוד לענות על השאלות הללו; אך מכל מקום ברור – כפי שאמרנו לעיל – כי גם אם לא הכול קורס בפריפריה, הרי צמצום הפערים אינו מושג, והעיוות התוקע את הפריפריה בעבר (מבחינה כלכלית) אינו מראה כל סימני שינוי. לפיכך נשאלת השאלה: האם ישנה מדיניות ציבורית חלופית טובה אשר תוביל לשיפור משמעותי במצב הפריפריה – כשלעצמה וביחס למרכז – ולא רק תצליח לשמור על הפריפריה מפני קריסה?

לסלול שביל זהב בפריפריה

המדיניות הנוכחית בכל הנוגע לחיזוק הפריפריה קשורה בתפיסה סוציאל-דמוקרטית המושלת במידה רבה בעולם המערבי בכלל, ובישראל בפרט, ומגובה בתיאוריה רחבה. העיקרון המנחה של תפיסה זו הוא שמיגור אי-השוויון (ככל האפשר) הוא תפקידה של המדינה, וזאת עליה לעשות באמצעות חלוקה-מחדש של משאבי החברה והשקעה תקציבית מסיבית במגוון פרויקטים, תחומים ואוכלוסיות. תפיסה זו מסכינה עם קיומו של אי-שוויון מסוים, אולם מבקשת לצמצם אותו, במידת האפשר, מטעמים תועלתניים ומוסריים. מבחינה תועלתנית, תפיסה זו סבורה שאי-שוויון גבוה גורם לאי-מימוש פוטנציאל אנושי ומצמצם את הנִיעוּת החברתית; אי-שוויון פוגע בכושר ההמצאה, היוזמה והצמיחה הכללית ולפיכך יש למגרו. מעבר לזה, אי-שוויון משמעותי גורם לפגיעה בסולידריות החברתית ובתחושות האחדות הנדרשות לשם קיום קהילה מדינית מתפקדת. מבחינה מוסרית, סבורה תפיסה זו כי אי-שוויון גבוה גורע מאידיאל שוויון ההזדמנויות ובכך יש כדי פגיעה בחֵירות. אליבא דתפיסה זו נדרשת מידה של "חירות חיובית" (דהיינו היכולת של היחיד לפעול) למען מימוש "חירות שלילית" (דהיינו היכולת לפעול בהיעדר כפייה); אך כאשר ישנם פערים רחבים מדי בין בני האדם, לעשירים יש אפשרויות רבות על חשבון העשירים-פחות, ובכך יש כדי לגרוע מיכולתם של האחרונים לפעול למען הגשמתם העצמית.

תפיסה מתחרה, אם כי לא פופולרית, היא התפיסה הליברטריאנית אשר זכתה לנוכחות מסוימת בשיח הישראלי סביב בחירות 2019. התפיסה הליברטריאנית מועידה למדינה תפקיד מצומצם: עליה להשקיע אך ורק בביטחון ובאכיפת חוזים. מודל המדינה הרזה משמעו ממשלה צרה מאוד המספקת מערכת משפט, צבא ומשטרה בלבד, ונותרת שותקת בכל הנוגע לנושאים כגון אי-שוויון, פערים סוציו-אקונומיים והגירה שלילית.

נציג בולט של תפיסה זו היה הפילוסוף היהודי-אמריקני רוברט נוזיק, שהציג אותה בהרחבה בספרו 'אנרכיה, מדינה ואוטופיה'. בספרו מציין נוזיק כי החברה מורכבת "רק מאינדיבידואלים שונים עם חיים אינדיבידואליים משלהם", וכי שימוש באנשים מסוימים בתור אמצעים להשגת רווחתם של אנשים אחרים הוא דבר פסול משום שיחס כזה איננו מכבד את האנושיות של הפרט ואת האינדיבידואליות שלו.[32] לדידו, על המדינה להימנע מכל חלוקה-מחדש של משאבים והיא נדרשת לשמור על שוק חופשי וחף מרגולציה. זהו לדעתו המצב האופטימלי-ביותר הן מצד המוסר הן מצד התועלת, העומדת לשיטתו ביחס ישיר למידת החופש הכלכלי. המדיניות הנגזרת מגישה זו ביחס לפריפריה היא חוסר התערבות, לא בתקצוב ולא במתן הטבות. במצב הנוכחי, כך יטענו הדוגלים בגישה זו, תתרחש דינמיקה שהשוק מוביל אליה באופן טבעי (ומכונה לעיתים "הרס יצירתי"): המערכות הכלכליות הבלתי-מועילות והבלתי-משתלמות ייעלמו מעצמן; בטווח הקצר יישאו במחיר השינויים אינדיבידואלים ספציפיים, שהיתרונות שהם נהנים מהם כעת אינם שלהם בזכות; ובטווח הארוך, בתגובה לצרכים ולאפשרויות הפוטנציאליות האמיתיות, יצמחו מערכות אלטרנטיביות שיזניקו מחדש את הצמיחה האזורית וייטיבו עם כולם.

במצב העניינים בישראל, החשיבה על אימוץ גישה זו ביחס לפריפריה אינה סבירה ואינה ריאלית. יתרה מזאת: לא רק שהיא איננה מתחשבת בהלך הרוח הפופולרי בישראל, הנוטה לתפיסה הסוציאל-דמוקרטית, היא גם בעייתית מבחינה ביצועית ומוסרית: האם בני אדם אשר התבססו עד כה על תמיכה מדינתית יוכלו להמשיך לקיים את עצמם בכבוד? אם לא, האם כה פשוט להקריב אנשים מסוג זה בעבור שגשוג וצמיחה עתידיים-פוטנציאליים? "ההרס היצירתי" במקרה זה אינו רק הרס כי אם חורבן מוחלט.

כמו כן, במדינת ישראל ישנן סיבות פרטיקולריות – ביטחוניות ואסטרטגיות – לתעדף מדיניות שתביא לצמצום הפערים בין המרכז לבין הפריפריה; סיבות המזכירות במידה רבה את הנסיבות שגרמו ליישוב היהודי להעדיף התיישבות פריפריאלית לפני קום המדינה. מבחינה ביטחונית, ישראל נדרשת לשמור על גבולות מיושבים על מנת שיישארו מבוצרים ומובהקים. מבחינה אסטרטגית רחבה יותר, נדרשת ישראל לשמור על יישוב כלל המרחבים שבשטחהּ ולהבטיח בהם נוכחות יהודית משמעותית כדי לשמור על יתרון לנוכח דרישות בינלאומיות ומקומיות לנסיגה ישראלית משטחים שונים וניסיונות הנדסה-מחדש במסגרת פתרון הסכסוך הישראלי–פלסטיני. ההגירה השלילית, הנובעת מהפערים הניכרים בין הפריפריה לבין המרכז, מסוכנת לחזון הציוני באופן המצדיק התערבות מדינתית לצמצום הפערים הללו או לפחות להפיכת הפריפריה לאטרקטיבית עד כדי תמרוּץ הגירה חיובית אליה.

המדיניות הסוציאל-דמוקרטית כושלת במאמציה לקדם את הפריפריה, והגישה הליברטריאנית אינה חלופה מתקבלת על הדעת; ברצוני להציע אפוא גישה שלישית, שמרנית, בנוגע לתפקיד המדינה והמדיניות הציבורית שזו יכולה להציע. גישתי עשויה להיות אלטרנטיבה מועילה, ובמידה רבה גם מעין דרך אמצע בין שתי הגישות הנזכרות.

הנטייה השמרנית מוצאת אמת והיגיון בהנחות מסוימות של הגישה הסוציאל-דמוקרטית: אי-שוויון גדול מדי עשוי לפגוע בצמיחה חברתית וביכולת הפרט לממש את עצמו. אולם, השגת שוויון כמעט מוחלט בין אנשים, אוכלוסיות ואזורים, לא רק שאיננה בהכרח ראויה, היא בהכרח איננה אפשרית. נוסף על כך, אף שאין לצמצם את תפקיד המדינה לכדי "שומר לילה" העוסק בביטחון ואכיפת התקשרויות בלבד, תפקיד המדינה הראוי ודאי צנוע בהרבה מחתירה למיגור אי-שוויון, ומידת התערבותה בחיי הפרט ודאי אינה יכולה להיות כה פולשנית – עד להפקעה וחלוקה-מחדש של המשאבים בעבור כל מטרה הנדמית נכונה בעיני שלטון מזדמן – משום שהמדינה אינה יכולה לדעת מהו אושרו של הפרט או של החברה וכיצד אפשר להשיגם. מסקנה זו נובעת מהנחת היסוד השמרנית בדבר הבּורוּת האנושית, או במילים אחרות מצניעות אפיסטמולוגית.

מייצג בולט של עמדה זו הוא פרידריך האייק, זוכה פרס נובל לכלכלה, אשר את משנתו בדבר זכות חירויות הפרט וצמצום התערבות המדינה בכלכלה שטח בספריו 'הדרך לשעבוד' ו'חוקת החירות'. ב'חוקת החירות' הסביר האייק כי עולמנו מורכב מכדי שאדם פלוני או קבוצת אנשים יוכלו להכירו ולמשול בו בצורה שתוביל לתועלת ולא לאסון, בין היתר משום שאין מקום אחד ויחיד שבו שוכן כל הידע האנושי.[33] לפיכך, כדי למרב את התועלת החברתית והפרטית, יש לאפשר לבריות להיות חופשיות ולקיים מוסדות חברתיים ומדינתיים שיאפשרו חופש זה. במילותיו של האייק: "כל מוסדות החופש הם בגדר הסתגלות לעובדת היסוד של הבורות".[34] הידע הנצבר ומאמצי הבנייה-מלמטה, מצד כמות גדולה של שחקנים חופשיים, מובילים לתוצאות אופטימליות (ברמה המקומית והכללית) הרבה יותר מאשר ניסיונות ההנדסה-מלמעלה של קבוצה מצומצמת של שחקנים – אפילו הם "מומחים" – כפי שמלמדת בעיית חוסר ההתאמה העולה שוב ושוב בין הכלים המוצעים לפתרון מצוקת הפריפריה לבין הצרכים בשטח.

הנחת יסוד נוספת המחזקת מסקנה זו היא ההכרה בפגמי הטבע האנושי. הגישה השמרנית טוענת כי ההנחה הסוציאל-דמוקרטית שלפיה למושלים המופקדים על חלוקה-מחדש של משאבי החברה ישנן כוונות ומעלות טובות, ועל כן יש לצפות שהמדיניות תגיע לכדי ביצוע מיטיב ויעיל, אינה עומדת במבחן המציאות. כפי שראינו לעיל, מדיניות שיש בה פתחים לניצול, סביר שתנוצל; הקצאה של תקציב אינה שוות ערך לביצועו; וגם כאשר התקציב מומש אין כל ערובה לכך שהוא ישיג את מטרתו.

בהמשך לשתי הנחות יסוד אלו – הבּורוּת האנושית ופגמי הטבע האנושי – מסקנתם של שמרנים היא שעל הממשלה לקדם מדיניות צנועה. צניעות זו מתבטאת בכך שהמדיניות הציבורית מחפשת שינוי ושיפור מקומי, הדרגתי ומבוסס-ניסוי-וטעייה; וזאת משום ששינוי אינקרמנטלי-הדרגתי מעניק למקבלי ההחלטות הזדמנות מספקת להפקת לקחים וכן יכולות למידה ושליטה-במתרחש באופן המשפר את אחוזי הצלחת המדיניות.[35] מדיניות ציבורית שמרנית תעדיף מהלכים פרקטיים צנועים המותאמים להוויה המקומית הקונקרטית, במקום רפורמות רדיקליות ורחבות היקף הנובעות מעקרונות צדק מופשטים.

לצד זאת, השמרנות איננה מתעסקת בפרקטיקה בלבד ויש לה נדבך מוסרי, המתחשב גם בסוגיות חברתיות ולאומיות כלליות ולא רק בשיקולים הנוגעים לפרט. בניגוד לתפיסה הליברטריאנית, הנחת המוצא הנורמטיבית השמרנית היא שלעיתים דרושה הפרה של חירות כדי שרוב חברי הקהיליה המדינית יהיו חופשיים באופן אפקטיבי ועל מנת להבטיח שהטוב הגלום בחברה האזרחית לא יימנע מפרטים החברים בה. לכן, לעיתים יש לגבות מיסים, לחוקק איסורים וחובות, ולספק לאוכלוסיות חלשות מערכת חינוך, בריאות ורווחה באמצעות המדינה; כל זאת כדי לאפשר חברה חופשית ומוסרית-יותר.

לעומת הגישה הסוציאל-דמוקרטית, המרחיבה את פרשנותה לגבי התערבות הממשלה ברווחת האזרחים באופן שפוגע בחירותם; ולעומת הגישה הליברטריאנית, העומדת בשתיקה נוכח הצורך בעזרה מאורגנת לחלקים מהציבור – הרי שהגישה השמרנית מציעה מדיניות ציבורית השומרת על איפוק, צניעות ומקומיוּת, ולצד זאת מבטיחה מינימום קיומי לאזרחי המדינה. בלשונו של האייק: "אין כל מניעה שבחברה שהגיעה לאותה רמה כללית של עושר שהושגה בחברה שלנו … אפשר להבטיח לכל אדם מינימום של מזון, מחסה ומלבוש בסיסיים, שיספיקו לשמירה על הבריאות ועל כושר העבודה".[36]

יתרונה הבולט של הגישה השמרנית הוא אפוא השילוב בין היעיל לבין הראוי; כלומר הגישה השמרנית דוגלת במדיניות ציבורית המשלבת פרקטיות ותועלתנות ושמירה על מידות טובות ואמות מידה מוסריות, תוך הימנעות מעקרונות קשיחים או ממדיניות מחייבת.[37] הלך רוח זה הוא הדרוש לנו אם ברצוננו למצוא פתרון הולם למצוקה המסוימת של הפריפריה הישראלית.

לחלום בקטן, להצליח בגדול

אימוץ מדיניות ציבורית שמרנית דורש תחילה שינוי בטרמינולוגיה: התערבות ממשלתית אינה יכולה לפתור את כל מצוקות הפריפריה; שוויון בין האזורים השונים אינו מן האפשר; והטבה בחיי האזרחים עשויה להתרחש רק בהדרגה. במקום "חיסול אי-השוויון", נדרשת הממשלה להגדיר מטרות לאומיות לצד מטרות חברתיות, תוך רפורמות הדרגתיות המתבססות כאמור על ניסוי וטעייה.

הצעד הראשון שהממשלה יכולה לעשות הוא הגדרה צנועה יותר של מדיניותה: שיפור האטרקטיביות של הפריפריה באופן שיעודד אזרחים להתגורר באזורים אלה באמצעות יצירת התנאים לצמיחה אזורית. תנאים אלה לא ייווצרו – כך מלמד הניסיון – מהשקעה כספית אלא דווקא משחרור השוק ומהעברת שרביט הצמיחה הכלכלית אל האזרחים. על המדינה להגן על זכויות הפרט, לשמור על עסקאות בטוחות ולאפשר לאזרחים לפעול במרחב כלכלי פתוח בהיעדר מדיניות פרוטקציוניסטית המשמרת אומנם אחוזי אבטלה נמוכים אולם לפחות באותה מידה  משמרת תעסוקה לא-יצרנית, לא-רלבנטית ולא-משתלמת.

אומנם, נסיגה ממדיניות תקצוב פרוטקציוניסטית עלולה לגרור גלי אבטלה, מצוקה כלכלית, הגברת העוני והתרחבות הפערים הכלכליים בטווח הקצר – ולא נכון להתעלם מכך – ולפיכך נדרשת המדינה להפנות חלק ניכר ממשאביה מתקצוב תוכניות ומיזמים אל סיפוק רשת ביטחון בסיסית ההולמת את העושר היחסי של היחידה המדינית בכללותה.

לשם כך, על המדינה להגדיר מדדים גמישים, מקומיים ובהירים לגבי איכות החיים המינימלית הראויה, ואת אופן התקצוב הנכון שיסייע למי שייפגעו בטווח הקצר משחרור השוק בפריפריה. מדובר באתגר לא-פשוט משום שהוא דורש חשיבה מתודולוגית ומדינית מחודשת. מדדי העוני שאנו מורגלים בהם – ובכללם מדדי ה-OECD – אינם משקפים את כוח הקנייה הריאלי בשוק המקומי ואת היחסים המהותיים בין האזרחים לבין ההון.[38] על המדינה להגדיר עוני יחסי בהתאם למדדים המתאימים למשק שלה, במקביל להגדרת קו עוני אבסולוטי, ומתוך כך להגדיר סף מינימום בהתאם לעושר המשק כולו.

לצד פתיחת השוק והגדרת רשת ביטחון מינימלית, נדרשת המדינה לעודד ביזור ביצועי. במצב העניינים הנוכחי המדינה אינה מעניקה סמכויות רבות לרשויות המקומיות, ואף מגדירה בשבילן את מושא ההוצאה של תקציביהן. הפסקה פתאומית של התקצוב הממשלתי איננה אפשרית כמובן, ולכן הפתרון הוא צמצום תקציבי תוך כדי הענקת תקציב פתוח; דהיינו, תקציב שהרשויות המקומיות יכולות לנצל בהתאם לשיקול דעתן על פי ההנחה כי הקהילה המקומית נוטה לדעת טוב יותר מה הם צרכיה. חלק מהרשויות תבחרנה להשקיע בעיקר בחינוך, חלק בעיקר בתשתיות וחלק בעיקר בפיתוח תעשייתי. הפריפריה איננה מקשה אחת, וישנו הבדל עצום במאפיינים כגון קרבה למרכז, אופי האוכלוסייה המקומית (מבחינה מגזרית ודתית) וכמובן חוזק כלכלי וקהילתי. לפיכך, רק העברת סמכויות לרשויות המקומיות תוכל להבטיח את האופן המיטבי ביותר של פיתוח יישוב מסוים. חשוב להכיר בכך שפתרון זה אינו מבטיח ניצול יעיל וראוי של תקציבי הממשלה, וכי הדבר תלוי במידה רבה במערכת התמריצים האישית ובמידותיהם של העומדים בראש הרשויות ובראש ארגוני חברה אזרחית. אחת הדרכים להתמודד עם הבעיה היא הענקה של תקציבים מצומצמים באופן יחסי, כך שניצול פרסונלי של הכספים יהיה ברור יותר לתושבים המקומיים ולרגולטורים בממשלה. אכן, מדובר במתן תרופה חלקית בלבד.

יחד עם זאת, בהקשר הישראלי, אין המדינה יכולה לסגת לחלוטין מיוזמה ממשלתית. פיתוח תשתיות תחבורה ושדרוג המערכת החינוכית עודם תחומים שהמדינה מופקדת עליהם. אולם במקום יוזמות יומרניות, על המדינה לעשות רפורמות מקומיות בשיתוף אנשי מפתח אזוריים וחברות פרטיות; וזאת תוך פיתוח מדדי הצלחה, שיפור והתייעלות הבוחנים את המצב של הפריפריה – כשלעצמה וביחס למרכז. כבר היום קיימים פרויקטים אזרחיים בהנהגת פוליטיקאים בהווה או בדימוס כמו 'ישראל צומחת' של ניר ברקת ו'יוזמה לאומית' של אראל מרגלית, המבקשים לייסד בפריפריה תעשיות מתחוכמות על פי יתרונותיו היחסיים של כל אזור. ראוי שמגמה זו תגבר, כחלק מהמגמה של האצלת הסמכות והאחריות לידי הרשויות המקומיות והחברה האזרחית.[39]

במידה שהמדינה לא תעמוד ביעדים אלה והפריפריה תמשיך לסבול מהגירה שלילית, יהיה מקום לבחון – משיקולים אסטרטגיים וביטחוניים – מתן תמריצים כלכליים למהגרים אל הפריפריה. קודם לכן יכולה המדינה לשקול העברת מוסדות מדינתיים (כגון משרדי ממשלה, מכוני מחקר מדינתיים ותעשייה מולאמת) אל הפריפריה, וכן להשקיע תקציבים בפיתוח תשתיות תחבורה. 

אם זו אגדה, נסו לרצות משהו אחר

העברת השרביט ליוזמה כלכלית ואזרחית פרטית עלולה להיתקל בהתנגדות ציבורית משמעותית. התפיסה כי המדינה היא האחראית למצוקת הפריפריה מושרשת בציבור הישראלי. כמו כן, אף אם המעבר למדיניות החדשה יהיה הדרגתי, מן הנמנע שהוא לא יגרור שינויים בתעסוקה המקומית, בהכנסה הממוצעת וביכולת התושבים להשתלב בשוק העבודה; אפשר גם שרשת הביטחון הבסיסית לא תהיה מספקת ושאיכות חייהם של אזרחים מסוימים תיפגע במידה ניכרת. עם כל הקושי הטמון בשינויים אלה, כדי להעלות את האטרקטיביות של הפריפריה בטווח הארוך, חייבת המדינה לנקוט צעדים אלה – כאמור לצד ניסיון למזער ככל הניתן את המצוקה שתיגרם בעקבותיהם. אין דרך אחרת לשבור את מעגל הקסמים המעיב על עתיד הדורות הבאים של תושבי הפריפריה.

מצבה הירוד של הפריפריה הישראלית אינו גזירת גורל. ברחבי העולם – ואף במקומות נקודתיים בארץ – האזורים הפריפריאליים הם אזורים נחשקים, המועדפים על פני המרכזים הכלכליים ההומים והיקרים. אין סיבה מהותית שזו לא תהיה מנת חלקה של הפריפריה הישראלית, אולם לשם כך עלינו להשתחרר מהחלום הגדול של מיגור אי-השוויון ולאמץ חלומות מציאותיים יותר. לשם כך דרוש שינוי משמעותי מקו המדיניות שנהג עד כה, שינוי אשר כרוכים בו מחירים וסיכון מסוים. החברה הישראלית נדרשת להסכים לשינויים אלה, ועל מקבלי ההחלטות לגלות אומץ לב ואחריות כלפי תושבי הפריפריה בפרט, וכלפי האינטרס הישראלי בכלל, אם אנו חפצים שהפלא הנקרא מדינת ישראל יתמיד ויאיר לכלל אזרחי המדינה ולא ילך ויצטמצם אל בין חדרה לגדרה.

דריה שלייפר היא סטודנטית לתואר שני במדעי המדינה באוניברסיטת תל-אביב, מנחת תוכנית אקסודוס בתל-אביב, וכותבת תוכן עצמאית.

תמונה ראשית: שיכונים בבאר שבע, צילם: דוד אלדן. באדיבות ויקישיתוף

[1] דרור מרמור, "נתניהו מבטל את הפריפריה", גלובס, 14.11.2016.

[2] לסקירה תמציתית ראו זאב צחור, "יחסי מרכז–פריפריה", שרה אהרוני ומאיר אהרוני (עורכים), ישראל 2000, כפר-סבא: מקסם, תש"ס.

[3] ראו עמירם ברקת, "מדוע ההכנסה של העובד יורדת ככל שמתרחקים מתל אביב?", גלובס, 13.5.2016. חלק מהמחקרים משתמשים בחלוקות מעט שונות ובתתי-חלוקה לאזורים "פריפריאליים מאוד" לעומת "פריפריאליים", ו"מרכזיים מאוד" לעומת "מרכזיים", אולם לצורך מטרותיו של מאמר זה די לנו בחלוקה הגסה. כמו כן, במאמר זה לא נעסוק באזורים החצי-פריפריאליים – סוגיה בפני עצמה – שרמת החיים בהם נחשבת לבינונית ביחס למרכז, ולהם מאפיינים מיוחדים, בין היתר משום שהם קרובים לשני מרכזים עירוניים: ירושלים וחיפה.

[4] OECD (2019), Society at a Glance 2019: OECD Social Indicators, Paris: OECD Publishing, p. 99.

[5] Ibid, p. 101.

[6] מירי אנדבלד ואחרים, ממדי העוני והפערים החברתיים: דוח שנתי, 2016, ירושלים: המוסד לביטוח לאומי, תשע"ח, עמ' 22. עם זאת, העוני החמור ביותר נמצא דווקא במחוז ירושלים הנחשב לחצי-פריפריה, ובו 38.4% מכלל המשפחות נחשבות לעניות.

[7] בנק ישראל: דין וחשבון 2013, ירושלים: בנק ישראל, תשע"ד, עמ' 211–212; אדריאן פילוט, "בנק ישראל: הפערים בין המרכז לפריפריה זינקו ב-84%", גלובס, 3.3.2014.

[8] בנק ישראל, דין וחשבון 2015, ירושלים: בנק ישראל, תשע"ו, עמ' 186.

[9] שם.

[10] ראו לעיל הערה 7.

[11] ראו לעיל הערה 3.

[12] משה גלנץ, "להביא את הפריפריה למרכז", ynet, 15.9.2016.

[13] ראו חיים בלייך, הלוך ושוב: דפוסי הגעה לעבודה (יוֹמְמוּת) בישראל, ירושלים: מרכז טאוב, תשע"ט.

[14] עמרי זרחוביץ', "בפריפריה לא חושבים שכניסת אוכלוסיות חזקות תעזור למצבה", גלובס, 13.8.2018.

[15] OECD Economic Surveys: Israel 2018, Paris: OECD Publishing, pp. 79–86.

[16] ראו מדד פריפריאליות של יישובים ושל רשויות מקומיות, 2015 (פרסום מס' 1732), ירושלים: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 2019. מדד הפריפריאליות מחושב על ידי מיקומה של רשות מקומית ביחס למרכזי פעילות כלכלית, ובוחן מדד נגישות פוטנציאלית (המתחשב בגודל אוכלוסיית הרשות המקומית ובמרחקה מרשויות אחרות) ואת קרבת הרשות למחוז תל-אביב. המדד מחלק את היישובים לעשרה אשכולות לא שווים, כאשר אשכול 1 מייצג את הרשויות הפריפריאליות-ביותר. נוסף על מדד זה, ישנו גם מושג "פריפריה חברתית", כלומר יישובים אשר רמת הנחשלות בהם גבוהה במיוחד בלי קשר למיקומם הגיאוגרפי. לעיתים, החלטות תקציביות והשקעות ממשלתיות מפרידות בין פריפריה גיאוגרפית לבין פריפריה חברתית, ולעיתים הן מתייחסות לשתיהן בתור "פריפריה כללית". אולם, הפריפריה החברתית לא שכיחה, וישנה הלימה בולטת בין נחשלות יחסית לבין מיקום גיאוגרפי.

[17] ראו עמית תומר, "עניי עירך משתלמים: הפרדוקס של הדירוג החברתי-כלכלי: כשהמצב של התושבים משתפר, המצב של העירייה מתדרדר", כאן, 5.3.2017. כפי שתואר בכתבה, ואף נודע בציבור, ניר ברקת, לשעבר ראש עיריית ירושלים, התגאה בירידה בדירוג הכלכלי-חברתי של העיר והגדירה כהישג בשל המענק הכספי הכרוך בכך.

[18] תפקידיה העיקריים של הרשות לפיתוח הנגב הם: ייזום תוכניות לעידוד יזמות ופעילות לפיתוח כלכלי וחברתי של הנגב; תיאום בין משרדי הממשלה וגופים הפועלים לפיתוח הנגב; ייזום מחקרים ואספקת מידע בנוגע ליזמות ופעילות בנגב. תפקידיה העיקריים של הרשות לפיתוח הגליל הם: קידום פעילות לפיתוח כלכלי, חברתי ומדעי-טכנולוגי של הגליל; תיאום בין משרדי הממשלה והגופים הפועלים לפיתוחו של הגליל; ייזום מחקרים ואספקת מידע בנוגע ליזמות כלכלית בגליל.

[19] המשרד מתמקד בכמה זירות. ביניהן: זירה תקציבית הכוללת הענקת מענקים והטבות לעיריות ברשויות המקומיות, סבסוד פעילות בנייה, ופיתוח תשתיות והקמתן; זירת התיישבות הכוללת עידוד התיישבות ומגורים באמצעות סובסידיות והטבות מס; זירה חינוכית הכוללת פיתוח מערכת חינוך והשכלה איכותית, מתן הטבות למורים ולאנשי חינוך העוברים לפריפריה (מעבר לתקציבי הפריפריה של משרד החינוך), הקמת מוסדות השכלה גבוהה ועידוד סטודנטים ללימודים בהם; זירת תעסוקה ועסקים הכוללת אספקת מקורות תעסוקה אפשריים בפריפריה, עידוד ועזרה לעסקים קטנים, תמריצים למשקיעים והגנה על תעשיות מקומיות. כמו כן, המשרד דואג לתיירות, תרבות ורווחה בעבור תושבי הפריפריה.

[20] דבריו של משעל ושל השר דרעי מופיעים בדפי ה"אודות" של אתר האינטרנט של המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב, והגליל (בעמוד "דבר המנכ"ל"/"דבר השר", בהתאמה).

[21] דו"ח הצוות הבין-משרדי לצמצום פערים בתקצוב מערכת החינוך, ירושלים: משרד החינוך, תשע"ד.

[22] אמה אברבוך ושלומית אבני, אי-שוויון בבריאות וההתמודדות עמו: 2015, ירושלים: משרד הבריאות (מינהל תכנון אסטרטגי וכלכלי), תשע"ו.

[23] כדי לסבר את האוזן נציין כי בתקופה המקבילה גדל תקציב משרד הביטחון פי 1.3 / 1 / 1.03 (מתוכנן / אחרי שינויים / ביצוע בפועל, בהתאמה); תקציב משרד החינוך גדל פי 2 / 2.2 / 2.2; ותקציב משרד הבריאות גדל פי 2.2 / 2.1 / 2.1. הבדל בולט נוסף העולה מנתונים אלה הוא היחס בין התקציב המתוכנן אחר שינויים לבין הביצוע בפועל: במשרדים אלה, הביצוע בפועל – כסך מתוך המתוכנן – גבוה מאוד, בניגוד למשרד לפיתוח הפריפריה שאחוזי הביצוע שלו נמוכים מאוד, וראו להלן.

[24] "הודעת הדוברות: הממשלה אישרה החלטות לחיזוק הפריפריה: כחצי מיליארד ש"ח יועברו ליישובים קריית-שמונה, שלומי, מטולה וירוחם", משרד ראש הממשלה, 15.4.2018 (זמין במרשתת). בין המשרדי המתקצבים: משרד הפנים, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הבינוי והשיכון, משרד החינוך, משרד הביטחון, משרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד התחבורה. לבד מההשקעה התקציבית זכו הללו גם בהטבות שונות מעבר לתקציבים (למשל זיכוי ממס בגובה 7% עד 20% עד לתקרת הכנסה).

[25] מירב מורן, "מדינת ישראל שופכת מיליארדים בפריפריה – וקוצרת קיפוח", גלובס, 13.11.2016. חשוב לציין כי השוואה זו איננה תקפה בנוגע להשקעות בחינוך ובבריאות, משום שתקציב מחוז תל-אביב ומחוז מרכז גבוהים יותר מתקציב הפריפריה בתחומים אלה; וזאת כיוון שבמחוזות המרכז ישנה אוכלוסייה רבה יותר וממילא יש מגוון רחב יותר של מוסדות חינוך והשכלה גבוהה.

[26] דוח ביקורת מיוחד: משבר התחבורה הציבורית, ירושלים: משרד מבקר המדינה, תשע"ט.

[27] שם. ראו גם מאמרו של יהודה פואה, "בשורה לתחבורה: לצאת מהקווים ביישובים הקטנים", השילוח 16 (תש"ף), עמ' 109–121.

[28] בעיה זו נידונה בהרחבה במאמרו של אלעד מלכא, "לקראת משילות מקומית", השילוח, 12 (תשע"ט), עמ' 63–80; וכן במאמרו של תום זיו, "על דעת המקומי: הדרך לחירות מתחילה בביזור", השילוח, 16 (תש"ף), עמ' 89–108.

[29] שחר אילן, "כך הפך המשרד לפיתוח הפריפריה לקופה הקטנה של דרעי", כלכליסט, 10.2.2019.

[30] אורי חודי, "מי יבוא לפריפריה? כישלון נוסף למכרז מחיר למשתכן באופקים", גלובס, 16.5.2018.

[31] אדריאן פילוט, "כמה מפעלים חדשים באמת קמו בפריפריה", כלכליסט, 14.5.2018.

[32] Robert Nozick, Anarchy, State and Utopia, New-York: Basic Books, 2013, p. 33.

[33] פרידריך האייק, חוקת החירות, מאנגלית: אהרן אמיר, ירושלים: שלם, 2013, עמ' 28.

[34] שם, עמ' 33.

[35] P. Wallach and J. Myer, "The Conservative Governing Disposition", National Affairs, 39, (2014), pp. 124–144.

[36] פרידריך האייק, הדרך לשעבוד, מאנגלית: אהרן אמיר, ירושלים: שלם, 1996, עמ' 86.

[37] להרחבה בנוגע לתפיסה השמרנית ולגישת המדיניות הנובעת ממנה, ראו אצל Wallach and Myer, "The Conservative Governing Disposition"; וראו גם מאמרו של אלון שלו, "שמרנות: הדרך לטוב האפשרי", השילוח, 14 (תשע"ט), עמ' 33–42.

[38] להרחבה ראו מאמרו של עמיעד כהן, "האומנם שליש מילדי ישראל עניים?", השילוח, 9 (תשע"ח), עמ' 37–52.

[39] דוגמאות אלו עשויות גם להמחיש את היתרון שבהעברת היוזמה, התכנון והביצוע לגורמים תת-ממשלתיים. בשנים האחרונות יזמה הממשלה שורה של פרויקטים, דוגמת הקמת חוות היי-טק בעפולה, עמק הירדן ובאר-שבע. מידת הצלחתם של פרוייקטים אלו טרם ידועה, אך כבר כעת יש סימנים לכך שהם אינן נושאים פרי במידה משביעת רצון והצלחתם מוטלת בספק. זאת בין השאר בשל תלות במיזמי ממשלה אחרים, דוגמת העברת בסיסי צה"ל הטכנולוגיים לדרום, בשכנות להאב ההייטק בבאר שבע, המתעכבת זמן רב. תכנית הפיתוח בבאר שבע נבנתה סביב המעבר של בסיסי צה"ל, והעיכובים הרבים בביצוע מהלך זה מעמידים את הפרוייקט כולו בספק. ראה למשל עמרי זרחוביץ', "הבשורה של עיר ההיי-טק בבאר שבע תקועה: 'מפסידים כסף בכל יום שבו צה"ל לא עובר לדרום'", דה מארקר, 27.11.2017.