שלטון, היבריס ואמונה רעה

בשיח הטעון סביב המשילות והדמוקרטיה, הנאשמים אינם מבינים במה הואשמו ואילו המאשימים מתרכזים במי שאשמתו פחותה. יש להפנות זרקור אל השאלות האמיתיות העומדות לפתחו של המשטר בישראל

סכנת ניצולו-לרעה של כוח שלטוני היא סכנה הרובצת לפתחנו תמיד, ולפיכך ככל שמדובר בכוח גדול יותר, מן ההכרח שיחולו עליו מגבלות רבות יותר. זהו הבסיס לתורת הפרדת הרשויות, והאיזונים והבלמים. אכן, לא כל איש ציבור מושחת, אולם תמיד קיים החשש שמא מושחת הוא; וכשנתונה בידיו עוצמה כה רבה, הרי שזהו סיכון שאסור לנו ליטול. אי אפשר – כך יאמר לכם כל נאבק-בשחיתות – לוותר על הבקרה ואי אפשר לשים את מבטחנו במידותיהם הטובות של אנשי הציבור. זוהי כל התורה כולה על רגל אחת: אסור שאופן השימוש בכוח שלטוני משמעותי יהיה תלוי בעיקר באופיים של האוחזים בו.

שני נאומי סנגוריה על מערכת אכיפת החוק והייעוץ המשפטי נישאו בשלהי 2019 בידי שניים מבכירי המערכת: פרקליט המדינה היוצא שי ניצן והמשנָה-ליועמ"ש דינה זילבר. בנאומיהם, ביקשו ניצן וזילבר להגן כל אחד על המערכת שהם מן העומדים בראשהּ, וזאת אל מול ההאשמות בדבר "הפיכה שלטונית" המתרחשת בה ועל היותה חותרת תחת הדרג הנבחר. ביקשו – וכשלו. לא עוד אלא שבמקום לבטל את אותן האשמות, הם נמצאו מחזקים אותן. אסביר.

בנאומו בוועידת מקור ראשון לא התייחס ניצן ולוּ לאחת מן ההאשמות הקונקרטיות המוטחות בפרקליטות: הוא לא התייחס לביקורת על אמצעי החקירה המתפרסמים בתקשורת, הכוללת טענות על סחיטה והתעמרות במעורבים; הוא לא התייחס לטענות על יחסים בין פרקליטים ועיתונאים, על הדלפות מגמתיות, ועל כתב האישום הלא-סטנדרטי נגד נתניהו שנדמה שנכתב לטובת עיני הציבור; והוא אף לא התייחס לאחת מהטענות האחרות הנשמעות בשיח הציבורי. בנאומו לא התמודד ניצן עם טענה מן הטענות הללו, וכל מילותיו היו חזרה על טיעון אחד ויחיד: הנאשמים ב"הפיכה שלטונית" הם אנשים טובים ואיכותיים, המקדישים את חייהם למדינה, ואין מופרך מלהאשים טיפוסים כאלה בחתרנות שכזו! כך, חזר ניצן ואמר, לא נראית הפיכה שלטונית.

האומנם? כיצד נראית באמת הפיכה שלטונית? הפיכה מבצעים כנגד השליט – לא כנגד המדינה – ומי יבצע אותה אם לא אנשים שחייהם מוקדשים לטובת המדינה לבדהּ ואשר השתכנעו כי השליט הנוכחי מסוכן לעתידה? אפשר שכשניצן וחבריו הוגים בהפיכות שלטוניות, הם מעלים בדמיונם אנשים תאבי כוח התופסים את השלטון על חודי כידונים לתועלתם האישית. זהו אומנם תרחיש היסטורי מוכר, אולם ישנו גם תרחיש אחר, סביר לא פחות: הפיכה של משרתי ציבור שאינם מסוגלים לעמוד-מנגד בעוד הממשלה מדרדרת את מדינתם אל פי תהום, של טיפוסים שאינם מבקשים שלטון לעצמם כי אם למונעו מאחרים שאינם ראויים לו. זהו אינו תרחיש תיאורטי: באותו שבוע שבו נאמו ניצן וזילבר, פורסם בארצות הברית דו"ח החושף כיצד חוקרים בממשל האמריקני שיקרו לבית המשפט ולציבור על מנת להמשיך את החקירה נגד טראמפ וקשריו-כביכול עם רוסיה – גם לאחר שהתברר שאין לחקירה כל בסיס.

בדבּרו על דמויות שדבר מלבד המדינה וטובתה אינו עומד לנגד עיניהן, צייר ניצן – בדיוק רב ומבלי משים – את דיוקנו של מי שעלול לנצל-לרעה את כוחו ולעוות את הדין, כאשר לפי אמונתו המדינה זקוקה לכך. אין פירוש הדבר כי נכונות ההאשמות המוטחות בניצן וחבריו, אולם מה שהוא רואה כמופרך – אינו מופרך כל עיקר. בניגוד גמור לדבריו, כך בהחלט עלולה להיראות הפיכה שלטונית.

מחציתו הראשונה של נאום זילבר, שאותו נשאה בכנס השנתי של העמותה למשפט ציבורי, זהה בתוכנה ובאופייה לנאום ניצן. משם, המשיכה זילבר להאשמה המושמעת כנגד מערך היועמ"שים שהיא חלק ממנו: טענת הפגיעה במשילות (בלשונה, הטענה "שאנחנו מתערבים בעיצוב המדיניות הממשלתית, ואפילו שאנחנו מסכלים אותה").

את תשובתה לטענה זו הייתי מחשיב כלא-פחות-מפֶּלא אלמלא טיעון מעין זה היה לחם חוקם של אנשי המהפכה החוקתית. זילבר אינה מכחישה את ההאשמה המוטחת בה וגם לא מפריכה אותה; תחת זאת, היא מגדירה מחדש מהי משילות. כך, מתוך לוליינות סמנטית, יוצא כי מה שטוענים מבקריה כפוגע במשילות הוא הוא המשילות עצמה. אם תרצו, תוכלו לכנות זאת "משילות מהותית" או "משילות חיובית", ולחלופין – בפשטות – "משילות אמיתית".

כאשר יועץ מונע מנבחר ציבור לקבל החלטה מסוימת, הסבירה זילבר בנאומה, הרי שהוא עושה זאת למען המשילות. "עמידה על חוקיות פעילות השלטון היא אינטרס שלטוני מובהק" קבעה זילבר, בעודה מצניעה את העובדה ש"עמידה על חוקיות" אין פירושה הבהרה לגורם המוסמך שיש כאן בעיה אלא קבלת ההחלטה במקומו. "הפקידים האלו, היועצים המשפטיים האלו", הצהירה, "הם הדלק בגלגלי המשילות. הם רשת ביטחון, חומת המגן, כיפת ברזל משפטית". לקרוא ולא להיראות מופתעים. לפי זילבר אפוא המערכת מגינה על המשילות מפני… הממשלה הנבחרת.

הכשל השני חמור מהראשון. זהו כשל ארסי, שלפיו הגדרה-מחדש של מושג, והטענתו במובן אחר, הן שוות ערך לנאמנות לעיקרון שהלה נועד לייצג. בכך מצרפת זילבר את מושג המשילות למושגי הדמוקרטיה, הליברליזם, החירות וזכויות האדם: הקורבנות המרכזיים והוותיקים של אופורטוניזם הגותי זה. מכל מקום, דבר אחד ברור: המשנה ליועמ"ש לא ענתה ולוּ במאומה להאשמות נגד המערכת שהיא ממוביליה. להפך.

הרשות הרביעית

בעשורים האחרונים אנו עדים לתופעה בינלאומית, שעיקרה העצמת כוחם של אלמנטים בלתי-נבחרים במשטרים דמוקרטיים, ובראשם מערכת המשפט והפקידות המקצועית. רנסנס אריסטוקרטי זה מתרחש בשלל מדינות בעולם, אך הוא בולט במיוחד בישראל.

האתוס וההיגיון המנחים את מקדמיה של התופעה פשוטים וברורים: קבלת החלטות ציבוריות כבדות משקל אינה יכולה להיות נחלתו של כל אחד. רק מי שמקיים שילוב של ידיעה והבנה עמוקה מחד-גיסא, ומידות טובות מאידך-גיסא, ראוי שיינתן בידיו כוח כזה; אך רוב בני אדם – הבה נודה על האמת – אינם לא זה ולא זה. נבחרי הציבור שלהם אינם טובים מהם, שהרי כשם שהציבור אינו מסוגל לקבל החלטות מושכלות, כך אין הוא מסוגל לבחור באנשים הנכונים. אין אפוא מנוס מלהעביר כמה שיותר כוח מידיהם של נבחרי הציבור לידיהן של אליטות מקצועיות. הציבור, יש להניח, לא יאהב זאת, שהרי אף את האמת הפשוטה הזו אין בכוחו להבין. מסיבה זו נלווית לתופעה תעמולה רחבה, שמטרתה לגרום לציבור "ללכת בלי ולהרגיש עם": להמשיך להאמין שהוא הריבון, בעוד בפועל ריבונותו הולכת ומצטמצמת.

אולם מסתבר שחלק נרחב מהציבור אינו כה טיפש או עיוור. הוא הולך ונעשה ער לרנסנס האריסטוקרטי הזה, גם אם אינו מבינו עד תום. הוא רואה כיצד הגופים האמורים להיות ניטרליים ככל האפשר מבחינה פוליטית מתערבים בפוליטיקה ברגל גסה; הוא שם לב כי אלה שתפקידם לבקר את החלטות נבחרי הציבור משתלטים על תהליך קבלת ההחלטות עצמו; הוא חש כיצד מתהפכות היוצרות, ומה שאמור להיות החריג המתרחש במקרי קיצון – הגבלה של רצון העם באמצעות מוסדות אליטיסטיים – הופך לנורמה. קשה להפריז במשמעויות המסוכנות של מציאות זו: הציבור מאבד את האמון במוסדות אלה, ובשלב שני מאבד את אמונו במשטר הדמוקרטי-ליברלי. מכאן קצרה הדרך לערעור המשטר כולו: מי שאינו מוכן להסתפק בהגבלת נבחרי הציבור במקרי קיצון בלבד, עשוי למצוא עצמו עם נבחרי ציבור בלתי-מוגבלים-כלל.

בעיה זו הגיעה לאחרונה לקדמת השיח הציבורי – מן המדיה ועד להפגנות – סביב פרשת תיקי נתניהו. מדינת ישראל הגיעה עד סיפו של משבר חוקתי, להתנגשות רבת עוצמה בין רשויות השלטון, ולמתח עז בין האזרחים לבין המוסדות הדמוקרטיים. בעודה רושמת שיאים חדשים באיתנותה הביטחונית והכלכלית, דומה כי מבחינת יציבות משטרהּ, מצויה ישראל ברגע הקשה בתולדותיה.

שיח ער מתנהל בנוגע לבעיה זו בהקשר של היחסים בין הרשות השופטת לבין שתי הרשויות האחרות. למזלנו, בידינו הכלים לנהל את השיח הזה, שכן מדובר בסוגיה שמצויה כתיבה תיאורטית רבה על אודותיה, וכן מצויים תקדימים של משברים במדינות אחרות ושלל דוגמאות להסדרים מרחבי העולם. המקרה הישראלי אולי קשה במיוחד, אך אינו ייחודי.

שונה הוא המצב בנוגע למעמד הפקידות. לא רק אנו נבוכים אל מול סוגיה זו; גם יתר העולם המערבי נבוך מולה – בין אם באיחוד האירופי סביב פולמוס הפקידים הטכנוקרטים, בין אם בארצות הברית סביב המתח המתבטא בתיאוריות ה"דיפ-סטייט" למיניהן. אומנם יש להבין מה גרם לכך, אך המציאות ברורה ומחוורת: אל מול עינינו הולך ומתגבש גוף שהוא בגדר רשות רביעית. אומנם להלכה שייכת הפקידות לרשות המבצעת, אולם למעשה כל הסימנים מורים כי היא חדלה מלתפקד כשחקן בתוך גוף קיים וכי היא הולכת ונהפכת (אם לא הפכה כבר) לגורם עצמאי, לעומתי, והכי חשוב – כזה המחזיק בכוח עוצמתי בסדר גודל של רשות שלטונית.

עודף הכוח המצוי בידי היועמ"ש, המחזיק גם בתפקיד היועץ וגם בתפקיד התובע הכללי; הסימביוזה-לכאורה בין היועמ"שים, הפרקליטות, מבקר המדינה ובית המשפט, משל היו הראשונים חלק מהרשות השופטת ולא מרעוּתה המבצעת; "שומרי הסף" המגבשים מיני תקדימים, נהלים ונורמות מחייבות מאחורי הקלעים – אלו סוגיות שמומחים מתריעים לגביהן כבר זמן רב, אך הציבור ונבחריו ממאנים ליתן עליהן את הדעת.

הן ניצן הן זילבר דיברו בנאומיהם על חשיבות השבת האמון הציבורי במערכותיהם – פרמטר הנמצא בירידה מתמדת – אלא שעליהם להבין שלא הסתה מבחוץ הביאה לאובדן האמון, אלא התנהלותן של המערכות הללו. ירידת האמון באה כתגובה להתגבשותה של אותה רשות רביעית: מידת ההתערבות של הפקידים בהחלטות המסוּרות לציבור באמצעות נבחריו גוברת מדי יום. הראשונים כופים עצמם על הציבור, והציבור מגיב. זו אינה קורלציה בעלמא; זוהי סיבתיות מובהקת. רק עיוורון-מרצון אינו מאפשר לראות זאת, ליטול אחריות ולהסיק את המסקנות המתבקשות – והקריטיות. בעודם שבויים בהיבריס שלהם, סבורים אנשי הפקידות שהם יכולים להתעלם מטרוּניוֹת הציבור, ולבצר את מעמדם על אפו ועל חמתו בסיוע אנשי תקשורת, גופי מחקר ונבחרי ציבור נרפים.

טוב שניצן וזילבר לא נותרו אילמים, אך חשוב מכך שיירפאו מעיוורונם ומחירשותם. הציבור הישראלי יודע שלמשרתיו לא חסרות מסירוּת ומקצועיוּת ואף לא כוונות טובות; אולם לא בחוסר מסירות הם מואשמים. מערך הפקידות נדרש לשכנע את הציבור בשני עניינים אחרים. תחילה, נדרשים הפקידים להוכיח כי לצד מסירותם למדינה, יש להם ענווה מספקת כלפי הציבור ואף כלפי חוקי המשחק – על מנת שלא לסטות מהם כאשר מולם עומדת, לדעתם, טובת המדינה. שנית, אם רצונם לקבל את אמון הציבור, עליהם לשכנעו כי לוּ יצויר שלמי מהם תחסר הענווה הנדרשת, הרי שישנם די איזונים ובלמים במערכת שיקשו עליו לנצל את כוחו למען "טובת המדינה" וכנגד בחירת הריבון.

זוהי אם כן השאלה הבוערת העומדת לפתחנו: מהי עוצמת הכוח שמחזיק בידיו היום הדרג הפקידותי ומהו היקפו? אילו מגבלות מוטלות על המשתמש בו והאם הן מספקות? לעת עתה, לשאלה זו אין תשובה ולציבור אין סיבה מספקת לתת אמון במערכת.

מנוס מריבונות

ככל שהאזרח בישראל נעשה מודע לרנסנס האריסטוקרטי שעבר על מוסדות השלטון, הוא עומד נדהם. ראשית הוא מתקומם לנוכח היקף הכוח שצברו הגופים הבלתי-נבחרים – היקף בסדר גודל של שינוי המבנה המשטרי – מעשה שלכאורה אין קשה ממנו. "איך הם עשו זאת?", הוא תוהה. בהמשך, כשהוא למֵד כי אין מדובר בתופעה חדשה אלא בתהליך המתרחש – ומסלים – כבר שלשה עשורים ויותר, הוא מתפלא – "איך לא שמנו לב?"

אולם בשלב הבא, התדהמה מתחלפת בתסכול עמוק ובכעס. בירור קצר מעלה שהדבר נעשה בקלות-רבתי, בהינף קולמוס ובהבל פה. קבוצה מצומצמת קבעה עובדות בשטח, באופן גלוי ולעיני כול. לא זו אף זו: לצד שלושים שנות מהפכה בסדרי השלטון, עומדות שלושים שנות ביקורת ערה, רחבה, חריפה ויסודית על מהפכה זו. הוגים, משפטנים ופוליטיקאים זיהו את ההתרחשות בזמן אמת וצפו מראש – ובמדויק – את תוצאותיה. כמות הספרות המקצועית בנושא, המשפטית והפילוסופית, מתוך המערכת ומחוצה לה, בעברית ובשפות אחרות, כמעט בלתי-נתפסת. כל ההתרחשויות שציבור רחב מתקומם כנגדן כיום הן סוגיות שמומחים מתריעים לגביהן כבר עידנים – אלא שהם נתנו קולם בעיקר במגדל השן, בפרסומים אקדמיים ובכנסים בינלאומיים. מתי מעט הסכינו ללכלך את הידיים ולחתור להשפעה על השיח הציבורי, בעוד דובריו של הרנסנס האריסטוקרטי פעלו בו בקדחתנות, תוך חירוף וגידוף מתנגדיהם.

כאן כבר אין לו לאזרח אלא להשתומם: איך נתנו לזה לקרות? למה, למען השם, לא נעשה דבר כדי למנוע את המשבר החריף, הבלתי-נמנע והצפוי, שתוצאותיו האפשריות הקטסטרופליות ידועות גם הן מראש?! איפה היו נבחרינו, המושלים בשמנו, בשעה שאחרים הכתיבו במקומם את ערכיה ומדיניותה של המדינה שהם עומדים בראשה?

ז'אן-פול סארטר, מההוגים הבולטים של התנועה האקזיסטנציאליסטית ושל המאה העשרים בכלל, עסק בכתביו בהרחבה בתופעה שכינה "אמונה רעה": נטייתם של בני האדם להמציא בעבור עצמם סיבות מדוע הם אינם חופשיים, מדוע אין להם ברירה אלא לנהוג כפי שהם נוהגים ומדוע אין בידם היכולת לשנות את מצבם – בעוד האמת היא שהם חופשיים תמיד, אך חרדים מהבחירה בין שלל האפשרויות שלפניהם ומן האחריות הנלווית לבחירותיהם. את אותה תופעה ניסח מחדש, בשפה פסיכולוגית יותר, גם אריך פרום אשר כינה זאת "מנוס מחופש".

אין חופשי יותר מהריבון ואין מי שאחריות רבה יותר נלווית להכרעותיו; וככל שרבה האחריות, כך רבה נטייתם של בני האדם לברוח ממנה. ככל שהבחירות קשות יותר ומבלבלות יותר, וככל שהאדם פחות בטוח בעצמו ופחות תופס את עצמו מסוגל-לקבלן, כך יבקש לעצמו מנוס מהן. בסופו של יום, זוהי התשובה האולטימטיבית לשאלה שהעלינו קודם: בג"ץ והיועמ"שים הם "המנוס מחופש" ו"האמונה הרעה" של נבחרי הציבור. לאחרונים נוח כשהאחריות ניטלת מידיהם; צמצום בחירתם מקל על חרדותיהם; מומחים המוכנים לעמוד בנחרצות מאחורי דבריהם חוסכים מנבחרי הציבור את החובה להתמחות בעצמם; ומעל הכול – האימפריאליזם של הרשות השופטת והפקידות המקצועית מעניקה להם סיפור להיתלות בו כדי להסביר מדוע הם, נבחרי הציבור, אינם חופשיים לעצב את דרכה של מדינת ישראל ומדוע פטורים הם מדין וחשבון לבוחריהם, שכן כביכול אין בכוחם לנהוג כפי שהם רוצים.

שופטי בג"ץ והיועמ"ש נכנסו בקלות לוואקום שנבחרי הציבור הותירו בנפש חפצה – גם אם האחרונים לא יודו בכך. לאורך השנים, רק בודדים מקרב הפוליטיקאים היו מוכנים להתנגד לכך ולהשיב את הסדר על כנו, אך חבריהם לא הואילו לתמוך בהם. רבים שמחו לתקוף ולבקר את המוסדות האריסטוקרטיים ואפילו להסית כנגדם, ולתלות בהם את האשמה בתחלואי המדינה, אך רק מתי מעט היו מוכנים לפעול כדי לשנות את המצב.

שתי ברירות לפנינו. אפשר להכיר בתבוסתו של רעיון ריבונות העם באמצעות נציגיו. אם צועדים בדרך זו, הרי שכדי להשפיע, מן ההכרח לתפוס עמדות בקרב האליטה השולטת-בפועל בעודנו מסייעים לה להרדים את ההמון. אולם אפשר גם להילחם בפיתוי מצמית זה, בייאוש הנוח שאינו אלא היבריס, ולהתעקש על רעיון ריבונות העם. אפשר לתת את קולנו לנבחרי ציבור אותנטיים ולתבוע מהם לבל יברחו מאחריות ומהכרעה. אפשר לחתור בכובד ראש ליצירת איזונים חדשים – ונדרשים עד מאוד – ביחס לרשות השופטת ולאותה רשות רביעית שהורתה בחטא.

האם בכוחנו לעשות זאת?

תמונה ראשית: אולם בבית המשפט העליון. באדיבות ויקימדיה (CC 0.0)