עת למשטר נשיאותי

מאפייניה הייחודיים של ישראל הופכים את השיטה הפרלמנטרית לבלתי-הולמת בעבורה. אימוץ משטר נשיאותי, לצד כינון חוקה והסדרת יחסי הרשויות, ישים קץ למשבר הפוליטי והממשלי המתמשך

אין חולק על כך שהישגי המדינה בשנתה ה-75 גדולים. מצבנו בהיבטים הכלכליים והמדיניים מעולם לא היה טוב יותר. ישראל נושקת לרף של עשרה מיליון נפש, נחתמו הסכמי שלום עם ארבע מדינות ערביות נוספות, ההכנסה הממוצעת לנפש גבוהה מזו של רוב מדינות אירופה העשירות, ובסך הכול רוב אזרחי המדינה ותושביה מדווחים שהם די מאושרים. העולם, כך נראה, די השלים עם קיומנו, וזאת על אף שהוא מתנגד נחרצות למפעל ההתנחלויות.

ואולם, באופן פרדוקסלי לכאורה, ישנו יחס כמעט הפוך בין הצלחותיה של ישראל בזירות אלו לבין יציבות משטרה, שהידרדרה לכדי שפל קיצוני, אבסורדי וסוריאליסטי, שבמהלכו חווינו חמש מערכות בחירות בתוך פחות מארבע שנים.

רבים טוענים כי הגורם למשבר הפוליטי הנוכחי הוא "הקיטוב החברתי" – השסע העמוק בין המכונים "ביביסטים" לבין ה"רל"ביסטים". מדובר אפוא בצירוף מקרים היסטורי, שייפתר לכל המאוחר עם פרישתו של נתניהו מהזירה. יש לכפור בטענה זו. אמת, לדינמיקה שנוצרה סביב בנימין נתניהו מאפיינים וקשיים ייחודיים; אולם הקיטוב חמור הרבה פחות מכפי שמתארים. השסע העמוק בימי ראשית המדינה בין מפא"י לחירות, השסע של שנות התשעים בזמן הסכמי אוסלו והשסע של אמצע העשור הראשון לשנות האלפיים בימי ההתנתקות היו חמורים לא פחות, ובהשוואה אליהם נדמה שהעם בישראל מתמודד לא רע עם השסע הנוכחי. איננו על סף מלחמת אזרחים; בימי רצח רבין נדמָה שהסיכון למלחמת אזרחים היה גבוה יותר מאשר בימינו. והינה, תקופות אלו, שהיו מקוטבות לא פחות מתקופתנו אנו וכנראה אף יותר ממנה, לא חוללו משבר פוליטי כמו זה של השנים האחרונות.

לא זו בלבד: ישראל אינה המדינה היחידה החווה תקופה של קיטוב פוליטי חריף. צרפת, למשל, סובלת גם היא ממציאות פוליטית מקוטבת ויצרית, וכמוה גם ארצות הברית ושלל מדינות אחרות. מדובר בתופעה רוחבית במדינות המערב בעשור האחרון – עניין בפני עצמו שראוי לתת עליו את הדעת. אולם אין אנו מוצאים במדינות הללו אבסורד פוליטי מסדר הגודל המתרחש אצלנו.

למעשה, המצב הנוכחי אינו משבר שנחת עלינו כך לפתע; נכון יותר לראותו כתחתיתו של תהליך מתמשך וכמעט בלתי נמנע. ממשלות וכנסות בישראל מאז ומעולם אינן ממלאות ימיהן; זה שני עשורים שהקואליציות הולכות ונעשות צרות יותר, המפלגות הגדולות קטֵנות והקַטנות מתרבות, בעוד הממשלות תופחות והולכות בשל ריבוי תיקים ומשרדים שכל מטרתם לקנות את שותפותיהן; מבחירות לבחירות ומממשלה לממשלה, גורמים וצעדים קיצוניים יותר, והסדרים מופרכים יותר, מוכשרים ונעשים מקובלים; הבחירות מוכרעות על קוצו של יוד או שאינן מוכרעות כלל.

המסקנה, אפוא, שלפיה המשבר הפוליטי הישראלי הוא תוצאה של נסיבות היסטוריות – רגע מקרי של קיטוב פוליטי חמור – שגויה היא; הגורם האמיתי למשבר הפוליטי בישראל הוא מבנה המשטר.

שמא תאמרו: אותה טענה שטענתי לגבי הקיטוב אפשר לטעון לגבי מבנה המשטר, שכן ישנן מדינות אחרות בעלות מבנה משטרי כמו זה של ישראל, שאינן סובלות כמוה מבעיית יציבות משטרית. משמע, לא הקיטוב הוא הגורם וגם לא מבנה המשטר הוא הגורם.

אלא שזו מסקנה שגויה, או לכל הפחות שגויה חלקית. התשובה לשאלה אם מבנה משטר מסוים מקדם או מונע יציבות משטרית תלויה בהקשר שאותו מבנה מתקיים בו. להקשר הישראלי מאפיינים מיוחדים, שבגינם מבנה המשטר הנוכחי – דמוקרטיה פרלמנטרית, אם לקרוא לילד בשמו – אינו המבנה ההולם. שלושת המאפיינים העיקריים הם: הטרוגניות חברתית רבה (ודוק, הטרוגניות ולא קיטוב); סוגיות יסוד לא  מוכרעות, ובראשן גבולות הקבע של המדינה; והיעדר חוקה.

סוגיית ההטרוגניות החברתית אינה עניין שניתן "לפתור" ובכך לתקן את כשלי המשטר שלנו (ובכלל לא ברור שברצוננו "לפתור" אותה); ההכרעה בסוגיות היסוד, כמו גם כינון חוקה, הם צעדים מונומנטליים מכדי שיוכלו להתרחש במסגרת מבנה המשטר הנוכחי. הפתרון היחיד – גם אם הוא עלול להישמע רחוק – הוא שינוי שיטת המשטר, ומעבר למשטר נשיאותי.

שיטות הממשל במדינות הדמוקרטיות נחלקות, בגסות, לשני סוגים: השיטה הפרלמנטרית והשיטה הנשיאותית. ההבדל העיקרי והחשוב ביניהן הוא טיב הקשר בין הרשות המבצעת והרשות המחוקקת, בין הממשלה לבית הנבחרים.

צורת המשטר הראשונה והנפוצה ביותר היא השיטה הפרלמנטרית, שבה הרשות המבצעת מכהנת מכוח האמון שנותנת בה הרשות המחוקקת. בצורת משטר זו, תמיכתו של הפרלמנט ברשות המבצעת היא מתמשכת ואינה חד-פעמית. לפרלמנט עומדת הזכות (במסגרת תנאים וסייגים המשתנים ממדינה למדינה) להדיח את הממשלה ולאלץ את ראשה להחזיר את המנדט. בשיטה זו העם אינו מביע את אמונו באיש, אלא מביע את תמיכתו במפלגה או ברשימה שבעמדותיה הוא תומך. אם נבצר מראש הרשימה למלא את ייעודו, השני בתור מחליף אותו, ואותו עשויים להחליף השלישי והרביעי. בשיטה זו, אפוא, על ראש הממשלה לוודא כל העת שהוא אינו פוגע באמון שניתן בו. יתרונה הבולט של השיטה הפרלמנטרית טמון ביכולת להחליף רשות מבצעת כושלת וביכולות הפיקוח המוגברות על פעילותה – אך אלו באות על חשבון יציבותה ויעילותה של הממשלה, שהיענותה לבית הנבחרים ולשאר המפלגות מסרבלת את עבודתה ומאיימת עליה. רוב המדינות הדמוקרטיות מתנהלות בשיטה זו.

השיטה השנייה היא השיטה הנשיאותית. שיטה זו רווחת כמעט בכל המדינות ביבשת אמריקה, ובראשן ארה"ב. על פי שיטה זו, ראש הרשות המבצעת מקבל את אמונו ישירות מהעם ואינו נזקק להבעת אמון כלשהי מהפרלמנט, למעט במקרי קיצון. אמון זה אינו עומד לבחינה מחודשת עד למועד הבחירות הבא, שהינו קבוע (בארה"ב מתקיימות בחירות לנשיאות כל ארבע שנים, וזאת מיום הקמתה!). יתרונה הבולט של שיטה זו הוא יציבות הממשלה והיכולת הביצועית שלה, אך אלה באים על חשבון כוחו של הפרלמנט ויכולת הפיקוח הציבורי על הממשלה.

לשתי השיטות יתרונות וחסרונות. על כן, בבואנו לשקול איזו שיטה עדיפה, השאלה שצריכה להנחותנו היא בעיקר זו: בהקשר הנתון, עם אילו חסרונות נעדיף להתמודד? בהינתן מאפייני החברה והמרחב, אילו נקודות תורפה מסכנות אותנו יותר?

טענתי היא שלגבי מדינת ישראל, חסרונות השיטה הפרלמנטרית מהווים סיכון חמור יותר, ועל כן עלינו לעבור למשטר נשיאותי. זו אינה קביעה תיאורטית: עברנו הלא-רחוק, ואף יותר מכך, ניסיון ההווה, מוכיחים זאת אמפירית. הסיבה העיקרית לכך טמונה במאפייניה הדמוגרפיים של ישראל.

הכשל הפרלמנטרי בישראל

עליתי לארץ בשנת תשכ"ט (1969). התעניינתי בפוליטיקה מאז היותי ילד, והיה זה אחי הגדול ששטח בפני את כללי המשחק הפוליטי בישראל. הוא הסביר לי אז שהמשטר במדינה הוא משטר פרלמנטרי (כמו בבלגיה, משם עליתי), והמערך/מפא"י הוא אבן הראשה בו. שאר המפלגות אומנם משתתפות במשחק הפוליטי, אבל קשה לדמיין ממשלה שבה מפא"י אינה השלטת. מפא"י הרכיבה, מרכיבה ותרכיב את ממשלות ישראל בעבר ובעתיד, כך אמר לי אחי. מדינת ישראל נוסדה על בסיס סוציאליסטי: היום השני בחשיבותו בארץ אחרי יום הבחירות לכנסת היה יום הבחירות להסתדרות. באותם ימים, קשה היה להעלות על הדעת שבעוד שמונה שנים בלבד יעלה הליכוד לשלטון. הציבור תמך ברובו המוחלט במפא"י ובמפלגות שקיימו איתה בריתות קואליציוניות, וסמך ידו על המפלגה שתעמיד בראש הרשימה את האיש המתאים להוביל את המדינה.

כי אכן, בכל הכנסות שנבחרו משנת 1948 ועד 1969 שלטה מפא"י ללא עוררין. במערכת הבחירות שהתקיימה באוקטובר 1969 זכה המערך, ובמרכזו מפא"י בגלגולה כמפלגת העבודה, בהישג שיא של 56 מנדטים. גם במערכת הבחירות של 1 בינואר 1974, בחירות שנדחו בגלל מלחמת יום כיפור ונערכו סמוך לאחריה, היה ברור לכולם שהמערך ינצח. אומנם המערך ירד אז ל-51 מנדטים,  אך עדיין לא התקשה להקים ממשלה בת 68 חברים, ולא ירד מהשלטון חרף רוח הנכאים ששררה בארץ. יתרה מכך, כמו בכל השנים שלפני כן, לכול היה ברור ששרי הביטחון, החוץ והאוצר יגיעו משורות המפלגה המנצחת. המועמדת הכמעט-בטוחה לשותפות בקואליציה הייתה המפד"ל, ואף דובר על הברית ההיסטורית בינה לבין מפא"י, אך מפלגה זו קיבלה את תיקי הפנים והדתות. איש לא העלה בדעתו שהמפד"ל תזכה בתיק הביטחון או תיק אחר מסדר גודל שכזה (כאשר המפד"ל זכתה בתיק החינוך ב-1977, הייתה זו מהפכה זעירה).

על סדר היום עמדו אז שלושה נושאים עיקריים: מלחמות ישראל, מאבקיה בזירת החוץ, והמאבק בטרור הפלסטיני; המכנה המשותף לשלושת הנושאים: הם היו קשורים במאבקים עם גורמים שמחוץ למדינה. אפילו "הפנתרים השחורים" לא זכו אז להגיע לראש החדשות, אלא רק לכותרת המשנה בעיתון מעריב. במדינה שרר שקט תעשייתי, והממשלה פעלה בנחרצות וביעילות.

חסרונותיה המובְנים של השיטה הפרלמנטרית לא באו לידי ביטוי במציאות זו – לפחות לא באופן ניכר. הממשלה והקואליציה נהנו מרוב גדול ויציב, כך שהאפשרות שהן תתערערנה ותיפולנה הייתה שמורה באמת למקרי קיצון. ראש הממשלה נהנה מכוח רב שאפשר לו להכתיב את המדיניות בממשלתו.

אולם כל זה השתנה.

על אף הרושם המטעה שיוצרת התמונה שלעיל, החברה הישראלית מאז ומעולם הייתה יחסית הטרוגנית, אלא שבשנותיה הראשונות של המדינה יחסי הגודל בין הקבוצות השונות באוכלוסייה היו שונים; ובאותם ימים של הגמוניה מפא"יניקית, שכללה גם שליטה בהיבטים רבים של הכלכלה ושוק העבודה, ההטרוגניות לא קיבלה ביטוי של ממש בדפוסי הצבעה. אולם במחצית המאה האחרונה חלו שינויים דמוגרפיים ניכרים. האוכלוסייה גדלה פי שלושה ויותר. גידול זו כלל עלייה של יותר ממיליון איש מברית המועצות לשעבר, עולים שהביאו עימם מאפיינים, תרבות, צרכים ואינטרסים מיוחדים; האוכלוסייה החרדית גדלה מאוד וכיום היא מהווה כמעט 15% מסך האוכלוסייה; האוכלוסייה המזרחית והמסורתית פיתחה את תודעתה הפוליטית והחלה לתבוע את מקומה בזירה הפוליטית; הציונות הדתית התנתקה מחבל הטבור של מפא"י ופיתחה שאיפות פוליטיות; האוכלוסייה הערבית גדלה אף היא והחלה לקחת חלק מוחשי יותר בפוליטיקה הישראלית. התוצאה היא אוכלוסייה מרובת מגזרים – חילונים, מסורתיים, דתיים לאומיים, חרדים, ערבים ולא יהודים – שכל אחד מהם מושך את השמיכה לכיוונו. דינמיקה זו מובילה באופן טבעי לריבוי מפלגות ולקושי בהקמה ובתחזוקה של קואליציות וממשלות.

זאת ועוד, אותה דינמיקה מחריפה והולכת בשל העובדה שסוגיות יסוד מגוונות במדינת ישראל, ובראש ובראשונה שאלת גבולותיה הסופיים – בעיקר גבולה המזרחי מאז מלחמת ששת הימים – אינן מוכרעות. בשל עובדה זו נמצאת המערכת הפוליטית הישראלית (או לפחות נתפסת כנמצאת) במצב מתמיד של "משחק על כל הקופה", מצב שבו כל סיכון הוא קריטי וכל הפסד או פשרה – הרי גורל.

דינמיקה זו והקצנתה מתאפשרות בנקל בשל העובדה שלישראל אין חוקה. הדבר מאפשר לכל רוב בכנסת לשנות סדרי עולם, לתקן חוקי יסוד, ובאופן כללי להתעלל בשיטה בהתאם לצרכיו המזדמנים. בית המשפט העליון עומד לכאורה בפרץ, אבל לא ברור מכוח איזה חוק הוא עושה זאת, מה מקור סמכותו להתערב ובאילו מקרים הוא מתערב. התנהלותה של מדינת ישראל מזכירה משחק כדורגל שאין בו כללים וגבולות, אבל יש בו שופט. השופט (בג"ץ) מחליט באילו מקרים הרוב "הגזים" ובאילו מקרים אין זה מתפקידו להתערב. אין במדינת ישראל אדם שיכול לענות על השאלה הפשוטה – על סמך אילו קריטריונים ברורים נקבע באילו מקרים בג"ץ מתערב ובאילו לא. מצב עניינים זה אחראי לבעיה מהותית נוספת המאפיינת את המשטר הישראלי: בעיית היחסים הבלתי-תקינים בין הרשות השופטת לרשויות המחוקקת והמבצעת, הבאה לידי ביטוי בהתערבותו של בית המשפט העליון לא רק בסוגיות שלטוניות אלא גם בסוגיות מוסריות וערכיות מובהקות, הקשורות לסוגיות היסוד שאינן מגיעות לידי הכרעה במסגרת שיטת הממשל הקיימת.

בעבר היו כמה ניסיונות לשפר, לייעל או לשנות את השיטה הקיימת, אך ללא הועיל. כך, למשל, בשנת 1996 נעשה ניסיון לעבור לבחירות ישירות לראשות הממשלה, אך עד מהרה התגלה שפתרון זה רק מחריף את הבעיה. האזרחים ראו במצב החדש הזדמנות להצביע למפלגה הרצויה בעיניהם ובו-בזמן לבחור בראש ממשלה ממפלגה אחרת. כך, תוצאתו של הניסוי הזה הייתה גדילה של המפלגות הקטנות על חשבון המפלגות הגדולות, והדבר הוביל להחלשת מעמדו של ראש הממשלה וליצירת קואליציות יציבות אף פחות מבעבר. שיטה זו בוטלה לאחר שלוש מערכות בחירות בלבד. תקופה זו חשפה את הנאמנויות המפלגתיות של אזרחי ישראל והמחישה את ההטרוגניות החברתית המאפיינת אותם ואשר עומדת לרועץ בשיטה הפרלמנטרית.

ניסיון נוסף להתמודד עם הבעיות בשיטה הקיימת נעשה באמצעות שינוי אחוז החסימה. עד 1982 עמד אחוז החסימה על אחוז בודד, לאחר מכן הועלה לאחוז וחצי-שניים וכיום הוא עומד על 3.25%. אחוז החסימה נועד לכאורה להגדיל את כוחן של המפלגות הגדולות, אך גם הוא התברר כתרופת סרק. בפועל חיזקה הגדלת אחוז החסימה את כוחן של המפלגות הקטנות בכך שחיסלה את התחרות שהייתה יכולה להתקיים ביניהן לבין מפלגות קטנות אחרות ויצרה איחודים ביניהן – והגדילה כך את יכולתן לסחוט את המבקשים להרכיב ממשלה.

תוצאותיה של מציאות זו החריפו עם הזמן, עד שהגיעו לשיא שאנו עדים לו כעת. מזה עשור שלממשלת ישראל אין קו הנהגה ברור. ראש הממשלה נאלץ לבצע תרגילי לוליינות כדי לרצות את הסיעות התומכות בו. התיקים המרכזיים בממשלה – ראשות הממשלה, משרד הביטחון, משרד האוצר, משרדי המשפטים והחוץ – מחולקים בין מפלגות שונות, בעוד ראש הממשלה נותר ללא אמצעי לחץ אפקטיביים על חברי ממשלתו. שר הביטחון יכול לעשות כיום ככל העולה על רוחו, וכן שרי החוץ והאוצר. בתחילת דרכה של הממשלה היוצאת עמד ראש הממשלה, נפתלי בנט, בראש רשימה שלה שישה מנדטים בלבד, ומשרדי הממשלה המרכזיים התחלקו בין חמש מפלגות שונות. משעשע ועצוב כאחד היה לראות את התגובות השונות למלחמה בין רוסיה לאוקראינה – זו של משרד ראש הממשלה וזו של משרד החוץ; את התפיסות המדיניות הסותרות של ראש הממשלה ושר הביטחון בנוגע לסכסוך הישראלי-פלסטיני; ואת ניסיונותיהם של שרים בכירים לחסום את המדיניות שניסה להוביל שר האוצר.

ישראל מצויה במערכת בחירות מתמדת. המשטר הפרלמנטרי אינו מאפשר שקט. השרים, שעיניהם נשואות בכל עת להתפרקות הממשלה ולבחירות הבאות, פועלים בפופוליזם גובר והולך. חברי הכנסת חשים ללא הרף כיצד כיסאותיהם רועדים ועתידם אינו ודאי. ראש הממשלה יודע שבכל שבוע עלולה ממשלתו ליפול, והוא לא יוכל להגשים את חזונו.

הפוליטיקאים הישראלים עסוקים בעיקר בשימור מעמדם, דהיינו ביחסי הציבור שלהם. ב-15 השנים האחרונות חלה ירידה ניכרת ברמת הדיונים במליאת הכנסת, והם נעשו אף יותר קולניים ופופוליסטיים מבעבר. חברי הכנסת ערים לתקשורת שמסביבם ולכך שפעילותם בכנסת מצולמת ומשודרת בזמן אמת, והם יודעים שככל שיקצינו, כך יגדלו סיכוייהם לככב בחדשות. כן הם מבינים שחייה של הכנסת עלולים להיגדע בכל רגע, והבנה זו מתמרצת אותם לנצל את פעילותם בכנסת ליחסי ציבור במקום לעשות את מלאכתם הפרלמנטרית. ממילא אין להם השקט הנפשי הדרוש על מנת לקיים דיון ענייני ומועיל. אמת, בכל משטר דמוקרטי "הכול פוליטי", אולם בישראל ההרגשה היא של מערכת בחירות אחת ארוכה.

העובדה שמדובר כאמור ב"משחק על כל הקופה" אחראית לדפוס שהתבטא בחריפות יתרה במהלך שנת 2021–2022, שבו הצבעות בכנסת התנהלו כמעט אך ורק בצורה מחנאית ולא בצורה עניינית (התיקון לחוק האזרחות, חוק הקנביס ועוד). חברי הכנסת מצביעים לפי צורכי הקואליציה או האופוזיציה, גם כשהעומד על הפרק הוא נושא חוצה מחנות, וזאת כדי לקדם את נפילת הממשלה או לכל הפחות למנוע מהיריב הישגים העשויים לחזק את מעמדו לקראת הבחירות הבאות, שיוכרעו, אם בכלל, בפער זעום.

אם בעבר היינו מקוננים על סחטנותן של מפלגות קטנות, כיום בישראל כבר מדובר על סחטנותו של חבר הכנסת הבודד. מידת הכוח והחשיבות של חבר פרלמנט יחיד בישראל היא ללא אח ורע בשום פרלמנט אחר בעולם. כך הוא כשהקואליציה נשענת על 61 ח"כים: כל חבר כנסת הוא לשון מאזניים.

נזקי היעדרה של חוקה הגיעו אף הם לאבסורדים גמורים. הסדר "ראש הממשלה החליפי", שלא נשמע כדוגמתו בשום מדינה מתוקנת, הוא קטסטרופה. הסדר זה נוצר ברוב של 61 חברי כנסת בלבד, אך יש לצפות שלא ניפרד ממנו לזמן רב, אם בכלל. בממשלה הנכנסת, ארבעה משרדים – בהם משרד האוצר – יחליפו שרים ברוטציה. סביר להניח שהשנים הבאות יולידו הסדרים משונים עוד יותר, בניסיונות נואשים להקים ממשלה.

שינוי שיטת משטר הוא צעד רדיקלי, אין ספק בכך. אולם מבט מפוכח על המציאות הישראלית מלמד שאין מנוס: עלינו לבחור בחלופה האחרת; לוותר על מידה של פיקוח ושליטה על הממשלה לטובת מידה של יציבות שלטונית, ולעבור למשטר נשיאותי. זאת לצד צעדים נוספים והכרחיים שמשטר נשיאותי עשוי לאפשר: כינון חוקה – גם עם רזה ביותר ופרוצדורלית בלבד – והסדרת היחסים בין הרשות השופטת לשתי הרשויות האחרות.

החלופה הנכונה: משטר נשיאותי

כל הנקודות הללו מובילות למסקנה שעדיף לעבור למשטר נשיאותי, דהיינו שתתקיים הפרדה מוחלטת בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת, זאת לצד הסדרת מעמדה של הרשות השופטת. שלטון נשיאותי יביא להפסקת הטירוף של בחירות תכופות ונשנות, כמו גם להסרת האיום המתמיד של התפרקות הקואליציה והליכה לבחירות, כך שהנשיא והכנסת יוכלו לתפקד בשקט יחסי. השרים בממשלה, כמקובל במשטר נשיאותי, ייבחרו בידי הנשיא ויהיו עצמאיים ממפלגות הכנסת. כך ייעלמו תופעות המוכרות רק בישראל: ראש ממשלה חלופי, אינפלציה מתמדת במספר התיקים, השרים וסגני השרים בממשלה (תוך יצירת נטל תקציבי מיותר), שרים שראש הממשלה איננו יכול לפטר ועוד. חברי הכנסת כולם יהיו מחוקקים. ייפסק המצב שבו הכנסת היא בעיקר במה לאופוזיציה, ובאופן כללי המושגים "אופוזיציה" ו"קואליציה" יאבדו את משמעותם. מובן שייוותרו מחנות פוליטיים ויריבויות בבית המחוקקים, אך לא כל מעשה חקיקה יהיה קשור בטבורו למאבק על השלטון. חברי הכנסת יוכלו לעסוק בייעודם, ויתומרצו לעשו כן. הם לא יצטרכו לפעול כל העת בצילה של אפשרות נפילת הממשלה ופיזור בית המחוקקים.

מעבר ממשטר פרלמנטרי למשטר נשיאותי יאפשר לבצע שורה של תיקונים נוספים ומשלימים בשיטת המשטר, שינויים שרבים הצביעו על נחיצותם בעבר אך המערכת הקיימת דחקה את מימושם אל מעבר לאופק הפוליטי. שינויים אלה כוללים – כפי שנפרט מייד – את הגדלת השפעתו של הבוחר על רשימת המתמודדים לכנסת והסדרה נכונה של היחסים בין הרשות השופטת לזו המבצעת והמחוקקת.

ההצעה שאפרט כאן היא כללית מאוד, ונוגעת בשלל סוגיות שלמעשה דורשות דיונים ארוכים וסבוכים; אך אני מבקש להפוך את החיסרון האישי שלי, כמי שאיננו איש מדע המדינה, ליתרון: על ידי התייחסות כללית לעצים, ניתן יהיה לראות את היער, דהיינו את האלטרנטיבה לשיטת המשטר הנוכחית – ואת יתרונותיה.

הנה אפוא הצעתי הכללית והראשונית:

שיטת הממשל החדשה תכלול נשיא נבחר שיעמוד בראש הרשות המבצעת וימנה את חבריה, וכנסת המתפקדת כרשות מחוקקת.

רק מי שנבחר ביותר מ-50 אחוז מקולות המצביעים יוכל לכהן כנשיא. אם בסיבוב הראשון לא יזכה אף מועמד ביותר ממחצית הקולות ייערך סיבוב נוסף בין שני המועמדים המובילים מהסיבוב הראשון; זאת על מנת להבטיח שהנשיא הנבחר יהיה מקובל על רוב חלקי העם, גם אם מדובר ברוב קטן. כהונת נשיא תוגבל לשתי קדנציות, כמקובל ברוב המשטרים הנשיאותיים בעולם, כדי למנוע השחתה ולאפשר ריענון שורות.

מייד עם היוודע תוצאות הבחירות ימנה הנשיא הנבחר שרים בממשלתו. יעמדו לו כשבועיים כדי להציג את ממשלתו בפני העם.

שר לא יוכל לשמש חבר כנסת. הנשיא יוכל לפטר שר בכל עת שירצה ולמנות אדם אחר במקומו, כל עוד אותו אדם אינו חבר כנסת או בעל תפקיד אחר במדינה. רשימת תיקי הממשלה לא תהיה נתונה לשיקול דעתו של הנשיא אלא תעוגן בחוקה.

הבחירות לכנסת ייערכו כחודש וחצי לאחר הבחירות לנשיאות. מי שנבחר לשמש כשר תחת הנשיא לא יוכל לשרת כחבר כנסת. המועמדים שהפסידו בבחירות לנשיאות יוכלו לרוץ לכנסת.

אחוז החסימה יעמוד על אחוז אחד או יבוטל כליל.

לצד כל אלה, מוצע שהבחירות לכנסת תתקיימנה בשיטת הרשימות הפתוחות (כפי שנעשה בכמה מדינות בעולם), כך שבפתק ההצבעה לרשימות השונות יוכל הבוחר לסמן מועמדים מסוימים המועדפים עליו. שינוי זה יאפשר לבוחרים להשפיע על כוחם היחסי של חברי הסיעה ויגביר את הייצוגיות ואת אחריות הנבחר כלפי הבוחר.

הכנסת תהיה מופקדת על כל נושא החקיקה. לנשיא ולממשלתו לא תהיה כל סמכות חקיקתית, וצעדי מדיניות הדורשים חקיקה יהיו תלויים בהסכמת חברי הכנסת.

הכנסת תהיה רשאית להדיח נשיא מכהן בעזרת רוב מיוחס של יותר משני שלישים (בכנסת של 120 חברים – רוב של 81). במקרה כזה תבחר הכנסת באחד מחבריה שישמש נשיא בתקופת המעבר, עד למועד הבחירות הבא.

מוצע להבחין בין שלושה סוגי חוקים, בהתאם לרוב שבו התקבלו – רוב רגיל (מרבית ההצבעות), רוב מוחלט (מעל למחצית) ורוב מיוחס (מעל לשני שלישים). חוק לא יבוטל או יתוקן אלא ברוב מקביל לזה שחוקק אותו: חוק שחוקק ברוב מיוחס יבוטל או יתוקן אך ורק ברוב מיוחס, חוק שחוקק ברוב מוחלט יבוטל או יתוקן ברוב מוחלט וכן הלאה, בהשראת הכלל ההלכתי שלפיו "הפה שאסר הוא הפה שהתיר" (ולחילופין, הכלל שלפיו "כבולעו כך פולטו"). חוקים שייחקקו ברוב מיוחס יוכלו להפוך לחלק מהחוקה, אם המחוקק יחליט על כך. כמו כן, לנשיא תהיה זכות וטו על חוקים שייחקקו ברוב מוחלט או ברוב רגיל בלבד.

הכנסת תחוקק חוקה שתורכב מחוקים שיעברו ברוב מיוחס. לא כאן המקום להציג הצעה קונקרטית מפורטת לחוקה, ולו חוקה פרוצדורלית רזה, אולם חוקה כזאת עשויה לכלול את הפריטים הבאים: עיגון הגדרתה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; זכותו של כל יהודי לעלות לארץ ישראל (חוק השבות); זכויות יסוד ברורות, דוגמת חופש תנועה; הזכות לבחור ולהיבחר; מבנה הכנסת – ועדות קבועות; מבנה הממשלה – משרדים קבועים; וכהנה פרטים המקבעים את סדרי הממשל.

כחלק מהסדרת יחסי הרשויות במשטר החדש, יוקם בית משפט לחוקה. תפקידו של בית המשפט לחוקה יהיה לפרש את החוקה במקרה של סתירה אפשרית בינה לבין פעילות הכנסת והממשלה. בית המשפט לחוקה לא יוכל להכריז על בטלוּת חוק שנחקק ברוב מיוחס ושהוגדר כחלק מהחוקה. פסיקתו של בית המשפט לחוקה תהיה סופית, ולא יהיה ניתן "להתגבר" עליה בחקיקה המתקבלת ברוב רגיל או מוחלט (ברוח ההצעות המכונות "פסקות התגברות"). חברי בית המשפט לחוקה ייבחרו וימונו על ידי הכנסת (ולא בידי ועדה) – בהתאם להיגיון שלפיו יש לקיים יחס ישר בין יכולתו של בית המשפט העליון להתגבר על נציגי הציבור, לבין הקשר שלו עצמו לציבור זה – ויהיו בו חברים מכל קשת החברה הישראלית, שכוחם בו יהיה דומה למשקלם בחברה.

אלוקים – או לחילופין, השטן – מצוי כידוע בפרטים. בכל אחת מהסוגיות הללו יהיה צורך ללבן היטב את הפרוצדורות המדויקות שיניבו תוצאה אופטימלית, אך אלו היסודות הנדרשים לנו כדי לכונן משטר נשיאותי, לגבש חוקה ולהסדיר את יחסי הרשויות בישראל, כתנאי סף לייצוב הפוליטיקה הישראלית.

סוף דבר

בעת כתיבת מאמר זה עמדה מדינת ישראל בפני מערכת בחירות חמישית בתוך ארבע שנים, והונהגה בידי ממשלת טלאים רצופת פרדוקסים פנימיים. שבועות ספורים לפני פרסומו הצליח בנימין נתניהו להקים את הממשלה השישית בראשותו, בתמיכת 64 חברי כנסת המהווים את הקואליציה הימנית ביותר שאי פעם הנהיג. ישנם כאלו, אולי רבים, שיתפתו לחשוב שמשמעות הדבר היא שהמשבר הפוליטי מאחורינו ובזאת הסתיימו צרותינו. מדובר במסקנה שגויה בעליל. כל הבעיות שנמנו במאמר זה מתקיימות בקואליציה החדשה, גם אם – במקרה הטוב – בעצימות נמוכה יותר. תיקים בכירים כפופים לרוטציה בין שרים בעלי אג'נדות הפוכות; ההסכמים הקואליציוניים כוללים קידום מדיניות שרבים, אם לא רוב מי שהצביעו למפלגות הקואליציה – ואולי אף רוב העם – מתנגדים אליה; ראש הממשלה נאלץ לשלם מינֵי אתנן כדי לקנות מידה של יכולת לממש את מדיניותו בסוגיות היסוד הבלתי-מוכרעות; השרים הנכנסים פועלים להפוך את כל הרפורמות שהחלו לקדם קודמיהם, תוך שחברי האופוזיציה מבטיחים מראש להפוך כל רפורמה שתקודם בממשלה הנוכחית; וחלום ההסדרים היציבים והקונצנזואליים – שלא לדבר על חוקה – רחוק כתמיד.

מדינת ישראל עודנה ניצבת בצומת מסוכן. אמת, מצד אחד יש מגמה מבורכת של שגשוג כלכלי ומדיני; אך לצידה יש מגמה הרסנית ומתעצמת של אובדן יציבות ומשילות. צו השעה הוא לחשוב מחוץ לקופסה ולנקוט את הצעדים הדרושים על מנת לקדם את היציבות השלטונית, את האמון הציבורי במוסדות המדינה ואת היכולת להצעיד את ישראל אל עבר פתרון בעיותיה ואל עבר הישגים והצלחות נוספים. ישנם צעדים נוספים שלא מניתי כאן, העשויים להיטיב עם התרבות הפוליטית ולהקל על הקשיים הנגרמים בשל ההטרוגניות וריבוי האינטרסים של החברה הישראלית, כגון ביזור כוח שלטוני לרשויות המקומיות (באופן המאפשר הצעת פתרונות מקומיים לסוגיות הנגררות למאבקים בזירה הכלל ארצית); החלת חובת שירות אזרחי לכלל אזרחי המדינה; והסדרת הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת. אך העיקר מונח כאן: משטר נשיאותי הולם את צרכיה של מדינת ישראל הרבה יותר ממשטר פרלמנטרי. רק הוא טומן בחובו מזור לבעיות המשתקות את ישראל, ויאפשר לה ולעומד בראשה לעסוק הרבה יותר במדיניות והרבה פחות בפוליטיקה.

יצחק זיוון הוא יהלומן לשעבר, תושב ירושלים.

תמונה ראשית: Howard Chandler Christy, Scene at the Signing of the Constitution of the United States, 1940. באדיבות ויקימדיה.