לשם שינוי

קבוצות הלחץ מנעו במשך שנים רפורמות חיוניות. הרכבה של הממשלה החדשה עשוי להקל על הבעיה הכרונית הזו, ולפתוח כמה סתימות צנרת ארוכות שנים

"סער חתם על תקנות השקיפות באגודות העות'מאניות", קראתי בצילום מסך בטוויטר ב-28 ביולי האחרון. למקרא השורה הקטנה הזו נמסכו עליי שלווה ושמחה גדולה, מהולות בהרפיית מתח שליווה אותי מיום הקמת הממשלה החדשה. למי שלא מבין את המשמעות, אסביר על קצה המזלג: הסיפור במקרה מתחיל בדיוק באותו תאריך לפני 41 שנים, ב-28 ביולי, 1980, אז נחקק חוק העמותות, המסדיר את פעילותם של ארגונים שאינם למטרות רווח בישראל ומחיל עליהם חובות דיווח ושקיפות. כמעט כל ארגון מסוג זה בישראל כפוף לחוק העמותות. כמעט, משום שעם חקיקת החוק נקבע שהוא לא יוחל בדיעבד, וכל ארגון שהוקם לפני שנכנס החוק לתוקף יישאר כפוף לחוק שנהג עד אז: חוק האגודות שנחקק בידי השלטון העות'מאני בשנת 1909. הארגונים הללו, המכונים "אגודות עות'מאניות", אינם חייבים בשום שקיפות כלפי הציבור, אפילו לא ציבור החברים בהם. הם פועלים בעלטה גמורה.

מדוע הוחל החוק רק על עמותות חדשות שיקומו, ולא על כל הארגונים כולם? אדרבה, החוק כל כולו בא לעולם מתוך הבנה שהמצב ששרר אז בתחום לקוי בעליל. "התקלה העיקרית שבחוק העות'מאני," מופיע בדברי ההסבר לחוק העמותות, "היא שאופן ניהול האגודה מבחינה כספית אינו מוסדר כלל, והחוק איננו דורש ממנה הכנת מאזנים ודו"חות כספיים, ואף לא הגשת חשבונותיה לביקורת. מצב זה פָּתח פֶּתח לשימוש לרעה באפשרות להתאגד בצורה זו". חוק העמותות נחקק בדיוק כדי שלא תהיינה אגודות עות'מאניות. מדוע הוחרגו העמותות הקיימות? לסעיף זה של החוק לא מופיע נימוק, אך התשובה רמוזה היטב בנוסח שלו: "אגודות שהן ארגונים של עובדים או של מעבידים קיימים או שנוסדו לפני עבור שלוש שנים מיום תחילת חוק זה". רוב הארגונים החזקים במשק דאז, בראשם הסתדרות העובדים, הסתדרות המורים ושאר ארגוני עובדים, היו מאוגדים תחת החוק העות'מאני. הללו לא היו מעוניינים בחובת דיווח כלפי מאן דהו ועדיין אינם מעוניינים בכך. הסיבה שהאגודות העות'מאניות הוחרגו מחוק העמותות היא אותה סיבה שהחוק לא נחקק עד 1980, אף שהיו כמה ניסיונות לקדם חוק דומה לו מאז שנת 1951: הארגונים החזקים התנגדו. אומנם לא הייתה שום הצדקה להתנגדות שלהם – וכי מה ראוי וישר יותר מחובות שקיפות? – אך היה להם דבר מה טוב בהרבה: כוח.

מלכודת הפריימריז

האויב העיקש ביותר של הדמוקרטיה – לאו דווקא המסוכן ביותר, אך כן זה שהיא הכי פחות מסוגלת להתמודד איתו – הוא קבוצות הלחץ. ככלל, מה שאמור להנחות את השלטון הוא האינטרס הכללי. אולם בפועל, במשטר דמוקרטי קל מאוד לאינטרס הצר של מעטים לגבור על האינטרס הכללי של הרבים. לקבוצה מלוכדת של כמה אלפים הקשורים אלו באלו ונהנים מרווח גדול וישיר ממדיניות מסוימת – קל מאוד להתארגן, להעמיד בראשם מנהיגות פעלתנית ולהפעיל לחץ ממוקד ונמרץ על גורמים שלטוניים. זאת לעומת הציבור בכללותו, המורכב ממיליוני אנשים שונים, נטולי קשר זה לזה והמשתייכים למחנות מנוגדים בהקשרים בולטים אחרים, שלהם נגרם נזק עקיף ולא ניכר מאוד מהמדיניות הזו. מיליון איש המצביעים למפלגת השלטון לא ייטשו אותה משום שסל הקניות שלהם מתייקר בכמה שקלים, אבל חמשת-אלפי המתפקדים השייכים כולם לאותו ארגון ושהתפקדו אך ורק לטובת קידום מטרותיו – חורצים את גורלו של כל מתמודד בפריימריז. לכן, כשמחוקק או שר צריך לבחור בין קבוצת הלחץ שהוא זקוק לגיבוי שלה לבין הציבור שלא לגמרי מבין איך הכניעה להם משפיעה עליו, ברור למדי במה יבחר. כל כניעה כזו מיתרגמת לנזק קטן נוסף לציבור, ויחד הנזקים הללו מצטברים לסיבה שרמת החיים כאן נמוכה בהרבה מכפי שיכלה להיות.

כדרכה של רטוריקה פוליטית, גם כל המלל של "שינוי", "ריפוי" ו"איחוי" סביב הממשלה החדשה הוא עניין מאוס למדי. אך דווקא הקשר אחד שבו אני מרשה לעצמי לקוות שנראה שינוי, הוא היחס לקבוצות הלחץ. לראשונה בתולדות המדינה יש לנו ממשלה שאינה נשענת על מפלגת פריימריז, ורובה מפלגות קטנות. רבים אוהבים להתנגח במפלגות נטולות פריימריז על שהן "אינן דמוקרטיות"; אך הגם שהן אינן חסינות בפני קבוצות לחץ, הן פחות חשופות להן בהרבה, ומסיבה זו יש בהן דווקא משהו המיטיב עם הדמוקרטיה. בהקשר הזה, המבחן הראשון והקל מאוד שעמד לפתחה של הממשלה היה חתימתו של שר המשפטים, גדעון סער, על התקנות להחלת שקיפות על אגודות עות'מאניות.

מדחי אל דחי

חוק העמותות של שנת 1980 אומנם החריג את האגודות העות'מאניות מחובות דיווח, אולם כבר בשנת 1972 פרסם היועמ"ש הנחיה אשר לפיה שר הפנים רשאי לדרוש מאגודות עות'מאניות חובות דיווח בתחומים מסוימים. באמצע העשור הקודם, בעקבות דו"ח של מבקר המדינה, התעוררה תשומת לב מחודשת להנחיה הזו ולפוטנציאל הטמון בה להתגברות על הלקונה שבחוק; אך הניסיונות להפעיל את ההנחיה טורפדו בדומה לניסיונות להסדיר זאת בחקיקה עצמה. התקווה נולדה בשנת 2018, עת החליטה הממשלה בשרידי כוחותיה, תוך דיונים על פיזור הכנסת, להעביר את האחריות על האגודות העות'מאניות ממשרד הפנים למשרד המשפטים, שהיה נתון אז בידיה של איילת שקד. שיח ער התעורר בניסיון לקדם את הפעלת ההנחיה, בין היתר מעל דפי כתב העת הזה, במאמרן של נילי אבן-חן ומיקה שינוק קרטן "המגזר השלילי: תופעת האגודות העות'מאניות" (השילוח 10, תמוז תשע"ח. המעיין יוכל לקרוא שם בהרחבה על תולדות ניסיונות אסדרת האגודות העות'מאניות וטרפודם).

הפירות לא איחרו לבוא, ובתחילת שנת 2019 פרסם משרד המשפטים טיוטה של תקנות שקיפות באגודות העות'מאניות להערות הציבור. אולם בטרם נחתמו, הלכה מדינת ישראל לבחירות שסימנו את תחילתו של הסחרור הפוליטי המשוגע בתולדותיה. שרת המשפטים שקד פוטרה בידי ראש הממשלה נתניהו מתפקידה. מחליפה, אמיר אוחנה, ביקש לחתום על תקנות השקיפות של קודמתו, אך הפעם הייתה זו הנחיה של היועמ"ש שמנעה את המהלך, בטענה שאין בסמכותה של ממשלת מעבר לתקן תקנות שכאלו. שר המשפטים הבא, מטעם ממשלת החילופים נתניהו-גנץ, היה אבי ניסנקורן, שהוצנח לפוליטיקה היישר מכהונתו כיו"ר ההסתדרות. למותר לומר שהוא לא התכוון לחתום על התקנות. עם התפטרותו החליף אותו השר בני גנץ, ואיתו שבה מעט תקווה; לשר גנץ לכאורה לא הייתה מחויבות אינהרנטית לאגודות העות'מאניות ובאותה עת הוא נראה כמי ששם את אזרחי ישראל בכללותם "לפני הכול". אולם גנץ לא חתם.

שנתיים מפרסום התקנות המקוריות נהיתה הסוגיה סוף סוף רלוונטית שוב, עם קום ממשלת בנט-לפיד. אי אפשר, אגב, שלא לציין את האירוניה: התהליך נולד מתוך מעבר הסמכויות על האגודות העות'מאניות ממשרד הפנים למשרד המשפטים, כדי שהשרה שקד, היחידה שהייתה מוכנה לגעת בנושא, תטפל בכך; והנה כשההזדמנות הופיעה שוב לבסוף, היא מצאה עצמה בראשות משרד הפנים.

הלחץ על שר המשפטים הטרי, גדעון סער, החל מייד. לא צריך לעשות דבר, הכול מוכן – רק לחתום. שתי שניות, והוכחת לצד מי אתה עומד. סער התמהמה. הוא הצהיר על כוונתו לבחון את הסוגיה, והחליט לפרסם את התקנות – שוב – להערות הציבור. היו חששות שסער ינסה למסמס את העניין גם כן. הוא אומנם עזב את הליכוד, שהיה לבירת קבוצות הלחץ מאז התמוססות מפלגת העבודה, ועימו הסמן הליברלי ביותר במפלגה – ח"כ שרן השכל – אך חלק מבעלי בריתו הוותיקים במפלגת השלטון היו נציגיהן המובהקים, בראשם יו"ר ועד התעשייה האווירית לשעבר חיים כ"ץ (העומד כיום בפני העמדה לדין, בין היתר על אילוץ עובדי התעשייה האווירית להתפקד לליכוד ולהצביע על פי הנחיותיו בפריימריז). לא סוד הוא שסער לא התייאש מהאפשרות שהוא עוד ישוב לעמוד בראשות מפלגת שלטון – אולי אף במסגרת חזרה לליכוד – ומפלגות שלטון, כאמור, פגיעות בפני קבוצות לחץ. על כן, כאשר חתם על התקנות, חודש וחצי לאחר כניסתו לתפקיד, היה זה רגע של אופוריה לעוקבים אחר הנעשה, ביניהם – אנוכי.

כמה דקות לאחר מכן התחלפה האופוריה בשבר. "תקנות השקיפות שעליהן חתם סער מחריגות את ארגוני העובדים והמעסיקים" זעק תצלום המסך הבא. עובדים עלינו. את עשרים הדקות הבאות ביליתי בניסיון לברר מה בעצם קרה כאן ומה השורה התחתונה. האמת, כך מתברר, הייתה טובה יותר מאשר רעה: התקנות אומנם החריגו את הארגונים החזקים; אך ראשית, ההחרגה הזו הייתה כבר בתקנות המקוריות של שקד, ושנית וחשוב מכך – התקנות כן חייבו את הארגונים המוחרגים בשקיפות פנימית. זה אינו עניין של מה בכך, בייחוד לאור העובדה שבארגונים הללו יש חברים רבים שלא רוצים להיות חברים בהם. ובכן, הסכר טרם נפרץ, אך הסדק הקטנטן שנחרץ בחומת האגודות העות'מאניות אי אז התרחב במידה ניכרת.

השרים שעם הציבור, השרים שעם החזקים

סער, לכאורה, צלח במבחנו הראשון. אולם הוא אינו היחיד שהספיק לעמוד למבחן מאז קום ממשלת "השינוי". הבאה שהפגינה עמידה לצד הציבור היא שרת התחבורה מרב מיכאלי, שהחליטה להשהות את התקנה של קודמתה מירי רגב, חברתן הטובה ביותר של קבוצות הלחץ לסוגיהן, אשר לפיה יש לחייב התקנת "מערכות למניעת שכחת ילדים ברכב" – תקנה שכל כולה סידור הכנסה עבור חברות שיעמדו בתקן שתקבע הממשלה למערכות כאלו. לעומתם, מי שהספיק לבלוט לרעה הוא זה שהוזכר לעיל: שר הביטחון בני גנץ, ששמר על שתיקה בכל הנוגע לאגודות העות'מאניות, נעמד על הרגליים האחוריות למען אחת מקבוצות הלחץ החזקות ביותר: הבכירים בצה"ל. ודוק: לא צה"ל, אלא בכיריו. גנץ בחר לבטל את התוספת לשכר משרתי החובה לטובת תוספות גורפות לפנסיות של גמלאי צה"ל, בתוספת עלות של מאות מיליוני שקלים בשנה על גבי מיליארדי השקלים היוצאים מתקציב המדינה לפנסיות הללו מדי שנה ממילא.

התנגשות נוספת שהספיקה להתגלע היא בין שר האוצר ליברמן לבין קבוצת לחץ שכוחה האמיתי מוגבל למדי אך היא זוכה לאהדה בציבוריות הישראלית ויש לה אחיזה רבת שנים במוקד כוח ממשלתי: הלובי החקלאי, המטיל את כל כובד משקלו נגד הרפורמה שעיקרה ביטול מכסים ופתיחת שוק החקלאות לייבוא. גם כאן מוצא עצמו ליברמן במאבק מול בני גנץ, האיש שמינה בממשלה הקודמת את אלון שוסטר, חבר קיבוץ, לשר החקלאות, והמשיך בכך את דרכו של המשרד – שיש המכנים אותו 'משרד החקלאים' – כמקום שבו החתול שומר על השמנת. לעומת סוגיית גמלאי צה"ל, כאן ליברמן דווקא נעמד מול קבוצת הלחץ, אולי גם בזכות המינוי הלא שגרתי של עודד פורר לשר החקלאות. בהערת אגב נאמר, כי העיקרון של פתיחת שוק החקלאות לייבוא הוא נכון; אך הוא ממומש באופן מגושם, שאינו מבחין בין סוגים שונים של תוצרת חקלאית, עונות שונות והסדרים כובלים שונים. אינה דומה פתיחה לייבוא בהקשר של פירות עונתיים, לפתיחה לייבוא בהקשר של ירקות חד-שנתיים, שם הייבוא יכול לנטרל את התקופה היחידה בשנה שבה החקלאי רואה רווח אמיתי (ואנחנו רואים מחירים גבוהים בסופר), וכך להסב לו נזקים שיהפכו את הגידול לחסר כדאיות, דבר שיתנקם באזרח הישראלי בהמשך. אלו גם אלו לא דומים לקרטל הביצים הישראלי, הנהנה מרווחיות גבוהה מאוד, ופתיחת השוק שלו לא מאיימת עליו יותר משתחרות מאיימת על כל מונופול. אותו הדבר נכון לגבי ההצעה למתן תמיכה ישירה לחקלאים, שהסכומים שנכללים בה אינם מתאימים לתנאי החקלאות הישראלית. רפורמות בחקלאות יש לתכנן באופן דיפרנציאלי, בהתאמה מיוחדת לכל תחום וענף, כדי שתהיינה רלוונטיות ומועילות. לצערנו נדמה שמדובר בסוגיה שטרם נמצא מי שמוכן ללמוד אותה לעומק ולעשות עבודת חריש אמיתית כדי להבין מה הדרך האופטימלית לטפל בה.

הגזרה האחרונה המתחממת סמוך להדפסת גיליון זה, היא קבוצת הלחץ שאת נזקיה חווינו באופן מוחשי מאי פעם בשנה האחרונה, שנת הקורונה (ולוואי לא שנת הקורונה "הראשונה"): ארגוני המורים, אשר סירבו להראות כל התגמשות, וחתרו כהרגלם למניעת כל שינוי במערכת. כמו בחקלאות, ואולי אף יותר, השיח סביב מגזר עובדי ההוראה סובל בשל ההתייחסות אל כולו כאל מקשה אחת. על כך תוכלו לקרוא בהרחבה במאמרו של טל לוריא, "מורים ובוכים", המופיע בגיליון זה. לפני כניסתה לתפקיד הצהירה שרת החינוך שאשא-ביטון שבכוונתה לטפל בריכוזיות הרבה שבמערכת החינוך, ולהגביר את האוטונומיה של החוליות השונות במערכת, החל ברשויות המקומיות, דרך מנהלי בתי הספר וכלה במורים עצמם. זו נשמעה כבשורה אמיתית, ולא במקרה ארגוני המורים הגיבו להצהרות הללו בחריפות בשעתן. אולם אם קיווינו שהיא תעמוד על שלה מולם, כרגע המצב לא נראה מבטיח. באוצר מונחות תוכניות מגירה המבקשות לטפל בסוגיה הטעונה של כמות ימי החופשות בשנת הלימודים בישראל – החופש הגדול מדי, ימי ה"אסרו-חג" ודומיהם, שפשוט אינם הולמים את המשק הישראלי ופוגעים קשות במשפחות העובדות. התוכניות הללו מדברות על קיצוץ מספר ימי חופשה בתמורה לביטול ההוראה בימי שישי. שאשא-ביטון בינתיים החליטה על קיצור שבוע ההוראה של המורים, אבל אך ורק בבתי ספר על יסודיים, וכל זאת בתמורה ללא-כלום: ימי הלימודים יופחתו, החופשות לא יקוצרו. רפורמה כלבבן של קבוצות הלחץ. שנת הלימודים בפתח, אך עתיד התוכניות להעניק אוטונומיה למנהלים ולמורים עוד לוט בערפל. בינתיים מכלה שרת החינוך את כוחותיה בניסיון לעכב מתן חיסונים נגד נגיף הקורונה לתלמידי ישראל.

מבחנה הגדול של הממשלה ושל העומד – בינתיים – בראשה, נפתלי בנט, הוא תוכנית הדגל של הרפורמה ברגולציה. כאן עומדת הממשלה מול קבוצת לחץ חזקה במיוחד: עובדי משרדי הממשלה והיועמ"שים. המשמעות הישירה של הפחתת רגולציה וייעולה היא פיחות בכוחם ובסמכויותיהם, וכתוצאה מכך בתקציביהם ובהיקף פעילותם. רבים מעובדי הממשלה הם אנשי מקצוע רציניים ומסורים, היודעים שמדובר במהלך שייטיב עם הגשמת הייעוד של משרדיהם. אולם מערכות תמריצים מייצרות דינמיקות חזקות מאוד, וגם על משרדי הממשלה חולשים איגודי עובדים חזקים המסורים למטרה אחת בלבד – הטבת תנאיו ושימור כוחו של כל עובד באשר הוא. הללו לא יאפשרו לייתר פעולות רגולטיביות כל כך מהר.

הרעיון שהממשלה שקמה בתחילת הקיץ יכולה להביא ריפוי לכל תחלואינו ואיחוי לשסעינו היא יומרה ריקה; אבל ייתכן שהיא יכולה להתניע שינוי ביחס לקבוצות הלחץ, ממדיניות של שקט תעשייתי וכניעה שקטה שהובילו ממשלות הליכוד והעומד בראשן, למדיניות של רפורמות שיפחיתו מכוחן לכופף את האינטרס הכללי בפני האינטרס הצר. כל שאנחנו צריכים הוא כמה סדקים להיכנס דרכם, והלחץ הציבורי יעשה את שלו.

תמונה ראשית: איור של דמות הזחל מתוך אליס בארץ הפלאות שכתב לואיס קרול, לשימוש חופשי, באדיבות ויקימדיה