מנהיגות למען האומה ומכוחה

Getting your Trinity Audio player ready...

בתשתית הציונות ומדינת היהודים עומדת 'שליחות', תפיסת-מדינה שהתווה הרצל, ולא 'אמנה חברתית' אזרחית. ברירת-העומק הזאת היא גרעין המחלוקת החוקתית המערערת אותנו. ישראל הליברלית מבקשת להתנתק מחזונו מרחיק הראות של הרצל

מאז תחילת כהונתה של הממשלה הנוכחית נפתח דיון ציבורי סוער סביב כוונותיה המפורשות לבצע שורת תיקונים עמוקים במערכת המשפטית-חוקתית. בין היתר מוצעים שינוי באופן מינוי השופטים, הגדרה מחדש של מעמד היועצים המשפטיים, הגבלות והתגברות על הסמכות שלקחו לעצמם שופטים לפסול חוקים וכן הלאה. הדיון הציבורי בסוגיות אלו מתרכז בביטויים המעשיים לשינויים, כגון הרוב המספרי שיידרש לפסילת חוק או להתגברות הכנסת על פסילה, מגוון האמונות והדעות בקרב שופטי העליון, או דרך מינויו של נשיא בית המשפט העליון. אולם לאמיתו של דבר, המחלוקות המעשיות הן רק ביטוי לפערים רעיוניים וערכיים שכמעט ואינם נידונים. רק הבנת היסודות לפערים אלה תאפשר ראייה רחבה של הסוגיות, ויכולת לבחון ולהכריע בין החלופות באופן מושכל.

המאמר הזה מבקש לתרום לפתיחת הדיון הרעיוני הנדרש, באמצעות התייחסות למחלוקת החוקתית העקרונית ביותר הנוגעת ליסוד המדינה: מחלוקת בין רעיון "השליחות" שעל בסיסו הקים בנימין זאב הרצל את התנועה הציונית ועל פיו גם יוסדה מדינת ישראל והתנהלה רוב שנותיה – לבין רעיון "האמנה החברתית" של ההגות הליברלית, שיש המנסים בעשורים האחרונים לאמצו כיסוד החוקתי של ישראל.

 

א. אין לאומות אמנה

מסיבות שונות, שלא כאן המקום להרחיב בהן, האקדמיה במערב מציגה בדור האחרון בפני לומדי המשפטים בעיקר שתי תורות בנוגע ליסוד הסמכות המדינית: תאוריית האמנה החברתית והתאוריה הפוזיטיביסטית. הראשונה, שבין דובריה המובהקים אפשר למנות את גרוטיוס, לוק, רוסו ורולס, רואה את החברה והמדינה כמבוססות על יחידים רציונליים ועצמאיים, בעלי זכויות טבעיות מובנות מאליהן, המתאגדים יחדיו לכדי אמנה חברתית ומקיימים את המדינה כמכשיר שנועד להבטיח זכויות אישיות אלה. התאוריה השנייה, שעם דובריה המובהקים נמנים הובס, בנתם והארט, רואה את היחידים בחברה כמונעים על ידי יצרים ויעדים מגוונים ומתנגשים – ועל כן סבורה שהחברה והמדינה מיועדות מעל לכול לשמירת השלום והסדר לטובת המספר המרבי האפשרי של יחידים אלה. האסכולות המשפטיות העכשווית של רולס ודוורקין מחד גיסא, ושל הארט ורז מאידך גיסא, הן הביטוי המעשי לתפיסות יסוד אלה.

אולם גם במישור המשפטי וגם בהגות המדינית הכללית אין תפיסות אלו מקובלות כבלעדיות או אפילו מכריעות. בכל חוג לפילוסופיה או לתולדות המחשבה המדינית אפשר להתוודע לשלל תיאוריות – שמרניות, היסטוריות, ביקורתיות, מרקסיסטיות ואחרות – בעניין יסוד המדינה. טענה שלפיה האמנה והפוזיטיביזם הן התפיסות הבלעדיות או אפילו המכריעות תיתקל ביחס המשועשע השמור לתלמיד שנה א' נלהב, היוצא בדברים נחרצים מבלי שהשלים כראוי את חומרי הקריאה הנדרשים. גם בעשייה המשפטית והחוקתית הממשית, בבתי הדין ובבתי הפרלמנט במדינות כמו בריטניה, גרמניה, ארה"ב או קנדה, הרעיון שהכרעות משפטיות בכלל וחוקתיות בפרט, אפשר שיתבססו על תיאוריית האמנה החברתית, תיתקל בחוסר אמון ותדהמה. בבתי הדין והפרלמנט יכולים בוודאי לטעון מתוך פרשנות לחוקה ואפילו לרוח החוקה, אך לטעון על בסיס תיאוריית האמנה, כמו גם על בסיס כתבי מרקס, לא יעלה על הדעת. למרבה ההפתעה, זהו המצב כיום בבית המשפט הישראלי.

תיאוריית האמנה (כמו זו הפוזיטיביסטית) שנויה במחלוקת, ואינה מקובלת כלל כתורה מחייבת או אפילו מובילה באף מדינה. ההתנגדות לתפיסות האמנה החברתית ונזקיה אינה חדשה, אלא היא מאפיין מרכזי של ההגות השמרנית (ולא רק שלה) מאז גובשו לראשונה תיאוריות אמנה בהגות המערבית, לפני כארבע מאות שנה. מול תפיסות האמנה שגיבשו במאה השבע-עשרה הוגים כמו גרוטיוס ולוק, התייצבו באופן מפורש הדמויות המרכזיות בהגות השמרנית הבריטית של התקופה, כמו סלדן, הייל וטמפל, ודאגו לכך שלא תימצא לה דריסת רגל בכל דיון חוקתי או בבתי המשפט. במאה השמונה-עשרה, כאשר תפוצת תיאוריות האמנה החברתית באוניברסיטאות יצרה צורך להעמיד כנגדה לא רק שלילה מעשית אלא גם מסכת רעיונית, נוסח בזרם המרכזי של ההגות הבריטית באופן מפורש רעיון שהתקיים לפני כן בעיקר במובלע, של המסורת הלאומית השוללת במהותה את תפיסת האמנה, באמצעות מושגים כמו "מעין חוזה" ומאוחר יותר גם "נגוטיורום גסטיו" – תפיסה שנתאר כאן במושגים העבריים "השליח" או "השומר".

לפי תפיסת האמנה החברתית, יחידים ריבוניים חוברים יחד בטריטוריה מוגדרת לכדי קהילה מדינית של כל אזרחיה. אין חשיבות מהותית לשאלה אם האמנה אכן נכרתה פעם או לא, שכן בעיקרה האמנה היא רעיון חוץ-היסטורי; היא הנחת יסוד משפטית-פוליטית הנוגעת להווה, לכל רגע נתון, ולפיה היחידים הריבוניים שבקרב החברה המדינית מקיימים אמנה כזו, או לפחות אמורים לקיימה, כאילו נכרתה בפועל. לעומת זאת, תפיסת "השליח" מניחה כי המדינה מיועדת בדרך כלל לשמירה על קהילה לאומית, אומה, שקדמה למדינה. ההשתייכות לאומה אינה תלויה בקיום טריטוריה או מדינה, ואפילו לא בבחירתו של היחיד. אומנם, יחידים וקבוצות יכולים לבחור לעזוב את אומתם או להצטרף לאומה חדשה; אך מלכתחילה השתייכותם לאומה נוצרה לא כתוצאה מבחירתם, אלא כי הם צמחו בתוכה, והיא שיצרה אותם, בדומה לשפה שבה הם מדברים או למשפחה שבה נולדו.

הנחת היסוד של המחזיקים בקיומן של אומות, היא שהאומה קודמת למדינה ויכולה להתקיים גם בהיעדר מדינה. הרי זהו מצבה של כל אומה שמצאה עצמה תחת שלטון זר, המחלק אותה בין כמה מדינות שונות, כמו האומה האיטלקית, שאוחדה למדינה אחת לראשונה רק ב-1861, או כמו זו הפולנית, שהייתה מפוצלת בין כמה מדינות יותר ממאה שנה, וזכתה להקמת מדינת לאום רק בשנת 1918 בעקבות מלחמת העולם הראשונה.

קיומן של אומות היסטוריות הוא טבעי ומובן מאליו בתפיסת העולם הלאומית, אך הוא בלתי מובן והרסני בתפיסת האמנה החברתית. אפשר להמחיש את הניגוד הזה באמצעות היחס ההפוך למושג יסוד כמו בחירה בשתי התפיסות: בגישת האמנה היחיד הוא תמיד "הבוחר" את השתייכותו לקהילה, לעומת הגישה הלאומית הרואה ביחיד מי ש"נבחר" להיות חלק מהקהילה משום שצמח בתוכה, מבלי שנשאל לרצונו מלכתחילה.

במהלך המאות ה-19 וה-20 עשו ליברלים מאמצים ניכרים לטשטש את הניגוד היסודי בין הרעיון הלאומי לבין התאוריה הליברלית המבוססת באמנה החברתית. עיקר הניסיון הזה היה הטענה שהאמנה החברתית היא היוצרת אומות, ולכן הצירוף "מדינת לאום" משמעותו מדינה אשר יוצרת את הזהות הלאומית של אזרחיה, על בסיס האמנה החברתית. לפי טענה זו מדינת בריטניה או סוריה יוצרות לאומיות, העולה בתוקפה על הלאומיות הסקוטית או הכורדית שאליה מרגישים שייכות חלק מאזרחי מדינות אלה. אלא שתאוריה זו מעולם לא תאמה את המציאות: עיראק, סוריה וסודאן היו ניסיונות מפורשים לייצר אומת אמנה כזאת, וכישלונן מוצג בפני כול. למעשה, עד היום לא נמצאה ולו אומה אחת שניתן לטעון ברצינות כי נוצרה בידי מדינת אמנה. לאמיתו של דבר, השתיים הללו מעולם לא נועדו, ולכן לא ילכו יחדיו: האמנה שואבת סמכותה מריבונות היחיד האוטונומי שאמור לייצר לעצמו חברה מדינית יחד עם יחידים אחרים; הלאומיות שואבת סמכותה מהמסורת והתרבות אשר מעצבות את היחיד והחברה. כאשר כבר מתקיימת מדינה לאומית אחידה ומבוססת לאורך זמן רב, ניתן לטעות ולחשוב שרעיון האמנה עשוי להתממש בה לפחות בדיעבד, אך גם זו רק אשליה. ברית המועצות ויוגוסלביה הן שתי דוגמאות לכישלון המפואר של תפיסה זו.

כמו תחפושת נייר מפוארת, המתפוררת תחת טיפות הגשם הראשונות, האשליה של אומת-אמנה מתפוגגת ברגע שהקיום הלאומי מאויָם, ואזי מתברר שלא ניתן לגייס את עקרונות האמנה להגן על המדינה. שורה של הוגים בולטים, בעלי השקפות שונות בתכלית, הצביעו באופן משכנע על הקושי היסודי הזה שיש להגות האמנה להסביר מדוע מישהו יילחם לשימורה כאשר היא נתונה למתקפה מבחוץ. בין אלה נמנו כמובן הוגי המסורת השמרנית האנגלו-אמריקנית שכבר צוינו, אך גם רבים ממסורות הגוּתיות אחרות: הוגים סמכותניים כמו סר רוברט פילמר, ספקנים כמו דיוויד יום, תועלתנים כמו בנתם ומהפכנים כמו מאציני ומרקס. כולם הצביעו על כך שכל אמנה חברתית טובה כמו כל אמנה חברתית אחרת, ויעדה הוא שימור חיי הפרטים ושגשוגם – ועל כן קריאה לאדם לסכן את נפשו למען מדינת אמנה מסוימת, סותרת את עצם מהותה. לעומת זאת, כאשר המדינה היא תוצר של תרבות, דת ומורשת רב-דוריות, אנשים אכן מוכנים להילחם למענה.^[1]

כפי שנראה להלן, תפיסה המאמינה בקיומן של אומות כמציאות היסטורית וחברתית טבעית מולידה מתוכה את רעיון "השליחות" – כלומר, את ההבנה כי ברגעים מסוימים עשוי קידומה של אומה להיעשות בידי מי שנוטל על עצמו את החובה הקדושה הזאת. הרעיון עשוי להיראות במבט ראשון חריג ובר-יישום רק במקרים יוצאי דופן, כמו זה של העם היהודי, אך מבט שני יראה שזו דווקא תופעה נפוצה. על פי רוב, היא מתקיימת באופן סביל ובלתי מורגש כחלק מחייה של אומה. אך לעיתים רחוקות, לרוב בעיתות משבר, היא מסתמנת בבירור ובמפורש. אומות רבות נתקלו במצבים שבהם המשך קיומן הלאומי והמדיני תלוי באימוץ גרסה של רעיון "השליחות". למעשה, זהו תמיד המצב כאשר טובתה של אומה דורשת פעולה שאי אפשר לאשרה במסגרת מדינית קיימת. כבר הזכרנו מקרים שבהם חסרים מלכתחילה מוסדות ומסגרות מדיניים המייצגים את האומה כישות אחת, כפי שהיה מצב האיטלקים לפני כ-160 שנים, וכמו מצב הכורדים היום. אך כלל זה נכון גם במקרים שבהם אומות מאורגנות ומבוססות מבחינה מדינית נופלות בעת מלחמה תחת כיבוש זר, כפי שקרה לאומות רבות במאה הקודמת, מצרפת ועד סין.^[2]

אף שההגות המדינית מיעטה באופן יחסי לעסוק מפורשות בסוגיה זו, לא קשה לראות את עקרון השליחות פועל לאורך ההיסטוריה, כאשר אומות מצאו עצמן חסרות יכולת לקיים ממשל מדיני מלא בארצן עקב שלטון זר. זו גם ההצדקה שעמדה בבסיס מרידות לאומיות נגד מושלים מבני העם המשתפים פעולה עם כובש זר, כמו אלה של המכבים בעת העתיקה או של לוחמי הגרילה הספרדיים נגד הכיבוש הנפוליאוני.

נזכור שלפי עקרון האמנה החברתית, מדינה אחת היא שוות ערך לאחרת אם מתקיימים בה עקרונות האמנה של שוויון אזרחי וזכויות הפרט, ולכן לא אמורה להיות כל בעיה לאזרחים להסתגל לקיום המדיני במסגרת חדשה. ואכן, עקרון האמנה הזה היה ההצדקה לכיבושי נפוליאון, אשר העניק לכל הארצות שכבש חוקה אחידה בהשראה צרפתית, וזכויות אזרחיות שוות תחת שלטון הקיסר. בניגוד לגישה כזו, לפי תפיסת השליחות גורלה של אומה אינו מוכרע במקרה של חיסול הממשל המדיני בטריטוריה שלה, ולמעשה אפשר שתהיה אפילו בנכר סמכות הממשיכה את המאבק הלאומי מתוך כוונה לנהל ולייצג את ענייני האומה. בימי מלחמת העולם השנייה הוביל רעיון זה להקמת הממשלה הגולה של הגנרל דה-גול, שעה שצרפת הייתה כבושה בידי גרמניה, חלקה בשלטון ישיר וחלקה תחת ממשל החסות בווישי. עיקרון זה הועלה כאפשרות גם בנוגע לבריטניה, נוכח סכנה ממשית לכיבושה בידי הנאצים. היה זה ראש הממשלה הבריטי, וינסטון צ'רצ'יל, אשר בנאומו הנודע מיוני 1940, המכונה "נילחם בהם בחופים", התייחס לסכנה הברורה והמיידית שהתקיימה באותה עת, לפלישה גרמנית, וזכה להסכמתו הנלהבת של הפרלמנט הבריטי כאשר הודיע: "וגם אם, דבר שאיני מאמין בו אף לרגע, האי הזה או חלקים גדולים ממנו, יהיו משועבדים ומורעבים [תחת כיבוש זר], אזי האימפריה שלנו שמעבר לימים, חמושה ומוגנת באמצעות הצי הבריטי, תמשיך במאבק, עד שבשעת-רצונו-הטוב של האל, העולם החדש, בכל כוחו ועצומתו, יצעד קדימה, להצלתו ושחרורו של הישן!" במקרים הללו ואחרים, הממשל הגולה, אפילו מִשכנו בבירה זרה או בלב ים על גבי ספינות הצי, נתפס כשליח הממשיך את הקיום והמאבק הלאומי.

הדוגמאות שהובאו עד כה לקוחות ממצבי קצה מלחמתיים, אך לא חסרות דוגמאות לפעילותו במציאות שונה מאוד. גם עשרות שנים לאחר שמאבק לעצמאות מסתיים בכישלון נותר משקל לרעיון השליחות בזירה המדינית. דוגמה טובה לכך היא טיבט, אשר סופחה בכוח לסין בשנת 1959, ותושביה הם כבר יותר מ-60 שנה אזרחים סינים, ויחד עם זאת אנו עדיין יכולים להעריך כמו רבים בעולם שהדלאי לאמה ה-14 וממשלתו הגולה, הם מייצגים נאמנים יותר של האומה הטיבטית וטובתה מאשר הממשל הסיני המייצג עיקרון של אמנה חברתית.

ב. ה"גסטור" בהגות הרצל

למרות חשיבותו העצומה בהתפתחות הציונות ומדינת ישראל, רעיון השליחות, שהרצל פיתח במפורש לטובת הקמתה והנהגתה של מדינה יהודית, כמעט לא נחקר במהלך יותר ממאה ועשרים השנים שעברו מאז העלה אותו לראשונה חוזה המדינה. בספרות העוסקת בהרצל הוא מוזכר כמעט תמיד כבדרך אגב, וככל הידוע לא נערך עד כה אפילו מחקר מקיף אחד המנסה לבחון את הסוגייה הזו מכל היבטיה ומשלל ההתייחסויות הישירות והעקיפות אליה בכתבי הרצל. יש לקוות שיימצאו, במוקדם או מאוחר, מי שייקחו על עצמם לחקור תחום חשוב זה. במסגרת מאמר זה ודאי שאי אפשר להקיף את הסוגיה החשובה בשלל היבטיה, ועל כן נסתפק בהגדרתה ובסימון קוויה הכלליים.^[3]

ההתייחסויות של הרצל לרעיון זה אינן רבות, אך הן מופיעות בפרקי מפתח של שני ספריו שהעיד כי הם החשובים ביותר בהגותו הפוליטית, היכל בורבון ומדינת היהודים.[4]

בפרק ששמו "בית הספר של העיתונאי", הפרק האחרון של היכל בורבון שראה אור ב-1895, מסכם הרצל את שלמד בארבע שנותיו ביציע העיתונאים של אספת הנבחרים הצרפתית. הפרק מנתח את מה שהרצל מכנה "משבר בית-הנבחרים", והוא למעשה משבר יסודי שזיהה במשטר דמוקרטי בלתי-מאוזן, כפי שהיה נהוג באותה עת ברפובליקה השלישית בצרפת. הרצל ייחס את כשלי המשטר ההוא לרעיון שביסודו, רעיון "האמנה החברתית" האוניברסלי. לדידו של הרצל, תפיסה זו של המדינה מייצרת בהכרח ניגוד בלתי-פתיר בין רעיון הריבונות הנשארת תמיד בידי רצון העם – לבין רעיון ממשל הנציגים שעליו מבוססת כל דמוקרטיה חוקתית. מסקנתו של הרצל היא שרעיון "האמנה החברתית" לקוי עקרונית וגם חסר תוקף מבחינה היסטורית, ולכן, "כשם שהמדינה לא נתהוותה מבחינה היסטורית על-ידי אמנה חברתית, כך מן ההכרח שיפעל בה יחס משפטי אחר".

לפי הרצל, אותו "יחס משפטי אחר", שמן הראוי כי ינחה את הממשל המדיני במקום רעיון האמנה, "זהו ה'נגוטיורום גסטיו', הנהגת העניינים. העם מוגבל ויישאר מוגבל בניהול ענייניו הגדולים ורבי-ההיקף מכדי שיסקרו בעין. הגסטור או הגסטורים יעשו את מעשיהם בזהירות ובהתאמצות יתירה, ככל שהם יצטרכו להצדיק את הנהגתם במעשים". בהמשך הדברים מנסח הרצל בתמצית את הבסיס לתפיסה המדינית שלו:

את מחשבותיי הללו, מבקש אני להכליל בקצרה. אני רואה את ההסבר למשבר המתמיד של הרפובליקה הפרלמנטרית, בזה שמלכתחילה לא ראו בבהירות את ההכרח, או לא ניסו להבחין בין העיקרון של הממשל ובין צורת המדינה. יש רק שני עקרונות ממשל: אריסטוקרטי ודמוקרטי. אני סבור כי לשם שיווי המשקל מן ההכרח שעקרון הממשל יהיה מנוגד לצורת המדינה. שיטת הממשל וצורת המדינה – כל אחת צריכה ליטול את עוקצה מחברתה.

לשון אחרת, הרצל טוען שדמוקרטיה המבוססת אך ורק על הרעיון הדמוקרטי של שלטון העם, הן בעקרון הממשל המנחה אותה הן במבנה החוקתי שלה, היא חסרת איזון מטבעה, ןלכן נוטה לתנודות קיצוניות וסופה שתאכל את עצמה. כדי להימנע מסכנה זו מציע הרצל את העקרון הקלאסי של איזונים ובלמים – אבל לא בגרסתו הליברלית, המכונה "הפרדת הרשויות", אלא בגרסה ותיקה ושמרנית יותר, המוכרת כ"ממשל ממוזג" (או חוקה ממוזגת).

*

עוד בעידן העתיק, הוגים כמו אריסטו, פוליביוס וקיקרו תיארו משטרים פשוטים כנידונים לקיצוניות ולהרס עצמי, ויהיו הם שלטון יחיד (מונרכיה), שלטון מעטים מובחרים (אריסטוקרטיה) או שלטון כלל העם (דמוקרטיה). הפתרון לדידם של הוגים אלה ואחרים היה מיזוג מרכיבים מכל אחת מצורות המשטר הפשוטות לכדי משטר מורכב ומאוזן יותר, שכינו רפובליקה.

מחשבה זו המשיכה להתפתח בימי הביניים ובעת החדשה, והגיעה לשיא בהגותן של דמויות כמו הברון דה מונטסקייה, אדמונד ברק ואלכסנדר המילטון. חשוב להדגיש שבמסורת הגותית זו, גם משטר שבראשו מלך יכול שייחשב ממשל ממוזג, אם שילב בתוכו בהצלחה גם יסודות של שלטון-מובחרים ושלטון-עם. כך  תוארה החוקה האנגלית במפורש על ידי שורת הוגים חוקתיים בריטים, מסר תומס סמית ועד סר ויליאם בלאקסטון. באופן דומה, מחברי החוקה האמריקנית כמו המילטון ומדיסון, ראו בה במפורש ממשל ממוזג, המקיים בתוכו גם יסודות מלוכניים ואריסטוקרטיים לצד הדמוקרטיה.

אלא שהוגי הנאורות בני המאות השמונה-עשרה והתשע-עשרה שהתאפיינו באיבה יסודית למסורת, כגון לוק וקאנט, פעלו לניתוק הקשר ההיסטורי בין מיזוג צורות משטר לבין מאזן כוחות חוקתי. לשם כך יצרו מושג מופשט של "הפרדת רשויות", שאינו נובע לכאורה מצורות המשטר, אלא מהפרדת התפקידים השונים בקרבו של הממשל, שעם הזמן הוגדרו כ"זרועות" או "רשויות" ממשליות – מחוקקת, שופטת ומבצעת.

בשלב ראשון עוד התקיימו שתי הגישות הללו במחיצה אחת, אך עד תחילת המאה העשרים ניתקה עצמה התפיסה הליברלית לגמרי ממסורת הממשל הממוזג, והחלה לדגול בבלמים ואיזונים שכולם רק פרי תפקוד מופרד של הרשויות הממשליות, ולא של מיזוג עקרונות משטריים שונים. הפרדת הרשויות, גָרסה, יכולה להתקיים גם בממשל שכל יסודותיו דמוקרטיים בלבד, כתהליך פונקציונלי-טכני של מנגנוני השלטון, ולכן אין עוד צורך במיזוג של מרכיבים מונרכיים או אריסטוקרטיים בממשל. הרשויות כולן, במתכונת מופרדת זו, הן בעיניה ביטוי רק לעיקרון הדמוקרטי; וזה האחרון, באורח מעגלי, מזוהה עם עקרונות השיטה הליברלית עצמה.

זו הגישה שלומדים היום ברוב החוגים למשפטים ולמדעי המדינה, שבוגריהם אפשר כי לא נתקלו מעולם ברעיון הממשל הממוזג, או לכל היותר שמעו עליו קצרות כעניין היסטורי שעבר זמנו.^[5] עם זאת, מסורת המשטר הממוזג ממשיכה להתקיים כיום בהגות השמרנית, במיוחד ביחס לחוקות של בריטניה וארה"ב.

*

הרצל כאמור שאב ממסורת הממשל הממוזג באופן מפורש, כאשר סבר שמדינה שיש לה צורת משטר דמוקרטית, מן הראוי שתהיה לה, כמשקל נגד, שיטת ממשל הנובעת מעיקרון שלטון בלתי-דמוקרטי, כמו אריסטוקרטיה, על מנת ליצור איזון ומיזוג:

האריסטוקרטיה היא עיקרון המסתגל לכל צורת ממשל, כשם שהדמוקרטיה קיימת גם במונרכיות. במונרכיה מוטל על הדמוקרטיה אפילו התפקיד הנעלה לעקור מן השורש זכויות-יתר קדומות. השליטים הגדולים הכירו או הרגישו בתפקיד זה. כי הרפובליקה האריסטוקרטית והמונרכיה הדמוקרטית הן בוודאי הצורות המצוינות ביותר של המדינה המאורגנת.

פסקה זו, מתוך פרק 20, "הנפילים", בהיכל בורבון,  אפשר למצוא כמותה בדיוק אצל אדמונד ברק, למשל בחיבורו הנודע מכתב אל ויליאם אליוט (1795) שבו טען כי "הרוח הרפובליקנית האמיתית" רק היא יכולה "להושיע מונרכיות מטמטומן של חצרות-מלוכה ומשיגעונו של ההמון".

לטעמו של הרצל, בדמוקרטיה פרלמנטרית שבה כל הרשויות שואבות את כוחן מרצון העם, הפרדה ביניהן אינה יכולה לייצר משקל נגד מספק לרצון הזה – וזהו בעיניו הכשל הפנימי המכריע שיוצר רעיון האמנה החברתית. לכן, כדי שדמוקרטיה לא תכלה את עצמה, היא זקוקה למשקל נגד פנימי בלתי-דמוקרטי, אשר יאזן אותה ויתמזג עימה. בניתוח של הרצל, בריטניה שבה מושלת "ממשלת הוד מלכותה" ולה "אופוזיציה נאמנה של הוד מלכותה" הצליחה לקיים שיטת ממשל ממוזגת, שאיזנה כראוי את מגמות ההרס-העצמי הדמוקרטיות. לעומת זאת, צרפת של הרפובליקה השלישית, נמצאה בעיניו במדרון מסוכן שיוביל את הדמוקרטיה שלה בסופו של דבר להתפרקות. כפי שאכן קרה.

היכל בורבון סיפק להרצל הזדמנות ראשונה לעסוק באופן ישיר ומפורש ברעיון ה"נגוטיורום גסטיו", אך זו רחוקה הייתה מלהיות התייחסותו האחרונה. אנו יודעים שנושא זה המשיך להעסיק אותו לפי שני קטעים המופיעים ביומנו עוד לפני שהשלים את כתיבת המאמרים האחרונים בספר.

ברשומת היומן מתאריך 9 ביוני 1895 יש קטע קצר שבו הרצל מזכיר במפורש את הרעיון המדיני שלו: "רוסו היה סבור שיש אמנה חברתית. זה לא נכון. במדינה יש רקNegotiorum Gestio . כך אני מנהל את ענייני היהודים, בלי שנתנו בידי ייפוי כוח, אולם בדרך זו, אני נעשה אחראי להם".^[6] זהו קטע יוצא דופן, מאחר שהרצל מזהה בו את הנהגת העניין היהודי עם עצמו, בגוף ראשון. בכל נאומיו ובכתביו הפומביים, נזהר מאוד מייחוס מפורש של השליחות לעצמו באופן אישי, אך אין ספק שכך ראה אותה מבחינת תחושת אחריותו שלו כלפי עמו, במיוחד לאור העובדה שבעת שכתב את הדברים התנועה הציונית עדיין לא הוקמה, ולמעשה טרם ראה אור כל ביטוי פומבי לתפיסתו הציונית. בעת הזאת, אכן היה הרצל למי שלקח על עצמו באופן אישי את השליחות למען עמו "בלי שנתנו בידי ייפוי כוח", בדיוק כפי שתיאר. קטע זה הוא ככל הידוע גם הראשון שבו מציג הרצל במפורש את האמנה החברתית ורעיון השליחות כניגוד.

כעבור יומיים כתב הרצל קטע קצר נוסף המלמד כי הוא המשיך להרהר ברעיון המדיני שהחל לפתח ובניגודו לתפיסת האמנה של רוסו. על רקע מגעים לקיום פגישה עם הרב הראשי של וינה ועם נדבן יהודי בולט בקרבת ז'נבה, עיר הולדתו של רוסו, כתב הרצל ביומנו: "הרעיון להיפגש בקו שבקרבת אגם ז'נבה עם שני יהודים יפה הוא מכמה בחינות: שם הם מנותקים מן המושגים הרגילים, הזרים והמקובלים. הם רואים איך נוצח ה'חומר'. ואני אהגה ברוסו, שהוא ראה אמנה חברתית, במקום שאני גיליתי 'נגוטיורום גסטיו'". הניגוד הזה בין רעיון השליחות לאמנה החברתית יופיע באופן מפורש כאשר יפנה לעסוק באופן פומבי בעניין הציוני.^[7]

לראשונה חשף הרצל לציבור הרחב את רעיונותיו בסוגיית עניין היהודים ב-17 בינואר 1896 – במאמר בעיתון הלונדוני היהודי ג'ואיש כרוניקל שכותרתו "פתרון לשאלה היהודית". גם במאמר זה נמצאה התייחסות קצרה אך מפורשת לרעיון השליחות; הרצל קבע: "כך זקוקים אנו לגסטור, לכוון את המטרה היהודית הפוליטית הזו".

זמן קצר בלבד לאחר מכן, בפברואר 1896, כבר הופיע רעיון זה כתפיסה מגובשת ומרכזית במחשבה המדינית שלו, כאשר פורסם ספרו מדינת היהודים. אומנם, גם בספר זה לא גולל הרצל באופן סדור ומקיף את המחשבה המדינית שלו כמערכת פילוסופית סדורה, שהרי המדובר בחיבור המתמקד בקידום הצד המעשי של רעיונותיו ונועד לציבור קוראים כללי ולא לעוסקים בהגות מדינית. לכן יכול היה הרצל להציג שם רק את עיקרי שיטתו "בדבר היסוד המשפטי של המדינה". יחד עם זאת הדגיש כי שיטתו היא "חדשה", ולטעמו גם מסוגלת לעמוד בהצלחה בכל ויכוח משפטי ומדיני מלומד. העיסוק של הרצל ברעיון זה בהקשר הציוני בא לידי ביטוי מלא בתחילת הפרק השלישי של מדינת היהודים, העוסק ברעיון זה באופן מפורש, כפי שניכר בראשי הפרקים של פסקאותיו, המכונים  "נגוטיורום גסטיו", "הגסטור של היהודים" ו"חוקה".[8] נסקור אותם בקצרה.

*

בראש וראשונה, הרצל חזר פעם נוספת, כפי שעשה בהיכל בורבון, על פסילתו המוחלטת להשקפה המניחה כי ביסוד כל מדינה ראויה מצויה אמנה חברתית. הוא תיאר אותה כתפיסה מיושנת ושגויה מעיקרה, וכדי להדגים לקוראים שאינם מצויים בסוגיות של מחשבה מדינית את עיקרה האבסולוטי והאבסורדי גם יחד של השקפה זו, הוא ציטט ישירות מתוך הפרק השישי של על האמנה החברתית של רוסו את הקביעה כי "סעיפי האמנה הזו נקבעים על ידי טבעו של מעשה זה, עד כי השינוי המזערי ביותר יעשה אותם לחסרי ערך וחסרי תוקף; כך שאף כי הם כנראה מעולם לא נוסחו באופן פומבי ורשמי, הריהם בכל מקום זהים ובכל מקום מוכרים ומקובלים בהודאה שבשתיקה".

הרצל הבהיר כי במדינה שכבר קיימת, שאלת היסודות הרעיוניים של המדינה היא רוב הזמן חסרת משמעות מעשית (אלא במקרים של עליית שינויים חוקתיים או מדיניים מרחיקי לכת). לעומת זאת, כאשר באים לייסד מדינה חדשה ולקבוע את חוקתה, כפי שהוא הציע לעשות במדינת היהודים, השאלה מקבלת חשיבות מעשית רבה. הוא אף הזכיר לקוראיו שהם יכולים לראות לנגד עיניהם כמה מדינות, אפילו חשובות, אשר קמו בעת שאינה רחוקה מימיהם, ושלא היה לתיאוריית האמנה כל מקום בייסודן – ביניהן ארה"ב, שאת הקמתה בשנת 1776 תיאר כתהליך שבו "מושבות תפנינה ערף לארץ מולדתן, מעלי מסים מתפרצים מפני הממשלה, אשר נכנעו תחתיה, ועד מהרה תוסד מדינה חפשית", וגם גרמניה, אשר נוסדה בשנת 1871 על ידי פרוסיה באמצעות איחודן של נסיכויות רבות לכדי מדינה אחת.

בעיני הרצל, כל מדינה מורכבת מהעם שהיא מאגדת, שהוא כינה החלק הייחודי שלה, ומחבל הארץ שבו היא ממוקמת, שהוא כינה החלק הכללי שלה – ומבין שני אלה, "לא כברת הארץ היא המדינה, אלא האנשים שהריבונות מאחדת אותם יחדיו". כדוגמה לכך הביא את מדינת הוותיקן, שלה מעמד עולמי נכבד, בזכות ריבונות האפיפיור, בעוד שבפועל חסרה היא טריטוריה של ממש. לכן, הדגיש, הרעיון שעל בסיסו מייסדים מדינה חדשה חשוב יותר מהתנאים החומריים שלה.

בשלב זה עבר הרצל לדון בסוגיית המקור הרעיוני לייסוד המדינה, והוא סקר ופסל בקצרה כמה תאוריות מובילות בתחום זה. מעבר לתאוריית האמנה, שכבר דחה, הוא גם הוסיף ופסל בין היתר את התאוריה הפטריארכלית (שדוברה הבולט היה סר רוברט פילמר, בחיבורו פטריארכה), את התאוריה של עליונות כוח הזרוע (שדוברה הבולט היה תומס הובס, בחיבורו לויתן), וגם התאוריה "הפטרימוניאלית", מעין שילוב של הפטריארכליות והאמנה, שלפיה עוצבה המדינה בידי אבות-משפחה בעלי-נחלות )מנסחה הבולט היה המשפטן השוויצרי קרל לודוויג פון האלר, בחיבורו שיקומו של מדע המדינה [1816–1834], היא זכתה לתפוצה והשפעה בגרמניה של סוף המאה ה-19, אך בתחילת המאה העשרים דעכה במהירות בתחומי ההגות המדינית והמשפטית, אף שיש לה עד היום השפעה מסוימת בתחום הסוציולוגיה בזכות אימוץ גרסה שלה בידי מקס ובר). הרצל הבהיר כי שאלת ייסוד המדינה, שגדולי הוגי תורת המשפט עסקו בה לאורך הדורות, "אינה יכולה להיות משוללת כל בסיס", וכי לאמיתו של דבר, ביצירתה של מדינה מעורבים "האנושי והנשגב גם יחד". לכן, סבר, "הכרח למצוא יסוד משפטי" למדינה. כאמור, הוא מצא אותו בהקבלה ששאב מהמושג המשפטי ה"נגוטיורום גסטיו", שעל פיו מכלול בני העם מקבילים לבעלים של העסק או הרכוש, "דומינוס נגוטיורום" (Dominus negotiorum), והממשל יחשב למנהלו, "גסטור" (Gestor). כך מתאר הרצל את ההקבלה של הרעיון המדיני שלו לרעיון ה"נגוטיורום גסטיו" של החוק הרומי:

בעת שרכושו של אדם חסר אונים נתון בסכנה, רשאי כל אחד לצעוד קדימה להצילו. אדם זה הוא ה'גסטור', המנהל ענייני זולתו. הוא לא קיבל לכך שום הרשאה – שום הרשאה מידי אדם, כי הרשאתו מכורח עליון באה לו. את הכורח העליון ניתן לנסח בצורות שונות כשמדובר במדינה.

לאמיתו של דבר, מבהיר הרצל, כאשר הרעיון הזה מיושם במישור הלאומי, זו כבר אינה בדיוק התערבות למען אחרים בלבד, שהרי מדובר בניהול העניינים על ידי "גסטור" לטובת "הבעלים", והבעלים הם הרי האומה אשר ה"גסטור" עצמו נמנה עמה. מעצם השותפות של ה"גסטור" בענייני עמו הוא למד על המשבר המחייב את התערבותו ואשר דוחף אותו לעמדת הנהגה. אולם הרצל מדגיש שאפילו במקרה כזה, "בשום תנאי אין סמכותו נובעת משותפותו בבעלות". היא נובעת מן הכורח המיידי ומן התקווה שיקבל לאחר מעשה את הרשאתם של השותפים-בבעלות – בני עמו. הרצל טורח להדגיש עניין זה כדי להבהיר שבהתאם לרעיון שלו, הסמכות של ה"גסטור" אינה נובעת כלל מאיזו תועלת אישית שיכולה להיות לו מעיסוק בענייני עמו, אלא אך ורק מנכונותו לקחת על עצמו שליחות שהיא לטובת העם ושלא קיבל לה  הרשאה מראש.

ההרשאה יכולה לבוא רק לאחר מעשה, משום שמהות המשבר אשר יצר את כורח ההתערבות, היא גם זו אשר מונעת קיומה של הרשאה מראש, באופן סדור ותקין. עצם העובדה שליהודים אין מוסדות כלל-לאומיים מוכרים או מנהיגות מקובלת, שאחראים לשלומם ורווחתם של בני עמם, ובתוך צרתם אין אפשרות להקים מוסדות כאלה באופן יעיל ומהיר (אם בכלל) – היא בדיוק המקור לסמכות השליח הלוקח על עצמו לשמור על בני עמו. הרצל מבהיר זאת במפורש, כאשר הוא קובע:

מדינה נבראת מתוך שאומה נאבקת על קיומה. במאבק שכזה, אין אפשרות לקבל הרשאה מראש, בדרך סדורה. למעשה, ביוזמה למען הכלל, כל ניסיון לקבל מראש הרשאה בהחלטת רוב סדורה היה מכשיל אותה מלכתחילה. שהרי הפיצול הפנימי הכרוך בכך יותיר את העם חסר הגנה לנוכח הסכנה מן החוץ.

לפיכך, לתפיסת הרצל "לגסטור-המדינה כל ההרשאה הנדרשת לפעילותו, כאשר העניין הכללי נתון בסכנה, וקצרה יד בעלי הרכוש מלהושיע, אם מחוסר-יכולת, מחוסר-רצון, או מסיבה אחרת". אולם, לפי הרצל, עצם פעולתו של ה"גסטור" למען עמו יוצרת יחס מחויבות בין הצדדים, וזהו היסוד לרעיון שהוא מקדם. "מעצם התערבותו, מתחייב ה'גסטור' כלפי בעלי העניין במעין חוזה (Quasi Ex-Contractu). זהו יחס הגומלין המשפטי, המתקיים לפני – או ליתר דיוק, המתהווה יחד עם – הקמת המדינה".

לפי הרצל, אותו צעד קדימה שצועד ה"גסטור" כדי לדאוג לענייני בני עמו הנתונים בצרה הופך אותו "לנושא באחריות לכל מעשה או מחדל בהנהגת העניינים, ואפילו לכל הזנחה אשר עלולה להתקיים בנוגע אליהם". השליח, הגם שלא קיבל הרשאה מראש, מרגע שלקח על עצמו את השליחות, מתחייב למלוא האחריות כלפי ענייני המשלח.

לסיכום עניין דיונו העקרוני של הרצל ברעיון ה"נגוטיורום גסטיו" וביחסו למדינה נביא כאן במשפט אחד נוסף, שיכול היה להילקח ישירות מתוך דיני השליחות של מדינת ישראל היום. כפי שחוק השליחות הישראלי קובע כי שליח ללא הרשאה יכול לקבל אישור לפעילותו לאחר מעשה, "ואישור בדיעבד – כהרשאה מלכתחילה", כך קבע הרצל בנוגע לשליח הלאומי: "באם יאשר הבעלים את האופן שבו נוהל העסק, אזי יהיו הדברים בעלי תוקף בדיוק באותה המידה שהיו נעשים בסמכות הרשאה שניתנה מראש".

לאחר שביסס לשביעות רצונו את ההיבט העקרוני של השקפתו, עובר הרצל לעסוק ביישומו הממשי בעניין צרת היהודים. אין "גסטור" היהודים יכול להיות איש יחיד, שכן הוא "ייחשב מגוחך, או – משיראה כפועל לטובת עצמו – בזוי". לכן הציע הרצל להקים "ישות מוסרית", תאגיד ציבורי, שאותו כינה "אגודת היהודים", אשר ייקח על עצמו את תפקיד ה"גסטור". האגודה אכן נוסדה בסופו של דבר, בקיץ 1897, בשם ההסתדרות הציונית העולמית – המוסד הראשון והמרכזי של התנועה היהודית הלאומית. לפי הרצל, "אגודת היהודים" תפעל הן כלפי חוץ והן כלפי פנים. כלפי חוץ תפעל לקבלת הכרה בה כ"רשות מייסדת-מדינה", והיא תשאב את הסמכות הדרושה לה לפעול עם הממשלות השונות לקידום מטרתה, מתוך כך שתזכה להסכמתם החופשית של יהודים רבים לפעילותה; בעוד שבפעילותה כלפי פנים, כלפי העם היהודי, תכונן אגודת היהודים בהדרגה מוסדות לאומיים ראשונים, שמהם עתידים להתפתח בעתיד כלל מוסדות הציבור של מדינת היהודים. למרבה הפלא, ההסתדרות הציונית אכן התפתחה כ"גסטור" היהודים, כ"רשות מייסדת-מדינה" וכמי שהקימה את המוסדות הלאומיים של מדינה זו, בדיוק כפי שתיאר הרצל.

בפרק של מדינת היהודים העוסק בחוקת המדינה העתידית, מקדים ומציין הרצל בקצרה כי "בספר אחר ביררתי אילו צורות מדינה נראות לי כטובות ביותר" (כוונתו למאמרים שהופיעו בהיכל בורבון). בהתאם לדרכו שם, בה הבהיר את יתרונות המשטר הממוזג, מציין הרצל במדינת היהודים שצורות המשטר המעולות בעיניו הן "המונרכיה הדמוקרטית" ו"הרפובליקה האריסטוקרטית". אולם בכתביו הותיר הרצל פתוחה את השאלה אילו מרכיבים מן הרפובליקה של ונציה או המלוכה החוקתית הבריטית רצוי לאמץ במשטר המדינה היהודית, ומה יהיה יחסם של אלה לפרלמנט הדמוקרטי שלה.

הרצל מעולם לא טען שהכין מסגרת שלמה וסופית לחוקת המדינה היהודית, אשר עשויה לקום רק בעוד שנים רבות. נהפוך הוא. חודשים מספר לאחר מכן, בדצמבר 1896, ציין ביומנו במפורש: "אין אני מאמין בהגשמת הרעיון כפי שהתוויתי בספרי. אך אני מאמין כי המדינה היהודית תקום". משום כך, מעבר להתוויית רעיון השליחות כיסוד שעליו תיכון המדינה נמנע הרצל מלפרט במדויק את המבנה המשטרי הצפוי, והתמקד ברמה העקרונית: בהדגשת הצורך לקיים משטר ממוזג, שיהיו בו יסוד דמוקרטי חזק שמרכזו בפרלמנט, לצד יסוד בלתי-דמוקרטי שמרכזו בממשל, על מנת לייצר בדרך זו איזון שיאפשר משילות וייצוגיות גם יחד, ושיהיה גם ניתן לשפרו במידת הצורך. לכן גם סבר שיהיה צורך בבוא העת לנסח למדינה היהודית חוקה שתהיה בה "גמישות מתונה", כלומר שתהיה יציבה אך תאפשר שינויים.^[9]

בפועל נבנתה ההסתדרות הציונית שהקים הרצל, על פי הדגם המשטרי שהציע בספריו, בהתאם לרעיון המדיני שפיתח. הקונגרס הציוני הראשון כונס כמובן מתוך הכרח בלי מרכיב דמוקרטי של ממש, במצוות הרצל כשליח למען האומה. אבל לקונגרס השני, ולבאים אחריו, יכול היה כל ציוני (וציונית) לבחור ולהיבחר, וכך הוקם ונותר תמיד על כנו המסד הדמוקרטי של הציונות. הרבה לפני שמדינה או ארגון מדיני כלשהו אימצו זכות בחירה שווה לכול, התנועה התבססה על קונגרס ציוני עולמי נבחר (בתחילה בחירות שנתיות, בהמשך דו-שנתיות), ה"פרלמנט" הציוני, שהוא הריבון של התנועה. בפניו מוצג דין-וחשבון על המהלכים שנעשו ומתוכננים להיעשות בידי ההנהגה הציונית, מאז הקונגרס הקודם, ואת המהלכים האלה יכול הקונגרס לאשר או לדחות, כפי שאכן עשה. אולם הסמכות והפעילות המדינית של התנועה הציונית לא היו מרוכזים בקונגרס, "הפרלמנט" שלה, אשר התכנס למפגש אחד בן כמה ימים ואחר כך התפזר, אלא בוועד הפועל הציוני, ה"ממשלה", אשר תפקדה באופן שוטף בין הקונגרסים באורח עצמאי ובלי פיקוח שוטף של הקונגרס או יכולת של הקונגרס להביע בו אי אמון.  במשך כחמישים שנה הנהיגה "ממשלה" זו בהצלחה את התנועה הציונית ואחר כך את העם היהודי עד להשגת היעד של מדינה יהודית עצמאית. הוועד הפועל הציוני נשא את עיקר יסוד השליחות, והקונגרס הציוני את עיקר היסוד הדמוקרטי. תפיסה מדינית זו היוותה גם את הבסיס לחוקה הממשית של מדינת ישראל, אשר מוסדותיה הוקמו משילוב מוסדות ההסתדרות הציונית והסוכנות היהודית עם מוסדות היישוב הציוני המאורגן בארץ ישראל שסר למרותן. במובן הזה, כמאמרו הנודע של הרצל, מדינת היהודים, מוסדותיה וחוקתה, אכן יוסדו בשנת 1897 בבאזל.^[10]

*

אם מהרהרים בכך לעומק, רעיון "השליח" תואם במיוחד פעילות מדינית המיועדת לטובתה של אומה, משום שאומה היא קהילה הכוללת לא רק את היחידים החיים בה כיום, אלא גם את דורות העבר והעתיד שלה. זאת בניגוד לאמנה החברתית, שבמישור התיאורטי הינה תפיסה פוליטית אל-זמנית, הכוללת בתוכה רק את היחידים החיים בקרבה בהווה, ולכן מתקשה להעניק משקל בשיקוליה לדורות הקודמים ולאלה שיבואו, ובוודאי שאינה מחויבת אליהם או מחייבת אותם, בשום אופן.^[11]

מנקודת מבט לאומית לא קשה אם כן להסביר מדוע אימץ הרצל בפעולתו הציונית את רעיון "השליחות", ודחה מכול וכול את רעיון האמנה החברתית. היו לכך שני טעמים קשורים אך נפרדים: האחד, אופן הקמת התנועה הציונית ופעולתה. השני, מחשבה על אופן פעילות המדינה היהודית לאחר הקמתה. בנוגע לטעם הראשון, העם היהודי של ערב הציונות היה מפוזר בין ארצות ועמים רבים, לא היווה רוב או קרוב לכך בשום טריטוריה מוגדרת, ולא היו לו כל מוסדות המייצגים את עניינו הלאומי. בתנאים כאלה, ההפוכים לחלוטין לתנאי קיום האמנה, אי אפשר להצדיק הקמתה של מדינה, או אפילו של תנועה לאומית להקמת מדינה, אלא באמצעות רעיון השליחות. הרצל אף קבע זאת במפורש ב'מדינת היהודים': "המדינה קמה מתוך מלחמת הקיום של העם. במלחמה זו לא ניתן להשיג תחילה בדרך המקובלת ייפוי כוח תקין". ומסקנתו: "על כן חובש הגסטור את הקובע והולך בראש".

 

ג. רעיון ה'גסטור' ומקורותיו

כדי להסביר את החידוש הגדול ורב-המשמעות שלו בתורת-המדינה, רעיון השליח, השתמש הרצל כאמור במונח הלקוח ממסורת החוק הרומי הפרטי, "נגוטיורום גסטיו" (Negotiorum Gestio), שאפשר לתרגמו מילולית כ"ניהול העסקים" או "הנהגת העניינים". זהו מונח טעון במשמעויות, הן בחוק הרומי, הן בשימושים בו שנעשו בהשאלה לתחומים אחרים. העובדה שלא הייתה לרעיון המדיני שהעלה הרצל הגדרה מקובלת, והוא נאלץ להסבירו באמצעות שאילת מונח מעולם המשפט, מצביעה על ייחודיותו.

אף שהרצל פירט בכמה מקומות את מאפייניו של רעיון זה, והבהיר שמדובר ב"חידוש" שלו, לא היה בידו הסיפק להמשיגו ולפתחו במלואו, שכן הוא נשאב כל כולו לפעילות הציונית – אותה פעילות שבמסגרתה החל ליישם רעיון זה הלכה למעשה עד למותו בטרם עת. כתוצאה מכך נותרנו עם כמה התייחסויות, ישירות ועקיפות, אך קצרות מן הנדרש ונטולות ניסוח מהוקצע ומאורגן, המופיעות כאמור בהיכל בורבון, בטיוטות נוספות שהכין, ביומנו, במאמרו בג'ואיש כרוניקל וכמובן במדינת היהודים.

חשוב כאן להצביע על הקרבה המושגית והרעיונית בין המונח "שליחות" לבין המונח "מנדט". במקור הלטיני, מנדט במשמעותו המילולית הוא משולח או שליח, והמונח הפך בהשאלה למבטא ייפוי כוח לנציגות בעניינים משפטיים, ומכך התפתח בהמשך גם לבטא נציגות לצורך שליחות ציבורית. לכן, באמצעות מושג זה מתארים היום במדינות הדמוקרטיות, כולל בישראל, את ההסמכה הניתנת מהציבור לנציגים הנבחרים. התפתחות מושגית זו יצרה גם את ה"מנדטים" שניתנו לאחר מלחמת העולם הראשונה מאת חבר הלאומים לכמה מעצמות, כשליחות של הארגון, ונאמנות של העמים הקשורים לחבלי ארץ אלה, על מנת לקדם בהדרגה את הארצות האמורות אל עבר עצמאות מדינית. נכון לראות גם ב"נגוטוריום גסטיו" היבט של רעיון השליחות או הסוכנות הזה.^[12]

רעיון השליחות ללא הרשאה מראש, ה"נגוטיורום גסטיו", זכה לפיתוחו הראשון על רקע שלל מצבים שבהם עולה הצורך בהתערבות לטובת אחרים שאינם יכולים לדאוג לענייניהם, ואף לא מסוגלים להעניק הרשאה. דוגמאות לכך הן מקרים שבהם עלולים ענייניו ורכושו של קטין להיפגע, באין גורם רשמי הדואג לענייניו; או אפילו מקרה שבו בעל עסק נמצא בנסיעה ועולה הצורך לבצע פעולה משפטית או ממונית הנוגעת לעסק הזה. אומנם, ממצבים ממין אלה נולד מוסד מינוי האפוטרופוס או הנאמן, שזה בדיוק תפקידו; אך כאשר לא מונה כזה, או לא ניתן היה למנותו, מופיע הנגוטיורום גסטיו.^[13]

הרצל, שהיה בעל השכלה משפטית, הכיר מושג זה מתוך מסורת המשפט הרומי, שהתקבלה באופן חלקי או מלא ברוב מדינות אירופה היבשתית, כולל אוסטריה וצרפת. אף שה"נגוטיורום גסטיו" אינו מושג מרכזי במשפט הרומי, יש לו מקום של ממש במסורת זו לכל אורכה, כולל בקודקס הקלאסי של החוק הרומי, הדיגסט של יוסטיניאנוס (3.5.1), שבו פרק שלם המפרט חוקים, פסיקות ודעות "על ניהול ענייניהם של אחרים" (De Negotiis Gestis).^[14]

*

גרסאות לרעיון התפתחו גם מחוץ למשפט הרומי והאירופי-יבשתי. במסורת המשפט הנהוג האנגלו-אמריקני מצויה הקבלה למושג זה במושג "מעין חוזה" (Quasi-Contract, מכונה לעיתים גם "בחזקת חוזה", "חוזה מדומה" או "חוזה מכוח בית-דין"). גם מקורו של זה במושג מהמשפט הרומי (Quasi ex Contractu), אך הוא זכה להתפתחות עצמאית בחוק האנגלי כבר מסוף המאה ה-16, בעיקר בהקשר של קביעת בית-דין שקיימת חזקת חוב (בדרך כלל כספי) של אדם כלפי אחר אם זה האחרון עשה פעולה לטובת הראשון גם אם לא הייתה ביניהם הסכמה חוזית מראש לעניין זה. חשוב להדגיש שלמרות שמו, "מעין חוזה" אינו באמת סוג של חוזה במובן של הסכם בין שני צדדים, אלא הוא נטוע בהטלת חובה לנהוג באופן הגון כלפי מי שסייע מיוזמתו לרעהו.^[15]

במסורת המשפטית ההלכתית היהודית אפשר למצוא שיקופים ופיתוחים של רעיון זה בכמה מקומות – אבל דומה שבראש וראשונה הוא בולט בדיני השליחות. אפשר להגדיר כשליחות גם פעולה שנעשתה ללא הרשאת המשלח, והיא מחייבת בכל זאת את האחרון. המקור לדין זה הוא בַּכלל "זכין לאדם שלא בפניו", ובקיצור "זכין" ("זכין" מובנו מעין מזכים, פועלים לטובת). הכלל מאפשר בתנאים מסוימים לבצע פעולה משפטית בעבור אחר, גם ללא ידיעתו או הסכמתו המוקדמת – בתנאי שהשלכות הפעולה הן לטובתו.^[16]

החוק הישראלי הנוגע בדיני שליחות ממשיך רעיון זה, בהתבסס על מסורת המשפט ההלכתי. כך, כאשר שליח עושה פעולה ללא הרשאה, יכול מי שנעשתה הפעולה בשמו לאשרה בדיעבד, "ואישור בדיעבד – כהרשאה מלכתחילה". דין זה מכוון לאנשים פרטיים ולתאגידים גם יחד, אך במקרה של האחרונים, הכלל הזה מובהק עוד יותר, משום שעצם הקמת התאגיד כרוכה בשורה של פעולות חיוניות שמטבע הדברים התאגיד עוד אינו יכול לאשרן שהרי עדיין אינו קיים. לכן בהכרח, רשאי תאגיד לאשר פעולה שנעשתה למענו לפני היווסדו, ואף מצופה ממנו לעשות כן.[17] על פי דיני "מעין חוזה", אם אדם או תאגיד מנסים להתחמק ממתן תמורה למי שבהיותו שליח ללא הרשאה שילם על דבר מה לטובתם, בית הדין כופה עליהם לעשות זאת.

בכל המקרים שהובאו עד כה ההתייחסות לשליחות ללא הרשאה מראש היא מתחום המשפט הפרטי-אזרחי או המסחרי. אך מה בנוגע ליישום רעיון השליחות בתחום המשפט הציבורי או המחשבה המדינית? צוין כבר שתחום זה לא זכה עד כה להתייחסות משמעותית במחקר, אך אפשר בהחלט להצביע על כמה מקרים שבהם הרעיון הזה או היבטים שלו הועלו גם במחשבה המדינית, בעיקר בהתייחס לתוקפו של מושג ה"מעין חוזה" בתחום המדיני.

כאמור, המושג המשפטי "מעין חוזה" קרוב לרעיון השליחות, ועניינו הוא החובה לנהוג באופן הגון כלפי מי שסייע מיוזמתו לרעהו. נראה שהנוכחות הבולטת של הרעיון הזה בהגות המדינית, ולא במקרה, היא במסורת האנגלו-אמריקנית – ובפרט בזרם השמרני שלה. בלט בכך במיוחד ההוגה האנגלי החשוב יאשיה טאקר (Josiah Tucker). כבר בשנת 1781, בחיבורו מסכת על הממשל המדיני, השתמש טאקר במושג ה"מעין-חוזה" כדי להעמיד בסיס לקיום המדיני, כחלופה לרעיון "האמנה החברתית" של ג'ון לוק – רעיון שטאקר ראה כמעודד גישה אנרכית לחברה ולמדינה. טאקר לא היה יחידי בביקורתו כלפי רעיון "האמנה החברתית" בקרב ההגות השמרנית הבריטית. אך הוא היה בין המעטים שעשו שימוש מפורש ברעיון ה"מעין חוזה" כחלופה לאמנה. רוב מבקריה האחרים של האמנה החברתית מקרב המסורת האנגלו-אמריקנית השתמשו ב"מעין חוזה" רק במשתמע. אולי הבולט ביותר בין אלה היה המדינאי וההוגה הבריטי אדמונד ברק, אשר ניסח את מה שהיא עד היום הביקורת הנודעת והמשפיעה ביותר על רעיון "האמנה החברתית" ועל השלכותיו הפוליטיות ההרסניות.^[18]

אין לנו ככל הידוע עדות ישירה לכך שהרצל קרא את כתבי טאקר, בֶּרק או הוגים אחרים של המסורת האנגלו-אמריקנית. אם לא הייתה לו היכרות עימם או עם מקור משני שהתייחס אליהם, אפשר שהמדובר במקרה של התפתחות רעיונית נפרדת ומקבילה אצל טאקר והרצל, כתגובה לאותן בעיות עקרוניות בייסוד המדינה שמייצרת תפיסת "האמנה החברתית".

על מקרה אחר ומעניין של שימוש ברעיון ה"מעין חוזה" במישור ההגות המדינית, שאליו הרצל כנראה כן נחשף, הצביע לפני שנים לא רבות אליצור בר-אשר.^[19] בחורף 1895 פרסם המדינאי היהודי-צרפתי ליאון בורז'ואה (Bourgeois) כמה מאמרים בכתב-עת חשוב, ובהם ניסה לגשר על הפער המהותי בין הגישה הליברלית האינדיבידואליסטית לבין השאיפה הגוברת לסולידריות סוציאלית – בכך שהציע יצירת נוסחה סוציאל-ליברלית. בין היתר טען בורז'ואה שהיחסים בין אזרחי המדינה אינם מבוססים על "אמנה חברתית" אלא על "מעין חוזה". מונח שהציע כ-15 שנים קודם לכן, בלי הד רב, הפילוסוף הצרפתי אלפרד פויֶיה (Fouillee) בניסיון לריכוך המונח של רוסו. בשנים שהרצל ישב בהן בפריז היה בורז'ואה מדינאי בולט, שכיהן בכמה ממשלות כשר חינוך וכשר משפטים; הרצל אף הזכירו  (בפרק 12, "הבמה הצרפתית", של היכל בורבון) כאחד הנואמים המעולים בפרלמנט. בהמשך דרכו היה בורז'ואה ראש ממשלה, נמנה עם מייסדי חבר הלאומים, ואף זכה בשנת 1920 בפרס נובל לשלום. אפשר לשער שהרצל נחשף לרעיונות אלה של בורז'ואה, ושהם תרמו בצורה זו או אחרת לפיתוח מחשבתו בהיבט זה.^[20]

חשוב לשים לב שהרצל לא הלך בעקבות בורז'ואה. זה האחרון השתמש ברעיון ה"מעין חוזה" כבסיס לחובת סולידריות שבין האזרחים לבין עצמם (שלדעתו "האמנה החברתית" אינה מספקת). לעומת זאת, אצל הרצל, מוקד הרעיון הוא במושג ה"גסטור", אשר בו הדגש הוא הרבה יותר על המנהיגות הנוטלת על עצמה את חובת השליחות והשמירה על טובת האומה, שליחות שהשלב הראשון שלה הוא במעשה הקמת המדינה. כלומר, בעוד אצל בורז'ואה היסוד לקהילה המדינית נותר כמו אצל רוסו, הקשר בין האזרחים היחידים, אצל הרצל יסוד הקהילה המדינית הוא תמיד באומה, וזו קיימת עוד לפני הקמת המדינה ובנפרד ממנה. כלומר, אצל הרצל האומה היא במובהק היוצרת את המדינה – ולא להפך.

עוד ראוי לציין שהן במקרה של טאקר הן במקרה של בורז'ואה נעשה שימוש במונח "מעין-חוזה" ולא במונח "נגוטיורום גסטיו". אף שכאמור מדובר במושגים קרובים וקשורים ביניהם, וגם הרצל מזכיר קרבה זו ואף עושה פעם אחת שימוש מפורש במונח "מעין חוזה", הרי שבחירתו לעשות שימוש עיקרי וחוזר דווקה ב"נגוטיורום גסטיו" מצביעה על כך שגם אם הכיר את הגותם של שני אלה ישירות או בעקיפין, הוא בחר להתמקד בהקשר לרעיון זה בהיבט השליחות. ניתן לשער שהסיבה לבחירתו דווקא במושג ה"נגוטיורום גסטיו" נובעת מכך שבניגוד להוגים האחרים שצוינו, אשר התמקדו בתיאור היחסים בחברה מדינית קיימת – אצל הרצל הדגש היה בפעילות להקמה והנהגה של חברה מדינית חדשה.

 

ד. במסורת היהודית ובציונות

עד כאן על מקבילות לרעיון של הרצל בהגות המדינית האירופית. אולם במחשבה היהודית יש תשתית נוחה ורחבה בהרבה להתייחסות אל ההיבטים הציבוריים של הסוגיות. כפי שצוין, מקבילה של ה"נגוטיורום גסטיו" ו"מעין חוזה" קיימת בדיני השליחות בדין היהודי, בהקשר של שליחות-ללא-הרשאה, הנעשית לטובת אחרים, בהתבסס על הרעיון ההלכתי של "זכין לאדם שלא בפניו". אולם כבר במסורת ההלכתית הופעל עיקרון זה לא רק בהקשר לחוק הפרטי, אלא גם במה שנוגע לענייני הציבור, מאחר שהציבור רשאי למנות שליח למשימות כמו גביית מס או ייצוג כלפי בית דין. כך נוצר דיון בסמכויות השליח בהקשר להחלטות שינקוט בענייני שליחותו, ולא קיבל עליהן הרשאה מראש.

נראה שהדיון הבולט ביותר מצוי בהגותו של אחד מגדולי הפוסקים של ימי הביניים, הרב מאיר בן ברוך, שנודע בכינויו "המהר"ם מרוטנברג" (בערך 1220–1293) ועסק רבות בשאלות הנוגעות לחובות ולסמכויות של מנהיגי ציבור. בהקשר שלנו חשוב לציין שמהר"ם הדגיש את תפקידם של מנהיגי קהילה כשליחים, ואף קבע שבמידת הצורך קיימת עליונות למשפט הציבורי על זה הפרטי.^[21]

מעניין שבמקרה של "זכין" כיוונו של ההיקש הפוך מזה שראינו עד כה לגבי מקורו המשפטי של רעיון השליח. כאן, מקורו של הרעיון דווקא בתחום הציבורי-מדיני, ובמחשבה ההלכתית הוא מיושם לדיני השליחות הפרטית. שכן חז"ל למדו את כלל ה"זכין" מפסוק בספר במדבר העוסק בחלוקת הנחלות העתידיות בארץ-ישראל לשבטים השונים באמצעות פעולת הנשיאים: "וְנָשִׂיא אֶחָד נָשִׂיא אֶחָד מִמַּטֶּה תִּקְחוּ לִנְחֹל אֶת-הָאָרֶץ" (במדבר ל"ד, יח). מאחר שכל שבט מיוצג על ידי נשיאו, הרי פעולת הנשיא היא שליחות המזכה את כל בני שבטו. כלומר הטענה היא שנשיא השבט מתפקד כשליח ציבורי בעבור כל שבטו. אלא שבין נוחלי הארץ העתידיים ישנם כמובן גם כאלה שבעת חלוקת הנחלות היו קטינים, ועליהם לא ניתן להפעיל בפשטות דין שליחות או ייצוג בהסכמתם. מכאן הסיקה המסורת ההלכתית שנשיאי השבטים פעלו מכוחו של כלל המאפשר להם להיות שליחים גם של מי שלא נתנו הרשאה, כל עוד נעשה הדבר לזכותם, היות שהם זוכים בנחלות – ובמילים אחרות "זכין".

זהו רק מקרה אחד מני רבים שבהם בא עיקרון הייצוג לידי ביטוי במקרא. ככל הידוע, אין לרעיון זה ביטוי מקראי מסוים המייחד אותו. יש שלל תיאורים ומושגים המתייחסים לנסיבות דומות – שבהן עם ישראל או חלקו נמצא במצוקה ואין בנמצא הנהגה ממוסדת ומוכרת, הנהנית מסמכות אנושית או שמיימית מפורשת, שתפעל לטובתו. כך, ברבות מפרשות ספר שופטים מתואר שופט-מנהיג הפועל למען ישראל אף שלא קיבל לכך כל הרשאה פומבית מראש, כמו למשל במקרים של השופטים אהוד ושמשון (גם כאשר ישנו מקור שמיימי לשליחותם של שופטים, הוא אינו ידוע לבני הזמן). שתי הפרשיות הסוגרות את ספר שופטים, בעת ש"אין מלך בישראל", מתארות מצבים שבהם ננקטת פעולה של החברה המדינית הישראלית לתיקון משבר, פעם בהקשר של שבט יחיד (נדידת שבט דן), ופעם בהקשר של כל השבטים להוציא אחד (פילגש בגבעה), וכל זאת בלי שקיימת כל הרשאה מלכתחילה למעשים: אין נביא או שופט, אין ביטוי מפורש לרצון השמיימי, ואין כל מוסד אנושי קיים הנותן הרשאה מראש למהלכים הללו. אבל בשני האירועים, מהתיאור המקראי משתמע בבירור שהמעשים זוכים להסכמה בדיעבד. יותר מכך, ניתן להבחין כי מושגים כמו "שופט" או "משיח", ככל שהם מופיעים במקרא, משמשים לפחות בחלק מהמופעים שלהם לביטוי רעיון השליחות ולקיחת אחריות למען הציבור בלי הרשאה ממנו.

אפשר להעריך כי ההיבטים המקראיים או ההלכתיים שפורטו כאן לא עמדו לנגד עיניו של הרצל בעת שפיתח את רעיון "השליחות" בהקשר המדיני, באביב ובקיץ של 1895, אף שאין לפסול אפשרות שנחשף לאורך השנים לאיזה מהם.^[22] אולם ישנו מקור יסודי אחד במסורת המדינית היהודית הנוגע במובהק בעניין השליחות, ואשר ברור לגמרי שאכן עמד לנגד עיניו של הרצל. זהו משה רבנו, שהרצל מכנהו במפורש "גסטור-היהודים הגדול". האיש העברי שגדל בין אדוני מצרים בחר להיאבק למען בני עמו המדוכאים, ועשה כן מבלי שהם בחרו בו, רצו בו או אפילו הכירו אותו, אלא רק בשם שליחות שטען לה, מידי ריבון שאת שמו לא ידעו. אין כל ספק, כי בעת שעשה הרצל את המפנה הגדול בחייו, ונרתם כולו לעניין הציוני, עמד לנגד עיניו סיפור משה ויציאת מצרים. לא נדע כנראה אם רק מקרה הוא שדווקא בסביבות חג הפסח של שנת תרנ"ה, 1895, החלו מחשבות על עניין היהודים למלא את ראשו של הרצל יומם ולילה, עד שלאחר כמה שבועות דחפוהו לפנות בבקשה לפגישה עם הברון הירש כדי להציג בפניו את הרעיון שעלה והתגבש אצלו, למדינה יהודית כמוצא לצרת עמו. בעקבות כישלון הפגישה עם הירש כתב הרצל ביומנו על המהלך שהחל בו: "יארך זמן רב עד שנגיע לארץ הבחירה. למשה נדרשו ארבעים שנה."^[23] אנו יודעים שכבר בטיוטה ראשונה של ה"נאום אל הרוטשילדים" שהרצל רשם לעצמו ב-13 ביוני, מופיעה כתיאור ממצה של הצעתו האמירה "העניין הישן והפשוט הזה הוא יציאת מצרים". כעבור חודשיים, נסע הרצל למינכן, שם נפגש בתאריך 18 אוגוסט עם הרב הראשי של וינה, ד"ר מוריץ גידֶמן, ועם הנדבן הברלינאי היינריך מאיר-כהן, והקריא בפניהם את טיוטת ה"נאום אל הרוטשילדים". תגובת השניים הייתה התפעלות מנוסח הדברים, וגידמן אף הצהיר: "אתה נראה לי כמו משה. היֵה מי שאתה! אולי אתה הוא מי שאלוהים בחר בו".^[24]

מרגע שגמר אומר להנהיג את עמו אל ארץ הבחירה, משופעים כתבי הרצל, פרטיים כציבוריים, בביטויים המקבילים את  פעילותו כ"גסטור" היהודים לזו של משה. כך כתב ביומנו בסוף 1895, "אני מוכן ומזומן לכל: ליללות על סירי הבשר של מצרים, לריקוד סביב עגל הזהב". כעבור כמה חודשים, בספר מדינת היהודים, ערך הקבלה מפורשת בין פעילות משה לזו של התנועה הציונית כ"גסטור" של העם היהודי: "בצאתנו בימינו ממצרים, לא נוכל לנהוג באותו האופן הפשוט של ימי קדם. נפקוד לפני כן את מספרינו וכוחנו. 'אגודת היהודים' תהא משה חדש לעמנו. מפעלו של אותו גסטור-היהודים הגדול בימי קדם, מתייחס אל ימינו אנו, כמו שזמר נושן נפלא מתייחס לאופרה מודרנית. אנו מנגנים את אותה המנגינה הנושנה, אך בהרבה יותר כינורות, חלילים, נבלים, כינורות וקונטרבסים…". מהעת הזו גם מופיע תדירות ביומן ובתכתובת של הרצל המשפט מן ההגדה של פסח, "לשנה הבאה בירושלים", בעברית. בסוף ימיו, כשחש שקיצו קרב וספק אם יצליח בחייו לפתוח את שערי ארץ-ישראל להתיישבות וריבונות יהודית, הוא יותר מפעם העיר וכתב, "אין משה מביא את עמו אל ארץ הבחירה".^[25]

*

עם כל התקדימים וההקבלות שהזכרנו, ואשר אפשר כי הרצל הכירם או הושפע מהם, שיטתו המדינית שניסח בכתביו הייתה "חדשה" – כפי שגם ציין במפורש בספרו מדינת היהודים. ניסוחו של רעיון השליחות, הרחבתו, פיתוחו ולבסוף גם יישומו בתחום המדיני, ובמיוחד בכל הנוגע להיותו בסיס מוסרי-משפטי להקמתה וקיומה של מדינה יהודית, הם בעיקרם חידושו של הרצל.

תחילת הפעולה המדינית הציונית, כגוף היהודי הייצוגי, הייתה מבוססת כולה על רעיון השליחות. למהלך שנקט –  הקמת תנועה חדשה שלקחה על עצמה ללא כל הרשאה מראש את השליחות לפעול בשם האומה היהודית – ניתנה הרשאה רק בדיעבד ורק לאחר זמן רב. שהרי בשני עשוריה הראשונים קיבלה הציונות הרשאה מפורשת לפעולתה רק מאותם חלקים של האומה שקיבלו על עצמם מרצונם את מרות ההנהגה הלאומית החדשה, וכן מאותם גורמים בינלאומיים שהכירו בציונות כמייצגת את עניין היהודים.^[26] במשך עשורים אלה הטילו רבים ספק בסמכותה של התנועה הציונית לדבר בשם האומה היהודית. באותה עת, רק חלק מהיהודים בעולם תמכו בציונות; חלק אחר, גדול, התנגד לה נחרצות (רוב היהודים הרפורמים והחרדים, וכמובן רוב היהודים המתבוללים והקומוניסטים). חלקים ניכרים מהעם היהודי, שהתגוררו למשל ברוסיה ובחלק מארצות האסלאם, היו מנועים ממתן ביטוי חופשי להשקפתם בעניין הציוני. בנסיבות אלו קשה מאוד היה לדעת מהי מידת התמיכה וההתנגדות לציונות בעם היהודי.

עמידתו של הרצל בפומבי כנציג המדיני של עמו עשתה רושם אדיר על היהודים כמו גם על רבים מהמדינאים האירופים הבולטים. הם השתאו לקומתו הזקופה, המנוגדת כל כך לאופי השפוף של העמידה היהודית הציבורית עד אז, ואשר המחישה את תפיסתו המדינית של הרצל בדבר הדרך להולכת עמו לקוממיות.^[27] בשנות פעולתו המעטות הצליח הרצל להשיג הכרה בתנועה הציונית שייסד כמייצגת העניין הלאומי היהודי מצד שדרה נכבדה של מנהיגי מעצמות – ביניהם הקיסר הגרמני וראש ממשלתו, הסולטן העות'מאני, מלך איטליה, האפיפיור, שני השרים המובילים בממשלת רוסיה ושני שרים חשובים בממשלת בריטניה.

אך עם מותו של הרצל ב-1904 נראה היה שתמו ימיה של שלהבת הציונות המדינית שהצית. בעשר השנים הבאות דימו רבים לחשוב שהסוגיה הציונית כולה נעשתה שולית או אף פקעה, שכן לא היה אפשר להצביע על הישג ממשי של התנועה הציונית, או על נתיב מסתבר לקידום הקמתה של מדינה יהודית. רק בשנות המלחמה הבשילו פירות העץ שנטע הרצל בקרב הצמרת הפוליטית האירופית, ובזו הבריטית במיוחד, בנוגע לציונות, ובאה ההכרה הרחבה בתנועה הציונית כשליח העם היהודי.

עשור התרדמת התגלה כאשלייה אופטית. הרצל הספיק, בלא יודעין, לזרוע את הזרע שינבוט במלחמה. שכן בין מאמציו המגוונים של הרצל בחזית המדינית הייתה גם בחירתו בקיץ 1903 להיעזר במשרד עורכי הדין הלונדוני 'לויד-ג'ורג', רוברטס ושות" לניסוח הצעותיה של ההסתדרות הציונית למתן צ'רטר ליהודים על ארץ ישראל מידי הממשלה הבריטית, שבראשה עמד באותה העת הלורד בלפור. מותו של הרצל והסתלקות התנועה הציונית מ"תוכנית אוגנדה" נראו כסתימת הגולל על סבבי השיחות שהחלו. אולם באוגוסט 1914, ארבעה ימים בלבד לאחר פרוץ מלחמת העולם הראשונה, העלה שר האוצר הבריטי בפני הממשלה את שאלת גורלה הסופי של ארץ ישראל. שמו של השר היה דיוויד לויד-ג'ורג' – לא אחר מאשר עורך הדין שהרצל שכר עשור קודם לכן, להכין את ההצעה הציונית לאזור חסות יהודי, הצעה שהוגשה לממשלה הבריטית. בדצמבר 1916 היה אותו לויד-ג'ורג לראש ממשלת בריטניה, ובתוך חודש בלבד מכניסתו לתפקיד כבר ציוותה ממשלתו על חילותיה לכבוש את ארץ-ישראל. לאחר עוד כמה חודשים הנפיק שר החוץ בממשלה זו, הלא הוא הלורד בלפור, את הצהרתו הנודעת. לא הזיק למהלך זה גם הרושם העמוק שעשה הרצל בעת שהותו בצרפת על פוליטיקאי שנראה באותה עת כמי שמצוי בסוף דרכו, ז'ורז' קלֵמַנסוֹ. שכן קלמנסו חזר בשנים הבאות למרכז הזירה, והיה ראש הממשלה של צרפת בנובמבר 1917. כך, באופן פלאי משהו, מה שנטע הרצל אצל עורך הדין לויד-ג'ורג והפוליטיקאי הדועך קלמנסו נבט בפתאומיות כעבור שנים, ומי שהיו דמויות פוליטית שוליות בעת שהרצל הכירן החזיקו בסוף שנת 1917 בידיהם את גורל שיבת העם היהודי אל ההיסטוריה המדינית. לויד-ג'ורג' הוביל את בריטניה להנפיק את הצהרת בלפור בנובמבר 1917, ובפברואר 1918 הוציאה ממשלת צרפת, בראשות קלמנסו, הודעה המגבה את ההצהרה.^[28]

צחוק הגורל הוא שעשור ויותר לאחר מותו בטרם עת של הרצל, היו אלה דווקא המתנגדים המושבעים לדרכו המדינית בתנועה הציונית, ויצמן ואחד העם, שממקום מושבם בלונדון חזו לתדהמתם בהבשלת פירות עמלו של הרצל. לזכותם של שניים אלה ייאמר שהם לא נרתעו מההזדמנות הבלתי צפויה שנפתחה לציונות, אף שזו נגדה את כל הדרך הפוליטית שלהם משך שנות דור.

תחילה התקבלה הכרה והרשאה מעשית לציונות מאת בריטניה ויתר המעצמות שתמכו בהצהרת בלפור; ומאוחר יותר, בשנת 1922, הכיר חבר הלאומים בוועד הפועל הציוני כ"סוכנות יהודית נאותה, כגוף ציבורי שמטרתו לייעץ ולשתף פעולה עם המנהל של פלשתינה, בנושאים כלכליים, חברתיים ואחרים שעשויים להשפיע על כינונו של בית לאומי יהודי&qu