להבריא את השירות הציבורי

שתי רפורמות בסיסיות וחיוניות נדרשות כדי שהשירות הציבורי ישוב ויהיה מעסיק רלוונטי בסביבת העבודה הישראלית בת ימינו; רק כך יוכל להתגבר על חוסר יעילותו ועל פריונו הנמוך

בשנת 2011 זכיתי להיות חלק מקבוצה של עובדי מדינה[1] שהחליטו לעשות את הבלתי-ייאמן ולהקים ארגון עובדים מתחרה להסתדרות הכללית. באותה עת הועסקנו כולנו על בסיס חוזים אישיים – מתכונת העסקה חדשה באופן יחסי שנועדה לעקוף את ההסכמים הקיבוציים הקיימים ולאפשר העסקה של עובדים בשכר גבוה יותר וללא קביעות; אלא שבחלוף השנים, החל שכרנו להישחק ואנו ביקשנו ייצוג הולם מול המדינה. ההסתדרות התנגדה – ועודנה מתנגדת – לצורת העסקה ממין זה ועל כן סירבה לייצג אותנו: מבחינתה, מוטב היה שכולנו נעזוב את שירות המדינה ונוחלף בעובדים "נורמטיביים" המועסקים במסגרת ההסכמים הקיבוציים הקיימים.

הקמנו ארגון עובדים משלנו, "אחדות" שמו. ההתחלה הייתה מבטיחה: שנתיים בלבד לאחר ההקמה הצלחנו לזעזע את שירות המדינה – בעקבות פסיקה של בית הדין האזורי לעבודה שהכיר בקיומה של קבוצת עובדים בשירות המדינה שההסתדרות לא פעלה למענה מעולם ולפיכך אין מניעה שתיוצג על ידי ארגון עובדים אחר.[2] אלא שהמדינה וההסתדרות כאחת מיהרו לערער על פסק הדין שאיים לשַנות סדרי בראשית. למרבה הצער, בית הדין הארצי לעבודה ביטל את פסק דינו של בית הדין האזורי, ולמעשה סתם את הגולל על הניסיון המשמעותי ביותר שנעשה אי-פעם ליצירת תחרות בין ארגוני עובדים בשירות המדינה.[3]

האכזבה הייתה קשה. כל הפעילים בארגון היו עובדי מדינה אידיאליסטים שהמחויבות לשירות המדינה זרמה בעורקיהם וכל שביקשו היה לשפר את מקום עבודתם ולהיטיב את תנאי ההעסקה בו.[4] אחרי שנים רבות בשירות המדינה היינו ערים לקושי ההולך-וגדל למשוך עובדים מצטיינים לשירות המדינה. ההעסקה בחוזים האישיים נועדה להתגבר על מצוקה זו, ולכן השחיקה המתמשכת בשכר ובתנאים – שהובלה על ידי אגף השכר במשרד האוצר – הדאיגה אותנו מעבר למישור האישי.

ואכן, בחלוף השנים, וככל שמעמדם של עובדי החוזים האישיים הלך ודמה לזה של עובדי ההסכמים הקיבוציים – ובכלל זאת השכר הנמוך וכללי התקשי"ר המיושנים – אטרקטיביות השירות הציבורי הוסיפה ופחתה. הפריחה במגזר הפרטי החמירה את המצב עד שכיום עזיבה של עובדים מצטיינים את המגזר הציבורי לטובת עולם ההייטק הישראלי היא דבר שבשגרה. הדבר פוגע ביעילותו של שירות המדינה, בפריון המשק הישראלי – ובסופו של דבר בכלל האזרחים.

אין זו גזֵרת גורל.

כישלונו של הניסיון להקים ארגון עובדים מתחרה להסתדרות הוביל אותי לתובנה כי הגם שמדובר במהלך הכרחי, אין בו די. אם המדינה עצמה שילבה ידיים עם ההסתדרות וערערה על פסק הדין, שכשלעצמו אמור היה לאפשר לשירות המדינה להיות אטרקטיבי יותר בעבור עובדים מיומנים, הרי זה סימן שמשהו עמוק יותר במערכת טעון תיקון.

למעשה, בשירות המדינה גופו קיימת בעיה מבנית בסיסית אשר מתַמרצת שקט תעשייתי על פני התייעלות אמיתית. הבעיה קשורה לכך ששני גופים מופקדים על העסקתם של עובדי שירות המדינה: נציבות שירות המדינה והממונה על השכר באוצר. לגופים אלה אינטרסים שונים ולעיתים מנוגדים. הנציבות מופקדת על העסקת עובדי המדינה וגיוסם ומטרתה לשפר את איכות העובדים והכשרתם; אך בפועל הסמכויות הקריטיות בכל הנוגע לשכרם של העובדים נתונות בידי הממונה על השכר באוצר – שתפקידו העיקרי הוא לשמור על הקופה הציבורית.

הממונה על השכר באוצר בוחר לשתף פעולה עם דרישות ההסתדרות ובכך מאפשר לה – מחמת שלל אינטרסים המנחים את פעילותה – למנוע את יישומן של רפורמות חיוניות. מצב עניינים זה מביא לשימורן של דרכי עבודה בלתי יעילות ולפגיעה בעובדים, שכן הם אינם זוכים לקבל תגמול על פי ביצועיהם בפועל.

במאמר זה אבקש אפוא להציג מהלך דו-ראשי משוכלל אשר יהפוך את שירות המדינה לגוף יעיל ותחרותי בעולם התעסוקה הישראלי – לצד שמירת כוחו וחשיבותו ולצד שמירת ההגנה על העובדים בו. מהלך זה יתייחס הן לצד המעסיק, הן לצד העובדים: בצד המעסיק – האחריות לגיוס עובדים תחובר לסמכות לקביעת שכרם ותנאי עבודתם ותואצל על הנציבות ועל משרדי הממשלה השונים; בצד העובדים – תיפתח האפשרות לפעילות של כמה ארגוני עובדים מתחרים אשר יאפשרו את ייצוג האינטרסים והצרכים השונים של כל קבוצת עובדים. מדובר בחזון המחייב שינוי מִבני מורכב אך הוא אפשרי בהחלט ועל כן חשוב להציב אותו בצורה מסודרת ובהירה – מתוך תקווה ואמונה שניתן יהא לממשו בעתיד הנראה לעין.

בפרק הראשון אפרושׂ את שלל הבעיות המאפיינות כיום את השירות הציבורי בישראל ואת השלכותיהן על פריון המשק, וכן אפרט את ההצעות לפתרון הקיימות ואסביר מדוע הן הצעות קוסמטיות בעלמא. בפרק השני אדון במונופול ההסתדרות כארגון העובדים היציג היחיד בשירות המדינה. בפרק השלישי ארחיב על אודות נציבות שירות המדינה ואגף הממונה על השכר במשרד האוצר – הגופים המופקדים על העסקת עובדי המדינה כיום – ואפרט את האינטרסים המנוגדים המניעים אותם. בפרק הרביעי אציע פתרון לכל אחת מן הבעיות הללו ואסביר כיצד פתרונות אלה קשורים זה בזה.

איור למאמר של ז'ולטי . איור: מנחם הלברשטט
איור: מנחם הלברשטט

 

א: הפגיעה בפריון המשק

בדומה לבני גילה, נועה (שם בדוי) בת ה-17 רצתה להתחיל ללמוד נהיגה; בשונה מחבריה, נועה סובלת מנכוּת מוּלדת ברגלה השמאלית אשר מצריכה אותה להשתמש בקביים באופן יומיומי. כאשר נועה הגישה באתר האינטרנט של משרד התחבורה בקשה מקוונת להוצאת רישיון נהיגה, היא צירפה אליה חוות דעת של אורתופד מומחה – הקובעת שהמוּגבּלוּת שלה איננה מונעת ממנה לנהוג בכלי רכב. אישורו של האורתופד המומחה לא הרשים את פקידי משרד התחבורה, והללו הפנו את נועה למכון הרפואי לבטיחות בדרכים של משרד הבריאות (מרב"ד) – לשם קבלת אישור כי היא כשירה לנהוג. לתדהמתה, גילתה נועה כי על פי ה-SLA – כלומר "אמנת  שירות", מונח מתחום שירות הלקוחות שאימצו בשנים האחרונות בגאווה גם משרדי הממשלה, והוא מציין את מחויבותו של הארגון לספק שירות ללקוחותיו – יש להמתין עד 140 ימי עבודה לפתיחת תיק, 60 ימי עבודה נוספים עד להזמנה לבדיקת רופא, ולאחריהם 90 ימי עבודה נוספים לקבלת תשובה. אם נחבר את כל ימי ה"יעילות" הממשלתית הזו, מדובר ב-290 ימי עבודה. כדי לקבל את האישור המיוחל נדרשת אפוא המתנה בת 15 חודשים. רק בסופם, תוכל נועה להתחיל ללמוד נהיגה.[5]

את סיפורה של נועה שמעתי מפי מכרה שחלקה עימי את תסכּולה הרב מבירוקרטיה קפקאית זו; אולם כמעט כל אחד מאיתנו נושא בחיקו סיפור אישי או משפחתי המתאר כיצד פנה לקבלת שירות ממשרד ממשלתי ונתקל בסחבת, חוסר יעילות, אדישות, היעדר מקצועיות ועוד שלל תופעות שליליות האמורות לאפיין מגזר ציבורי של מדינות עולם שלישי ולא מדינה מודרנית מתקדמת המתהדרת בכינוי אומת הסטארט-אפ.

יזמים ישראלים הצליחו לשגר לוויין לירח, לבנות מערכות הגנה מתקדמות מפני טילים בליסטיים לטווחים שונים, להמציא תומכנים (סטנטים) מצופים ששינו את האופן שבו מטופלות מחלות לב, לשנות את משטר המים באמצעות מערכות סינון והתפלת מים, ולהקים עוד מאות חברות מדהימות ופורצות דרך דוגמת צ'ק פוינט, סייברארק, וייז, מובילאיי, ויקס. אלא שכל הטוב הזה – כך מתברר – מתרחש בתוך בועה נפרדת שאינה משפיעה כלל על האופן שבו ממשיכה הבירוקרטיה הישראלית להתנהל.

הבדלי ההתנהלות בין שני המגזרים צפים ומתחדדים בעיקר בעיתות משבר. כשמגֵפת הקורונה פרצה לחיינו, חברות ההייטק נטשו במהרה את משרדיהן המרווחים במגדלים הנוצצים ושלחו את עובדיהן להמשיך ולעשות את מה שהם יודעים היטב לעשות – מהבית. הסתגלותן המהירה של החברות לעידן החדש אִפשרה להן להמשיך לפעול במלוא המרץ, והשנים 2020–2021 התגלו כשנים הטובות ביותר לתעשיית החדשנות הישראלית מאז נוסדה. בשנה שחלפה נחשף הציבור לתופעה חדשה בארץ: עשרות חברות הזנק ישראליות, המכונות "חד קרן", כלומר חברות צעירות ששוויָן עולה על מיליארד דולר. היקף ההשקעות וגיוסי ההון של התעשייה התקרב בשנת 2021 ל-30 מיליארד דולר, ונראה כי אין שיא שתעשייה זו לא עתידה לשבור. המחסום המרכזי שעוצר את המשך התרחבותה של אומת החדשנות כיום הוא בעיקר מחסור חמור בידיים עובדות.

מנגד, באותה עת, בתחילת מגפת הקורונה, במקום הנראה כאילו שייך הוא ליקום אחר, התברר שלא ניתן להקים במהירות מערך בדיקות שיוכל לעמוד בעומס הנבדקים ולהצטייד במכונות הנשמה ובציוד הרפואי ההכרחיים לטיפול במגפה. מערך החקירות האפידמיולוגיות קרס, והממשלה נאלצה לבקש את סיועו של צה"ל. רשות המיסים לא הצליחה לאפיין מי מאזרחי המדינה זקוק לסיוע כלכלי, ולכן נאלצה לשלם "מענק לכל אזרח" – כולל לאלו המשתייכים לאלפיון העליון. במשרד החינוך לא היו מסוגלים להוציא הנחיות ברורות להורים ולצוותי ההוראה, והשאירו לא-אחת את ציבור ההורים מבולבל וחסר אונים. מבקר המדינה פרסם דו"ח מיוחד שעסק בהתנהלות הבירוקרטיה בזמן המשבר ובו חשף שורה ארוכה של מחדלי תכנון, התנהלות שוטפת וביצוע.[6] אזרחי המדינה עמדו משתאים נוכח חֶדלונה של הבירוקרטיה הישראלית, שממנה ציפו כי תטפל ביעילות במשבר הבריאותי החמור – מכוח אותה רוח חדשנות ישראלית.

דואליות זו אינה תחושה סובייקטיבית גרידא שחשים אזרחי ישראל והיא משתקפת היטב כשבוחנים את נתוני הפריון של המשק הישראלי. פריון העבודה הוא מן העדשות המרכזיות שמבעדן בוחנים כלכלנים את ערך עבודתם של הפרטים ואת יעילותו של המשק המדינתי כולו. ניתן לחשב את הפריון לשעת עבודה באמצעות חלוקת התוצר המקומי הגולמי (התמ"ג) של המדינה במספר שעות העבודה של כלל המועסקים במשק. נתוני ה-OECD, הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי, לשנת 2019 מורים כי הפריון הממוצע בישראל עומד על 46.9 דולר לשעת עבודה והוא נמוך בכ-20% מן הפריון הממוצע של המדינות החברות ב-OECD, העומד על 58.9 דולר.[7] עוד מלמדים נתוני ה-OECD כי הפער בפריון קיים זה עשרות שנים והוא אינו הולך ומצטמצם. עיון מעמיק יותר מצביע על כך שאין זו בעיה של כלל המשק בישראל: פילוח הנתונים מראה כי הפריון של העובדים בתעשיית החדשנות יותר מכפול מפריון המשק כולו וגבוה באופן ניכר מהפריון הממוצע של מדינות ה-OECD והוא אף גבוה מהפריון הממוצע של תעשיות החדשנות באותן המדינות.[8]

בקרב החוקרים וקובעי המדיניות שוררת תמימות דעים כי הדרך המרכזית לשיפור רווחתם הכלכלית של אזרחי ישראל עוברת בשיפור הפריון הנמוך במשק, אשר פוגע ברמת החיים והוא החסם העיקרי המעכב את צמיחת המשק. המגזר הציבורי משפיע על פריון המשק בשני אופנים: בהיותו המעסיק הגדול ביותר במשק עליו לספק שירותים לציבור באמצעות העסקה יעילה ולא בזבזנית של עובדים; ונוסף על כך, עליו לספק תהליכים בירוקרטיים איכותיים שיעודדו את צמיחתו של המגזר העסקי. בשנים האחרונות נכתבו ניירות מדיניות רבים העוסקים בצעדים שהמדינה צריכה לנקוט כדי לשפר את פריון המשק הישראלי.[9] מוסכמה נוספת שהחוקרים מציינים היא שאף כי קשה למדוד את הפריון של המגזר הציבורי, ההנחה היא שהוא אינו יעיל והפריון שלו נמוך. כאשר בוחנים את ההשפעה שלו על המגזר העסקי מתברר שהמגזר הציבורי הוא אחד החסמים העומדים בפני שיפור הפריון של יתר ענפי המשק – בעיקר בשל התהליכים הבירוקרטיים במוסדות הממשלתיים, המובילים לנטל בירוקרטי ולרגולציה עודפת המוּשתים על המגזר העסקי.[10]

חוסר היעילות הממשלתית איננו משתקף רק מנתוני הפריון. הוא עולה גם ממדדים של גופים בינלאומיים העורכים השוואות של ביצועי המדינות השונות. לדוגמה, הבנק העולמי בוחן מדי שנה את "קלות עשיית העסקים" (Doing Business) ב-190 מדינות שונות, וזאת באמצעות בחינה של עשרה תחומי רגולציה המוטלת על עסקים. אף שישראל עלתה בשנת 2020 למקום ה-35 (מהמקום ה-49 שבו דורגה בשנת 2019), הדבר נבע בעיקר משיפור בשלושה תחומים: קלות תשלומי המיסים, קבלת אשראי והיתרי בנייה. בפועל, בחלק גדול מהפרמטרים ישראל עודנה עומדת הרחק מאחור. לדוגמה, ישראל מדורגת במקום ה-75 בעולם במדד "זמן רישום נכס" (37 יום); במקום ה-83 כשבוחנים את נושא ה"חיבור לחשמל" (102 יום); ובמקום ה-85 בתחום "אכיפת חוזים עד התשלום" (975 ימים!).[11]

תמונה מטרידה לא פחות מתקבלת גם ממדד התחרותיות העולמית (Global Competitiveness Index) המתפרסם אחת לשנתיים על ידי הפורום הכלכלי העולמי. במדד זה נבחנת התחרותיות של 137 מדינות, בהתבסס על ניתוח 12 מאפיינים המשפיעים על צמיחתו של משק. אף שבסקר האחרון שפורסם דורגה ישראל במקום ה-16, המכובד מאוד, הרי שהגורם המרכזי המגביל את צמיחת הכלכלה הישראלית – גורם אשר דורג במקום הראשון בסקר מבחינת השפעתו השלילית על הצמיחה – הוא חוסר היעילות של הבירוקרטיה הממשלתית.[12]

לעומת זאת, כאשר בוחנים את מאפייני הבירוקרטיה הישראלית, עולה תמונה אופטימית לכאורה המשקפת השקעה עצומה: עובדי המגזר הציבורי בישראל צעירים ביחס למקביליהם בעולם; הם משכילים יותר ואף משתמשים בכלים טכנולוגיים בעבודתם היומיומית.[13] המגזר הציבורי הישראלי אינו קטן: נכון לשנת 2019 מועסקים בו כ-20% מהשכירים במשק ושכרם הוא.9.9% מהתמ"ג ו-25.4% מסך ההוצאה השנתית הממשלתית. למעשה, ישראל מַפנה משאבים ציבוריים ניכרים למגזר הציבורי – יותר מממוצע המדינות החברות בארגון ה-OECD.[14] אלא שלמרות נתוני הפתיחה המבטיחים וחרף ההשקעה הציבורית הניכרת, הפקידות הישראלית איננה מצליחה לספק הליכי בירוקרטיה מתקדמים ויעילים.

בעיות מבניות, פתרונות קוסמטיים

הפער בין הפוטנציאל של עובדי המגזר הציבורי לבין ביצועיו הנמוכים בפועל הביא בשנים האחרונות את החוקרים לבחון לעומק סוגיה זו ולהצביע על מגוון סיבות שבגינן ביצועי עובדי המגזר הציבורי בישראל נמוכים. לדוגמה, במסגרת מחקר שעסק בפריון העבודה במשק, הצביעו חוקרי בנק ישראל על כך שמנגנון השכר במגזר הציבורי מתגמל עובדים בגין שנות השכלתם אך לא בגין ביצועיהם בפועל – והמליצו לקדם הסכמי שכר ברוח זו.[15] נוסף על כך המליצו החוקרים לקדֵם איחוד ופישוט של תהליכים, דיגיטציה וביטול של רגולציה עודפת במשרדי הממשלה.[16]

ביוני 2021 פרסם ה-OECD דו"ח מקיף העוסק במדיניות השכר במגזר הציבורי הישראלי ותכליתו להמליץ לממשלה על צעדי מדיניות שעליה לבצע כדי לשפר את האפקטיביות של המגזר הציבורי הישראלי. הדו"ח כולל שלל המלצות בתחום ניהול משאבי האנוש שיישומן בפועל עתיד לשפר – לדעת המחברים – את יכולתה של המדינה להעסיק כוח אדם מיומן ואף ישיא למדינה תשואה גבוהה יותר בגין השקעותיה התקציביות הניכרות במגזר הציבורי. כותבי הדו"ח ממליצים בין היתר לפשט את מבנה תלוש השכר ולבטל תוספות לא רלוונטיות; לצמצם את השפעת מרכיב הוותק על השכר; לתגמל עובדים על פי כישוריהם האישיים ובהתאם למורכבות התפקיד; לבנות מערכת תמריצים המבוססת על ביצועים ועמידה ביעדים; ולהפוך את השכר הממשלתי לתחרותי במקצועות ותפקידים שבהם קיימים פערי שכר ביחס לשכר במגזר הפרטי – ולפיכך ישנו קושי לגייס אליהם עובדים מיומנים.[17]

מחברי הדו"ח לא התעלמו מתרומתם השלילית רבת החשיבות של ארגוני העובדים למצב. הם עמדו על ההכרח לשנות את הדינמיקה הבעייתית של יחסי העבודה בישראל – כגון ההתנגדות האוטומטית של ההסתדרות לכל רפורמה וסכסוכי עבודה רבים – כדי שניתן יהיה לחולל רפורמות משמעותיות במגזר הציבורי. על פי הדו"ח האחרון של הממונה על השכר באוצר לשנים 2020–2021, אשר פורסם בימים אלו ממש , 54 אחוזים מהעובדים במשרדי הממשלה נמצאו בינואר 2022 בסכסוך עבודה פעיל, ו-68 אחוזים מסכסוכי העבודה ארכו יותר משלוש שנים.[18] על פי נתוני ה-OECD, מדינת ישראל ניצבת ב"פסגת" מדינות הארגון מבחינת מספר סכסוכי העבודה, השביתות ואובדן ימי עבודה כתוצאה מכך. בהתאם, ממליצים המחברים – בין היתר – להקים מוסדות חלופיים ליישוב סכסוכים, להגדיר חלק מהשירותים הציבוריים והתפקידים כחיוניים (שבהם תתקיים בוררות במקרה של סכסוך עבודה), להגביל את הנושאים שעליהם יתקיים דיון עם איגודי העובדים, ליצור מגבלת תקציב כאשר מקיימים משא-ומתן עם הארגונים ולהגביר את השיח השוטף מולם.[19]

המלצות המחקרים השונים חשובות כולן, ויישומן עשוי לכאורה לשפר באורח דרמטי את רמת השירות הציבורי; אלא שכאשר מנתחים הצעות אלו לעומקן, מתגלה כי בשל ההתנגדות הצפויה של ההסתדרות, הסיכוי ליישמן נמוך מאוד. גם אילו יבוצעו חלק מההמלצות, השיפורים יהיו קוסמטיים בלבד; השירות הציבורי ימשיך להיחשב מקום עבודה לא אטרקטיבי בעבור עובדים צעירים ומיומנים; העובדים הנוכחיים ימשיכו ויהיו מתוסכלים מכך ששכרם אינו משקף את ביצועיהם בפועל; וכמובן – שיטות העבודה במשרדי הממשלה תישארנה מסורבלות ולא יעילות.

דבר זה נובע משתי בעיות מבניות בשירות הציבורי בישראל שכבר הוזכרו בקצרה לעיל: (א) המונופול השמור להסתדרות בייצוגם של עובדי המדינה אל מול המעסיק; (ב) פיצול הסמכויות בין נציבות שירות המדינה והממונה על השכר באוצר. ללא תיקון בעיות מבניות אלו, היכולת לשפר את ביצועי המגזר הציבורי תיוותר נמוכה. המלצותיהם של בנק ישראל וה-OECD, שאינן נוגעות בשני עניינים אלה, הרי הן כהלבנת שיניים הזקוקות לטיפול שורש.

 

ב: מונופול ההסתדרות החדשה

ההסתדרות הכללית של העובדים העבריים בארץ ישראל נוסדה בשנת 1920 במטרה לאגד את כל הפועלים בארץ ישראל במסגרת ארגון כללי על-מפלגתי. טרם הקמתה היו פועלי ארץ ישראל מפוצלים מבחינה פוליטית בין שתי מפלגות, "אחדות העבודה" ו"פועלי ציון", ומאוגדים במספר רב של אגודות מקצועיות שעסקו במגוון רחב של תחומים – החל מהתמודדות משותפת מול האיכרים וכלה בפעילות סמי-צבאית שמטרתה להגן על היישוב היהודי. מלחמת העולם הראשונה, שפגעה קשות ביישוב, ולאחריה הצהרת בלפור וחידוש העלייה, יצרו צורך לאחד את כל הפועלים במסגרת ארגונית אחת. בוועידת היסוד של ההסתדרות הצהירו מייסדיה כי –

ההסתדרות הכללית מאגדת את כל העובדים החיים על יגיעם מבלי לנצל עבודת זולתם, לשם סידור כל העניינים היישוביים, הכלכליים והתרבותיים של המעמד העובד בארץ לבניין חברת העבודה העברית בארץ ישראל.[20]

הקמתה של ההסתדרות כארגון כללי שהתיימר לעסוק במגוון רחב של תפקידים – ובכלל זאת תפקידים לאומיים – יצר כמה כשלים מוּבְנים בפעילותה. ראשית, ההסתדרות ייצגה מגוון רחב של מועסקים שהאינטרסים שלהם לא רק היו שונים זה מזה אלא לעיתים אף עמדו בסתירה זה לזה. שנית, ההסתדרות הקימה גופים כלכליים רבי עוצמה – ובכללם בנק הפועלים, קופת חולים כללית, המשביר לצרכן, כור, סולל בונה, צים, שיכון עובדים, דבר, משען ועוד שלל גופים – כמעט בכל אחד מענפי המשק. בכך הפכה ההסתדרות למעסיק הגדול במשק מחד גיסא ולארגון העובדים הגדול במשק מאידך גיסא. לבסוף, ההסתדרות עסקה במשימות לאומיות ובכלל זאת קליטת עלייה, הקמת יישובים והגנה על היישוב העברי. מעורבותה של ההסתדרות במשימות אלו גרמה לטשטוש גבולות חמור משהוקמה המדינה – בין ההסתדרות, מפלגת פועלי ארץ ישראל (מפא"י) והממשלה.

טשטוש הגבולות הביא לכך שבשנים שלאחר הקמת מדינת ישראל שימשה ההסתדרות שותף מלא בקביעת המדיניות במדינה בכלל ובתחום יחסי העבודה במשק בפרט. שליטתה הפוליטית של מפא"י בצירוף הדומיננטיות של ההסתדרות באותן שנים הביאה לכך שחקיקת העבודה בשנים אלו שיקפה את האידיאולוגיה הסוציאליסטית ששלטה בלא מצרים. וכך, בשנת 1957 אישרה הכנסת שני חוקים מרכזיים: חוק יישוב סכסוכי עבודה וחוק הסכמים קיבוציים.

על פי חוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז–1957, משעה שארגון עובדים הצליח לאגד שליש מן העובדים שעליו יחול הסכם קיבוצי, הוא "הארגון היציג".[21] לאחר שהוכרז כארגון יציג, ההסכם הקיבוצי שעליו חתם הארגון יחול על כלל העובדים והמעסיקים בתחום הרלוונטי.[22]

הסתדרות עובדי המדינה הוקמה בשנת 1948 כאיגוד מקצועי נפרד לעובדי מדינה. באותה עת הועסקו בשירות המדינה 9,171 עובדים. בשנת 1952 טיפס מספרם ל-27,408; בשנת 1978 האמיר ל-60,127 עובדים; וכך המשיך וגדל ברבות השנים עד שבשנת 2020 עבדו בשירות המדינה 84,710 עובדים: 46,697 מהם במשרדי הממשלה, ו-38,013 מהם במערכת הבריאות הממשלתית. מאז הקמתה, ההסתדרות היא הארגון היציג היחיד בכל שירות המדינה – למעט מקצועות מסוימים בשירות המדינה שהוכרו כיחידות מיקוח נפרדות ולהן ארגוני עובדים יציגים משלהן (כגון: ההסתדרות הרפואית בישראל וארגון סגל המחקר במערכת הביטחון) המייצגים מספר עובדים מצומצם.

לשני החוקים שהוזכרו לעיל תפקיד רב משמעות בכל הנוגע לייצוג עובדי המדינה אל מול המעסיק. ראשית, ארגון עובדים המבקש לשמש כארגון היציג של עובדי המדינה חייב לייצג את רוב העובדים ולכל הפחות שליש מהם. שנית, ועיקר, המחוקק בחר שלא להגדיר בחוק ההסכמים הקיבוציים במפורש את גבולותיה של קבוצת המיקוח – דהיינו הקבוצה שעליה יחול ההסכם הקיבוצי – אלא השאיר נושא זה פתוח להסכמה בין הצדדים ליחסי העבודה, כלומר בין המעסיק וארגון העובדים.[23]

וכך, לפני למעלה משבעים שנה, הסכימו המדינה וההסתדרות כי האחרונה תשמש כארגון היציג של כלל עובדי המדינה בשיטה משולבת  המאפשרת להסתדרות לנהל  משאים-ומתנים קיבוציים מול המדינה כמעסיק – הן בשם כלל עובדי המדינה, הן בשם עובדים המועסקים ביחידות שונות בשירות המדינה, הן בשמם של עובדים בעלי מקצועות שונים – והכול לכאורה בהתאם לצורכי העובדים. משמעה של שיטה ייחודית זו הנמשכת עד ימינו היא שתחת חסותו של הארגון היציג נמצאים כיום עשרות אלפי עובדים בעלי מאפיינים ואינטרסים שונים. ההסתדרות מייצגת עובדים מנהליים ופרקליטים בכירים; עובדים ששכרם נמוך במידה ניכרת מהשכר הממוצע במשק ועובדים ששכרם הוא פי שלושה ולעיתים פי ארבעה משכר זה; עובדים מקצועיים ועובדים כלליים; עובדים משכילים ועובדים בעלי השכלה תיכונית; מקבלי קהל ועובדי מטה – ועוד ועוד שונויות ואינטרסים מנוגדים.[24]

הלכה למעשה, התנהלות זו יוצרת עיוותים רבים: חלקם מועילים לעובדים אך פוגעים בשירות המדינה וביכולתה לבצע רפורמות ולהעסיק עובדים מצטיינים; חלקם פוגעים בעובדים עצמם באיגודים הפחות-חזקים ופחות-מקושרים. חבר בהנהלת אחד האיגודים המקצועיים של ההסתדרות סיפר לי כיצד לפני שנים-מספר ניהל האיגוד סכסוך עבודה מר מול המדינה. מדובר באיגוד המייצג קבוצה של עובדים שהוזנחו לאורך שנים רבות ושכרם ותנאי עבודתם היו ראויים לתיקון זה תקופה ארוכה. המאבק שניהלו העובדים זכה לתמיכה ציבורית ותקשורתית, ונראה היה כי לאחר שנות קיפוח רבות יצליחו העובדים להשיג מענה הוגן לדרישותיהם. לאחת מישיבות המשא-ומתן האחרונות הוזמן מזכ"ל ההסתדרות כשחקן חיזוק; אלא שעד מהרה התברר לחברי האיגוד שמזכ"ל ההסתדרות יושב בצידו הלא-נכון של שולחן המשא-ומתן. לאחר שדרש להוציא את כל חברי הנהלת האיגוד מהחדר, איים הלה על יו"ר האיגוד כי יחתום על ההסכם שמציעה המדינה; ולא – יגרום להדחתו המיידית. מיותר לציין כי ההסכם שהציעה המדינה לא ענה על הדרישות המינימליות של חברי האיגוד, אך הוא נחתם לבסוף בדלית ברירה. האינטרס הארגוני גבר על האינטרס של חברי האיגוד המקצועי.

דוגמה מובהקת במיוחד לאופן שבו המונופול ההסתדרותי פוגע בעובדים בעלי אינטרסים שונים היא זו שבה פתחנו את המאמר: העובדים המועסקים בחוזים אישיים. כפי שציינו, ניסיונם של עובדי החוזים האישיים להתאגד בנפרד מההסתדרות נדחה על ידי בית הדין הארצי לעבודה; אך הטלטלה המשפטית וההבנה כי מדובר בצורת העסקה שאינה שולית, הכוללת אלפי עובדים, גרמו להסתדרות לשנות אסטרטגיה והיא החלה לצרף לשורותיה מאות עובדים בחוזים אישיים, כשהיא מבטיחה כי תפעל לשינוי צורת העסקתם ולהפיכתה להעסקה קיבוצית.[25] במקרה זה, ניגוד האינטרסים שממנו סובלת ההסתדרות התגלה במלוא עוצמתו. מאז החלה ההסתדרות לפעול "לשיפור תנאי העסקתם של העובדים בחוזים אישיים", היא פועלת בעיקר לצמצם את פערי השכר בין סוגי העובדים השונים, על ידי שחיקת שכרם של עובדי החוזים – שלטעמה גבוה באופן בלתי מוצדק משכרם של מרבית עובדי המדינה. בהתאם, ההסתדרות אינה דורשת לשפר את שכרם של עובדי החוזים האישיים אלא מנסה לקדם חתימה על הסכמים קיבוציים שיהפכו את ההעסקה בחוזים אישיים להעסקה קיבוצית במתכונת דומה מאוד למתכונת ההעסקה של יתר עובדי המדינה – על כל המשתמע מכך, כולל השכר הלא-אטרקטיבי.

כמו במקרים רבים אחרים, ייצוגם של עובדי החוזים על ידי ההסתדרות הביא את הממונה על השכר לשלב ידיים עם ההסתדרות; הוא החל לראות בעובדים אלה עובדים מאוגדים המיוצגים על ידי ההסתדרות ועל כן הסכים לשחיקה בפועל של טבלאות השכר. איבוד הגמישות הניהולית לא הצדיק תשלום שכר אטרקטיבי לעובדים אלו. הלכה למעשה, ניצני התחרות בשוק התעסוקה הממשלתית שנבטו לפני כעשור – כמעט שנדמו.[26]

סיכום הדיון בעובדי המדינה לא יהא שלם בלא עיסוק במניעיהם של העובדים המועסקים במשרדי הממשלה. בקרב הציבור רווחות תפיסות שגויות בנוגע למוטיבציות המניעות את עובדי המדינה להצטרף לשירות המדינה. התפיסה השגורה בציבור גורסת כי המניע המרכזי להצטרפות לשירות המדינה הוא הקביעות והתנאים הנלווים; אולם לגבי רבים מעובדי המדינה זוהי תפיסה שגויה והיא אינה מאפיינת חלק גדול מעובדי המדינה הצעירים שאינם מתכננים בהכרח קריירה ארוכת שנים בשירות המדינה. דורות ה-Y וה-Z נבדלים מהוריהם. חלקם הגדול בוחר להצטרף ליחידות מובילות בשירות המדינה רק כדי לצבור ניסיון מקצועי בטרם יפנה לתפקידים מתגמלים במגזר הפרטי; רבים אחרים מצטרפים לעבודה במשרדי הממשלה מתוך תחושת שליחות. הן אלה הן אלה אינם מתעניינים בסוגיית הקביעות. לאורך השנים נפגשתי עם עשרות עובדי מדינה בתפקידים מגוונים ובדרגות שונות. נושא הוגנוּת ההעסקה עלה כנושא מרכזי בכל שיח שעסק בתנאי השירות. בשונה מהוריהם, עובדי המדינה הצעירים מבכרים תגמול הוגן מבוסס-ביצועים-אישיים על פני העסקה במודל סוציאליסטי המבטיח שכר נמוך לכול. תחושות אלו מגובות בסקרי עמדות קהל שמצאו כי המוטיבציה של עובדים משכילים להשתלב בשירות המדינה נובעת מרצונם להשתלב במקום עבודה שנחשב משמעותי ומשפיע – ולא מחמת היותו מקום עבודה יציב ומתגמל.[27]

באמצעות העסקה בחוזים אישיים אמורה הייתה המדינה להצליח להתחרות בשוק הפרטי, להעסיק עובדים מיומנים ולשפר את איכות כוח האדם המועסק בשירות המדינה. מנגנון החוזים היה אמור לאפשר למדינה לקבוע תנאי העסקה ייחודיים לתפקידים ספציפיים, ובכך למשוך לשירותיה את ילדי דור ה-Z – בלי שהדבר ישליך על כל שירות המדינה. נוסף על כך, המדינה ציפתה כי החוזים האישיים יספקו לה גמישות בהעסקת עובדים וניתן יהיה לנייד עובדים או לפטרם ללא מעורבות של ארגון העובדים – משום שהעובדים אינם כפופים למגבלות הנוקשות של ההסכמים הקיבוציים. נוכח הניסיון של הקמת ארגון "אחדות", מובן מדוע מתנגדת ההסתדרות להעסקת עובדים בחוזים אישיים או בחוזים מיוחדים אחרים ולכל שינוי מהותי במבנה התעסוקה שעלול להחליש את כוחה.

ובכל זאת, אם הדבר כה פוגע ביעילותו של שירות המדינה ובעובדים המועסקים בו, כיצד מצב זה נמשך לאורך שנים ארוכות? כיצד לא נוצרו דרכים לעקוף את התנהלותה הדורסנית של ההסתדרות?

התשובה היא שלעיתים נוצרו דרכים כאלו (העסקה באמצעות חוזים אישיים היא רק דוגמה אחת לכך), אך הללו היו תמיד הברקות זמניות, תלויות מנהל כריזמטי ושר ענייני במיוחד שהצליחו להוביל רפורמה מוצלחת. במקרים רבים, עם חילופי התפקידים יורדת קרנה של הרפורמה והתוכנית המוצלחת מתפוגגת לתוך ים האינטרסים הארגוניים. הסיבה העמוקה לכך נעוצה בבעיה המבנית השנייה: חולשתה המובנית של נציבות שירות המדינה ופיצול הסמכויות בינה לבין הממונה על השכר באוצר.

 

ג: נציבות בלי סמכות, ממונה בלי אחריות

נציבות שירות המדינה היא יחידת סמך השייכת כיום למשרד ראש הממשלה. הנציבות אחראית להעסקת עובדים במשרדי הממשלה והיא למעשה המעסיקה הגדולה ביותר בישראל. נכון לשנת 2020 היא מופקדת באופן ישיר על 84,710 עובדים המועסקים במשרדי הממשלה ובמערכת הבריאות הממשלתית לא כולל עובדי הוראה שהאחריות על העסקתם היא של משרד החינוך.[28] תחומי אחריותה המרכזיים כוללים: קביעת סוגי התקנים ותנאי ההעסקה; אישור המבנה הארגוני של משרדי הממשלה; גיוס ומינוי עובדים, הכשרה והדרכה, משמעת והפסקת עבודה; קידום מעמד האישה; ניהול הסגל הבכיר; קידום איכות ומצוינות; ניהול תחום הפרישה והגמלאות. הנציבות משמשת גם כרגולטור בנושאים של קביעת נוהלי גיוס עובדים וקידומם, הכשרה והערכה של עובדים ועוד.

החלטת הממשלה שעל פיה הוקמה הנציבות בשנת 1950 העניקה לנציב שירות המדינה סמכויות כוללות בתחום ניהול ההון האנושי, ובכלל זה לדאוג ליחסי העבודה ולייצג את הממשלה במשאים מתנים עם ארגוני העובדים.[29]

הנציבות התקיימה בתחילה כיחידת סמך של משרד האוצר, אלא שבחלוף הזמן פוצלה ממנו וחלק ניכר מסמכויותיה הועברו ליחידת הממונה על השכר במשרד האוצר, שסמכויותיה רחבות בהרבה מאלו של הנציבות, משום שהיא מופקדת על תחום השכר בכל המגזר הציבורי ולא רק על שכרם של המועסקים במשרדי הממשלה.

אגף השכר רואה עצמו כמוביל מדיניות השכר במגזר הציבורי והממשלתי וכמיישם המדיניות הכלכלית כפי שנקבעה על ידי הממשלה. תחום סמכותו של האגף כולל ניהול משאים-ומתנים קיבוציים וגיבוש הסכמי שכר בכל המגזר הציבורי, ובאמצעותם גם קידום רפורמות ושינויים מבניים שמטרתם לשפר את המגזר הציבורי ולייעל אותו – והכול בכפוף למדיניות הממשלה. מלבד זאת, בהתאם לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985, הממונה על השכר מפעיל את יחידת האכיפה, שתפקידה לוודא ששכרם של העובדים משולם בהתאם לנהלים, להנחיות ולהסכמים הקיבוציים.

להשלמת התמונה יש להזכיר שחקן וטו חזק נוסף – אגף התקציבים במשרד האוצר. אגף התקציבים מחזיק בשתי סמכויות מרכזיות: (א) קביעת תקני כוח האדם בכל אחד ממשרדי הממשלה; (ב) קביעת התקציב המיועד להעסקת כוח אדם זה. באמצעות כלים אלה שולט אגף התקציבים הלכה למעשה בכמות התקנים ובתשומות המרביות שמשרדי הממשלה רשאים להפנות לטובת העסקת כוח אדם מיומן.

בשל כל האמור, נציבות שירות המדינה, המופקדת לכאורה על קביעת מדיניות משאבי האנוש במשרדי הממשלה וניהולם, סובלת מחולשה מובנית ואין לה יכולת השפעה ניכרת על הנעשה במשרדי הממשלה. אגף השכר הוא הקובע את מדיניות השכר במגזר הציבורי כולו, וכאמור תחום אחריותו רחב בהרבה מזה של הנציבות. כבר מקדמת דנא אגף השכר אינו משתף את אנשי נציבות שירות המדינה במשאים-ומתנים שהוא מנהל, ולפיכך הנציבות אינה אלא שחקן שולי, אם בכלל, בקביעת מדיניות השכר במשרדי הממשלה.

בעיה זו הועלתה כבר לפני למעלה משלושים שנה על ידי ועדת קוברסקי – ועדה לבחינת המגזר הציבורי שמונתה בשנת 1986 על ידי ראש הממשלה דאז שמעון פרס, ועם חבריה נמנה פרופ' יחזקאל דרור הנחשב אבי תחום המדיניות הציבורית במדינת ישראל. דו"ח עב כרס שפרסמה הוועדה בשנת 1989 הכיל שלל המלצות לביצוע ובכלל זה שינויים מבניים רבים שמטרתם הייתה לייעל את עבודת המגזר הציבורי. פרק נרחב בדו"ח הוקדש לנציבות שירות המדינה, תפקידיה וסמכויותיה. הוועדה המליצה לחזק במידה ניכרת את מעמדה של נציבות שירות המדינה ולהעניק לה תפקיד מרכזי בתחום מדיניות משאבי האנוש – מה שצפוי היה לשפר את איכות כוח האדם בשירות הממשלתי וכתוצאה מכך את פריון העבודה והשירות שניתן לאזרחי המדינה. בכל הנוגע לשכרם של עובדי המדינה, המליצה הוועדה כי הנציבות תהא שותפה בעיצוב מדיניות השכר ותקבל מעמד שיהפוך אותה לשותפה פעילה בטיפול בסכסוכי עבודה בשירות הממשלתי. חברי הוועדה סברו כי ראוי להעניק לנציבות תפקיד נכבד הרבה יותר בתחום קביעת השכר ותנאי העבודה. למרבה הצער, כמו המלצות רבות אחרות של הוועדה, גם המלצה זו לא יושמה מעולם.[30]

לקורא מן השורה, חלוקה מבנית זו עשויה להיראות שולית וחסרת חשיבות: מה זה משנה אם הנציבות שותפה במשא-ומתן מול ההסתדרות ומובילה את הרפורמות הנדרשות או שהדבר נעשה אך ורק על ידי הממונה על השכר במשרד האוצר? לכאורה שני גופים אלה מייצגים את המדינה ולשניהם מטרה משותפת: לשפר את יעילותם של משרדי הממשלה ואיכות שירותיהם. הנציבות, שמכירה היטב את השטח, תציע רפורמות ושינויי שכר הנדרשים כדי למשוך כוח אדם איכותי לשירות המדינה, ואילו הממונה על השכר יוודא שהתוספות שיינתנו לעובדים לא מנפחות את הוצאות השכר יתר על המידה. שניהם יאגדו כוחות במשא-ומתן מול ההסתדרות שתדאג שהעובדים לא ייפגעו בתהליך.

אלא שתיאור אופטימי זה רחוק מהמציאות. בסופו של דבר, משימתו העיקרית של הממונה על השכר במשרד האוצר היא לשמור על מסגרת הוצאות השכר ועל שקט תעשייתי במשרדי הממשלה. מנגד, מטרת הנציבות היא לייעל את שירות המדינה, להעסיק כוח אדם מצוין, להכשירו ולשמור על רמת כשירותו לאורך זמן. ראוי שיתקיים מתח בין שני אינטרסים אלו, אך משעה שהממונה על השכר הוא אשר מנהל – באופן בלעדי – את המשאים-ומתנים עם ההסתדרות, ועושה זאת בעיקר מנקודת מבט תקציבית; משעה שהוא אשר קובע כיצד יחולק תקציב השכר בין המקצועות והדירוגים, ואילו לנציבות שהיא הגוף המופקד על ניהול תחום משאבי האנוש יש מעט מאוד השפעה על התחום (אם בכלל) – האיזון העדין מופר. בפועל, האינטרסים של הממונה על השכר וההסתדרות שלובים יפה זה בזה ודווקא הגוף שאמור למשוך את השיח לטובת ייעול השירות הציבורי עצמו מודר מהמשאים-ומתנים. הלכה למעשה, זווית הראייה החשובה-מאוד של הנציבות כמעט שלא באה לכדי ביטוי בהסכמי השכר שעליהם המדינה חתומה.

יזמות מדינית כבסיס לשינוי

קודם שאתייחס לשינויים ההכרחיים בשירות המדינה אקדיש כמה מילים לסיבה שבגינה מתקשים מקבלי ההחלטות לבצע שינויים ארגוניים יסודיים בשירות הציבורי: תיאוריית "תלות המסלול". על פי תיאוריה זו – שהיא כלכלית במקורה ומן התיאוריות האופנתיות כיום בתחום מדעי החברה והמדיניות הציבורית – ההסדרים הראשוניים שנקבעו בעבר הרחוק מקבעים גם לטווח הארוך את ההסדרים שיבואו אחריהם. מקבלי החלטות נאלצים להמשיך במסלול שנבחר בעבר גם אם מתברר כי בטווח הארוך יעילותו פחוּתה, וזאת משום שככל שחולף הזמן – קשה יותר ויקר יותר לשנות את המסלול שנבחר בעבר. לשינוי מסלול שנבחר לפני שנים רבות עלויות ניכרות, בין היתר בשל מנגנון "התשואות העולות", כלומר עלויות היציאה מהמסלול והמעבר למסלול חדש. עלויות אלו הולכות וגדלות ככל שחולף הזמן משום שישנם שחקנים חזקים המרוויחים מהמדיניות שהתקבעה. בתחום המדיניות הציבורית העניין מובהק עוד יותר מחמת אופייה הייחודי של הפוליטיקה, הגורם לכך שקשה עד מאוד לצאת ממסלולים לא יעילים ולשנות את כיוונם של תהליכים בלתי יעילים.[31]

כאשר בוחנים את המגזר הציבורי בישראל, עולות דוגמאות רבות למוסדות שחלף זמנם אך הם ממשיכים לפעול מכוחן של חברות ייעוץ אשר מציעות לבצע שינויים ארגוניים שונים והתאמה לכאורה של משימותיהם.[32] במדינתנו החדשנית והיזמית ישנן דוגמאות למכביר לחלוקת סמכויות בלתי הגיונית בין מוסדות ממשלתיים שונים, אשר ממשיכה להתקיים בשל חוסר רצונם של מקבלי ההחלטות לשאת בעלויות הפוליטיות של ביצוע שינוי מעמיק.[33] אכן, אף שתיאוריה זו נכונה ביסודה היא אינה מחויבת המציאות.

משרד הדתות הוא דוגמה מובהקת למשרד שקפא על שמריו לפני שנים רבות. הרפורמות המהותיות שמקדם השר מתן כהנא בתחומי הגיור והכשרות הן ההוכחה הניצחת לכך שלמרות מנגנוני "תלות המסלול" ו"התשואות העולות", יזמי מדיניות נחושים אינם נרתעים מביצוע רפורמות משמעותיות.[34] כמו בתעשיית החדשנות, כך גם בתחום קבלת ההחלטות: נדרש יזם מדיניות נחוש שיקדם שינוי מבני מעמיק וישנה את האופן שבו מנוהל תחום משאבי האנוש הממשלתי. התועלת שתפיק מדינת ישראל משינוי זה לא תסולא בפז.

 

ד: פתרונות

צד המעסיק: פתרון חולשת הנציבות

אתגרי התעסוקה של מדינת ישראל בשנים האחרונות אדירים. תעשיית החדשנות הפכה אבן שואבת לצעירים ומשכילים; וחלומה של כל אם יהודייה כבר אינו שבנה יהיה רופא או עורך דין כי אם חייל ביחידה 8200 ולאחר מכן יתקבל לעבודה במשרה מתגמלת מאוד בחברה טכנולוגית רב-לאומית. ממשלת ישראל שמה לה למטרה להגדיל בתוך חמש שנים את שיעור המועסקים בתעשיית ההייטק מ-10% מסך כל השכירים במשק כיום ל-15%, והיא מפעילה כלים המעודדים עוד ועוד אזרחים להצטרף לתעשיית החדשנות.[35] את הריצה להייטק חשים על בשרם גם משרדי עורכי הדין ורואי החשבון הגדולים בארץ שנאלצו להעלות את שכר המתמחים החדשים באופן דרמטי.

אך אליה וקוץ בה. הריצה להייטק לא פסחה גם על משרדי הממשלה; ובשנים האחרונות גם לתפקידים אטרקטיביים, ניגשים פחות ופחות מועמדים בעלי מאפיינים של עובדים מצטיינים. בעיתונות הכלכלית מתפרסמות בעת האחרונה כתבות רבות על אודות מעבר מהיר של טובי אנשי אגף התקציבים מהמשרות הממשלתיות המשפיעות אך המאוד-לא-מתגמלות לתעשיית החדשנות.[36] נראה כי אם לא יינקטו צעדים דרסטיים, לא ירחק היום וישראל תאלץ לייבא עובדים מומחים זרים לשירות הממשלתי, או לחלופין תהא תלויה בגופים פרטיים בהליכי קביעת המדיניות, על כל הבעייתיות הכרוכה מכך.

משימתם המרכזית של מקבלי ההחלטות כיום צריכה אפוא להיות הפיכת שירות המדינה לאבן שואבת לצעירים, שיראו בשירות המדינה מקום עבודה שניתן להתפתח בו מבחינה מקצועית ולא בּרֵרת מחדל תעסוקתית.

אלא שכפי שראינו, נציב שירות המדינה, שהוא הגורם הנושא באחריות לשיפור פני שירות המדינה, נטול יכולת השפעה אמיתית על איכות כוח האדם המועסק בשירות. נציבות שירות המדינה יכולה להמשיך לבצע שלל רפורמות ולשפר את תהליכי הגיוס, ההדרכה וכדומה; אך בשוק הנמצא בתעסוקה מלאה, כאשר במקצועות רבים קיים מחסור בעובדים מיומנים, פעילות זו כמעט שלא תחולל שיפור בשירות המדינה. השירות זקוק לנציבות שלצד האחריות גם תחזיק בסמכויות מלאות; ובכלל זאת סמכויות בתחום קביעת השכר ותנאי העבודה. רק כך תוכל הנציבות לעמוד במשימתה.

הממונה על השכר באוצר איננו יכול להמשיך ולרכז בידיו את כל הסמכויות הנוגעות לקביעת שכרם של עובדי המדינה. בהיותו אגף במשרד האוצר, משימתו העיקרית היא שמירה על מגבלת תקציב השכר. הוא נעדר הבנה מעמיקה בתחום משאבי האנוש; ומגבלה זו מתבטאת בהסכמים הקיבוציים הנחתמים בהובלתו. הממונה צריך להישאר בעל סמכויות פיקוח ולהאציל מסמכויותיו לנציבות שירות המדינה ולמנכ"לים של משרדי הממשלה השונים. מצב העניינים כיום, כאשר מנכ"ל של יחידה ממשלתית  נטול השפעה בתחום כוח האדם המועסק במשרדו, איננו מצב טבעי והוא מנוגד למהות תפקידו של המנכ"ל כאחראי המלא על המוסד שהוא מנהל. הענקת הסמכויות לנציבות ולמנהלי היחידות הממשלתיות השונות, בפיקוחו של הממונה על השכר, תאחד את האחריות עם מלוא הסמכויות הנדרשות, וכך יש לקוות שמנהלי היחידות יוכלו לבצע היטב את המשימות המוטלות עליהם. מודל האצלת סמכויות בתחום קביעת השכר קיים במדינות הנורדיות, שבהן הֵחל מאמצע שנות התשעים תהליך של האצלת סמכויות בתחום ליחידות הממשלתיות השונות – לאחר שמסגרת השכר הכללית נקבעת במשא-ומתן כללי מול ארגוני העובדים. סוגיית ריכוז הסמכויות בידי הממונה על השכר איננה חדשה. כפי שראינו, כבר לפני למעלה משלושה עשורים המליצה ועדה ממשלתית להעניק לנציבות שירות המדינה מקום נכבד ומשמעותי במשאים-ומתנים הקיבוציים; לאחר שנים כה רבות הגיע הזמן ליישם המלצות אלו – ויפה שעה אחת קודם.

צד העובדים: פתרון בעיית מונופול ההסתדרות

במקביל להאצלת הסמכויות, הגיעה העת לפתוח את שוק העבודה הממשלתי לתחרות חופשית בין כלל ארגוני העובדים, תוך קידום מדיניות שוק חופשי ביחסי העבודה במגזר הציבורי – כדי להפוך אותו למרחב שבו מתקיימת תחרות משוכללת בין כמה ארגוני עובדים. יש כיום מי שקוראים לביטולה של העבודה המאורגנת או לקידום חקיקה שתגביל את פעילותם של ארגוני העובדים במשרדי הממשלה. לטעמי עלינו להכיר בכך שהעבודה המאורגנת לא עתידה להיעלם מהמגזר הציבורי בעתיד הקרוב, ולפיכך הדרך היעילה לשפר את עבודתם של משרדי הממשלה עוברת בקידום התחרות בין ארגוני העובדים השונים.

לשם כך יש לשנות תחילה את חוק ההסכמים הקיבוציים, שחוקק במשק הישראלי הסוציאליסטי בשנת 1957, שבו למעלה מ-80% מהעובדים במשק היו חברים בהסתדרות הכללית. החוק, שהלם מציאות שבה ארגון עובדים דומיננטי אחד שלט במשק, אינו תואם את תנאי השוק החופשי של ימינו שבו פועלים כמה ארגוני עובדים ומרבית העובדים אינם חברים בארגון עובדים כלשהו. התיקון המוצע (ראו בהערה)[37] יאפשר לכמה ארגונים לשמש כארגוני עובדים יציגים במשרדי הממשלה השונים. עידוד תחרות חופשית בין ארגוני העובדים תשפר את השירות הניתן לעובדים ואת יחסי העבודה הנשענים כיום בעיקר על הסכמים קיבוציים ארכאיים. באמצעות ייצוג אמיתי של קבוצות העובדים השונות ניתן יהיה להבטיח כי המגזר הממשלתי יהפוך אטרקטיבי בעבור עובדים מיומנים – מה שיוביל לשיפור האפקטיביות של עבודת הממשלה ולשיפור הפריון במשק. כדי שלא ליצור תוהו ובוהו ביחסי העבודה, יש לקבוע שכל עובדיו של משרד מסוים יוכלו להיות מיוצגים על ידי ארגון עובדים אחד בלבד. על פי הצעה זו, רשמי הפטנטים ברשות הפטנטים יוכלו להיות מיוצגים על ידי ארגון פלוני, פקחי רשות ההגירה על ידי ארגון פלמוני, ואילו כלכלני משרד האוצר על ידי ארגון עובדים אחר.

ולבסוף, כדי ליצור תחרות בריאה, גם הנציבות חייבת לגוון את המודלים שעל פיהם היא מעסיקה את עובדי המדינה. יש לאפשר לעובדים לחתום על הסכמי העסקה המשַקפים קשר בין שכרם לבין יכולתם המקצועית, הגמישות התעסוקתית של המעסיק על מרכיביה השונים ותפוקות העובדים (בהתבסס על עמידה ביעדים מדידים וכדומה). אינני סבור שיש להעלות את שכרם של כל העובדים במשרדי הממשלה או להגדיל את הוצאות השכר. הצעתי היא שכפי שנהוג בכל הענפים התחרותיים במשק, שכרו של כל עובד ייקבע בהתאם לתרומתו לארגון – וכך תוכל המדינה להקצות את משאביה באופן יעיל ולהימנע מהפניית משאבים למקומות שבהם קיים בזבוז. להבדיל ממשרדי הממשלה, במגזר הציבורי הרחב נהוגות כבר כיום צורות העסקה גמישות המתגמלות את הפרט על ביצועיו. במקומות אלה, טבלאות השכר אינן קשיחות ומודלי התגמול מבוססים על ביצועיים אישיים. צורות העסקה אלו קיימות בעיקר בארגונים ציבוריים קטנים ויש לאמצן גם אל חיק שירות המדינה.

השינוי המבני בין הגופים המופקדים על העסקת עובדי המדינה – ובפרט האצלת הסמכויות הקריטיות בתחום משאבי האנוש לנציבות שירות המדינה, הגוף בעל המומחיות בנושא – יגדע את הקשר הגורדי הקיים בין ההסתדרות לממונה על השכר באוצר ויפתח את הפתח לפעילותם של ארגוני עובדים נוספים במגזר הממשלתי. תחרות בין ארגוני העובדים תאפשר לכל אחד מהם לקדם כל אחת מצורות ההעסקה השונות (כגון הסכם קיבוצי, חוזה אישי ועוד), התואמת את רצונם של העובדים שהוא מייצג. כל עובד יוכל לבחור צורת העסקה וארגון עובדים. המעסיק מצידו יתמחר כל צורת העסקה בדרך שונה, בהתאם לתועלת הכלכלית שהוא מפיק מהעובד. כך, בשוק חופשי שבו פועלים שחקנים רבים וקיימים מוצרים רבים, ניתן יהיה להשיג יעילות כלכלית מרבית.

***

מדינת ישראל משופעת ביזמים טכנולוגיים, המקימים חברות פורצות דרך ומשנים את חיי היומיום של מיליארדי אנשים בכל רחבי הגלובוס. מנגד, נדיר למצוא במחוזותינו יזמי מדיניות בעלי חזון הדוחפים לביצוען של רפורמות משמעותיות, שיהפכו את המגזר הממשלתי לגורם שאינו מאט את צמיחתה של כלכלת החדשנות הישראלית – לגורם אשר משרת ביעילות את כלל אזרחי המדינה ותורם להגדלת הפריון של המשק כולו.

שינוי בחלוקת הסמכויות בין נציבות שירות המדינה לבין הממונה על השכר באוצר ושבירת המונופול ההסתדרותי בייצוג עובדי המדינה הן שתי רפורמות שחובה לבצע. רפורמות אלו ממתינות ליזם מדיניות נחוש בעל עוצמה פוליטית המסוגל להתעלם מלחצים שונים ומשיקולים פוליטיים קצרי טווח – לטובת הפיכתו של המגזר הממשלתי לגורם המסוגל להתמודד עם אתגרי המחר.


 

אבירם ז'ולטי הוא סמנכ"ל ברשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית. בעל תואר שני בתוכנית ממשל ומדיניות ציבורית מאוניברסיטת בר אילן. ממייסדי ארגון העובדים "אחדות – ארגון עובדי המגזר הציבורי מבית ההסתדרות הלאומית". המאמר מבטא את דעתו האישית בלבד. המאמר זכה במקום הראשון בתחרות סיעור הכתיבה של השילוח לשנת תשפ"ב.


 

תמונה ראשית: "תור ללחם" של ניקולאי טוניצה, 1919. אוסף מוזיאון האמנות הלאומי של רומניה. באדיבות ויקימדיה.


המחבר מבקש להקדיש מאמר זה לעו"ד אריאל שמר ולעו"ד אשר סלע ז"ל ממשרד אריאל שמר ושות' ולעו"ד אילן קמינצקי היועץ המשפטי המלווה את ארגון אחדות, על פעילותם רבת השנים לקידום התחרות בין ארגוני עובדים במטרה לשפר ולקדם את הכלכלה והחברה בישראל

[1] בקבוצה המייסדת היו נציגים מלמעלה מעשרה משרדי ממשלה שונים. ביניהם ראויים לציון בעיקר חברי הוועד הארצי של "אחדות" – רם קנדיל, ליאור חן, ירון אבטליון, נגה ארבל, דורון עזרא, ולדימיר סימון ומתן כוחיי – שפעלו ללא לאות למען זכויותיהם של עובדי החוזים.

[2] להרחבה ראו ס"ק 3320-11-11 אחדות, ארגון עובדי החוזים במגזר הציבורי נ' מדינת ישראל, ההסתדרות הכללית, 2.9.2013.

[3] להרחבה ראו עס"ק 26445-09-13, עס"ק 26700-09-13 הסתדרות העובדים הכללית החדשה, מדינת ישראל, אחדות – ארגון עובדי החוזים במגזר הציבורי, 26.3.2014.

[4] יש לציין כי הפעילות בארגון נעשתה בהתנדבות מלאה כאשר טובת החברים עמדה לנגד עיני המייסדים ולא טובת הארגון עצמו ולפיכך נגבו דמי חבר מינימליים ששימשו אך ורק להפעלת הארגון.

[5] אמנת השירות של המרב"ד זמינה לעיון באתר המכון: https://www.gov.il/he/service/medical-fitness-tests-for-driving.

[6] דו"ח מיוחד: התמודדות מדינת ישראל עם משבר הקורונה, ירושלים: מבקר המדינה, אוגוסט 2021.

[7] סקירה רחבה בנושא ראו אצל נטע משה, פריון העבודה בישראל ובמדינות המפותחות והגורמים המשפעים עליו, ירושלים: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי 2021, עמ' 3–5.

[8] בנק ישראל, דוח מיוחד של חטיבת המחקר: העלאת רמת החיים בישראל באמצעות הגדלת פריון העבודה, אוגוסט 2019, עמ' 15.

[9] נוסף לדו"ח של בנק ישראל ראו דו"ח הוועדה לשיפור הסביבה העסקית בישראל, ירושלים: משרד האוצר, יוני 2018; הוועדה לקידום כלכלי של ענפי המסחר והשירותים – דוח מסכם, אוניברסיטת רייכמן ומשרד הכלכלה והתעשייה, יולי 2021: תכנית בנק ישראל להאצת הצמיחה במשק: ארבעה צירי פעולה אסטרטגיים מומלצים לממשלה ומסגרת פיסקאלית למימונם, ירושלים: בנק ישראל, יוני 2021

[10] בנק ישראל, העלאת רמת החיים בישראל באמצעות הגדלת פריון העבודה, עמ' 40–43. בניגוד למגזרים אחרים, תעשיית החדשנות נתפסת על ידי מקבלי ההחלטות כקטר המוביל את המשק כולו ולכן היא זוכה באופן יחסי לאוזן קשבת. הדבר בא לידי ביטוי בקידום חקיקה ותהליכים בירוקרטיים ייעודים שמטרתם לאפשר לה לפעול באופן יעיל. כדוגמה לכך אפשר להצביע על הוצאת פעילות התמיכה בתעשיית החדשנות ממשרד הכלכלה והקמת הרשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית. סוכנות ביצוע ממשלתית עצמאית שאחת ממטרותיה היא הסרת חסמים בירוקרטיים הניצבים בפני התעשייה.

[11] הדו"ח המלא של הבנק העולמי בנוגע למדינת ישראל לשנת 2020 זמין לעיון בכתובת https://archive.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/country/i/israel/ISR.pdf.

[12] Klaus Schwab (ed.), The Global Competitiveness Report 2017–2018, Geneva: World Economic For9um, 2017, p. 166 (זמין לעיון בכתובתhttps://www3.weforum.org/docs/GCR2017-2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf)

[13] בנק ישראל, העלאת רמת החיים בישראל באמצעות הגדלת פריון העבודה, עמ' 40.

[14] אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל: OECD, יוני 2021, עמ' 11 (זמין לעיון בכתובת https://www.oecd.org/gov/pem/the-public-sector-pay-system-in-israel-hebrew-version.pdf).

[15] בנק ישראל, העלאת רמת החיים בישראל באמצעות הגדלת פריון העבודה, עמ' 40.

[16] שם, עמ' 40–42:  תכנית בנק ישראל להאצת הצמיחה במשק: ארבעה צירי פעולה אסטרטגיים מומלצים לממשלה ומסגרת פיסקאלית למימונם, עמ' 97-117.

[17] להרחבה בנוגע למדיניות השכר המומלצת ראו אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל: OECD, עמ' 20–39.

[18] משרד האוצר, דין וחשבון על הוצאות השכר במשרדי הממשלה  לשנים 2020-2021, אפריל 2022, עמ' 47-48.

[19] להרחבה בנוגע למדיניות הפעילות מול ארגוני העובדים ראו אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל: OECD, עמ' 42–59

[20] יהודה ולך, אטלס כרטא לתולדות ארץ-ישראל מראשית ההתיישבות ועד קום המדינה, 1974, עמ' .129

[21] סעיף 3 לחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז–1957, קובע: "ארגון יציג של עובדים לעניין הסכם קיבוצי מיוחד הוא ארגון העובדים שעם חבריו נמנה המספר הגדול ביותר של עובדים מאורגנים שעליהם יחול ההסכם, או שהוא מייצגם לעניין אותו הסכם, ובלבד שמספר זה אינו פחות משליש כלל העובדים שעליהם יחול ההסכם".

[22] סעיף 15 לחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז–1957, קובע: "הסכם קיבוצי מיוחד חל על – (1) בעלי ההסכם; (2) המעסיקים המיוצגים, לענין אותו הסכם, על ידי ארגון מעבידים שהוא בעל ההסכם; (3) כל העובדים מהסוגים הכלולים בהסכם, המועסקים על ידי מעביד שהוא בעל ההסכם או שהוא מיוצג כאמור בפסקה (2), במקצועות או בתפקידים הכלולים בהסכם".

[23] בהתאם לקבוע בסעיף 15 לחוק ההסכמים הקיבוציים, התשי"ז–1957.

[24] על פי דין וחשבון על הוצאות השכר במשרדי הממשלה  לשנים 2020-2021 בשירות המדינה מועסקים עובדים בלמעלה מ-110 דירוגים ולהם תנאי שכר ומאפייני שכר שונים. לדוגמה, פרקליטים זכאים ל-35 ימי חופשה שנתית לעומת 22 ימי חופשה שלהם זכאים קלדני השופטים החולקים עם הפרקליטים אותו אולם דיונים. שכרם החודשי של הפרקליטים בעשירון העליון עומד על 39,684 שקלים ואילו השכר בעשירון העליון של קלדני השופטים עומד על 13,926 שקלים. כיוצא בזה ישנם שלל הבדלים משמעותיים בתנאי השכר הנלווים בין שני הדירוגים המיוצגים על ידי אותו ארגון עובדים.

[25] במסגרת זו צורפו להסתדרות החדשה קבוצות של עובדי חוזים: מפקחי רשות ההגירה, מפקחי עבודה, עוזרי שופטים, משפטנים, בוחני פטנטים ועוד.

[26] לאחר כישלון המאבק המשפטי, הגיעה הנהגת אחדות לתובנה כי הדרך היחידה לקדם את התחרות בשירות המדינה היא חבירה לארגון עובדים קיים. במסגרת זו נחתם הסכם שיתוף פעולה בין אחדות לבין ההסתדרות הלאומית. אחדות הפכה לחטיבה אוטונומית בתוך ההסתדרות הלאומית ובהתאם שינתה את שמה ל"אחדות – ארגון עובדי המגזר הציבורי מבית ההסתדרות הלאומית".

[27] ראו לדוגמה כנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה, כוח אדם בשירות הציבורי, נובמבר 2014, עמ' 14.

[28] נציבות שירות המדינה, דו"ח סיכום פעילות לשנת 2020, יולי 2021, עמ' 9–10.

[29] החלטה קנד מיום 27.12.1950. ההחלטה המלאה מופיעה אצל יצחק קליין ואביטל בן-שלמה, משילות ומינויים בישראל, פורום קהלת, יולי 2015, עמ' 67–69.

[30] ראו דין וחשבון הוועדה הציבורית-מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה, אוגוסט 1989, עמ' 76–77, 99.

[31] הרחבה על התיאוריה ניתן למצוא אצל פול פירסון, "תשואות עולות, תלות מסלול וחקר הפוליטיקה", פוליטיקה, 26 (2017), עמ' 135–178.

[32] יש אינספור דוגמאות ליחידות ממשלתיות שמתקיים דיון ציבורי אם יש צורך בהמשך פעילותן במתכונת הקיימת. לדוגמה, כחלק מהדיון בשיפור הפריון במשק עולה השאלה בדבר נחיצותו של מכון התקנים. הדיון מתמקד בדרישה לפתוח לייבוא חופשי מוצרים בהתבסס על בדיקות תקינה שנערכו על ידי מוסדות תקינה מובילים בחו"ל.

[33] דוגמה לחלוקת סמכויות בלתי הגיונית היא ניהול בתי החולים הממשלתיים על ידי משרד הבריאות – גוף האמור לעסוק אך ורק בקביעת מדיניות. כבר לפני למעלה משלושים שנה החל דיון ציבורי שעיקרו בחינה מחדש של אופן הארגון של בתי החולים הממשלתיים והפיכתם למרכזי ניהול כלכלי עצמאיים; מה שאמור לשחרר את משרד הבריאות מאחריותו הישירה לתפעולם השוטף. ועדות שונות שבחנו את הנושא המליצו להקים את "רשות בתי החולים" ולהפריד בין קביעת המדיניות לבין ביצועה בפועל. המלצות אלו טרם יושמו.

[34] דוגמה קלאסית היא חקיקת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד–1994, ביוזמתו של שר הבריאות דאז חיים רמון. על מנת להתגבר על התנגדות ההסתדרות, התמודד חיים רמון על תפקיד יו"ר ההסתדרות ורק כיו"ר הארגון הצליח להשלים את חקיקת החוק ששינה את האופן שבו ניתנו שירותי בריאות לאזרחי ישראל. להרחבה ראו שפרה שורץ ונדב דוידוביץ, "רפואה, חברה ופוליטיקה: חוק ביטוח בריאות ממלכתי כמקרה מבחן", בתוך אבי בראלי ואחרים (עורכים), חברה וכלכלה בישראל: מבט היסטורי ועכשווי, יד בן-צבי ומכון בן-גוריון, 2005, כרך ב, עמ' 431–475. יזמי מדיניות לא חייבים להיות מקבלי החלטות ופוליטיקאים נבחרים. יזמי מדיניות יכולים להיות גם בירוקרטים, קבוצות אינטרס, תקשורת וכו'. קיימות דוגמאות רבות למדיניות ששונתה בעקבות פעילות נמרצת של יזמים נחושים שאינם שייכים לדרג הנבחר. להרחבה בנושא יזמי מדיניות ראו גם את ספרו הבסיסי של אחד מהחוקרים  המרכזיים בתחום ג'ון קינגדון: John W Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Boston: little, Brown, 1984.

[35] ראו סעיף ל3: קווי יסוד להקמת ממשלת אחדות בתקופת כהונת הכנסת ה-24, עמ' 1.

[36] ראו לדוגמה נתי טוקר, "משתלם להיות נער אוצר: אנשי אגף תקציבים נחטפים על ידי חדי קרן",TheMarker , 19.9.2021.

[37] מוצע להוסיף סעיף 3(א) לחוק הסכמים קיבוציים שיקבע: "יציגות ארגון עובדים בשירות המדינה – במשרד כהגדרתו בחוק שירות המדינה (מינויים) התשי"ט–1959, יראו ארגון יציג של עובדים, כארגון העובדים שעם חבריו נמנה המספר הגדול ביותר של עובדים מאורגנים ובלבד שמספר זה אינו פחות משליש מכלל העובדים המועסקים באותו משרד".

 

 

 

עוד ב'השילוח'

דור המדבר: הבדווים וישראל
הישמרו ממנהלים שרירותיים
ההסכם ממחיש את הצורך במנהיגות אמריקנית במזרח התיכון

ביקורת

ללמוד מתורה עתיקה
יוסף יצחק ליפשיץ
קרא עוד
קרא עוד

קלאסיקה עברית

קרא עוד

ביטחון ואסטרטגיה

קרא עוד

כלכלה וחברה

קרא עוד

חוק ומשפט

קרא עוד

ציונות והיסטוריה

קרא עוד
רכישת מנוי arrow

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.